Механизм административно-правового регулирования

Механизм административно-правового регулирования

/курсовая работа/СОДЕРЖАНИЕ

Введение

…3

1. Понятие и структура предмета административно;

правового регулирования …5

2. Понятие и виды методов административно-правового

регулирования …15

3. Предмет и метод правового регулирования как

основания деления права на отрасли и институты … 31

Заключение

…36

Библиография …38

Общество объективно нуждается в установлении определенной организованности в системе общественных отношений. Эта организованность общества сообщается ему дей-ствием различных закономерностей и факторов объек-тивного и субъективного порядка.

Категория административно-правового регулирования позволяет глуб-же познать юридическую часть политической надстройки, раскрыть органическое единство всех правовых явлений и одновременно определить место каждого из них в системе юридического воздействия. Кроме того, категория административно-правового регулирования дает возможность сосредоточить внимание на таких правовых явлениях, которые при обычных условиях состояния науки нахо-дятся как бы в тени устоявшихся понятий, иногда вы-полняют роль вспомогательных, дополнительных факто-ров. К таким понятиям относятся, например, предмет административно-правового регулирования, метод административно-правового регулирования, которые обычно использовались лишь как инстру-менты научного построения системы права. Далее, категория административно-правового регулирования поз-воляет ввести в юридическую науку новые понятия, как, например, механизм административно-правового регулирования, струк-тура административно-правового регулирования и т. д.

В целом же категория административно-правового регулирования в самой обобщенной форме отражает социальное назначение, служебную роль права как одного из важнейших организующих факторов в системе социального управления общественными процессами. В юриди-ческой литературе достигнуто почти единодушное понимание административно-правового регулирования как совокупности раз-личных форм и средств юридического воздействия государства на поведение участников общественных отношений, осуществляемого в интересах всего общест-ва или определенного коллектива с целью подчинить поведение отдельных субъектов установленному в обще-стве правопорядку.

Общее назначение административно-правового регулирования обще-ственных отношений состоит в том, что с его помощью достигается установление и организация процесса реа-лизации прав и юридических обязанностей различными субъектами общественных отношений. Таким путем правовое регулирование придает общественным отноше-ниям определенность и устойчивость, поскольку установ-ленное правило, с одной стороны, указывает наиболее целесообразное поведение субъектов при сложившихся обстоятельствах, а с другой стороны, это правило гаран-тируется содействием, поддержкой и охраной государ-ства с целью непременного достижения преследуемого результата в урегулированных правом общественных отношениях. Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М.: «Юридическая литература», 1973 С. 19 — 20.

Каждая отрасль права имеет свои юридические средства воздействия на общественные отношения, которые определяются предметом, а также целью административно-правового регулирования. Совокупность этих средств юридического воздействия на общественные отношения составляет метод административно-правового регулирования, присущий той или иной отрасли права.

Взаимосвязь предмета и метода регулирования обще-ственных отношений — вопрос, без которого невозмож-но дать анализ правовой системы и выявить особен-ности, присущие правовому воздействию в каждой ее отрасли. Явич Л. С. Проблемы правового регулирования советских социалистических отношений. М.: Госюриздат, 1961 С. 70.

1. Понятие и структура предмета административно-правового регулирования

Вопрос о предмете административно-правового регулирования от-носится к числу дискуссионных. Основные разногласия сводятся к тому, на какие именно общественные отношения (производственные, идеологические, волевые и т. д.) и на что непосредственно в самих общественных отношениях может оказывать регулирующее воздействие норма права.

Некоторые авторы утверждают, что право непосред-ственно регулирует даже производственные отношения, разновидностью которых, по их мнению, являются иму-щественные отношения, лишенные какого — либо волевого содержания. Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М.: «Юридическая литература», 1973 С. 22.

Из поведения людей, их различных и многочисленных поступков складываются индивидуальные или, как при-нято говорить, конкретные общественные отношения, ко-торые в свою очередь образуют в качестве «равнодействующей» систему общественных отношений. В ней совокупность производственных. отношений составляет основу любой социальной формации. Важно выяснить, что же подвергается непосредст-венному правовому регулированию: отдельные конкрет-ные отношения, виды конкретных отношений или вся совокупность общественных отношений в целом.

Правовые нормы прямо предусматривают сравни-тельно непосредственные результаты человеческой дея-тельности, а не ее конечный объективно складывающий-ся итог, поскольку эти нормы определяют тот или иной вариант поведения при соответствующих условиях и обстоятельствах. Поэтому, непосредственным предметом нормативно — административно-правового регулирования являются конкрет-ные общественные отношения, а не вся их совокупность.

Так, конституционное право непосредственно регули-рует конкретные отношения, складывающиеся в области организации и деятельности органов государственной власти. Одновременно оно устанавливает ряд принципи-альных положений, которые служат юридической базой всего российского законодательства. В частности, Кон-ституция РФ закрепляет факт защиты в на-шей стране всех форм собственности. Исчерпывается ли этим правовое опосредствование отношений собственности? Разумеет-ся, нет. Указанное положение Конституции РФ носи-ло бы декларативный характер, если бы не было его де-тализации в текущем законодательстве, непосредственно регулирующем отно-шения собственности.

Вместе с тем, юридические нормы представляют со-бой правила общего характера, имеют в виду не единич-ное, поведение людей во всем его своеобразии и неповто-римости, а лишь типичные варианты поведения; регулирующее воздействие оказывает в конце концов не еди-ничная норма, а группы норм (институты, отрасли права).

Регулируя отношения купли — продажи между отдельными гражданами, нормы гражданского кодекса опреде-ляют наиболее типичные особенности этих отношений в обществе, отнюдь не имея в виду во всех случаях казуистически устанавливать содержание договоров, время и форму их заключения, срок исполне-ния обязательств и другие моменты, отличающие любой данный акт купли — продажи от другого. Из этого следует, что предметом нормативно — административно-правового регулирования являются определенные виды конкретных общественных отношений. В самом деле, предметом регулирования норм административного права является вид конкретных общественных отношений, образующих-ся в сфере исполнительно — распорядительной деятельно-сти государственных органов, — управленческие отношения, предметом регулирования гражданского права — конкретные имущественные отношения, обра-зующиеся в сфере действия закона стоимости, и т. п. Явич Л. С. Проблемы правового регулирования советских социалистических отношений. М.: Госюриздат, 1961 С. 76.

Регулируя те или иные виды конкретных обществен-ных отношений, законы и другие нормативные акты отражают в конечном счете потребности всей су-ществующей системы производствен-ных отношений и оказывают на всю совокупность этих отношений обратное воздействие, охраняя экономиче-ский базис, создавая условия для его укрепления, спо-собствуя развитию о народ-ного хозяйства.

Обратное воздействие права на способ производства опосредствуется в регу-лировании отдельных видов конкретных общественных отношений, которые законодатель способен активно упорядочивать и вводить в определенные рамки.

В реальной жизни конкретные отношения находятся в теснейшей взаимосвязи и взаимозависимости, органиче-ски между собой переплетены. Нужна была огромная сила научной абстракции, чтобы суметь выделить из этой массы отношений те, которые являются определяющими. Только объяснение всего многообразия общественных отношений характером производственных отношений, а этих последних — уровнем развития производительных сил позволило определить развитие общественных фор-маций как естественно — исторический процесс, не завися-щий от того, сознают его люди или нет, желают они это-го развития или предпочитают сохранение старого, по-рядка отношений. Определенные виды конкретных об-щественных отношений в своей совокупности образуют экономический базис общества, другие — его над-стройку.

Механизм административно-правового регулирования идеологических отношений достаточно ясен, коль скоро эти отношения зависят от волевого поведения людей. Воздействуя на сознание и волю их участников, право организует раз-витие идеологических отношений в направлении, угодном народу и государству.

Есть общественные идеологические отношения, кото-рые возникают непосредственно в связи с правовым ре-гулированием и исчезают при прекращении действия той или иной правовой нормы. В существовании таких отношений непосредственно определяющую роль играет государственно-правовое регулирование, хотя и эти отноше-ния в конечном счете должны отражать существующие экономические отношения, должны быть так. или иначе связаны с фактическими отношениями, органически присущими данному способу производства, иначе они теряют свой смысл и свое значение.

Надстроечные отношения зависят от базиса, но все же обладают известной самостоятельностью. Это дает сравнительно широкие возможности для правового воз-действия, ибо здесь объективно возможны весьма разнообразные варианты волевых действий и поступков людей.

Очевидно, что в государственно организованном об-ществе имеется большое число надстроечных отношений, которые иначе как в правовой форме существовать не могут (например, определенная часть административно — правовых отношений и процессуальные отношения) и, следовательно, в значительной мере непосредственно зависят от характера административно-правового регулирования, хотя они и не могут быть оторваны от своей материальной основы.

Следует согласиться с теми, кто указывает на суще-ствование двух видов юридических отношении: правоот-ношений, опосредствующих существовавшие до них фак-тические отношения, и таких отношений, которые иначе как в правовой форме существовать не могут.

В первом случае юридические отношения обычно не исчерпывают опосредствуемых ими фактических отноше-ний, во втором — отношения выступают не иначе как в виде правовых отношений.

Не следует думать, пишет М. С. Строгович, что обще-ственные отношения всегда существуют сами по себе, а нормы права лишь оформляют уже существующие отно-шения. Есть идеологические отношения, которые суще-ствуют только как правовые отношения.

Это не значит, что во втором случае правоотношения вытекают только из правовой нормы, что предметом административно-правового регулирования оказываются сами юридические отношения. Для возникновения второго вида правовых отношений необходимо, помимо юридических норм, существование определенных жизненных потребностей и фактов, опираясь на которые государство создает новые правового характера отношения.

Сложнее обстоит дело с уяснением механизма административно-правового регулирования экономических отношений.

Экономические отношения, складывающиеся как непосредственно в процессе производства, так и в процессе распределения и обмена, являются отношениями материальными. Материальный характер экономических отношений определяется тем, что их содержанием является деятельность по производству и распределению материальных благ, которая непосредственно зависит от уровня развития производительных сил и обусловленного им характера разделения труда. Экономические отно-шения представляют собой форму деятельности челове-ка, направленную на поддержание своего существо-вания.

Совокупность экономических отношений не зависит от воли людей. Каждый участник производственной дея-тельности вынужден считаться с теми условиями произ-водства, какие сложились при данном уровне орудий труда и навыков трудовой деятельности и к которым он неминуемо должен приспособиться, чтобы поддерживать свое существование. Он не может полностью осознать тех общественных результатов, к которым приведет то или иное совершенствование техники производства, т. е. не может предвидеть всех общественных результатов своей деятельности. Это не означает, что человек не в состоянии осознать существующих производственных отношений, что ни при каких условиях нельзя сознательно регулировать производственную деятельность, что люди не могут понять экономические законы развития общества и направить свою деятель-ность на изменение материальных условий своего существования. Но поддерживая и развивая способ про-изводства материальных благ, будучи от него зависимы-ми, люди не в состоянии отменить закономерностей про-изводства и организовать его по своему произволу, вне зависимости от достигнутого уровня развития общественных производительных сил.

Некоторые юристы считают, что право способно регулировать только идеологические общественные отношения и не может регулировать отношений экономических. При этом обычно ссылаются на неза-висимость экономических отношений от сознания и воли людей. Сторонники этой точки зрения смешивают два вопроса — осуществимость административно-правового регулирования отдельных сторон экономических отношений с действи-тельной невозможностью путем правового воздействия произвольно создавать тот или иной тип производствен-ных отношений, не считаясь с достигнутым уровнем раз-вития производительных сил, характером разделения труда и существующими формами собственности. Право регулирует экономические отношения постольку, поскольку оно опосредствуется в сознании людей. Акты производства, попадающие под воздействие права, представляют собой акты волевого поведения, хотя и обусловленные уровнем производства и характером производственных отношений Александров Н. Г., Правовые к производственные отношения, «Вопросы философии» 1957 г. № 1, стр. 14. Представляется, что эти по-ложения трудно оспоримы и полностью соответствуют тому, что Ф. Энгельс говорил о роли гражданского пра-ва, которое «санкционирует существующие, при данных обстоятельствах нормальные, экономические отношения между отдельными лицами» К. Маркс, Ф. Энгельс, Избранные произведения, т. II. 1955, стр. 376.

Система производственных отношений, покоящаяся на определенном уровне развития производительных сил, объективно обусловлена, но отдельное экономиче-ское отношение, выступающее как отдельный акт объ-ективного процесса производства, распределения или обмена, необходимо связано с волей участников этого отношения. Вне конкретных волевых актов людей про-цесс производственной деятельности, распределения и обмена неосуществим.

При воздействии норм права на волю индивида, участвующего в конкретном экономическом отношении, возникает в целом ряде случаев специфическая форма, опосредствующая это отношение, — юридическое отноше-ние, Это отношение отнюдь не исчерпывает существую-щего фактического отношения ни с точки зрения его эко-номического содержания, ни даже с точки зрения всех волевых действий его участников. Возникающее при пра-вовом регулировании экономических отношений новое об-щественное отношение идеологического характера (отно-шение юридическое) лишь опосредствует определенные стороны производственной деятельности. Производственные отношения регулируются в на-правлении, предопределенном объективными экономиче-скими законами. В результате такого урегулирования материальные (экономические) отношения полностью сохраняются, но облекаются в новую форму — форму идеологического (правового) отношения О. С. Иоффе, Спорные вопросы учения о правоотношении, «Очерки по гражданскому праву. Сборник статей», Л., 1957, стр. 23−25.

.

При правовом регулировании конкретных экономиче-ских отношений возникают правоотношения как форма, обволакивающая общественно — производственные отноше-ния, но не сливающаяся с ними по своему непосредст-венному содержанию. Воздействуя непосредственно на отдельные волевые акты участников производства и об-мена, на конкретные экономические отношения, нормы права воздействуют тем самым и на всю си-стему производственных отношений, обеспечивая ее охрану и способствуя ее совершенствованию.

Таким образом, предметом административно-правового регулирования являются отдельные виды конкретных общест-венных отношений как идеологического, так и экономического характера.

Вместе с тем следует отметить, что правовое регули-рование имущественных (конкретных экономических) отношений имеет более жесткие объективные рамки, нежели регулирование иных общественных отношений.

Проиллюстрируем это положение на двух простых примерах. Поставка продукции одного предприятия другому регулируется юридическими нормами. Склады-вающиеся здесь правоотношения, опосредствующие об-мен, теснейшим образом связаны с типом производства и распределения, с системой производственных отношений. Право регу-лирует деятельность, которая непосредственно включена в существующую систему производственных отношений. Правовое регулирование ограничивается теми рамками, которые непосредственно ставятся экономическими зако-нами. Некоторые с юристы считают, что право способно регулировать только идеологические общественные отношения и не может регулировать отношений экономических. При этом обычно ссылаются на неза-висимость экономических отношений от сознания и воли людей. Сторонники этой точки зрения смешивают два вопроса — осуществимость административно-правового регулирования отдельных сторон экономических отношений с действи-тельной невозможностью путем правового воздействия произвольно создавать тот или иной тип производствен-ных отношений, не считаясь с достигнутым уровнем раз-вития производительных сил, характером разделения труда и существующими формами собственности. Право регулирует экономические отношения постольку, поскольку оно опосредствуется в сознании людей. Акты производства, попадающие под воздействие права, представляют собой акты волевого поведения, хотя и обусловленные уровнем производства и характером производственных отношений Александров Н. Г., Правовые к производственные отношения, «Вопросы философии» 1957 г. № 1, стр. 14. Представляется, что эти по-ложения трудно оспоримы и полностью соответствуют тому, что Ф. Энгельс говорил о роли гражданского пра-ва, которое «санкционирует существующие, при данных обстоятельствах нормальные, экономические отношения между отдельными лицами» К. Маркс, Ф. Энгельс, Избранные произведения, т. II. 1955, стр. 376.

Система производственных отношений, покоящаяся на определенном уровне развития производительных сил, объективно обусловлена, но отдельное экономиче-ское отношение, выступающее как отдельный акт объ-ективного процесса производства, распределения или обмена, необходимо связано с волей участников этого отношения. Вне конкретных волевых актов людей про-цесс производственной деятельности, распределения и обмена неосуществим.

При воздействии норм права на волю индивида, участвующего в конкретном экономическом отношении, возникает в целом ряде случаев специфическая форма, опосредствующая это отношение, — юридическое отноше-ние. Это отношение отнюдь не исчерпывает существую-щего фактического отношения ни с точки зрения его эко-номического содержания, ни даже с точки зрения всех волевых действий его участников. Возникающее при пра-вовом регулировании экономических отношений новое об-щественное отношение идеологического характера (отно-шение юридическое) лишь опосредствует определенные стороны производственной деятельности. Производственные отношения регулируются в на-правлении, предопределенном объективными экономиче-скими законами. В результате такого урегулирования материальные (экономические) отношения полностью сохраняются, но облекаются в новую форму — форму идеологического (правового) отношения О. С. Иоффе, Спорные вопросы учения о правоотношении, «Очерки по гражданскому праву. Сборник статей», Л., 1957, стр. 23−25.

.

При правовом регулировании конкретных экономиче-ских отношений возникают правоотношения как форма, обволакивающая общественно — производственные отноше-ния, но не сливающаяся с ними по своему непосредст-венному содержанию. Воздействуя непосредственно на отдельные волевые акты участников производства и об-мена, на конкретные экономические отношения, нормы права воздействуют тем самым и на всю си-стему производственных отношений, обеспечивая ее охрану и способствуя ее совершенствованию.

Таким образом, предметом административно-правового регулирования являются отдельные виды конкретных общест-венных отношений как идеологического, так и экономического характера.

Вместе с тем следует отметить, что правовое регули-рование имущественных (конкретных экономических) отношений имеет более жесткие объективные рамки, нежели регулирование иных общественных отношений.

Проиллюстрируем это положение на двух простых примерах. Поставка продукции одного предприятия другому регулируется юридическими нормами. Склады-вающиеся здесь правоотношения, опосредствующие об-мен, теснейшим образом связаны с типом производства и распределения, с системой производственных отношений. Право регу-лирует деятельность, которая непосредственно включена в существующую систему производственных отношений. Правовое регулирование ограничивается теми рамками, которые непосредственно ставятся экономическими зако-нами. Экономические законы, определяющие деятельность предприятий, обусловливают основные особенности этого вида обмена. Другой пример — про-цессуальные отношения, опосредствующие деятельность судебных органов. Здесь право имеет дело с волевыми отношениями, связанными со способом производства только через многие опосредствующие звенья. Возможность выбора той или иной юридической формы здесь в значительно большей степени зависит от государства, хотя в конечном счете и определяется объ-ективной основой политической организации общества.

Ни поставка продукции как определенная форма обмена товарами, ни процессуальные отношения не мо-гут осуществляться вне правовой формы, однако нельзя не видеть различия в этих, урегулированных правом об-щественных отношениях сточки зрения характера их обус-ловленности объективным фактором.

Различие этих отношений заключается также и в том, что ликвидация административно-правового регулирования процессуаль-ной деятельности ликвидирует сам судебный процесс, в то время как отмена административно-правового регулирования поставки не может отменить обмена продуктами производства, так как он органически связан с самим характером производ-ства средств, необходимых для поддержания человече-ского существования. Явич Л. С. Проблемы правового регулирования советских социалистических отношений. М.: Госюриздат, 1961 С. 66.

Признание предметом правового регулирования во-левых общественных отношений в основном правильно, но по существу своему все же выглядит несколько упрощенно. Не случайно поэтому отдельные ученые идут дальше в поисках непосредственного объекта воздейст-вия права. Одни предполагают, что непосредственный предмет административно-правового регулирования составляет поведение человека, ибо «общественные отношения, регулируемые правом, существуют в определенном поведении людей, которое является главным предметом административно-правового регулирования». Другие не удовлетворяются признанием в качестве предмета регулирования поведения человека.

Например, Л. С. Явич утверждает, что «право обращено главным образом к воле человека, поскольку именно эта сторона психической деятельности индивида получа-ет непосредственное выражение в его сознательной деятельности"Л. С. Явич, Проблемы правового регулирования советских социалистических отношений, стр. 47. Таким образом, он считает непосредст-венным» объектом правового воздействия не поведение человека, а более существенное в самом поведении — волю.

Представляется, что данное уточнение не лишено ос-нований. Если согласиться с тем, что право само по себе — категория волевая, то, видимо, и объектом его воздействия — должно быть явление, качественно одно-родное с ним. Вывод о том, что право имеет дело с волевыми поступками людей, с объективизацией воли в их действиях, подкрепляется и утверждением К. Марк-са, что «помимо своих действий я совершенно не существую для закона, совершенно не являюсь его объектом».

Следовательно, предметом административно-правового регулирования следует считать не общественные отношения вообще (это своего рода общий предмет регулирования). В са-мих общественных отношениях должен выделяться главный объект,. непосредственно принимающий на себя правовое воздействие и реагирующий на него. Таким главным, непосредственным объектом и являет-ся воля участников регулируемого общественного отно-шения.

Характеристика общественных отношений как обще-го предмета административно-правового регулирования, в силу того, что они представляют собой сложные многосторонние явле-ния объективного мира, дается иногда в нашей литера-туре при раскрытии их элементов или сторон. Такого рода попытку предпринял, например, чешский ученый В. Кнапп В. Кнапп. По поводу дискуссии о системе права («Со-ветское государство и право» 1957 г. № 5, стр. 115). Он считает, что общественные отношения как предмет административно-правового регулирования включают следующие элементы: «I) поведение отдельных людей или деятель-ность организаций людей в определенных общественных отношениях, 2) субъекты (определение субъектов права), 3) факты (квалификация юридических фактов), 4) предмет правоотношений (определение предмета пра-воотношений)…»

Приблизительно одинаковую позицию в этом вопросе занимают И. А. Ребане и И. Л. Брауде. Брауде, К вопросу об объекте правоотношения («Советское государство н право» 1951 г. № 3, стр. 57−58. К элементам ре-гулируемых правом общественных отношений они отно-сят особые субъекты прав и обязанностей, предмет, юри-дические факты и поведение человека, необходимой пра-вовой формой которого выступают правоотношения. Я. М. Брайнин помимо указанных элементов включает в состав общественного отношения еще и такой само-стоятельный элемент, как «интересы субъектов общест-венного отношения» Я. М. Брайнин, Уголовная ответственность и ее основа-ния в советском уголовном праве, Госюриздат, 1963, стр. 167. Плодотворность этого дополнения становится очевидной, если учесть выводы ряда ученых относительно того, что понимается под интересом в об-щественных отношениях. Например, В. П. Грибанов пра-вильно определяет интерес как потребность, принявшую, форму сознательного побуждения и проявляющуюся в жизни в виде желаний, намерений, стремлений «Советское государство и право» 1967 г. № 1, стр. 53.

Более содержательного и конструктивно определен-ного представления об элементах общественных отно-шений придерживается С. С. Алексеев. Он не только формулирует отдельные элементы общественных отноше-ний, к числу которых относятся субъекты отношений, содержание общественных отношений, объекты общест-венных отношений и внешние условия возникновения и движения общественных отношений, но одновременно раскрывает понятие, смысл самой категории «элементы общественных отношений». Под элементами (сторона-ми) общественных отношений имеются ввиду свойства, которые присущи, общественному отношению как явлению объективной реальности и которые находят свое выра-жение не только непосредственно в пове-дении людей, по и в положении участников данного общественного отношения, его объектах и внешних ус-ловиях его движения. Следовательно, термин «элементы» (стороны) общественного отношения «следует употреб-лять, в специфическом смысле: они обозначают такие яв-ления объективной реальности, в которых выражаются свойства общественных отношений» С. С. Алексеев, Общие теоретические проблемы системы советского права, Госюриздат, 1961, стр. 40−41.

2. Понятие и виды методов Административно-

правового регулирования

Право регулирует общественные отноше-ния, упорядочение которых необходимо в целях охраны, укрепления и совершенствования обществен-ного и государственного устройства, осуществления хо-зяйственно — организаторской и культурно — воспитательной деятельности государства, в целях защиты жизни, здо-ровья, материальных и других интересов граждан и юридических лиц. Это регулирование осуществляется при помощи самых различных юридических средств воздействия на общест-венные отношения.

Изучение практики осуществления права убеждает в большом разнообразии средств его воздейст-вия на общественные отношения. В одном случае закон предусматривает установление прав и обязанностей субъектов в силу заключенного между ними соглашения (договоры поставки продукции), в другом — эти права и обязанности связываются с актом применения права (акт органа государственного управления о передаче оборудования), в третьем — права и обязанности прямо вытекают из закона (личные права). Правовые нормы могут предоставить возможность более или менее само-стоятельно решать вопрос об объеме правомочий и обя-занностей (купля — продажа) и об использовании предо-ставленного права (право гражданина на виндикационный иск). Они могут также исчерпывающе определить объем субъективного права (право собственности) и установить, что предоставленные права являются вместе с тем юридическими обязанностями (компетенция долж-ностных лиц). Стороны, участвующие в конкретном правоотношении, могут согласно нормам права находиться или в таких отношениях, когда одна из сторон подвласт-на другой, или в равном положении (отношения между вышестоящим и нижестоящим госорганом). Лица, наделенные правами и обязанностями, могут на-ходиться в конкретной связи между собой, но эта связь может носить и абстрактный характер — связь «всех со всеми», не образующая между ними правоотношения. Наконец, различны пути и средства защиты установлен-ных прав.

Между отмеченными выше юридическими средства-ми воздействия есть определенная взаимосвязь. Так, в случае, когда норма права предусматривает возникно-вение правомочий и обязанностей из договора, часто допускается «автономность» действий сторон и преду-сматривается судебный путь защиты прав.

Но неправильно полагать, что юридические средства сочетаются друг с другом только в одном определенном порядке. Так, степень «автономности» действий сторон правоотношений, вытекающих из договора поставки и из договора дарения, различна так же, как различны пути и средства защиты установленных в этих различных случаях прав. Хотя большинство трудовых правоотноше-ний и устанавливается по соглашению, правомочия и юридические обязанности сторон здесь значительно бо-лее определенны, нежели, например, при договоре куп-ли — продажи, заключенном между гражданами, а разре-шение споров осуществляется для некоторых категорий работников во внесудебном порядке. К тому же в ряде случаев трудовые правоотношения связываются, не-посредственно с административным актом (направление на работу лица, окончившего учебное заведение), что не влечет особенностей ни во взаимоположении сторон та-кого трудового правоотношения, ни в путях и средствах защиты права работника. Нормы админи-стративного права, регулирующие отношения между органами государственного управления и гражданами, в ряде случаев предусматривают судебные, а не административные гарантии.

Из этого следует, что метод административно-правового регулирования общественных отношений, присущий той или иной отрас-ли права, нельзя сводить к какому — либо одному из юридических средств воздействия.

Метод регулирования, понимаемый как сочетание юри-дических средств воздействия на общественные отношения, раскрывает:

а) порядок установления прав и обязанностей;

б) степень определенности предоставленных прав и «автономности» действий их субъектов;

в) взаимоположение субъектов правоотношения;

г) наличие или отсутствие конкретной юридической связи между субъектами прав и обязанностей ;

д) пути и средства обеспечения установленных, субъективных прав.

В каждой отрасли права это сочетание юридических средств более или менее прочно и устойчиво сцементировано единым предметом и единой общей целью административно-правового регулирования общественных отношений. Явич Л. С. Проблемы правового регулирования советских социалистических отношений. М.: Госюриздат, 1961 С. 89.

Метод регулирования включает как наиболее харак-терные для данной отрасли права юридические средства воздействия на поведение людей и деятельность орга-низаций, так и менее характерные. Например, штраф является типичной административно — правовой санкцией, но он. применяется иногда и в других отраслях права. Более того, близкие друг другу отрасли права могут иметь ряд идентичных средств юридического воздействия, в одинаковой степени свойственных их методам, в остальном весьма различных. Так, подвластное положе-ние одной из сторон характерно не только для административно — правовых, но и для уголовно — правовых отношений.

Сложный состав юридических средств, образующих метод регулирования, объясняется сложностью и много-образием общественных отношений, их тесным перепле-тением и подвижностью существующих между ними граней.

Метод административно-правового регулирования определяется пред-метом, т. е. характером общественных отношений, которые подлежат правовому воздействию.

Так, имущественные отношения, подпадающие под, воздействие закона стоимости, могут быть урегулированы только при помощи специфичных гражданско-правовых средств воздействия, а управленческие отношения — административно — правовыми средствами. Семейные отно-шения невозможно регулировать при помощи методов правового воздействия на процессуальные отноше-ния и т. п.

Однако предмет регулирования механически не детер-минирует метода; не обусловливает при всех обстоятельствах одно единственно возможное и неизменное юриди-ческое средство правового воздействия на общественные отношения. Выбор тех или иных средств воздействия осу-ществляет государство в соответствии со стоящими перед ним задачами и объективными возможностями их решения тем или иным путем.

Метод административно-правового регулирования общественных отно-шений обладает известной долей самостоятельности по отношению к предмету юридического воздействия в силу следующих причин:

1. Данное общественное отношение в рамках суще-ствующих возможностей может быть урегулировано по-разному. Об этом свидетельствуют, в частности, измене-ния в правовом режиме оборотных средств госпредприя-тий, в области метода заготовки сельскохозяйственной продукции и порядка планирования сельскохозяйствен-ного производства.

2. В зависимости от своих целей государство осуще-ствляет правовое регулирование разных сторон одного и того же вида общественных отношений отличными друг от друга методами. Известно, например, что различные стороны имущественных отношений могут подвергаться различным методам административно-правового регулирования. Достаточ-но вспомнить, что охрана собственно-сти осуществляется мерами административно — правового, гражданско-правового и уголовно — правового характера. Явич Л. С. Проблемы правового регулирования советских социалистических отношений. М.: Госюриздат, 1961 С. 91.

Определяя цель и методы административно-правового регулирования. законодатель руководствуется и исходит не только из данного отношения, но и учитывает всю совокупность существующих общественных отношений и происходя-щие в них изменения.

Так, характер трудовых отношений, с которыми свя-зано предоставление жилого помещения в ведомственном доме на период трудовой связи члена семьи с данным ведомством, сам по себе не изменился. Однако изменение других отношений привело к ограничению администра-тивного порядка выселения, т. е. к частичному изменению правовых методов, обеспечивающих ныне использо-вание ведомственной жилплощади бывшими работника-ми данного учреждения пли предприятия. Метод административно-правового регулирования всегда зависит в конечном счете от предмета, изменение метода всегда обусловлено сдвигами в общественных отношениях, хотя и вовсе не обязательно, чтобы эти сдвиги непосредственно затронули то отношение, которое стало регулироваться иным методом.

При изучении и разработке методов правовой регла-ментации общественных отношений имеют всегда в виду зависимость метода от предмета воздействия, поскольку данный вид общественных отношений допускает лишь определенные возможности для варьирования методов его регулировки. Но это бесспорное и вполне доказанное юристами положение необходимо уточнить в том смысле, что предмет не в такой степени определяет метод, чтобы законодатель не имел возможности выбора юридических средств административно-правового регулирования, он выбирает в зависимости от поставленной им в данных конкретных условиях цели.

Такой подход к вопросу вытекает из положения об активном, классово целенаправленном характере права. Классовая направленность права про-является, в частности, в выборе различных средств юри-дического воздействия на общественные отношения, хотя сами возможности этого выбора в конечном счете мате-риально обусловлены существующими экономическими отношениями и основанной на них классовой структурой общества.

Рассмотрим виды методов административно-правового регулирования.

Общество объективно вызывает потребность в разумном сочетании убеждения и принуж-дения, а не взаимоисключение одного из них.

Определенное место в системе способов воздействия на поведение людей, используемых управлением, зани-мает метод поощрения, представляющий собой публич-ное признание заслуг, награждение, оказание обществен-ного почета членам общества, проявившим примерное поведение при выполнении своего — общественного долга. Назначение метода поощрения состоит в том, чтобы вызвать определенные стимулы к такому поведению, ко-торое способствовало бы достижению результатов, вы-ходящих за рамки ординарных представлений о возмож-ностях человека.

Этим свойством служебная роль поощрения сущест-венно отличается от служебной роли принуждения. Пос-леднее, выражая собой порицание от имени общества и устанавливая определенные лишения для человека, от-ступившего от установленного правила, ставит прежде всего задачу поднять его до уровня подавляющего боль-шинства добросовестных членов общества, аккурат-но выполняющих свой общественный долг, и одновре-менно угрозой наступления неблагоприятных последст-вий предотвратить неправомерное поведение отдельных неустойчивых граждан. В этом проявляется своего рода «очистительное» качество принуждения, позволяющее вытеснить из общества все вредное и чуждое ему. Поощрение же, будучи высокой оценкой особых достижений, превосходящих обычные, и оказывая общественный по-чет человеку, достигшему высоких показателей своего поведения, ставит задачу побудить других членов обще-ства последовать примеру поощряемого и, следователь-но, способствует возникновению новых, более высоких по своему характеру общественных отношений.

Используемые в сфере управления обществом методы убеждения, поощрения и принуждения являются наибо-лее общими и распространенными активными способами воздействия на граждан общества. Они применяются в деятельности всех организаций и коллективов, приобретая самые различные организационные формы. Научные категории методов убеждения, принуждения и поощрения отражают только общие возможности взаимоотношений по вертикали меж-ду теми, кто управляет, и теми, кто выступает в роли управляемых, т. е. они лишены конкретности в установ-лении поведения управляемых в определенных жизнен-ных условиях, не детализируют взаимоотношений между управляемыми, не определяют характера и содержания, а также результата складывающихся между ними отно-шений. В этом смысле рассуждения о методах убежде-ния, поощрения и принуждения представляют собой лишь общий, исходный материал для исследования орга-низационных способов воздействия на людей в сфере административно-правового регулирования. Указанные организационные способы характеризуются прежде всего тем, что они предусматривают определенных адресатов воздействия, типичные связи между ними и должные результаты их взаимоотношений.

Одной из наиболее действенных организационных форм использования общих способов воздействия на по-ведение людей является правовое регулирование, пред-ставляющее собой нормативное закрепление (регламен-тацию) государством общих, фактиче-ских способов организации членов общества. Приблизи-тельно так же понимает связь общих методов управле-ния с их правовым опосредованием Ю. М. Козлов. Он по-лагает, что методы управления, как правило, облекаются в правовую форму и суть «соотношения методов управ-ления и соответствующих форм состоит в том, что если метод отражает содержание управленческой деятельности, то форма есть способ выражения этого содержа-ния».

Применительно к правовому регулированию общие способы воздействия на поведение конкретизируются в такой научной категории, как способы (методы) административно-правового регулирования.

Исследования способов административно-правового регулирования в юридической литературе обычно связываются с поис-ками классификационного основания, критерия научного построения системы права, когда наряду с предметом предлагается также учитывать значе-ние и так называемого метода административно-правового регулирования. Несмотря на то, что по данному вопросу отдельны-ми авторами высказаны интересные соображения, все же плодотворных результатов научного обосно-вания собственно метода или способа административно-правового регулирования в плане его самостоятельного значения и места в механизме воздействия права на общественные отно-шения пока еще не достигнуто. Это, прежде всего обна-ружилось в ходе дискуссии о системе права. В ходе дискуссии выявились существенные расхожде-ния в понимании самого метода административно-правового регулирования. С. И. Вильнянский по этому поводу справедливо отметил, что в само понятие «метод регулирования» вкладывается различный смысл и сторонники данного критерия не только по — разному понимают «метод регу-лирования», но и неясно представляют себе, что относит-ся к методу, а что — к предмету. Так, многие цивилисты одно и то же состояние относят либо к методу, либо к предмету регулирования. Например, такое качество гражданского права, как «равенство сторон», отдельные авторы относят к методу административно-правового регулирования, а другие — к предмету.

Как специфический способ, при помощи которого го-сударство на основе данной совокупности юридических норм обеспечивает нужное ему поведение, понимают ме-тод административно-правового регулирования многие ученые — юристы.

Высказывания ученых — юристов позволяют составить общее представление о методе административно-правового регулирования как, во — первых, специфическом способе воздействия го-сударства на волю участников социальных связей, во — вторых, находящем закрепление (выражение) в дейст-вующих нормах права и, в — третьих, с помощью которого обеспечивается — нужное всему обществу упорядочение общественных отношений.

Следовательно, большинство авторов, рассуждавших о методе административно-правового регулирования как дополнительном классификационном критерии построения научной систе-мы права, вкладывают такой смысл в его определение, который дает больше оснований относить эту научную категорию к самостоятельной области научных исследо-ваний, а именно к области изучения различных способов воздействия права на общественные отношения.

Категория метода в том смысле, как это понимается большинством ученых, пожалуй, вообще неприемлема в качестве дополнительного классификационного основания для научного построения системы права. Представляет-ся, что только соображения С. С. Алексеева отвечают потребностям поиска дополнительного критерия в по-строении системы права. Он, например, справедливо пи-сал, что методы «административно-правового регулирования характеризу-ют одно из свойств предмета регулирования». В данном рассуждении обращается внимание па специфику обще-ственных отношений, которые вызывают необходимость нормативного регулирования, ибо в понимании С. С. Алексеева метод есть свойство предмета, т. е. опре-деленных общественных отношений. Отсюда вытекает, что особенности метода лежат в самих общественных от-ношениях, являются качеством этих отношений. Поиски именно такого рода специфических свойств обществен-ных отношений и облегчают решение задачи по установ-лению точных границ предмета административно-правового регулирования, который составляет объективную и единственную основу каждой отрасли права.

Следует отметить, что попытка исследовать метод регулирования в качестве самостоятельной категории, не ставя ее в зависимость от поисков классификационно-го основания в построении системы права, уже была пред-принята в нашей литературе. Например, Б. В. Шейндлин не связывал исследования метода регулирования с систе-мой права, а рассматривал его как самостоятельное пра-вовое явление. Он «вполне правильно отмечал, что метод административно-правового регулирования есть исключительно свойство самого права «как специфического регулятора общест-венных отношений, а не свойство регулируемых общест-венных отношений, что метод регулирования обусловлен не только свойствами регулируемых общественных отно-шений, но и принципами административно-правового регулирования, характерными для данной системы и определяемыми инте-ресами, потребностями, целенаправленной деятельно-стью государства, в конечном счете-материальными условиями господства.

Интересным является определение понятия метода — административно-правового регулирования, даваемое Б. В. Шейндлиным: «Метод административно-правового регулирования — это. основанный на принципах данной системы права способ воздействия государства посредством институтов права на определенные виды волевых, общественных отношений» Б. В. Шейндлин, Сущность советского права, стр. 110.

.Правильно подчеркивая, что метод регулирования есть способ воздействия государства посредством опре-деленной совокупности норм права (институтов права), автор одновременно слишком расширяет правовую сферу выражения (объективизации) государством самого ме-тода регулирования.

Надо иметь в виду, что определяющей формой выра-жения точных государственных предписаний служит от-дельная норма права. Институт же права, представляю-щий собой совокупность норм, по — видимому, должен вы-ражать не один, а столько конкретных методов, сколько он объединяет норм права. Поэтому утверждение о том, что метод есть способ воздействия государства посредст-вом института права, нельзя признать удачным, оно

не помогает выявить непосредственное содержание и об-щее назначение метода административно-правового регулирования.

Поскольку еще не выработано единого понимания метода административно-правового регулирования и не выяснено, что кон-кретно скрывается за данным понятием, следует подчеркнуть, что методы (способы) административно-правового регулирования расположены в сфере научного управления и являются одним из важнейших компонен-тов в системе различных способов воздействия на волю членов общества. Они как бы «лежат» над фактически-ми общественными отношениями и оказывают влияние, на установление границ, направления и целей, волевых поступков субъектов в различных социальных связях. В таком плане под методом административно-правового регулирования сле-дует понимать своеобразный способ воздействия на об-щественные отношения с целью их урегулирования, ко-торый выражается в установлении с помощью нормы права определенного (возможного и должного) состоя-ния воли субъектов в их взаимоотношении друг с другом, а также относительно желаемых результатов их поведе-ния. Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М.: «Юридическая литература», 1973 С. 80.

При характеристике метода административно-правового регулирования совершенно необходимо указать его непосредственное назначение, т. е. какое качество он должен придать воле участников отношений. В нашей литературе при раскры-тии качества метода обычно отмечается, что он проявля-ется, например, либо в «автономности», либо в «соподчиненности» субъектов урегулированного правом отноше-ния.

«Автономность» и «соподчиненность» есть определен-ные состояния воли субъектов, выражающиеся в том, что их способность сознательно и целеустремленно руково-дить своими поступками имеет определенные рамки сво-боды поведения и не зависит от волн других, субъектов данного отношения, или эта способность руководить своими действиями ограничена, зависима от объективиро-ванной (выраженной вовне) воли других субъектов, и поэтому они должны определить свои поступки в преде-лах строго установленного порядка. Таким образом, ме-тод непосредственно призван организовать волю субъек-тов, определить ее состояние так, чтобы она соответство-вала интересам общества или определенного коллектива. Само же фактическое состояние волн субъектов может быть чрезвычайно различным в зависимости от разных обстоятельств. Например, в зависимости от положения субъектов в. процессе развития сложившегося (или складывающегося) между .ними общественного отноше-ния может, быть установлено различное состояние воли относительно конкретного способа возникновения их прав и обязанностей. Иногда права и обязанности субъ-ектов возникают только благодаря предварительному акту (решению) органа государства, а иногда из взаимного соглашения обеих сторон правоот-ношения (абсолютное большинство трудовых отношений возникает по взаимному соглашению работника и адми-нистрации учреждения, предприятия).