Особенности формирования доходов бюджетов публично-правовых образований Республики Саха (Якутия)

Введение

Глава 1. Методологические и правовые основы организации бюджетного процесса в субъектах РФ

1.1 Принципы и критерии государственного финансового регулирования на субфедеральном уровне

1.2 Состояние правового обеспечения бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации по материалам Республики Саха (Якутия)

1.3 Характеристика содержания и структуры государственных расходных обязательств в субъектах РФ Дальневосточного федерального округа Глава 2. Особенности формирования доходов бюджетов публично-правовых образований Республики Саха (Якутия)

2.1 Тенденции и специфика социально-экономического развития РС (Я)

2.2 Анализ практики формирования доходов бюджетов РС (Я)

2.3 Современные формы и методы межбюджетных отношений в РС (Я), направления их развития Глава 3. Необходимые преобразования в системе администрирования расходов бюджета Республики Саха (Якутия)

3.1 Основные направления и инструментарии повышения эффективности бюджетных расходов

3.2 Взаимодействие исполнителей бюджетных государственных и муниципальных услуг с главными распорядителями бюджетных средств в рамках программно-целевого планирования

3.3 Механизм финансового обеспечения социальных расходов в условиях организационно-правовых преобразований Заключение Список использованной литературы Приложения

Актуальность темы диссертационного исследования определяется тем, что в ней исследуются проблемы бюджетных отношений на уровне субъекта Федерации в период развития рыночной экономики России, бюджетных преобразований, перераспределения функций органов власти в сторону их децентрализации. Изменения, произошедшие при реформировании общественных финансов в последние три десятилетия, предполагают разработку и реализацию новых принципов и методов в организации бюджетных отношений не только на федеральном уровне, но во многом и на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований.

На данный момент приоритетными направлениями развития бюджетных отношений, как одного из главных инструментов воздействия государства на социально-экономические процессы, выступают повышение эффективности и прозрачности управления общественными финансовыми ресурсами, реструктуризация бюджетного сектора, совершенствование механизма межбюджетных отношений и обеспечения контроля в современных видах и формах. В данных экономико-социальных условиях для обеспечения финансовой устойчивости государства в целом, субъектов Федерации и муниципальных образований, в частности, необходимы дополнительные глубокие исследования в области бюджетных отношений. В полной мере все перечисленные позиции более чем актуальны для Республики Саха (Якутия).

Основная цель и задачи исследования обусловлены востребованностью решения и степенью изученности перечисленных и других проблем.

Целью диссертационной работы является комплексное исследование и оценка бюджетных отношений на уровне субъектов РФ и муниципальных образований преимущественно по материалам Республики Саха (Якутия), позволяющее обосновать новые прогрессивные инструменты реализации эффективной региональной бюджетной политики.

Характер заявленной цели предопределил необходимость решения комплекса следующих задач:

• исследовать современные принципы и критерии бюджетного регулирования на субфедеральном уровне;

• определить особенности структуры динамики государственных расходных обязательств в субъектах Дальневосточного федерального округа, в частности, в Республике Саха (Якутия).

• выявить и обобщить тенденции и специфику социально-экономического развития Республики Саха (Якутия), их влияние на параметры доходов и расходов бюджетов республики;

• раскрыть и систематизировать специфику состояния межбюджетных отношений в данном субъекте РФ и его муниципальных образованиях, обосновать направления их развития;

• определить и аргументировать основные направления и инструментарий повышения эффективности бюджетных расходов;

• исследовать преимущества взаимодействия исполнителей государственных и муниципальных услуг с главными распорядителями бюджетных средств в рамках программно-целевого планирования;

• рассмотреть механизм финансового обеспечения социальных расходов в условиях организационно-правовых преобразований;

Объект исследования — современное состояние и инструментарий функционирования бюджетной системы Российской Федерации на уровне субъектов РФ и местного самоуправления.

Предмет исследования — методологические, правовые и практические аспекты бюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях в Республике Саха (Якутия).

Степень разработанности темы исследования.

Несмотря на многочисленные труды, правительственные программы и методические разработки, посвященные проблемам бюджетных отношений, современный этап развития экономики, включающий в себя новое перераспределение полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов Федерации и местного самоуправления, требует дальнейшего глубокого исследования данного вопроса, учитывающего особенности организации бюджетного процесса на региональном уровне. В нашем случае? это Республика Саха (Якутия).

Методологические и правовые основы бюджетных отношений, возможные направления их развития исследовались в трудах: А. М. Александрова, Мст.П. Афанасьева, А. П. Бердашкевича, Е. Е. Ваксовой, Ю. В. Вертакова, О. В. Врублевской, А. Г. Грязновой, О. Г. Дмитриевой, В. В. Иванова, Н. Г. Ивановой, А. Г. Игудина, Н. А. Истомина, А. Н. Илларионовой, Р. А. Кочкарова, А. М. Лаврова, В. Н. Лексина, С. Н. Мартыновой, А. С. Матненко, В. В. Михеева, А. Г. Мнацаканяна, Т. Г. Нестеренко, В. Г. Панскова, В. А. Парыгина, Г. Б. Поляка, М. И. Поповой, В. М. Родионовой, М. В. Романовского, Н. М. Сабитова, А. Г. Силуанова, Н. Г. Сычева, А. А. Тедеева, Е. В. Харченко, В. Б. Христенко, А. Н. Швецова и целого ряда других ученых.

Теоретическую и методологическую базу диссертационной работы составили теоретические и практические разработки отечественных и зарубежных ученых в области теории финансов, региональной экономики, бюджетных отношений. В работе использованы методы статистического, сопоставительного, количественного и качественного анализа. Необходимая глубина анализа факторов, влияющих на результативность бюджетных отношений, обеспечивались также применением аналитических таблиц, графическим обобщением информации и др.

Информационной основой исследования послужили: нормативные правовые акты Российской Федерации и Республики Саха (Якутия), регламентирующие бюджетные отношения; материалы научных конференций, публикации в периодических профильных изданиях. Информационной основой послужили также: статистические данные, характеризующие рассматриваемые вопросы; материалы Минфина России, Минфина РС (Я), Минэкономразвития России, Министерства экономики и промышленной политики РС (Я); Института региональной экономики Севера, источники сети Интернет; другие официальные источники информации.

Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что в ней на основе исследования развития бюджетных отношений на уровне субъекта РФ, с учетом обобщения современной российской практики, а также особенностей социально-экономического развития Республики Саха (Якутия) получили развитие методологические, правовые и методические положения развития бюджетных отношений в РС (Я) в современных условиях.

Наиболее существенные научные результаты:

• выявлены тенденции и закономерности развития бюджетных отношений в Республике Саха (Якутия) и на этой базе обоснованы концептуальные положения их дальнейшего реформирования в регионе;

• выявлены моноотраслевые и другие особенности социально-экономического развития Республики Саха (Якутия), определено их влияние на параметры республиканского бюджета;

• доказана необходимость дополнения правового сопровождения бюджетного процесса в Республике Саха (Якутия) в соответствии с современными требованиями, обеспечивающими использование более прогрессивных бюджетных инструментов, включая программно-целевые методы планирования расходов. Внесены предложения о разработке и принятии новой редакции Закона РС (Я) «Об основах организации бюджетного процесса в Республике Саха (Якутия)»;

• с учетом новаций и перспектив расширения полномочий субъектов РФ и муниципальных образований, связанных с ними расходных обязательств, внесены предложения по уточнению принципов и критериев регулирования местных бюджетов в зависимости от уровня их дотирования в рамках классификации, проведенной автором, предусматривающих элементы стимулирования муниципальных образований Республики Саха (Якутия);

• обоснованы направления развития межбюджетных отношений в Республике Саха (Якутия), нацеленные на обеспечение финансовой стабилизации органов местного самоуправления путем трансформации механизма перераспределения налога на доходы физических лиц и передачи отдельных расходных обязательств муниципальных образований на уровень субъекта РФ;

• в зависимости от обоснованных приоритетов бюджетной политики и отраслевых особенностей систематизированы инструменты финансового обеспечения расходов в условиях организационно-правовых преобразований исполнителей государственных услуг, имеющие целью повышение результативности использования бюджетных средств и получение дополнительных доходов за счет предоставления платных услуг сверх установленного государственного задания.

Теоретическая значимость исследования заключается в развитии методологических подходов, правовых и методологических положений по развитию бюджетных отношений на региональном уровне; характеристике и систематизации общих и региональных особенностей, оказывающих прямое или косвенное влияние на объемы мобилизуемых доходов и результативность использования бюджетных средств; внесении предложений по уточнению и дополнению правовой и методической базы, регламентирующей бюджетные процессы в Республике Саха (Якутия); организации межбюджетных отношений; повышения эффективности бюджетных расходов, контроля на всех этапах бюджетного процесса.

Практическая значимость исследования состоит в том, что реализация основных положений работы, выводов и предложений по развитию бюджетных технологий на региональном уровне, в частности в Республике Саха (Якутия), могут быть использованы при уточнении и дополнении действующих и разработке новых нормативных правовых положений и методических материалов Минфином РС (Я) и Министерством экономики и промышленной политики РС (Я).

Структура работы обусловлена поставленными целями и задачами.

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, характеризуется степень изученности поставленных проблем, сформулированы цель и задачи работы, отражены ее научная новизна и практическая значимость.

В первой главе «Методологические и правовые основы организации бюджетного процесса в субъектах РФ»: исследованы принципы и критерии государственного финансового регулирования на субфедеральном уровне; раскрывается и оценивается состояние правового обеспечения бюджетного процесса в субъектах РФ; проанализированы структура и содержание государственных расходных обязательств в субъектах Дальневосточного федерального округа.

Во второй главе «Особенности формирования доходов бюджетов публично-правовых образований Республики Саха (Якутия)»: исследованы основные тенденции и специфика социально-экономического развития РС (Я); представлен детальный анализ практики формирования доходов бюджетов РС (Я), исследованы современные формы и методы межбюджетных отношений в РС (Я), обоснованы пути их развития.

В третьей главе «Необходимые преобразования в системе администрирования расходов бюджетов в Республике Саха (Якутия)»: аргументированы основные направления и инструментарий повышения эффективности бюджетных расходов; дана характеристика взаимодействия исполнителей бюджетных государственных и муниципальных услуг с главными распорядителями бюджетных средств в рамках программно-целевого планирования; раскрыт и детализирован механизм финансового обеспечения социальных расходов в условиях организационно-правовых преобразований.

В заключении обобщены основные положения работы, выводы и рекомендации автора.

ГЛАВА 1. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В СУБЪЕКТАХ РФ

1.1 Принципы и критерии государственного финансового регулирования на субфедеральном уровне

Бюджетные отношения представляют собой отношения между органами всех уровней власти бюджетной системы по вопросам разграничения и закрепления бюджетных полномочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности в области составления, утверждения и исполнения бюджетов и бюджетного процесса. В ходе бюджетных отношений в значительной степени реализуются задачи и цели государственного финансового регулирования.

Как обосновано считают Е. В. Харченко и Ю. В. Вертакова, вопросы о месте и роли государства в организации общественной жизни, а также о формах и методах государственного регулирования экономики всегда считались дискуссионными. В специальной и научно-популярной литературе ограничиваются обсуждением «за» и «против» самой возможности государственного регулирования. Проблемы, связанные с формированием методологии государственного регулирования экономики, особенно на региональном уровне, в этой дискуссии обычно отходят на второй план. Вертакова Ю. В. Харченко Е.В. Государственное регулирование национальной экономики: учебное пособие. 5-е издание, перераб. и доп. — М.:КНОРУС, 2011. — С. 5

В связи с чем мы считаем целесообразным определить приоритетным направлением исследования принципов и критерий государственного финансового регулирования в данном разделе работы региональный уровень. Вместе с тем, эти процессы методологически базируются на общей государственной стратегии осуществления финансового регулирования, поэтому прежде всего остановимся на них.

В настоящее время вопрос о необходимости государственного регулирования в условиях рыночной экономики не утратил своей актуальности, а приобрел новые грани и акценты. Так, например, д.э.н., профессор Романовский М. В. рассматривает данную проблему через призму макроэкономической теории, которая объясняет необходимость вмешательства государства в экономику, с одной стороны, существованием в экономике так называемых провалов рынка, т. е. невозможности обеспечить эффективное развитие всех секторов экономики только рыночными инструментами, а с другой — неравенством, т. е. несправедливостью и социальной неэффективностью чисто «рыночного» распределения доходов. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник для вузов. 4-е изд. / Под ред. О. В. Врублевской, М. В. Романовского. — СПб.: Питер, 2008. — С. 19

Мы считаем, что данное утверждение вполне обосновано, т.к. в современных условиях нормальному функционированию рынка мешает, прежде всего, несовершенство конкуренции, которую нельзя обеспечить в условиях монополий, а также разбалансированность спроса и предложения в некоторых сегментах рынка. Данные проблемы не могут быть преодолены без вмешательства государства.

Схожую точку зрения по данному вопросу имеет д.э.н., профессор А. С. Булатов. По его мнению, существуют две причины государственного вмешательства в хозяйственную жизнь. Во-первых, государство обеспечивает институционально-правовую основу деятельности экономических агентов, или, говоря по-другому, оформляет «правила игры» в хозяйственной жизни и следит за соблюдением этих «правил игры» через государственные институты. Во-вторых, у рынка (рыночного механизма) есть не совершенства (провалы), в следствие чего государство вынуждено решать экономические проблемы, которые не может решить сам рынок. Экономика: учебник / под ред. А. С. Булатова. — 5 издание. — М.: Магистр: ИНФРА-М, 2011. — С. 275

Совместно с профессором С. А. Бартеневым А.С. Булатов выделяет следующие провалы рынка, а также способы их преодоления:

· Рынок не способен противостоять монополистическим тенденциям. В условиях рыночной стихии неизбежно возникают монополистические структуры, ограничивающие свободу конкуренции. В связи с чем государство обязано создавать специальные институты по ограничению монополистической деятельности и поддержке конкуренции;

· Рынок не заинтересован и не способен производить общественные блага. В результате чего государство либо оплачивает, либо само производит общественные товары, например, бесплатное школьное образование, правоохранительные услуги, оборону и др.;

· Рынок не обладает способностью обеспечивать социальные гарантии, нейтрализовать чрезмерную дифференциацию в распределении доходов. Поэтому государство заставляет фирмы платить социальный налог для пенсий, бесплатного медицинского обслуживания, социальных пособий;

· Рыночный механизм порождает неполную и ассиметричную информацию. Для решения этой проблемы государство дополняет ее, публикуя обширную информацию и одновременно заставляя фирмы публиковать свою отчетность. Там же, С. 114−115

Таким образом, аргументация профессора А. С. Булатова того, что вмешательство государства необходимо для смягчения несовершенств рынка, и в первую очередь это касается неспособности рыночного механизма производить общественные блага и обеспечивать социальные гарантии, вполне понятна. Кроме того, государство тратит огромные средства на устранение провалов рынка, мобилизуя их и распределяя посредством налогов и расходуя через государственный бюджет. И так как у большинства развитых стран мира расходы на общественные блага и социальные гарантии стали доминирующими статьями государственных расходов, то вполне возможно оценить масштабы государственного вмешательства в экономику через размеры государственного (консолидированного) бюджета.

Другой взгляд на данную проблему высказывает д.э.н. Капканщиков С. Г., который обосновано считает, что дискуссия о роли государства в экономике продолжается в науке уже несколько столетий. В то время как одна группа ученых склонна усматривать в государственном присутствии реальную угрозу экономической свободе, расценивая его как мощный тормоз повышению эффективности производства, другая не менее многочисленная группа специалистов, напротив, считает вторжение властей в хозяйственную жизнь непременным условием корректировки очевидных несовершенств рыночного хозяйства. Капканщиков С. Г. Государственное регулирование экономики: учебное пособие. 3-е изд., перераб. и доп. — М.: КНОРУС, 2010. — С.7−8

Интересна точка зрения С. Г. Капканщикова, считающего, что логичным результатом столь оживленной дискуссии явился вывод о том, что государственное вмешательство в рыночный механизм оправданно лишь в случае, если данный механизм саморегулирования доказывает свою неспособность разрешить те или иные социально-экономические проблемы. Иначе говоря, при обосновании необходимости вмешательства государства в экономику мировая наука чаще всего использует теорию фиаско рынка, т. е. ситуации, при которой рыночный механизм не в состоянии обеспечить оптимальное размещение, эффективное и справедливое использование ресурсов. Признавая неоспоримые преимущества рыночной экономики перед экономикой командной, экономическая наука вынуждена констатировать, что и рыночная система не справляется с целым рядом вопросов или решает их недостаточно эффективно.

Мы разделяем мнение д.э.н. Капканщикова С. Г., что государство в данном случае выступает как совокупный менеджер и корректирует данные рыночные провалы. При этом каждый тип фиаско рыночного механизма должен предполагать определенный тип государственного вмешательства.

Вызывают интерес и позиции молодых ученых, опубликованные в периодическом научном журнале «Известия Санкт-Петербургского университета экономики и финансов». Так, например, автор статьи «Роль государственного регулирования здравоохранения как составляющей социальной сферы в условиях рыночной экономики» Павлишина Н. В. утверждает, что существуют многообразные экономические модели, доля свободного рынка, степень влияния государства в которых различна. Но при этом в экономике наличествуют сферы, где необходимость участия государства в функционировании рынка — бесспорна. Прежде всего это те области, где проявляются дефекты рыночной системы. Здесь государственное регулирование должно быть эффективным и поддерживать в первую очередь те сферы, которые не регулируются или слабо регулируются рыночными механизмами, — здравоохранение, образование, защита неимущих и т. д. Павлишина Н. В. Роль государственного регулирования здравоохранения как составляющей социальной сферы в условиях рыночной экономики. // Известия Санкт-Петербургского университета экономики и финансов. 2007. № 1. — С.245

Данная авторская позиция представляется вполне логичной, т.к. далеко не всегда интересы субъектов экономической и социальной деятельности совпадают. Обычно эти интересы в разной степени противоречат друг другу, в результате чего интересы двух субъектов могут быть реализованы только за счет интересов других субъектов. Другими словами, взятый в чистом виде рынок свободной конкуренции предполагает ситуацию, когда выигрыш одной стороны оказывается проигрышем другой стороны, и наоборот. Мы считаем, что без активного вмешательства государства такое положение вещей может стать фактором социальных конфликтов и нестабильности в обществе, что не может не отразиться как экономики страны в целом, так и на состоянии отдельных отраслей, корпораций и фирм.

Однако, несмотря на очевидную необходимость государственного регулирования экономики, степень ее активности и инструментарии может меняться в зависимости от меняющихся экономических условий или применительно к конкретным объектам или направлениям деятельности. Так, в Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2012;2014 гг. одним из ее направлений является существенное снижение роли государства в непосредственном управлении экономическими активами. В Послании Правительству Российской Федерации предписывается определить график приватизации крупных пакетов акций в ключевых контролируемых государством компаниях, предусмотрев снижение доли участия до уровня ниже контрольного пакета акций или отказа от такого участия, за исключением ряда организаций, работающих в инфраструктурных секторах или непосредственно связанных с обеспечением безопасности государства.

Глава государства аргументирует данное решение необходимостью создания условий притока инвестиций и справедливой конкуренции в тех сферах, где такая конкуренция может способствовать активизации инвестиционной, предпринимательской и инновационной деятельности частных компаний, в том числе малых и средних. А также возможностью исключить преимущества для деятельности организаций, которые полностью или частично находятся в государственной или муниципальной собственности, если это прямо не связано с обеспечением безопасности государства.

В бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике на 2012;2014 гг. отмечается необходимость формирования в ближайшие годы в России новой модели экономического роста, которая была бы основана в значительной степени на частной инициативе, постоянных инновациях, эффективной системе предоставления публичных услуг, качественной финансовой и производственной инфраструктуре. Важнейшей предпосылкой и условием для формирования новой модели экономического роста должна стать долгосрочная сбалансированность и устойчивость бюджетной системы.

Исходя из указанных положений и позиций целого ряда других ученых, автор данной диссертационной работы убежден, что необходимость выполнения государством определенных функций в сфере экономики сегодня отрицать невозможно, следует говорить лишь о его границах, формах и методах в современных условиях.

С точки зрения финансового государственного регулирования привлекает и позиция д.э.н., профессора Кушлина В. И. о том, что в условиях продолжающейся рыночной трансформации бюджетная система РФ отражает особенности рыночной национальной экономики. Но в целом она уже представляет новый тип бюджета и новую, рыночную по своему характеру, систему финансовых взаимоотношений государства и предприятий, основу которых составляют налоги и преобладание негосударственных финансовых инвестиций. Государственное регулирование рыночной экономики: Учебник. Изд. 3-е, доп. и перераб. / Под общ. ред. В. И. Кушлина. — М.: Изд-во РАГС, 2010. — С. 232

Мы солидарны с мнением Кушлина В. И., что все это говорит о возрастании регулирующей роли бюджета во взаимодействии с силами свободных рыночных процессов, а, значит, и роста степени государственного финансового регулирования экономики.

Рассмотрим сам механизм государственного финансового регулирования. Так, например, представляется вполне обоснованным определение, с которым автор согласен, предлагаемое д.э.н. В. И. Кушлиным: механизм государственного финансового регулирования — это совокупность методов, инструментов, финансовых технологий и правил, посредствам которых государственные и иные уполномоченные институты и органы регулирования и управления воздействуют на процессы формирования и использования фондов денежных ресурсов, потоки капиталов и доходов, поведение хозяйствующих субъектов для достижения целей, определенных социально-экономической политикой государства. Там же С.233

Многие общественно значимые задачи невозможно решать без инструментов государственного финансового регулирования. В особенности это касается социальной сферы. Однако важно не переступить ту грань, за которой государственное регулирование переходит в свою противоположность? управление экономикой исключительно административными методами. Здесь также уместно привести высказывание д.э.н. В. И. Кушлина, что современная экономика, как свидетельствует практика всех без исключения стран мира, предполагает активное участие в ней государства? и как субъекта рыночных экономических отношений, и как регулирующего и управляющего органа.

В разных странах мира различным образом, сообразно традициям и накопленному опыту, строятся отношения между правительством и основными экономическими субъектами, и в разной мере реализуется государственное вмешательство в экономические процессы. Но общая линия такова, что роль государства в экономике становится с ходом времени все более сложной и многообразной, требующей от правительственных органов повышенной квалификации. И о государственном влиянии на экономику ныне требуется говорить не в плане того, «большим» оно должно быть или «меньшим», а в плане достижения наибольшей эффективности государственного регулирования Государственное регулирование рыночной экономики: Учебник. Изд. 3-е, доп. и перераб. / Под общ. ред. В. И. Кушлина. — М.: Изд-во РАГС, 2010. — С.12.

Исходя из тезиса о том, что финансовое регулирование происходит не только на общегосударственном уровне, но и на уровне регионов, автор детально исследовал этот вопрос на примере Республики Саха (Якутия). Природно-климатические условия и высокая степень монополизации экономики данного региона предопределяют особенности социально-экономического развития этого субъекта РФ, что вносит свою специфику в формы и методы государственного регулирования экономики. Основным условием при реализации задач реформирования экономики республики должно стать четкое определение сферы и масштабов влияния органов государственной власти и местного самоуправления РС (Я) на макроэкономические процессы в рамках региональной бюджетной политики.

1.2 Состояние правового обеспечения бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации по материалам Республики Саха (Якутия)

Эффективность бюджетного процесса в большой степени зависит от качества правового обеспечения каждого этапа бюджетных процедур. Это обусловлено не только становлением современной российской бюджетной системы и совершенствованием механизма правового регулирования бюджетных отношений, но и все возрастающей ролью бюджетов всех уровней в решении экономических и социальных задач страны.

Как отмечает д.э.н. Иванова Н. Г., становление современной бюджетной системы в РФ совпало с началом радикальной экономической реформы, что определило пересмотр концепции бюджетного устройства России в направлении его значительной децентрализации. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник для вузов. 4-е изд. / Под ред. О. В. Врублевской, М. В. Романовского. — СПб.: Питер, 2008. — С. 49 При этом обеспечивалось принятие ряда законодательных актов, предусматривающих расширение демократических принципов в построении бюджетной системы и усилении территориальных подходов в управлении.

Эти положения получили дальнейшее развитие в Бюджетном послании Президента РФ на 2012;2014 гг., в котором говориться, о необходимости обеспечить эффективную децентрализацию полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Бюджетное законодательство, являясь частью финансового законодательства, представляет собой совокупность актов, определяющих бюджетное устройство государства, субъектов РФ и местного самоуправления. Так, например, только на федеральном уровне бюджетные отношения регулируются положениями 27 федеральных законов, многими Указами Президента РФ и большим числом подзаконных актов. Однако если обратиться к истории, то, несомненно, важным этапом в реформировании бюджетной системы страны стал принятый в 1991 г. Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР: Закон РСФСР от 10.10.1991 г. № 1734−1. В Законе устанавливались: структура бюджетной системы и принципы ее построения; основы формирования доходов, расходов; регламентировался порядок организации бюджетного процесса на республиканском уровне.

Определяющую роль для развития бюджетов субъектов Федерации имел Закон РФ «Об основных бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов…», принятый в 1993 г. Об основных бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, г. Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления: Закон РФ от 15.04.1993 г. № 4607 Этот закон, указывает д.э.н. Иванова Н. Г., определил права субъектов Федерации, а также местных территориальных образований в лице их законодательных (представительных) и исполнительных органов власти на получение доходов в соответствующие бюджеты, расходование средств этих бюджетов, установил взаимоотношения указанных органов власти в бюджетном процессе. Закон также определил общие принципы составления, рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, формирования и использования внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально-экономического развития национально-государственных и административно-территориальных образований. Кроме того, были приняты и другие законы, подзаконные акты, регулирующие отдельные вопросы бюджетного процесса, но комплексного оформления бюджетных правоотношений не было Бюджетная система Российской Федерации: Учебник для вузов. 4-е изд. / Под ред. О. В. Врублевской, М. В. Романовского. — СПб.: Питер, 2008. — С. 50.

Конституция Российской Федерации, закрепив федеральное устройство государства, изменила структуру и распределение полномочий между законодательными и исполнительными органами государственной власти, что предполагало кардинальную переработку законодательства в области бюджетного устройства и бюджетного процесса, разграничение бюджетных полномочий по уровням государственного управления, определение межбюджетных взаимоотношений. Провозглашение в Конституции РФ принципов федеративного устройства России потребовало коренного пересмотра принципов построения бюджетной системы, положив в их основу принципы бюджетного федерализма.

Бюджетные законы, принятые до новой Конституции РФ, значительно устарели, во многом не соответствовали этому важнейшему документу и закрепляли только наиболее существенные положения бюджетных отношений и бюджетного процесса, т. е. требовали дополнения и развития в специальных актах. Например, в 1996 г. принимается Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации». Здесь также уместно привести Федеральный закон РФ от 25.09.1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», определяющий основные принципы организации местных финансов. Однако отсутствие единого бюджетного акта отрицательно сказывалось на стабильности бюджетной системы России, нарушало принцип ее единства, затрудняло общее руководство и управление государственными и муниципальными финансами.

Как обоснованно считает автор монографии «Формирование и реализация бюджетной политики в Российской Федерации», все это предопределило необходимость принятия Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее? БК РФ), который представляет собой единый документ, охватывающий всю совокупность правоотношений участников бюджетного процесса и ориентирующий их на построение эффективной бюджетной системы. Абдулрагимов И. А. Формирование и реализация бюджетной политики в Российской Федерации. — СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2005 — С. 59

Бюджетный кодекс РФ устанавливает общие принципы бюджетного законодательства, организации и функционирования бюджетной системы, правовое положение субъектов бюджетных отношений, а также определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Практическое введение в действие Кодекса произошло с 01.01.2000 г. После этой даты многие «старые» бюджетные законы утратили силу, любо применяются в части, не противоречащей Кодексу О введении в действие Бюджетного кодекса РФ: Федеральный закон от 09.07.1999 г. № 159-ФЗ.

В ст. 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относят отношения, возникающие:

· между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

· между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля над их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Разработанный в соответствии с Конституцией РФ, Бюджетный кодекс РФ стал основой бюджетного законодательства страны. Как справедливо отмечают в своей работе Тедеев А. А. и Парыгин В. А., бюджетное законодательство является частью более широкого круга правовых отношений — бюджетного права. Иерархически выстроенная по убыванию их юридической силы система источников (форм) правового регулирования бюджетных отношений выглядит следующим образом: Парыгина В. А., Тедеев А. А. Бюджетная система РФ в схемах и таблицах с комментариями: Учебное пособие. — М.: ЭКСМО, 2005 г. — С. 115−116

1. Конституция Российской Федерации;

2. Общепризнанные принципы международного права и нормы международных договоров Российской Федерации;

3. Решения Конституционного суда РФ;

4. Внутренние договоры Российской Федерации;

5. Бюджетное законодательство, которое, в свою очередь, включает следующие элементы: а) федеральное бюджетное законодательство (Бюджетный кодекс Российской Федерации); ежегодные федеральные законы о федеральном бюджете; б) региональное бюджетное законодательство (законы субъектов РФ, в том числе о бюджете); в) муниципальные правовые акты, в том числе о местных бюджетах (решения о местных бюджетах), принятые представительными органами местного самоуправления;

6. Подзаконные нормативные правовые акты по бюджетно-правовым вопросам: а) акты органов общей компетенции (указы Президента РФ; постановления Правительства РФ; подзаконные нормативные правовые акты по вопросам, связанным с бюджетной деятельностью, принятые органами исполнительной власти субъектов РФ, исполнительными органами местного самоуправления); б) акты органов специальной компетенции — ведомственные подзаконные нормативные правовые акты.

Анализ юридической литературы, позволяет выделить предложение ряда ученых по вопросу о классификации бюджетных отношений. Так, В. А. Парыгина и А. А. Тедеев считают возможным бюджетные отношения, которые являются бюджетными правоотношениями, подразделить на следующие составные части: общественные отношения в сфере ;

· планирования формирования средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов РФ, средств местных бюджетов;

· федеральных государственных и местных (муниципальных) внебюджетных фондов;

· распределения средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов РФ, средств местных бюджетов;

· распределения средств государственных и местных (муниципальных) внебюджетных фондов;

· кроме того, общественные отношения, возникающие:

— в процессе государственного и муниципального бюджетного контроля;

— при привлечении к ответственности за нарушения законодательства в бюджетной сфере (защите бюджетных прав и законных интересов субъектов бюджетного права) Парыгина В. А., Тедеев А. А. Комментарий к Бюджетному кодексу РФ. — М.: 2007 — С. 28.

С момента введения в силу Бюджетного кодекса РФ в него неоднократно вносились изменения и дополнения. Так, с 2000 по 2005 гг. были приняты 24 закона об изменениях и дополнениях в Бюджетный кодекс РФ, посвященные регулированию расходов, долга, Стабилизационного фонда, межбюджетных отношений, судебных исков и пр. С одной стороны, это отражало развитие методологии и требования практики, но, с другой стороны, является следствием большого числа неурегулированных вопросов, пробелов и противоречий БК РФ, а его общая нестабильность ограничивала его применение Доклад Министерства финансов РФ о проекте Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов РФ», [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http: // www.minfin.ru.

Зарубежный опыт свидетельствует, что бюджетное законодательство должно быть направлено не только на установление процессуальных моментов, включая распределение полномочий, но и на определение условий для проведения эффективной макроэкономической политики. При всей важной роли и значения БК РФ следует подчеркнуть, что он в основном отражает представление об управлении общественными финансами, сложившееся в нашей стране в начале-середине 90-х гг. прошлого века. Вместе с тем, примерно в это же время и даже раньше в мире оформилась новая идеология (модель) управления общественными финансами, в основе которой находится управление результатами, а не затратами. Большинство индустриальных стран начали активно проводить бюджетные реформы в этом направлении, Российская Федерация также присоединилась к этому процессу, приняв в 2004 г. Концепцию реформирования бюджетного процесса в 2004;2006 гг. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник для вузов. 4-е изд. / Под ред. О. В. Врублевской, М. В. Романовского. — СПб.: Питер, 2008. — С. 52

Поправки, принятые к Бюджетному кодексу РФ, предусматривают:

· переход на всех уровнях бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию, в том числе для федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, — формированию бюджетов на трехлетний период (в режиме «скользящих трехлеток»);

· выделение закрытого перечня форм бюджетных ассигнований, различающихся правовым статусом и отражением в бюджете;

· изменение порядка планирования и отражения в бюджете расходов на реализацию долгосрочных целевых программ и бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности;

· введение в бюджетный процесс государственных (муниципальных) заданий и иных характеристик непосредственных результатов использования бюджетных средств, таких как обоснование бюджетных ассигнований;

· расширение полномочий органов власти всех уровней в рамках единых установленных кодексом общих позиций по детализации, интеграции бюджетной классификации и бюджетного учета и, следовательно, определению формата составления и утверждения соответствующих бюджетов;

· создание стимулов для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по снижению дотационности соответствующих бюджетов;

· обеспечение самостоятельности и ответственности главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств при составлении и исполнении бюджета;

· создание условий для возникновения организаций новых организационно-правовых форм и проведения реструктуризации бюджетной сети;

· уточнение вопросов регулирования государственного (муниципального) долга, заимствований и гарантий.

Законодательное закрепление этих изменений призвано инициировать новые возможности, стимулы и требования для повышения результативности расходов бюджетов всех уровней.

В принятом варианте Бюджетного кодекса полномочия различных уровней бюджетной системы разделены на три группы и декларированы в различных разделах Кодекса. В частности, выделяются следующие виды бюджетных полномочий разных уровней бюджетной системы:

· полномочия в области регулирования бюджетных правоотношений. Они зафиксированы в Главе 2 «Компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений» (ст. 7,8,9);

· полномочия по формированию доходов бюджетов, их перечень приведен в Главах 7 (ст. 53), 8 (ст. 59), 9 (ст. 64);

· полномочия по расходам, в Бюджетном кодексе закрепление этих бюджетных полномочий рассматривается в главе 11 (ст. 88,89,90,91).

Итак, с точки зрения межбюджетных отношений, распределение этих видов полномочий выглядит следующим образом: на федеральном уровне осуществляется правовое закрепление основ управления бюджетной системой и бюджетным процессом; за уровнем субъектов Российской Федерации закрепляются права, регулирующие взаимоотношения между субфедеральным уровнем государственного управления и органами местного самоуправления; на уровне местных бюджетов осуществляется лишь регулирование процесса формирования и исполнения собственных бюджетов.

К следующему этапу внесения изменений в Бюджетный кодекс можно отнести Бюджетное послание Президента РФ о бюджетной политике в 2012;2014 гг., в котором прозвучала необходимость завершить разработку поправок и внести изменения в Бюджетный кодекс РФ в 2011 г. по вопросам государственного и муниципального финансового контроля, а также применения мер ответственности за нарушения бюджетного законодательства РФ. Кроме того, в нем отмечается, что задача, поставленная в Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2009;2011 гг.,? внести в Государственную Думу соответствующий законопроект в 2008 г., — до сих пор не выполнена.

По мнению Абдулрагимова И. А., форма целостного комплексного законодательного акта, каковым является Бюджетный кодекс РФ, дает возможность увязать и сбалансировать права и обязанности участников бюджетных отношений, их взаимные гарантии и ответственность на всех уровнях бюджетной системы и установление адекватной правовой ответственности за бюджетные правонарушения. Одновременно Кодекс определяет систему критериев оценки любых нормативных актов, издаваемых в различных социально-экономических сферах, но изменяющих бюджетные правоотношения, что по существу означает приоритет прямого действия бюджетных законов Абдулрагимов И. А. Формирование и реализация бюджетной политики в Российской Федерации. — СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2005 г. — С. 59−60.

Немаловажную роль в правовом регулировании бюджетного процесса играет Налоговый кодекс РФ. Так, например, профессор Мст. П. Афанасьев считает, что принятие Налогового кодекса позволило в определенной мере решить отдельные проблемы, накопившиеся в налоговой системе. Прежде всего, произошло законодательное закрепление общепринятых налоговых терминов и определений, что способствовало их однозначному толкованию. Несомненным достоинством Кодекса стало значительное снижение общего количества налогов. Кроме того, отмечает Афанасьев Мст.П., законодательство о налогах и сборах во многом определяют политику по формированию доходов бюджетов бюджетной системы РФ. При этом не все доходы бюджетов регулируются законодательством о налогах и сборах. Так, часть неналоговых доходов федерального бюджета в виде таможенных пошлин и таможенных сборов регулируется положениями разд. III «Таможенные платежи» Таможенного кодекса Российской Федерации от 28.05.2003 г. № 61-ФЗ Афанасьев Мст. П., Беленчук А. А., Криворогов И. В. Бюджет и бюджетная система: учебник / под ред. Мст. П. Афанасьева. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Издательство Юрайт, 2010. — С. 55−57.

Помимо системообразующих нормативных актов, каковыми являются Конституция РФ, Бюджетный, Налоговый и Таможенный Кодексы, важными источниками бюджетного права являются собственно законы о бюджете (федеральном, региональном, муниципального образования, федеральных государственных внебюджетных фондов, территориальных государственных внебюджетных фондов), а также отчеты об их исполнении.

Так, например, Президент Российской Федерации в Бюджетном послании о бюджетной политике в 2012;2014 гг. отмечает, что одним из основных результатов бюджетной политики в 2010 г. является повышение качества подготовки и рассмотрения закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, за счет утверждения отчета об исполнении федерального бюджета Федеральным Собранием Российской Федерации, до внесения проекта закона.

Правовое обеспечение бюджетного процесса на уровне субъекта РФ основывается на базовых принципах и положениях соответствующих Федеральных законов. В регионах бюджетное законодательство как любая система, имеет определенные содержательные недоработки и даже противоречия. Так, в региональных законодательных актах, регламентирующих бюджетный процесс на территории данного субъекта РФ, нередко имеет место прямое дублирование норм Конституции РФ и федеральных законов.

Проведем анализ регулирования бюджетных правоотношений в Республике Саха (Якутия), где 27 сентября 1990 г. была принята Декларация о государственном суверенитете Якутской республики, определившая ее самостоятельность в решении социально-экономических вопросов. Кроме того, 23 октября 1990 г. было принято Постановление Совета министров РСФСР № 603 «О расширении самостоятельности Якутской-Саха АССР в решении социально-экономических проблем в условиях перехода к рыночным отношениям», в соответствии с которым республике впервые было предоставлено право получать фиксированную плату за использование возобновляемых природных ресурсов. Эти два события, безусловно, сыграли важную положительную роль в дальнейшем укреплении и развитии бюджетного законодательства РС (Я).

Подтверждением тому послужил Закон Республики Саха (Якутия) от 25.12.1992 г. № 1292-XII «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия)» (ныне утратившим силу в связи с принятием Закона РС (Я) «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия)» от 14.04.2004 г. № 252-III). Данный закон важен тем, что впервые включил в себя основные понятия и положения бюджетного законодательства и упорядочил бюджетный процесс в республике. Кроме того, указанный закон регулирует бюджетные правоотношения, определяет содержание и устанавливает порядок осуществления бюджетного процесса на территории Республики Саха (Якутия).

Важным документом, определившим правовые основы и порядок осуществления государственного контроля за расходованием бюджетных средств, является Закон Республики Саха (Якутия) «О государственном контроле за расходованием бюджетных средств» от 9 января 1998 г. С позиций анализа правового обеспечения бюджетного процесса в Республике Саха (Якутия), этот документ представляет особую важность. Настоящий закон направлен на обеспечение надлежащего контроля за эффективным использованием бюджетных средств, а также на обеспечение взаимодействия и координации деятельности органов, отвечающих за осуществление контроля за расходованием бюджетных средств.

После введения в действие Бюджетного кодекса РФ указом Президента РС (Я) от 21.02.2000 г. № 972 «О переводе на казначейскую систему исполнения Государственного бюджета Республики Саха (Якутия)» в составе Министерства финансов РС (Я) было образовано Республиканское казначейство. Данный орган взял на себя обязанности учета бюджетных обязательств, кассовое обслуживание исполнения Государственного бюджета РС (Я), а также осуществление предварительного, текущего и последующего контроля за целевым использованием бюджетных средств бюджетополучателями.

Таким образом, начиная с 1991 г. в бюджетной сфере Российской Федерации в целом и в Республике Саха (Якутия), в частности, активно шел процесс, направленный на развитие и углубление бюджетного законодательства. Первоочередными задачами на пути совершенствования бюджетного права являлись регулирование бюджетного устройства и бюджетного процесса, а также решение задач выравнивания уровня социально-экономического развития регионов РФ через механизм межбюджетных трансфертов.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2012;2014 гг. прозвучало положение о необходимости внимательно проанализировать нормы законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, определяющих возможности участия некоммерческих организаций в предоставлении государственных и муниципальных услуг. В случае, если существующие нормы снижают конкурентоспособность этих организаций в указанной сфере, рекомендуется их исключить.