Организация деятельности Государственной Думы

Законодательная власть представляет собой совокупность полномочий по изданию законов, а также систему государственных органов, осуществляющих эти полномочия. Законодательные (представительные) органы государственной власти в Российской Федерации в соответствии с провозглашенным Конституцией принципом разделения властей самостоятельны. Они образуются на федеральном уровне, в республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах — субъектах федерации.

Несмотря на конституционную обособленность законодательной и исполнительной власти современная система представительных органов в России окончательно не установилась. Она противоречива и характеризуется двумя основными тенденциями: корпоративной и парламентской.

В демократических государствах законодательная власть может осуществляться не только специальными законодательными органами, но также и непосредственно избирательным корпусом путем референдума, а в некоторых случаях и органами исполнительной власти — в порядке делегированного или чрезвычайного законодательствования. Конституция Российской Федерации. Вопросы и ответы.- М.: Юрид. лит., 1994.

В настоящей работе мне бы хотелось рассмотреть такой вопрос, как место Государственной Думы в системе законодательной власти РФ. Данная работа освещена в литературе достаточно широко. Поэтому для меня не составило большого труда подобрать и проанализировать необходимую литературу.

Литература

используемая при написании данной работы относится в основном к литературе, носящей теоретический характер, в которой содержатся актуальные на сегодняшний день темы, касающиеся всего конституционного права. Для более полного понимания темы были и использованы и источники правотворческой литературы — это в основном Основной закон Российской Федерации — Конституция, Постановления Верховного суда, Федеральные законы. Тексты законов взяты из консультационно-справочной компьютерной системы Консультант+. На основе правотворческих источников строятся доказательства актуальной проблемы, а также приводятся примеры для наиболее полного понимания сущности темы. Также использованы различные справочники для вывода и применения определений в ходе самой работы над темой. Кроме того, при создании и написании работы использовались материалы и сведения, полученные в течение учебного процесса.

1. Государственная Дума: общие положения

1.1 Полномочия Государственной думы

Главным направлением работы Государственной думы является принятие законов Российской Федерации.

К ведению Думы относятся: дача согласия Президенту на назначение Председателя Правительства Российской Федерации решение вопроса о доверии Правительству назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка России: назначение на Полномочия должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; назначение на должность — и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека; объявление амнистии: выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности,

В рамках Государственной Думы депутаты образуют объединения, сформированные на основе партийных списков, — фракции. Депутаты, не вошедшие во фракции, вправе образовать депутатские группы. Объединения и группы организуют свою деятельность самостоятельно.

В статье 103 определены те полномочия Государственной Думы, которые она осуществляет самостоятельно, независимо, в частности, от согласия другой палаты Федерального Собрания — Совета Федерации. Конечно, в ряде случаев осуществлению Думой указанных полномочий должно предшествовать какое-то юридическое событие или юридический факт, включая действия других государственных органов, однако решение Думы ни от воли, ни от действий этих органов не зависит. Оно представляет собой властный акт и обладает юридической силой. Перечисленные в комментируемой части, кроме п. «е», полномочия Думы обеспечивают, в частности, осуществление ею парламентского контроля. Конституция Российской Федерации. Вопросы и ответы.- М.: Юрид. лит., 1994.

Кандидат докладывает Думе программу основных направлений будущей деятельности Правительства и в течение определенного Думой времени, но не свыше 30 минут, отвечает на вопросы депутатов. Затем по кандидатуре выступают представители фракций и депутатских групп. Решение о даче согласия принимается Думой тайным голосованием бюллетенями или с применением электронной системы. Согласие считается полученным, если за кандидатуру проголосовало большинство от общего числа депутатов, т. е. не менее 226. По результатам голосования принимается постановление.

В случае отклонения кандидатуры Президент в течение недели вносит новую кандидатуру, вопрос о даче согласия на которую решается в том же порядке. При двукратном отклонении представленных кандидатур Президент вправе представить третью, вопрос о которой решается в том же порядке. Нельзя, однако, не отметить, что положения Регламента, по существу запрещающие Президенту представлять в случае отклонения повторно ту же кандидатуру, не могут считаться для него обязательными, ибо Регламент — внутренний акт Государственной Думы. Другое дело, что из ч. 4 ст. 111 Конституции следует, что из трех максимально возможных представлений не менее двух должны относиться к разным кандидатурам.

На заседании Думы Председатель Правительства либо представляющий его один из его первых заместителей может в связи с данным предложением сделать заявление. В ходе обсуждения предложения о недоверии Правительству депутаты могут задавать вопросы Правительству и его членам, причем преимущественное право на выступление предоставляется представителям фракций и депутатских групп.

Председатель Правительства или его первый заместитель получают слово в заключение, однако в ходе обсуждения могут не более чем на три минуты получать слово для справок. Обсуждение прекращается по предложению, одобренному большинством голосующих депутатов.

Постановление о недоверии Правительству принимается открытым или поименным голосованием. Если требуемое ч. 3 большинство голосов не получено, предложение считается отклоненным. Конституция Российской Федерации. Коментарий / Под общей ред. Б. Н. Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. — М.: Юрид. лит., 2004.

Если Президент не согласился с решением Думы о недоверии Правительству, она в соответствии с ч. 3 ст. 117 Конституции может в течение трех месяцев провести повторное голосование по этому вопросу. В случае подтверждения Думой своего решения Президент либо объявляет об отставке Правительства, либо распускает Думу.

Дума вправе освободить Председателя Банка России от должности по представлению Президента. Помимо истечения срока полномочий, освобождение от должности может иметь место только в следующих случаях:

— невозможности исполнения служебных обязанностей, подтвержденной заключением государственной медицинской комиссии;

— отставки по личному заявлению;

— совершения уголовно наказуемого деяния, установленного вступившим в законную силу приговором суда;

— нарушения федеральных законов, которые регулируют вопросы, связанные с деятельностью Банка России.

К сожалению, ни Закон, ни хотя бы Регламент не урегулировали подготовительных процедур, необходимых для освобождения Председателя Банка России от должности по таким основаниям, как невозможность исполнения служебных обязанностей и нарушение федеральных законов, связанных с деятельностью Банка России.

В том же порядке производится досрочное освобождение от должности Председателя или аудитора Счетной палаты.

Назначение и освобождение от должности оформляется постановлением Думы. В отличие от Совета Федерации, оформляющего назначение каждого аудитора отдельным постановлением, Государственная Дума оформила одним постановлением назначение всех 6 аудиторов. Вопрос об освобождении Уполномоченного от должности рассматривается Думой по представлению фракции или депутатской группы и решается путем принятия постановления.

Амнистию следует отличать от помилования, которое тоже представляет собой освобождение от уголовной ответственности или ее смягчение, но носит исключительно индивидуальный характер, применяется по отношению к лицам, уже осужденным вступившим в законную силу приговором суда, и, как правило, по их просьбе. Чиркин В. Е. Конституционное право. М.: ЗЕРЦАЛО, 2008.

Все изложенное представляет собой доктринальные суждения. К сожалению, в российском законодательстве до последнего времени не было определений амнистии и помилования и не было целостного регулирования этих институтов, хотя на практике применялось и то, и другое. Правда, действующий УПК в п. 4 ст. 5 предписывает не возбуждать уголовное дело, а возбужденное прекращать, в частности, «ввиду помилования отдельных лиц». Из этого следует, что законодатель считает возможным помилование лиц, не подвергавшихся уголовному преследованию, что правильнее было бы именовать амнистией.

Постановление о выдвижении обвинения против Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления для отрешения его от должности Дума принимает тайным голосованием бюллетенями и большинством 2/3 голосов от общего числа депутатов, т. е. не менее чем 300 голосами. В пятидневный срок постановление должно быть направлено в Совет Федерации. Если необходимое большинство не получено, Дума принимает постановление об отказе в выдвижении обвинения, которое является окончательным и подлежит официальному опубликованию. За подписью Председателя Думы оно направляется в Совет Федерации, а также Президенту. Из этих положений Регламента следует, что Дума, не собрав 2/3 голосов в пользу обвинения Президента, должна абсолютным большинством, т. е. не менее чем 226 голосами, принять постановление об отказе в выдвижении обвинения. Окончательный характер постановления означает, что на основании тех же обстоятельств выдвигать обвинение больше нельзя. Возникает вопрос: а если и такое большинство собрать не удастся? Получается, что можно повторно выступать с такой же инициативой. Логичнее было бы установить, что повторная инициатива обвинения на основании тех же обстоятельств невозможна уже при отсутствии большинства в 2/3 в пользу обвинения. Конституция Российской Федерации. Вопросы и ответы. — М.: Юрид. лит., 1994.

Из всего этого следует, что актами Государственной Думы являются постановления, которые она может принимать только по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией. Речь в данном случае идет не только о полномочиях, перечисленных в ч. 1 комментируемой статьи, но и содержащихся в других статьях, в том числе и прежде всего относящихся к законодательному процессу. На практике же Государственная Дума принимает постановления по более широкому кругу вопросов, включая вопросы своей внутренней организации, о которых в Конституции ничего не говорится (например, о досрочном прекращении полномочий своих членов, о системе обеспечения своей работы и т. п.). Возможно, что такие акты следовало бы именовать как-то иначе, да и принимать в облегченном порядке.

государственный должностной дума депутат

1.2 Внутреннее устройство Государственной Думы

Председатель и заместители Председателя Государственной Думы избираются из числа депутатов открытым голосованием. Они не могут быть представителями одной партии, фракции или группы депутатов. Председатель: ведет заседания палаты: ведает ее внутренним распорядком: организует работу Совета Государственной

Думы; представляет палату во взаимоотношениях с Президентом и другими властными структурами государства; участвует в согласительных процедурах. Он вправе по собственному усмотрению предлагать выборы на вакантную должность заместителя Председателя, замещать вакантные места в составе комитетов.

Важную роль играет Совет Государственной Думы, который создается для предварительной подготовки организационных решений, касающихся распорядка деятельности палаты. В его состав входят Председатель палаты, руководители фракций и групп депутатов. В работе участвуют заместители Председателя и председатели комитетов с правом совещательного голоса. В заседаниях Совета вправе участвовать представители Президента и Правительства, а также представители органов, обладающих правом внесения проектов нормативных актов.

Совет Государственной Думы разрабатывает проект общей программы работы очередной сессии Думы: составляет календарь рассмотрения вопросов на предстоящие две недели и вносит в него изменения; созывает по просьбе Президента, Правительства или по требованию фракции, поддержанному не менее чем 1/5 от общего числа депутатов палаты, внеочередные заседания палаты: направляет для рассмотрения в соответствующие комитеты палаты проекты законов и постановлений, внесенные в Думу: принимает решения о проведении парламентских слушаний; разрешает иные вопросы.

Государственная Дума образует из числа депутатов комитеты и комиссии. По своему правовому статусу они во многом тождественны аналогичным органам Совета Федерации. Главное различие заключается в том, что комитеты и комиссии верхней палаты имеют дело с уже принятыми Думой законами и дают по ним заключения на основе соответствующей экспертизы. Комитеты и комиссии Государственной Думы обеспечивают законотворческую деятельность Думы. разрабатывают законопроекты.

1.3 Порядок работы Государственной Думы

Государственная Дума собирается на свое первое заседание на тридцатый день после ее избрания. Заседания Думы правомочны. если на них присутствует большинство ее депутатов.

Дума работает сессионно. Сессия состоит в Порядок работы проведении заседаний палаты, комитетов и комиссий, парламентских слушаний, работы депутатов во фракциях, депутатских группах, комитетах и комиссиях.

Проекты законов, постановлений и другие необходимые материалы представляются депутатам не позже чем за десять дней до их рассмотрения на заседании палаты.

Председательствующий на заседании Государственной думы руководит общим ходом заседания палаты: следит за соблюдением регламента; предоставляет слово для выступления в порядке поступления письменных заявок в соответствии с графиком рассмотрения вопросов; обеспечивает выполнение организационных решений, принятых на заседании палаты; проводит голосование и оглашает его результаты; контролирует работу секретариата, ведение стенограммы и протоколов заседаний, удостоверяет указанные документы своей подписью и т. п.

Председательствующий на заседании Думы не вправе высказывать собственное мнение по существу обсуждаемых вопросов, комментировать выступления депутатов, давать характеристику выступающим. Он также не вправе вносить от своего имени поправки в проекты законов, обсуждаемых палатой. Конституция Российской Федерации. Вопросы и ответы. — М.: Юрид. лит., 1994.

Помимо указанных органов существует специальный аппарат Государственной Думы, который осуществляет правовое, организационное, документальное, информационное, материально-техническое, социально-бытовое обеспечение ее работы.

2. Организация деятельности государственной Думы

2.1 Статус депутата и выборного должностного лица

Статус депутата как главного действующего лица в представительном органе местного самоуправления и главы муниципального образования, а также любого другого выборного должностного лица местного самоуправления и ограничения, связанные со статусом этих органов и лиц устанавливаются Конституцией РФ, федеральным законом и законами субъектов Федерации. Многие положения о статусе депутата и выборного должностного лица местного самоуправления должны содержаться в федеральном законе по этому вопросу, проект которого разработан и принят в Госдуме.

Особо следует отметить четкий подход документа к определению критериев численности представительного органа местного самоуправления. Речь здесь уже не идет о простой минимизации числа депутатов, а об учете необходимости обеспечения при решении данного вопроса представительства интересов населения отдельных территорий (частей муниципального образования), связи депутатов с населением, возможности эффективной работы представительного органа местного самоуправления.

Законопроект предусматривает ограничения на занятие гражданами, являющимися выборными лицами местного самоуправления, иных выборных государственных и муниципальных должностей, излагает особенности правового регулирования деятельности выборных лиц местного самоуправления в зависимости от осуществления полномочий на постоянной или непостоянной основе. В отношении социального обеспечения выборные лица местного самоуправления приравниваются к муниципальным служащим высшего квалификационного разряда соответствующего муниципального образования.

Принятие проекта приведет к упорядочению организации деятельности выборных лиц местного самоуправления.

2.2 Взаимодействие государственной думы и законодательных органов субъектов Российской Федерации

Принятие 12 декабря 1993 г. Конституции РФ открыло новую страницу в истории российского парламентаризма. Пятнадцатилетие российской Конституции — достойное основание подвести определенные итоги и наметить перспективы развития в стране законодательной деятельности в условиях федеративного устройства государства.

Конституция РФ впервые за всю историю России предусмотрела классическую модель общероссийского представительного органа. Современный российский парламент является действительно представительным учреждением власти. Его характеризует широкая коллегиальность обсуждения различных вопросов государственной жизни страны, принятие решений на основе подлинной конкуренции политических позиций, борьбы и сопоставления мнений. Эти квалифицирующие признаки парламентской деятельности отличают законодательный орган от иных органов государственной власти, где данные признаки не имеют столь принципиального значения. По сути, парламент — самая широкая коллегия среди всех институтов публичной власти Овсепян Ж. Парламент как основа демократического конституционного строя (проблемы и перспективы развития в Российской Федерации) // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. N 2. С. 13. Именно эти признаки предопределяют специфику законодательной деятельности, ее отличие от других видов государственной деятельности.

В условиях федеративного характера Российского государства особую роль приобретает широкое взаимодействие федеральных и региональных органов, олицетворяющих собой единую по самой своей природе законодательную ветвь власти в стране; при этом единство законодательной власти, хотя и не закреплено прямо в Конституции РФ, предопределяется необходимостью обеспечения единства правовой системы государства. От того, как развивается данное взаимодействие, во многом зависит эффективность российского федерализма. Федерализм невозможен без активного участия в законотворчестве органов государственной власти субъектов Федерации.

Взаимодействие Государственной Думы ФС РФ с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ по вопросам развития законодательства осуществляется как по предметам ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. При этом законотворчество по предметам совместного ведения Федерации и субъектов РФ — это именно та сфера, где взаимодействие Государственной Думы и законодательных органов субъектов РФ осуществляется наиболее тесно. Законотворчество в данной сфере развивается непросто, поскольку в нем сразу участвуют два законодателя: федеральный и субъектов Федерации. Законодательство субъектов РФ имеет свое место и роль как в правовой системе России, так и в системе законодательного регулирования в сфере совместного ведения.

Преуменьшение роли законодательства субъектов РФ может ослабить необходимую инициативу субъектов Федерации в развитии собственной правовой базы и вообще поставить под сомнение федеративный характер государства Хабриева Т. Я. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов // Федерализм. 2003. N 2. С. 10. Федеральные законы в сфере совместного ведения не всегда должны содержать детальное регулирование, чтобы у субъектов Федерации имелась возможность учитывать свои особенности. Законы субъектов РФ призваны выделить особенности и своеобразие накопленного ими опыта и правоприменительной практики. Преувеличение же роли регионального законодательства может нарушить единство правового пространства страны. Только единство правового пространства позволит Российской Федерации эффективно осуществлять правовое регулирование по всем сферам общественных отношений. И приоритет федерального законодательства в сфере совместного ведения является действенным механизмом эффективного законодательного регулирования.

Федеральное законодательство определяет содержание законодательства субъектов Федерации в сфере совместного ведения, но не предопределяет его полностью и тем более не подменяет его. В целом в масштабе федеративного государства законодательную деятельность следует рассматривать как инструмент формирования отношений между федеральным центром и субъектами Федерации и совместную работу по правовому обеспечению государственного и общественного развития.

Законотворческая деятельность субъектов РФ осуществляется, как правило, по направлениям, обозначенным федеральным законодателем. С одной стороны, это свидетельствует о согласованной работе федеральных и региональных органов законодательной власти. С другой стороны, боязнь принимать законы, не имеющие аналогов на федеральном уровне или принятие которых прямо не предписано федеральным законодательством, зачастую способствует сохранению такого недостатка регионального законодательства, как пробельность, неравномерное развитие отраслей законодательства в субъектах Федерации.

Если рассматривать более конкретно взаимодействие Государственной Думы и законодательных органов субъектов РФ в сфере законотворчества, то можно выделить несколько ключевых направлений:

реализация права законодательной инициативы законодательными органами субъектов РФ в федеральном законодательном процессе;

согласование проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Государственной Думой с органами государственной власти (прежде всего законодательными) субъектов РФ;

согласование общих позиций федерального и регионального законодательных органов по вопросам разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами в рамках различных межпарламентских процедур (парламентских чтений, круглых столов, в деятельности Совета законодателей при Совете Федерации, а также законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации и т. п.);

координация планов законопроектной работы Государственной Думы и региональных законодательных органов и др.

Кроме того, взаимодействие федерального и региональных парламентов обеспечивается единством юридико-технических методов подготовки законопроектов, методик оценки эффективности законодательства (в том числе антикоррупционной) и проведения правового мониторинга федерального и регионального законодательства. Успешному развитию такого взаимодействия во многом способствует наличие сходных процедур осуществления парламентской деятельности, связанной с принятием этими органами законов, которые продолжают развиваться и обновляться, сочетая в себе новые подходы и наработанные годами традиции.

Взаимодействие Государственной Думы и законодательных органов субъектов РФ выражается, прежде всего, в форме использования последними своего права законодательной инициативы в федеральном законодательном процессе в рамках реализации ст. 104 Конституции РФ. Благодаря реализации этого права законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ могут оказывать влияние на развитие федерального законодательства как по предметам ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Законодательные инициативы региональных парламентов несут их собственный, местный взгляд на проблемы законодательного регулирования и могут быть учтены, по существу, в работе Государственной Думы. Для того чтобы обеспечить конструктивный характер взаимодействия в рамках данного направления, необходимо, чтобы законодательные инициативы региональных парламентов не расходились с основными направлениями развития российского законодательства.

К сожалению, качество таких законодательных инициатив не всегда высоко. Объективно законодатель в субъекте РФ нередко учитывает лишь собственные условия и, как правило, далеко не всегда может предвидеть развитие ситуации в других субъектах. Кроме того, имеет место недостаточная проработанность законопроектов как с юридико-технической, так и с содержательной стороны.

С годами качество законодательных инициатив субъектов РФ, прежде всего их законодательных органов, возрастает. Этому способствует и механизм внутрипартийного взаимодействия, когда направления законопроектной работы определяются совместно партийным руководством и региональными отделениями партий. Тем не менее еще есть над чем работать и в части содержания законодательных инициатив, и в части механизма их внутрипартийного согласования. Следует заметить, что и при наличии формальных недостатков не следует игнорировать законодательные инициативы субъектов Федерации. Каждая из них должна проходить детальный анализ по существу вопроса.

Нельзя не сказать и о другой проблеме, связанной с искажением воли субъекта права законодательной инициативы. Она уже не только касается таких субъектов законодательной инициативы, как законодательные органы государственной власти субъектов Федерации, но и является общей для всех субъектов такой инициативы. Это относится, прежде всего, к случаям, когда внесенный законопроект в ходе его обсуждения «обрастает» таким количеством поправок и дополнений, что от его первоначального текста уже мало что сохраняется. Подчас это приводит к изменению самой концепции внесенного законопроекта. В связи с этим следует подумать о необходимости установления дополнительных гарантий субъектам права законодательной инициативы, гарантий, которые были бы связаны с более детальной (в этой части) регламентацией федерального законодательного процесса.

В целом растет положительный опыт взаимодействия законодательных органов субъектов РФ с Государственной Думой в отношении законодательных инициатив субъектов Федерации. За последнее время представители регионов не раз положительно отмечали деятельность Правового управления Аппарата Государственной Думы по содействию законодательным органам субъектов РФ в определении предмета законодательных инициатив, в предварительной правовой оценке их концептуальных положений, методической помощи в организации правовой экспертизы подготовленных к внесению в Государственную Думу законопроектов. Пожелания о расширении со стороны Государственной Думы такой помощи, как правило, встречают положительный отклик.

Участие в федеральном законодательном процессе законодательных органов субъектов РФ выражается и в том, что они дают отзывы на проекты федеральных законов по предметам совместного ведения. Данное полномочие законодательных органов государственной власти субъектов Федерации реализуется в рамках согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Государственной Думой РФ с органами государственной власти субъектов Федерации. Как известно, подобное согласование законопроектов широко развито и в зарубежной практике ряда федеративных государств, например в Швейцарии и Германии.

В России дискуссии о необходимости установления гарантий учета позиций субъектов Федерации по законопроектам в сфере совместного ведения велись с момента принятия Конституции РФ 1993 г. и не прекращались до тех пор, пока необходимые положения не были закреплены в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст. 13). Впоследствии они перешли в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст. 26.4). Законодательное установление такого механизма способствовало развитию регулирования соответствующих процедур в Регламенте Государственной Думы РФ.

Согласование проектов федеральных законов по предметам совместного ведения с органами государственной власти субъектов РФ — не только существенная гарантия самостоятельности субъектов РФ, но и реализация права принятия окончательного решения федеральным законодателем. Процедура согласования не означает права органов государственной власти субъектов Федерации наложить вето на федеральный закон. Учет позиций, установленных в отзывах субъектов РФ, носит скорее законосовещательный характер и не может вести к установлению каких-либо жестких санкций, что подтверждается правовой позицией Конституционного Суда Постановление КС РФ от 23 апреля 2004 г. N 8-П по делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы // СЗ РФ. 2004. N 18. Ст. 1833. Принятие федеральных законов — прерогатива федерального законодателя (ст. 71, 76 Конституции РФ). Поэтому поиск механизмов взаимодействия с региональными парламентами и их выбор ведутся самим федеральным законодателем и обусловлены его волей. Однако от того, насколько удачным будет этот выбор, во многом зависит сбалансированный характер отношений и интересов федерального центра и регионов.

Согласование проектов федеральных законов — одна из форм координации осуществления государственной власти в федеративном государстве и кооперации в процессе осуществления власти по предметам совместного ведения. Понятие «координация» употребляется в Конституции РФ только при определении предметов совместного ведения, и это не случайно, так как именно в данных вопросах сферы деятельности Федерации и ее субъектов тесно переплетаются.

Участие региональных законодательных органов в работе над проектами федеральных законов по предметам совместного ведения способствует не только более эффективному применению и конкретизации федеральных законов в законодательстве субъектов РФ, но и лучшей ориентации федерального законодателя в региональных проблемах, требующих законодательного решения. Следует отметить, что установленный единый тридцатидневный срок для согласования по всем законопроектам, в том числе комплексным, вносящим изменения в десятки федеральных законов, не всегда обеспечивает возможность быстро и качественно сформировать позицию региональных органов. Тем самым снижается эффективность самой процедуры предварительного согласования законопроектов. Поэтому органами государственной власти субъектов РФ уже неоднократно поднималась проблема увеличения сроков согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

В то же время простое увеличение такого срока, например, в полтора-два раза может существенно снизить динамику законотворческого процесса на федеральном уровне, что недопустимо. Полагаем, что правильнее было бы установить более гибкий временной режим этапа согласования законопроектов. Одновременно следует, очевидно, согласиться также и с предложением о том, чтобы сократить количество согласований с двух до одного. Сейчас Государственная Дума направляет проект федерального закона в субъекты Федерации после его поступления в Государственную Думу и регистрации, а также после принятия проекта закона в первом чтении. Но до принятия законопроекта в первом чтении могут быть внесены альтернативные проекты, внесенный проект может быть отклонен. Поэтому представляется, что согласовывать законопроекты с органами власти субъектов Федерации следует только после их принятия в первом чтении. Право вносить поправки к проектам федеральных законов может быть реализовано законодательными органами субъектов РФ непосредственно в отзыве законодательного органа субъекта Федерации на проект соответствующего федерального закона, который уже прошел первое чтение.

Особый аспект проблемы согласования законопроектов — согласование позиций федерального и региональных законодателей по вопросам разграничения полномочий. Совершенствование процедур участия субъектов РФ в федеральном законодательном процессе необходимо синхронизировать с процессом совершенствования разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов по предметам их совместного ведения, поэтапно вводя дополнительные процедуры согласования с субъектами РФ изменений, вносимых в федеральные законы, затрагивающих их собственные полномочия.

Взвешенный подход и тщательное согласование позиций между Российской Федерацией и ее субъектами при подготовке изменений федерального законодательства, связанных с разграничением полномочий, — основа гармоничного осуществления государственной власти. В связи с этим требуется законодательное ограничение внесения необоснованных изменений в федеральное законодательство по вопросам разграничения полномочий. Следует проводить более глубокую оценку целесообразности принятия соответствующих поправок с учетом всестороннего анализа возможностей реализации полномочий органами государственной власти субъектов Федерации.

Один из вариантов решения проблемы — включение дополнительных процедур в механизм принятия федеральных законов о разграничении полномочий по предметам совместного ведения в Регламент Государственной Думы. По данным проектам федеральных законов целесообразно проводить в каждом случае парламентские слушания, обсуждения в субъектах РФ. Хотя указанные федеральные законы не подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации (ст. 106 Конституции РФ), необходимо учитывать, что разграничение полномочий — это центральный вопрос федеративных отношений. Поэтому подобные федеральные законы целесообразно также в обязательном порядке рассматривать на заседании Совета Федерации, что потребует отражения в Регламенте палаты.

В целом Совет Федерации также активно участвует во взаимодействии федерального и региональных парламентов, являясь палатой представительства регионов в Федеральном Собрании РФ. Нет сомнений, что этой палате принадлежит ведущая роль в данной сфере взаимодействия.

Вместе с тем Государственная Дума РФ также представляет население, проживающее в субъектах Федерации, депутаты ведут работу с избирателями по территориальному принципу. Взаимодействие конкретного депутата Государственной Думы с законодательными органами субъекта Федерации может выражаться в координации деятельности по реализации различных функций парламентария, согласовании законодательных инициатив, обращений, запросов и т. д. В свою очередь, взаимодействие региональных законодателей с Государственной Думой РФ осуществляется путем вхождения и работы их представителей в создаваемые Государственной Думой рабочие группы по подготовке законопроектов.

Взаимодействие Государственной Думы РФ и законодательных органов субъектов Федерации связано и с осуществлением региональными парламентами собственного «опережающего» регулирования по предметам совместного ведения.

Региональные законодатели неоднократно пользовались правом «опережающего» законотворчества по предметам совместного ведения. В 90-е гг. данная практика была весьма развита, что позволяло восполнять пробелы федерального законодательства, стимулировало развитие законодательства субъектов РФ. Например, многие субъекты Федерации приняли в свое время Законы «Об обращениях граждан» еще до принятия Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», что позволило обеспечить полноту реализации конституционного права граждан на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления.

В свою очередь, право «опережающего» регулирования не означает, что субъекты Федерации приобретают право устанавливать правила взаимодействия с федеральной властью, ее обязанности и принципы осуществления на территории субъекта РФ. Но без решения этих вопросов интерес некоторых региональных законодателей к осуществлению данного права заметно снижался. Ранее субъекты Федерации нередко шли на превышение пределов своей компетенции. Сегодня эта проблема в целом решена.

В настоящее время высокие темпы развития федерального законодательства позволяют регионам законодательствовать в пределах установленной компетенции. Принятие законов субъектов РФ во многом обусловлено принятием федеральных законов (особенно в сфере совместного ведения), затрагивающих компетенцию субъекта Федерации. Ответной реакцией со стороны региональных законодателей является приведение своего законодательства в соответствие с федеральными актами, а также правовое обеспечение выполнения новых или измененных полномочий региональных органов.

Планомерное научно обоснованное и прогнозируемое развитие законодательства субъектов Федерации требуется не только в аспекте «опережающего» регулирования. Планирование законотворчества выступает сегодня как принцип качественной законопроектной работы парламентов и как фактор развития российского законодательства, эффективное развитие которого невозможно без координации планов законопроектной работы Государственной Думы и законодательных органов субъектов РФ.

Эффективное планирование предполагает скоординированность планов и программ законотворческой деятельности Российской Федерации и ее субъектов. Координация в данной сфере способствует взаимовлиянию и взаимообогащению содержания программ законопроектных работ Государственной Думы и законодательных программ субъектов РФ. Следует позитивно оценить практику реализации принципа координации законопроектной деятельности региональных законодательных органов с работой Государственной Думы. Нормативное закрепление формирования программ и планов работы законодательных органов субъектов Федерации с учетом программ и планов работы федеральных органов, прежде всего Государственной Думы, имеется во многих субъектах РФ (например, в Архангельской, Калининградской, Астраханской, Иркутской, Нижегородской областях, Краснодарском крае и др.). Данный опыт может быть распространен на все субъекты Федерации.

Эффективная координация не только планов и программ, но и самой законопроектной работы связана с единством юридико-технических методов подготовки законопроектов, методик оценки эффективности законодательства (в том числе антикоррупционной) и проведения правового мониторинга.

Планируемый к принятию закон субъекта Федерации должен:

иметь необходимые системные связи с федеральным законодательством и законодательством данного субъекта РФ;

обеспечивать в совокупности с другими нормативными правовыми актами необходимую степень полноты и детализации правового регулирования соответствующих отношений;

содержать экономически обоснованные, реально исполнимые, не противоречащие друг другу нормативные положения;

предусматривать (в единстве с другими нормативными правовыми актами) организационные, финансовые, правовые и иные средства обеспечения (механизм реализации) содержащихся в акте нормативных положений.

Региональные законопроекты проходят антикоррупционную и общественную (проводимую Общественной палатой РФ) экспертизу по тем же методикам, что и федеральные. В положения о региональных органах исполнительной власти включены нормы о функциях органов исполнительной власти по осуществлению мониторинга законодательства, правоприменительной практики, собственных полномочий органов, что позволяет своевременно выявлять нежелательные отклонения реальных результатов действия правового решения от запланированного и помогает поддерживать в постоянно актуальном состоянии законодательство субъекта РФ.

В рамках деятельности законодательных органов как Федерации, так и ее субъектов создаются системы правового мониторинга. При этом определяются правовые основы мониторинга, создаются предпосылки для его осуществления, разрабатывается механизм организации и проведения мониторинга, проводится мониторинг правоприменительной практики некоторых законов.

Законодательные органы субъектов РФ не только проводят собственный правовой мониторинг, но и систематически отслеживают результаты мониторингов нормотворчества других субъектов Федерации, проводимых Федеральным Собранием, Министерством юстиции РФ и другими федеральными органами, на предмет выявления там замечаний и предложений в отношении федерального законодательства. На основании этого готовятся аналитические материалы, позволяющие в последующем своевременно устранять пробелы законодательного регулирования.

Представляется целесообразным расширение сотрудничества Государственной Думы и законодательных органов субъектов РФ в разработке совместных мероприятий по оценке эффективности законодательства как социального регулятора и оценке эффективности законодательной процедуры с точки зрения ее оптимальной организации и соответствия современным потребностям развития общества и государства.

Заключение

Итак, подводя некоторые итоги, можно сказать, что органы законодательной власти в Российской Федерации построены в соответствии с конституцией на демократических основах. В нашем государстве осуществляется теория разделения властей, но пока прежде всего в плане общего начала, при создании структуры государственных органов и определении контуров их полномочий.

С помощью разделения властей правовое государство организуется и функционирует правовым способом: государственные органы действуют в рамках своей компетенции, не подменяя друг друга; устанавливается взаимный контроль, сбалансированность, равновесие во взаимоотношениях государственных органов, осуществляющих законодательную, исполнительную и судебную власть.

Конституция России, принятая в декабре 1993 г. наделила законодательные (представительные) органы исключительным правом принятия законов, утверждения бюджета, предоставила возможность контролировать деятельность правительства и Других исполнительных органов, ратифицировать международные договоры и т. д. Начался нелегкий процесс повышения роли представительных органов, расширения их компетенции, углубления принципа разделения властей, укрепления законодательной власти.

Конституция Российской Федерации // «Российская газета», № 7, 21.01.2009

Конституция Российской Федерации. Вопросы и ответы. — М.: Юрид. лит., 1994.

Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. Конституционное право РФ — М.: Юрид. лит., 2004.

Овсепян Ж. Парламент как основа демократического конституционного строя (проблемы и перспективы развития в Российской Федерации) // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 2. С. 13

Положение о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году, утвержденное указом Президента России от 1 октября 1993 г.

Постановление КС РФ от 23 апреля 2004 г. № 8-П по делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы // СЗ РФ. 2004. № 18. Ст. 1833

Румянцев О. Г. Основы конституционного строя России. — М.: Юрист, 2005.

Торшенко А. А. Конституционное право РФ. Учебное пособие — Екатеринбург, 2007.

Федеральный закон «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» № 3-ФЗ от 8 мая 1994.

Хабриева Т. Я. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов // Федерализм. 2003. № 2. С. 10.

Чиркин В. Е. Конституционное право. — М.: ЗЕРЦАЛО, 2008.