Организационные формы местного самоуправления. 
Состав органов местного самоуправления, их функции и полномочия

Органы местного самоуправления: правовая основа формирования и классификация

Изучение любой проблемы, ее сути целесообразно начинать с исторического аспекта. Это в полной мере относится и к практике организации местной власти в России. Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г.¹, земские учреждения подразделялись на уездные и губернские и состояли из Уездных и Губернских земских собраний и Уездных и Губернских земских управ (ст. 13). Положение достаточно детально определяло состав представительных и исполнительных земских органов, их полномочия и порядок деятельности.

Городовое Положение от 11 июня 1892 г.² предусматривало следующие учреждения городского общественного управления: Городскую думу и Городскую управу с состоящими при ней исполнительными органами (ст. 12). Выделяя общий тип структуры муниципального аппарата, Л. А. Велихов писал: «Этот основной тип муниципального уклада построен почти повсеместно по следующей ступенчатой схеме:

городской избирательный корпус как база;

вышедший из его лона распорядительный совет;

исполнительный орган;

на верху этой пирамиды — должностное лицо, облеченное ролью высшего представителя городской коммуны"¹.

Современная муниципальная практика свидетельствует о том, что данная система является достаточно распространенной. В соответствии с Европейской хартией о местном самоуправлении, ратифицированной Российской Федерацией 11 апреля 1998 г., «органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя»; «существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и, одновременно, приближенное к гражданину управление». Право на местное самоуправление осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы (ч. 2 ст. 3).

Реализация муниципальной власти в большинстве муниципальных образований невозможна без органов, которым население делегировало право решать дела, непосредственно затрагивающие их интересы и нужды.

Действующая сегодня структура органов местного самоуправления имеет в известной мере переходный характер. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внес изменения в структуру и правовой статус органов местного самоуправления (гл. 6). В соответствии с ним структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципааьного образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ч.1, 3, 4 ст. 34).

Согласно закону, органы местного самоуправления — избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы — наделены собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ч.1 ст. 2).

Конституция РФ закрепляет, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ч. 1 ст. 132). Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 2 ст. 132).

Среди оснований классификации органов местного самоуправления, как правило, называют: способ образования, назначение (степень специализации), предметы ведения, способ принятия решений, тип исполняемых функций'.

Органы местного самоуправления различают по:

способу образования — выборные и другие органы, формируемые на добровольной основе с последующим утверждением; на основе назначения, на основе кооптации по установленным нормам;

назначению — органы общего и специального назначения¹.

предметам ведения — органы, решающие вопросы местного значения, и органы, исполняющие отдельные государственные полномочия;

особенностям предметов ведения — органы общей компетенции (представительные органы местного самоуправления) и местная администрация (орган управления муниципального образования), предметы ведения которых охватывают большинство вопросов местной жизни; органы специальной компетенции — органы местного самоуправления, ведающие отдельными сферами местной жизни или выполняющие отдельные функции в отношении всех или многих областей местной жизни (например, отдел образования местной администрации)²;

способу принятия решений — коллегиальные или единоличные;

типу исполняемых функций — представительные, исполнительные, контрольные.

К основным принципам организации и деятельности органов местного самоуправления относятся: соблюдение прав и свобод человека и гражданина; публичность; государственная гарантия; гласность; самостоятельность; законность; ответственность.

2. Представительные органы местного самоуправления

В подавляющем большинстве стран (например, Великобритании, Германии, Франции, Японии) представительные органы, действующие на муниципальном уровне, состоят из лиц, непосредственно избираемых населением муниципального образования. Так, конституция Испании 1978 г. закрепляет, что советники избираются жителями муниципалитета путем всеобщего равного, свободного, прямого и тайного голосования на условиях, установленных законом (ст. 140). В конституции Казахстана 1988 г. предусматривается, что маслихаты избираются населением на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права (ч. 2 ст. 86).

В некоторых государствах (например, США, Канаде, Китае, Швейцарии, странах Тропической Африки) муниципальные представительные органы могут быть сформированы не путем прямых выборов. Так, в некоторых графствах США советы состоят из выборных представителей входящих в состав графства тауншипов. В Китае члены деревенского выборного комитета избираются на собрании деревенских представителей или их кандидатуры выдвигаются малыми деревенскими группами.

В России представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.

Представительный орган муниципального района может:

состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном настоящей ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района (ч. 2, 4 ст. 35).

Согласно Федеральному закону, представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан (ч. 3 ст. 35).

Как правило, численный состав представительных органов местного самоуправления зависит от численности населения муниципалитета. Например, конституция Бразилии 1988 г. устанавливает, что число муниципальных советников пропорционально населению муниципии при соблюдении следующих пределов: а) минимум девять и максимум двадцать один в муниципиях, насчитывающих до одного миллиона жителей; б) минимум двадцать три и максимум сорок один в муниципиях, насчитывающих более одного миллиона и до пяти миллионов жителей; в) минимум сорок два и максимум пятьдесят пять в муниципиях, насчитывающих более пяти миллионов жителей (ст. 29).

Численный состав представительного органа местного самоуправления Германии устанавливается муниципальным законом. Так, Закон об общине Вольной Земли Саксония закрепляет, что количество членов совета общины зависит от общего числа жителей данной общины (п. 2 § 29). В общинах численностью до 500 жителей избирается 8 членов совета, до 50 тыс. — 34.

В Российской Федерации закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее: 7 человек — при численности населения менее 1000 человек; 10 человек — при численности населения от 1000 до 10 тыс. человек; 15 человек — при численности населения от 10 тыс. до 30 тыс. человек; 20 человек — при численности населения от 30 тыс. до 100 тыс. человек; 25 человек — при численности населения от 100 тыс. до 500 тыс. человек; 35 человек — при численности населения свыше 500 тыс. человек. Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек. Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.

Наименования представительных органов местного самоуправления определяются исходя из исторических, культурных, правовых традиций государства. В Великобритании образуются советы графств, округов, советы и собрания приходов; в Индии — генеральные, муниципальные советы, панчаяты; в Японии — префектуральные, городские, поселковые и сельские собрания; в Швеции — ассамблеи; в Китае — собрания народных представителей; в Армении — советы старейшин; в Казахстане — маслихаты; в Кыргызстане — местные кенеши; в Латвии — городские думы, районные и волостные советы, в Литве — советы самоуправлений; в Молдове — выборные местные советы и примары; в Таджикистане (в областях, городах и районах) — маджлисы народных депутатов; в Туркменистане — генгеши.

В России встречаются разнообразные наименования представительных органов местного самоуправления: советы местного самоуправления, районные (городские) советы депутатов, думы, собрания и др. Федеральный закон предусматривает, что наименования представительного органа муниципального образования устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 3 ст. 34).

Срок полномочий представительных органов местного самоуправления может быть различный. Например, в Мексике муниципальные советы (кабильдо, аюнтамьенто) избираются на три года. В Китае срок полномочий деревенских комитетов также составляет три года, равно как и срок действия ассамблей в Швеции, советов старейшин в Армении, советов самоуправлений в Литве, советов в Эстонии. В Австралии, Болгарии, Бразилии, Великобритании, Венгрии, Дании, Кении, Польше, США, Украине, Швейцарии, Японии — четыре года; в Германии, Таджикистане, Туркменистане, как правило, — пять лет; в Бельгии, Люксембурге (коммунальный уровень), Франции— шесть лет.

В России Федеральный закон определяет, что срок полномочий депутата устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет (ч. 2 ст. 40).

Статус депутата представительного органа муниципальной власти в разных государствах характеризуется как свободным (например, во Франции) так и императивным мандатом (в странах Тропической Африки).

В России Федеральный закон устанавливает, что полномочия депутата прекращаются досрочно в случае его отзыва избирателями (ч. 10 ст. 40). Данная норма позволяет сделать вывод о смешанном характере депутатского мандата на муниципальном уровне.

Европейская хартия местного самоуправления предусматривает, что статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их мандата (ч. 1 ст. 7).

В Российской Федерации депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий (ч. 1 ст. 40 Федерального закона). Гарантии прав депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении их иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, занимаемого ими жилого и (или) служебного помещения, их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи, принадлежащих им документов устанавливаются федеральными законами (ч. 8 ст. 40).

Представительные органы местного самоуправления действуют на основе регламентов, которые устанавливают их структуру, полномочия и формы деятельности. Причем органы государственной власти в некоторых странах, в том числе в России, наделены правом издания модельных регламентов представительных органов местного самоуправления.

Основной формой работы представительных органов муниципальной власти являются сессии — очередные и внеочередные. Как правило, представительный орган местного самоуправления формирует для своей работы комитеты и комиссии.

Полномочия представительных органов местного самоуправления сводятся к принятию нормативных актов, действующих на муниципальном уровне, и контролю деятельности исполнительного звена местного самоуправления.

К исключительной компетенции местных Советов депутатов конституция Беларуси 1994 г. (с изменениями и дополнениями 1996 г.) относит: утверждение программ экономического и социального развития, местных бюджетов и отчетов об их исполнении; установление в соответствии с законом местных налогов и сборов; определение в пределах, установленных законом, порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью; назначение местных референдумов (ст. 121).

В Казахстане в ведении маслихатов находятся: утверждение планов, экономических и социальных программ развития территории, местного бюджета и отчета об их исполнении; решение отнесенных к их ведению вопросов местного административнотерриториального устройства; рассмотрение отчетов руководителей местных исполнительных органов по вопросам, отнесенным законом к компетенции маслихата; образование постоянных комиссий и иных рабочих органов маслихата, заслушивание отчетов об их деятельности, решение иных вопросов, связанных с организацией работы маслихата; осуществление в соответствии с законодательством Республики иных полномочий по обеспечению прав и законных интересов граждан (ч. 5 ст. 86 конституции 1988 г.). Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет, что в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений:

утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; местный самоуправление муниципальный правовой принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения (ч. 10 ст. 35).

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований (ч. 11 ст. 35).

Сегодня на пути формирования и функционирования представительных органов муниципальной власти в Российской Федерации возникает немало проблем. Эффективной деятельности представительных органов местного самоуправления будет способствовать четкое определение их компетенции в уставах муниципальных образований, повышение профессионализма депутатского корпуса, расширение форм участия населения в деятельности представительных органов муниципальных образований и разработка механизмов ответственности органов местного самоуправления перед населением.

3. Исполнительные органы местного самоуправления

Правовое положение и полномочия представительного органа местного самоуправления исследовались специалистами достаточно глубоко. Проблемы исполнительного звена муниципальной власти, напротив, долгое время находились за границами научного рассмотрения. Отдельные аспекты организации исполнительной власти на муниципальном уровне исследованы в работах Ю. М. Козлова, который подчеркивал: «Третьим уровнем организации исполнительной власти в Российской Федерации является тот, который почти официально именуется муниципальным»¹.

Подобное деление характерно и для зарубежных стран. Как отмечает Г. В. Барабашев, «в США административный аппарат в конституционном отношении распадается на три разобщенные части: федеральный, штатов и муниципальный" —¹.

Административный аппарат муниципалитетов определяется в законодательстве США и Великобритании как исполнительный аппарат этих органов, а не государства в целом. Муниципальные чиновники, с точки зрения права, — «слуги муниципального совета, статус которых регулируется отдельно от статуса государственных служащих»³.

Законодательная практика Российской Федерации идет по аналогичному пути. Правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований (ст. 42).

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Ранее действовавшее федеральное законодательство не включало в себя норму об обязательном наличии исполнительных органов местного самоуправления в системе муниципальной власти.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного Закона Читинской области указано: «Федеральный закон от 28 августа 1995 года „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ не содержит понятия „исполнительные органы местного самоуправления“ и, требуя в обязательном порядке наличия выборных органов муниципальных образований, оставляет создания других органов на усмотрение самих местных сообществ».

Сегодня в Российской Федерации исполнительные органы, являясь составной частью местного самоуправления, отвечают за повседневное управление местными делами, реализацию решений представительных органов.

Образование исполнительного звена муниципальной власти в Российской Федерации отвечает положениям Европейской хартии местного самоуправления и практике функционирования местного самоуправления в России, где действовали исполнительные органы — городские, губернские, уездные земские управы. В частности, Городовое положение от 11 июня 1892 г. предусматривало создание Городской управы с состоящими при ней исполнительными органами (ст. 12).

Исполнительный орган городского общественного управления — Городская управа — состояла из двух членов, число которых могло быть увеличено по постановлению Думы «в губернских, областных или входящих в состав градоначальств, а равно в более значительных уездных городах (ст. 24 примеч. 1) — до трех; в городах с населением свыше ста человек — до четырех; в столицах — до шести». Дальнейшее, свыше указанных пределов, увеличение числа членов Управы допускалось только с разрешения Министра внутренних дел (ст. 90).

Сегодня, согласно новому Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) уставом муниципального образования наделяется полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия (ч. 1 ст. 37).

В соответствии с требованиями Европейской хартии местного самоуправления «местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление»; «статус персонала органов местного самоуправления должен обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета личных достоинств и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты труда и продвижения по службе» (ст. 6).

Вместе с тем необходимо указать на определенные различия в подходах к решению вопроса о формировании исполнительных органов муниципальной власти в зарубежной и российской практике.

Так, в США основные требования к строению исполнительных органов муниципалитетов содержатся в конституциях, муниципальных и административных кодексах штатов, однако муниципалитеты, имеющие хартии самоуправления, располагают возможностью выбора организационных вариантов. В Великобритании законодательство определяет, какие административные должности обязательны для муниципалитетов того или иного вида¹.

В Российской Федерации структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

Говоря о структуре исполнительного звена местного самоуправления, представляется целесообразным разработать модель исполнительных органов муниципальной власти применительно к различным типам муниципальных образований (городским и сельским поселениям, городским округам, муниципальным районам, внутригородской территории города федерального значения).

Еще в 1928 г. Л. А. Велихов определял общие требования, которые надлежит применять к аппарату городского самоуправления: «Во-первых, он должен правильно и с достаточной гибкостью отображать подлинные интересы и нужды городской коммуны, а также взгляды ее населения;

во-вторых, он должен соответствовать принципу экономии средств и сил, то есть при наименьших затратах на его содержание работать быстро, гладко и без лишних формальностей, и, в-третьих, он должен выдвигать на исполнительные должности людей опытных и ответственных, создавая для них наиболее благоприятную обстановку работы…"². Перечисленные требования актуальны и в наши дни.

Исполнительная власть на муниципальном уровне представлена административными органами общей компетенции (единоличными и коллегиальными) и органами, осуществляющими специальные функции.

Органами исполнительной власти специальной компетенции являются департаменты, дирекции, комитеты, управления, отделы, бюро, среди которых выделяют отраслевые и функциональные подразделения.

Например, в Великобритании создаются отраслевые департаменты образования, библиотек и музеев, жилищного строительства, пожарной безопасности, транспорта; во Франции —дирекции образования, культуры, социальных дел, здравоохранения; в Нигерии — комитеты здравоохранения, по вопросам образования и библиотек, по вопросам рынков, парков и кладбищ; в Германии — департаменты безопасности и поддержания порядка, культуры и образования, по делам молодежи, строительства, экономики и транспорта; в США — департаменты полиции, общественных работ, коммунального хозяйства, просвещения, здравоохранения, социального обслуживания, парков и развлечений, пожарной охраны и др.

В муниципальных образованиях Российской Федерации создаются отделы экономического анализа и цен, коммунального хозяйства, обслуживания и ремонта жилого фонда, охраны окружающей среды, социальной защиты населения, труда и занятости, по делам молодежи, по физической культуре и спорту, муниципальных предприятий и учреждений, аренды, анализа и оценки недвижимости и др.

К функциональным подразделениям в муниципальной практике относятся финансовый отдел, отдел клерка (в Великобритании); кадровый, юридический, статистический департаменты (в Германии); отдел кадров, контрольно-ревизионный, юридический и другие отделы (в России).

Полномочия исполнительного звена муниципальной власти в Российской Федерации устанавливаются в уставах муниципальных образований.

Представляется, что устав муниципального образования, являясь базовым документом, определяющим деятельность всех органов и должностных лиц местного самоуправления, должен устанавливать компетенцию как представительных, так и исполнительных органов местного самоуправления с указанием всех направлений их деятельности, разграничением полномочий между исполнительными органами местного самоуправления и органами государственной власти, между представительными и исполнительными органами местного самоуправления, между исполнительными органами муниципальной власти различного территориального уровня. Безусловно, перечень полномочий исполнительных органов местного самоуправления, закрепленный в уставе муниципального образования, не может быть исчерпывающим, но должен быть достаточно конкретным.

Вместе с тем уставы многих муниципальных образований не содержат такого перечня полномочий. Компетенция исполнительных органов муниципальной власти определяется в положениях об этих органах.

Согласно ст. 10 Конституции Российской Федерации, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную, судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Таким образом, Основной закон закрепляет принцип разделения властей, но только по отношению к органам государственной власти.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в иных нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность органов местного самоуправления, не говорится о необходимости использования принципа разделения властей на муниципальном уровне.

Зарубежный опыт свидетельствует, что при всем многообразии конкретных отношений между муниципальными советами (в Великобритании и США) и их исполнительными органами представительная и исполнительная части муниципальной структуры в обеих странах образуют муниципалитет как единую управляющую ячейку¹.

В системе местного самоуправления Российской Федерации власть представительных и исполнительных органов является производной от власти населения муниципального образования. Поэтому наибольшее распространение должна получить практика, при которой исполнительные органы местного самоуправления получают полномочия от представительных органов и осуществляют деятельность под их контролем. В связи с этим, применительно к проблеме организации муниципальной власти, целесообразно говорить не о разделении властей, а о разграничении полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления и о подотчетности исполнительных органов населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержит прямого ответа на вопрос, какие отношения должны существовать в системе местного самоуправления по горизонтали: между представительными и исполнительными органами местного самоуправления.

В соответствии с ч. 5 ст. 3 Декларации о принципах местного самоуправления в государствах — участниках СНГ от 29 октября 1994 г. «порядок взаимодействия представительных и исполнительных органов местного самоуправления устанавливается законами и уставами местного самоуправления».

Роль представительных и исполнительных органов местного самоуправления в системе муниципальной власти во многом зависит от распределения компетенции между ними. В связи с этим в научной литературе предлагаются следующие варианты¹.

Равновесная компетенция. Аргументы в пользу этого варианта сводятся к тому, что представительные и исполнительные органы местного самоуправления получают свой мандат непосредственно от избирателей — у них один источник власти.

Более широкая компетенция администрации. Однако «в этом случае мы можем иметь дело с диктатом управления, т. е. с возращением ситуации, когда представительный орган служит „демократической“ завесой всевластия администрации».

Исследователи муниципальных проблем предостерегают от чрезмерного усиления исполнительных органов, которое проявляется в уменьшении численности представительных органов, сокращении комиссий, которые ими создаются (т. е. некоторые направления деятельности исполнительных органов объективно выпадают из-под контроля со стороны представительных органов); сужении компетенции представительных органов местного самоуправления^.

3. Установление такой компетенции представительного органа местного самоуправления, которая гарантирует его ведущую роль в системе местного самоуправления и обеспечивает достаточное влияние на развитие территории. Согласно этому варианту, руководитель исполнительного органа муниципальной власти является управленцем-профессионалом; он должен иметь свободу действий, но ее рамки устанавливаются не только законом, но и решениями представительного органа местного самоуправления. Кроме того, представительный орган должен иметь возможность определять задачи администрации, затрагивающие важнейшие стороны развития муниципального образования.

Представляется, что последний вариант наиболее приемлем для отечественных муниципальных образований.

4. Правовой статус главы муниципального образования

Должность главы местного самоуправления известна в России давно. В соответствии с Городовым положением от 11 июня 1892 г. в городской Управе председательствовал Городской голова (аналогичное положение содержалось в ст. 70 ранее действовавшего Городового положения от 16 июня 1870 г.), который осуществлял общий надзор за правильным течением дел в Управе и подведомственных ей учреждениях (ст. 90, 100). Кроме этого, Городскому голове в случаях, не терпящих отлагательства, предоставлялось право самому принимать меры, предоставленные коллегиальному обсуждению городской Управы, однако о своих действиях он был обязан на ближайшем заседание сообщить Управе (ст. 99).

В незначительных уездных и безуездных городских поселениях Городской голова мог единолично, с разрешения министра внутренних дел, выполнять обязанности Управы «с назначением ему по избранию Думы Помощника» (ст. 92).

Современная практика построения муниципальной власти в Российской Федерации, как неоднократно отмечалось ранее, регулируется Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с ним глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и уставом муниципального образования наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ч. 1 ст. 36).

Глава муниципального образования:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

издает в пределах своих полномочий правовые акты;

вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

В соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования:

избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;

в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя;

не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации (ч. 2 ст. 36).

Таким образом, Федеральный закон закрепляет альтернативный порядок избрания главы муниципального образования. Практика зачастую идет по пути избрания главы муниципального образования населением муниципального образования на альтернативной основе на базе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

В ряде зарубежных стран главы муниципальной власти также избираются либо непосредственно населением (например, в США — система «сильный мэр — слабый совет», Египте, Бразилии, Японии), либо представительным органом муниципальной власти из своего состава (США — система «сильный советслабый мэр», Австрия, Дания, Франция, Италия).

В России в сельских поселениях может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Подобные примеры встречаются и в зарубежной муниципальной практике. Так, в ряде муниципалитетов Германии (земли Бавария, Саксония) предусмотрено избрание населением бургомистра (обер-бургомистра), который осуществляет руководство административным аппаратом и является председателем муниципального совета. В Дании бургомистр также председательствует в совете и руководит местной администрацией.

В зарубежной муниципальной практике главы исполнительных органов местного самоуправления не только избираются, но и назначаются представительным органом муниципальной власти. Например, в США действует система «совет — управляющий», при которой представительный орган назначает высокооплачиваемого управляющего — менеджера. Последний может осуществлять деятельность наряду с мэром, если такая должность предусматривается. Взаимоотношения управляющего с советом строятся, как правило, на контрактной основе. Управляющий обычно подбирается из числа лиц, имеющих соответствующую профессиональную подготовку; он единолично формирует муниципальную администрацию, контролирует деятельность отделов и управлений, разрабатывает и представляет на утверждение муниципального совета бюджет, формулирует предложения по вопросам финансовой политики муниципалитета, осуществляет контроль исполнения решений представительного органа местного самоуправления.

В Великобритании муниципальные советы назначают на должность главного администратора. Он осуществляет фактическое руководство исполнительной властью на территории муниципалитета (в отличие от мэра, роль которого сводится к пред-седательствованию в совете и осуществлению представительских функций).

Должность директора общины, назначаемого советом, предусмотрена и в Германии (земли Северный Рейн-Вестфалия, Нижняя Саксония).

В Финляндии совет коммуны назначает главу исполнительной муниципальной власти — профессионального управляющего и его помощников. Система организации местной власти с «муниципальным управляющим» действует в Израиле, Ирландии, Германии, Канаде, Норвегии, Финляндии, Швеции.

В России Федеральный закон предусматривает, что главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа) — представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации — в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В случае если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) — уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.

Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования. Он должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проект контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования.

Члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) две трети ее членов назначаются представительным органом муни тем существенного увеличения финансовых ресурсов местного самоуправления пока не предвидится субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Лицо на должность главы местной администрации назначается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования (ст. 37).

В некоторых государствах не предполагается разделения представительных и исполнительных органов муниципальной власти. В частности, в странах англосаксонской системы может иметь место «комиссионная форма» организации муниципальной деятельности, при которой избираемый населением в количестве трех — семи человек состав комиссионеров одновременно является и представительным, и исполнительным органом местного самоуправления. Выборные члены комиссии являются главами основных муниципальных департаментов. Таким образом, для данной формы характерно полное слияние функций выборного совета и управления муниципальным аппаратом. Однако в нашей стране эта система не применяется.

В некоторых государствах не предполагается разделения представительных и исполнительных органов муниципальной власти. В частности, в странах англосаксонской системы может иметь место «комиссионная форма» организации муниципальной деятельности, при которой избираемый населением в количестве трех — семи человек состав комиссионеров одновременно является и представительным, и исполнительным органом местного самоуправления. Выборные члены комиссии являются главами основных муниципальных департаментов. Таким образом, для данной формы характерно полное слияние функций выборного совета и управления муниципальным аппаратом. Однако в нашей стране эта система не применяется.

В завершении отметим, что любая модель муниципальной организации должна быть увязана с особенностями конкретного муниципального образования, численностью его населения, инфраструктурой, историческими и культурными традиция.