Особенности местного самоуправления в крупном городе (на примере Санкт-Петербурга)

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУЛАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ Институт региональной экономики и управления Специальность: 80 504 «Государственное и муниципальное управление»

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА На тему ОСОБЕННОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В КРУПНОМ ГОРОДЕ (на примере Санкт-Петербурга) Выполнил:

Яхин Рамиль Анварович

Научный руководитель:

К.э.н. Безденежных

Татьяна Ивановна

Санкт-Петербург

Введение

Глава 1. Методологические аспекты местного самоуправления в России

1.1 Теоретические основы местного самоуправления

1.2 Исторические аспекты развития местного самоуправления в России

1.3 Законодательная база местного самоуправления в России

Глава 2. Особенности местного самоуправления в Санкт-Петербурге

2.1 Основные этапы становления МСУ в Санкт-Петербурге

2.2 Деятельность МО № 71 как субъекта местного самоуправления в Санкт-Петербурге

2.3 Перспективные модели развития МСУ в Санкт-Петербурге

Заключение

Приложения

Аннотация

Развитие местного самоуправления в крупных городах — субъектах федерации, городах федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга столкнулось с неизбежными проблемами, такими как: распределение полномочий, собственности, финансовых потоков, обеспечением единства системы управления и развития городского хозяйства, взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.

Важнейшей проблемой управления мегаполисом, таким как Санкт-Петербург, является вопрос о разграничении полномочий, между различными управленческими структурами. А также вопрос, что лучше — централизация, акцент в сторону централизации и управления, или акцент в сторону максимальной децентрализации управления. Мегаполис — сложная, самоорганизующаяся социальная система, которая имеет свои объективные закономерности развития и управления, с учетом которых следует развивать местное самоуправление в системе управления мегаполисом.

Становление новой Российской государственности сопровождается формированием соответствующих политических общественных институтов, одним из которых является местное самоуправление.

Новый Федеральный закон явился катализатором нового витка дискуссии о возможных моделях территориальной организации МСУ в Санкт-Петербурге. Ошурков А. Т. и др. Москва-Санкт-Петербург: местное самоуправление в городах федерального значения. Спб., 2004. С. 20.

Актуальность проблемы формирования и развития института местного самоуправления в нашей стране является одной из наиболее важных, поскольку реализация конституционно провозглашенных положений на практике столкнулась с множеством спорных вопросов, на которые нет ясного ответа, идет интенсивный поиск оптимальных путей организации местного самоуправления, в котором значительная роль принадлежит изучению отечественных традиций организации местного самоуправления. Значимость и дискуссионность проблем местного самоуправления, определяют актуальность темы настоящей работы.

Объектом исследования является рассмотрение методологических аспектов функционирования системы местного самоуправления в России.

Предметом исследования данной работы является рассмотрение особенностей развития местного самоуправления в крупном городе. Роль муниципального образования, на примере МО № 71, в системе управления города в современных условиях.

Целью настоящего исследования являются, выявление особенностей института местного самоуправления в России, рассмотрение дальнейшего развития института местного самоуправления в крупном городе на примере Санкт-Петербурга. Для достижения этой цели необходимо рассмотреть следующие задачи:

Теоретические основы местного самоуправления.

Исторические аспекты развития местного самоуправления в России.

Методологические аспекты функционирования системы местного самоуправления в России.

Особенности развития местного самоуправления в Санкт-Петербурге.

Роль местного самоуправления в системе управления Санкт-Петербурга .

Возможные направления развития и совершенствования местного самоуправления в Санкт-Петербурге.

Научная новизна данной работы заключается в следующем:

1. Впервые, в условиях подготовки к реализации нового законодательства о местном самоуправлении, рассмотрены возможные перспективные модели организации системы местного самоуправления в Санкт-Петербурге.

2. Впервые рассмотрена система организации местного самоуправления в муниципальном образовании № 71.

3. Рассмотрены методологические аспекты развития института местного самоуправления при реализации нового законодательства.

Практическая значимость работы заключается в возможности использовать отдельные положений в практике. Теоретические аспекты работы могут быть использованы при чтении лекций по курсу «муниципальный менеджмент».

Глава 1. Методологические аспекты местного самоуправления в России

1.1 Теоретические основы местного самоуправления Смысл слова «самоуправление» означает, что люди сами управляют собой, в качестве же термина, называющего один из феноменов общественно-политического бытия, оно было впервые использовано в Англии после Английской буржуазной революции в конце XVII в. Термином «самоуправление» (selfgovernment) было обозначено «состояние английского народа, самоуправляющегося с помощью парламента и местных представительных органов, не знающих административной опеки со стороны правительственного аппарата и его чиновников» Тоболин В. В. Право муниципального управления. М., 1997. С. 12. Однако в силу специфики традиций самоуправления у русского народа используется, как правило, лишь его юридический вариант. Так, в толковом словаре С. Ожегова приводятся следующие два толкования слова: «право на внутреннее управление своими местными силами» и «право решать дела внутреннего управления по собственным законам в пределах национально-территориальной единицы, автономии» См.: Ожегов С. Толковый словарь русского языка. М., 1989. С. 694.

В общественных науках термин «самоуправление» в первую очередь используется для обозначения состояния общества, формы организации определенных его институтов, одним из которых и является местное самоуправление. Для того чтобы выявить сущностные характеристики понятия «местное самоуправление», целесообразно сначала установить содержание понятия «самоуправление». В энциклопедическом политологическом словаре в статье, определяющей понятие «местное самоуправление», указывается, что «самоуправление предполагает самостоятельный выбор целей и путей их достижения самоуправляющимися структурами при сохранении взаимодействия со сменными и иерархически иными структурами; при отсутствие такого взаимодействия, достигаемого согласованием и соподчинением целей разных общественных структур и компонентов, самоуправление может привести к нарастанию хаотических тенденций и распаду общественной системы на относительно автономные элементы» Политология. Энциклопедический словарь. М., 1993. С. 346.

Проблемы теории и практики развития системы местного самоуправления детально рассмотрены в работах Ивановой В. Н. См. книги. Местное самоуправление: проблемы теории и практики. СПб 1996 г.; Региональное самоуправление/Учебное пособие. СПБ 1999.

По мнению А. В. Лагуткина, «местное самоуправление — одна из форм народовластия, представляющая собой инициативную деятельность местных сообществ (населения определенной территории), осуществляемую ими на условиях сочетания местных и государственных интересов и решения местной жизни под свою ответственность в пределах определенной территории» Лагуткин А. В. Местное самоуправление как форма народовластия в РФ. М., 1995;1996. С. 28.

Процесс местного самоуправления, хотя и предполагает доминирование прямой, непосредственной демократии, может, однако, осуществляться лишь благодаря формируемым местным населением, чаще всего посредством прямого голосования, органам управления. Местное самоуправление представляет, таким образом, форму самоорганизации граждан, при которой последние с помощью политических методов получают возможность участвовать в жизни местного сообщества, используя прямую и представительную демократию. Важнейшими условиями, обуславливающими саму возможность местного самоуправления, являются инициатива граждан, их желание и ответственность при организации власти и управления на локальном уровне самостоятельно управлять своими местными делами.

Местное самоуправление — это институт сложной природы: будучи негосударственным, оно входит в государственную систему власти, строя свои отношения с последней на законодательно закрепленной договорной основе.

Самоуправление, трансформирующее социальные общности из пассивных участников-объектов управления в его первичные субъекты, является одновременно и лежащей, по сути, в основе всех либеральных демократических институтов, организацией политической жизнедеятельности, и конечной целью демократического развития.

Сущность самоуправления заключается в самоорганизации народа, от которого непосредственно исходит инициатива власти по принципу «снизу — вверх», что является выражением местных интересов и осуществляется при помощи прямой, непосредственной демократии или через народное представительство. При самоуправлении социальные отношения, будучи договорными, располагаются преимущественно по горизонтали.

Таким образом, политическое значение термина «самоуправление» выводит на первый план функциональный аспект деятельности МСУ.

В научной литературе нет единой точки зрения о принципах самоуправления. В ряде работ, на основании сделанных различными исследователями определений сущности самоуправления, выделены следующие наиболее важные принципы:

принадлежность власти всему коллективу;

осуществление власти непосредственно или через выборные органы;

единство субъекта и объекта управления;

совместное ведение общих дел;

отстаивание и защита общих интересов;

равенство граждан как участников самоуправления;

эффективность обратной связи между населением и органами управления.

Местное самоуправление, функционируя на основание этих общих принципов, существенно отличается по своей природе, поскольку помимо общественной природы, свойственной общественным организациям, союзам, ассоциациям, оно относится и к политико-государственным феноменам.

Юристы определяют местное самоуправление как «право и действительную способность граждан решать вопросы местного значения, исходя из интересов всех жителей данной территории, и под свою ответственность», либо как «систему организации и деятельности граждан, решающую вопросы местного уровня» См.: Черкасов А. И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998. С. 22.

Местное самоуправление, выражая и отстаивая местные интересы, в то же время связано с государственной властью, поскольку осуществляет контакты между правительством и населением, во-первых, и, во-вторых, именно в недрах местного самоуправления готовятся будущие кадры для работы на государственном уровне.

Идея местного самоуправления основана на том, что ни одной страной невозможно управлять из центра, так как центральная государственная власть слишком далека от управляемой территории и населения.

Создание эффективной и оптимальной системы местного самоуправления гармонизация отношений федерального, регионального и муниципального уровней являются необходимыми условиями становления подлинно демократической политической системой.

Местное самоуправление, представляет собой одну из основ Конституционного строя правового государства, позволяет демократизировать аппарат управления, своевременно и эффективно решать вопросы местного значения и обеспечивать учет интересов местных сообществ при реализации государственной политики, взаимовыгодно сочетать интересы и права человека с интересами общества и государства.

При рассмотрение специфики понятия «местное самоуправление» следует отметить особенности употребления терминов «местное управление» и «местное самоуправление». В литературе, особенно англоязычной, понятия «местное самоуправление» и «местное управление» весьма часто употребляются как синонимические, что вызвано тем, что в ряде стран, в частности, в Великобритании, нет местного государственного управления, а только самоуправление, поэтому и нет необходимости разграничивать эти понятия. В отечественной литературе эти термины называют различные понятия, обозначая две различные системы управления на местах: местное самоуправление — это управление, осуществляемое местными представительными органами, а местное управление представляет собой органы, назначаемые из центра, федерального или регионального, то есть государственную администрацию на местах.

Несмотря на слабую разработанность проблем местного самоуправления в нашей стране, в отечественной научной литературе уже представлено множество различных определений местного самоуправления, в которых отражается направленность формулировок на тот или иной исследуемый дисциплинарный аспект местного самоуправления. Так, по мнению ученых, Института социально-экономических проблем РАН, «местное самоуправление представляет собой многостороннюю деятельность местного сообщества по решению собственных и других стоящих перед ними задач на основе принципов самоорганизации, самофинансирования и самоответственности с целью улучшения качества жизни населения соответствующей территории и увеличения его вклада в развитие всего общества» Основы местного самоуправления в городах России / Под ред. А. Е. Когута. СПб.: ИСЭП РАН, 1995. С. 11.

Кожевников В.И. предлагает оценивать состояние объективных условий функционирования местного самоуправления по следующим параметрам: Кожевников В. И. Тезисы Всероссийской научно-практической конференции «Местное самоуправление Российской Федерации. Опыт становления и перспективы развития.» СПб 1997 г.

состояние законодательной и нормативной базы;

состояние бюджетной и налоговой систем;

степень способности населения к самоорганизации;

отработанность вопросов формирования органов и систем местного самоуправления;

степень готовности органов государственной власти к работе в пределах собственной компетенции и в условиях взаимодействия с местным самоуправлением;

состояние методической базы и государственной поддержки местного самоуправления;

состояние подготовки кадров.

Кроме двух, все остальные параметры определяются деятельностью органов государственной власти, и хотя они далеки от желаемых, то можно, планировать их качественное улучшение по мере стабилизации экономической ситуации в стране и разработки на государственном уровне путей решения проблем местного самоуправления (развитие методической базы, подготовка кадров).

Два же параметра — степень способности населения к самоорганизации и степень готовности государственной власти к работе в пределах собственной компетенции, отражают политическое содержание состояния системы местного самоуправления. Самым важным параметром, определяющим состояние местного самоуправления, является степень способности населения к самоорганизации. При реформировании «сверху», а иной путь, как указывалось, и невозможен, проблема формирования способности населения к самоорганизации, или другими словами, проблема организации местного сообщества, ложится на созданные в результате общегосударственной реформы органы местного самоуправления, поскольку они более, чем органы государственной власти, заинтересованы в диалогических отношениях с избравшим их населением. Хотя следует признать, что пока на разных уровнях власти, в том числе и на городском, зачастую отсутствует правильное понимание идеи местного самоуправления.

Большинство и политиков, и руководителей, даже тех, кто избран в органы местного самоуправления, пользуются термином «местное самоуправление», называя так выборную власть на местах. Органы местного самоуправления, оказавшись низовым звеном государственной власти и находясь в полной зависимости от вышестоящих органов центрального или регионального уровня, зачастую не осознают противоестественности своего положения. Ведь зависеть они должны единственно от населения, поскольку население им доверило на определенный срок заниматься местными делами. Тощенко Ж. Т., Цветкова Г. А. Местное самоуправление: проблемы становления (опыт социологического анализа) / Социс. 1997. № 6. С. 110. Местное самоуправление в представлении выборных местных властей «сводится преимущественно к бюджетным вопросам, к праву формирования бюджета снизу и к результатам собственной деятельности по формированию общественной инициативы на низовом уровне, не затрагивающей, однако, управленческий аппарат». Барзилов С., Чернышев В. Провинция: элита, номенклатура, интеллигенция /Свободная мысль.1996.№ 1С. 5. Местные органы, погруженные в финансово-хозяйственные заботы и воющие с государственными органами за предоставление им финансовой самостоятельности, зачастую не осознают, что если не будет выполняться главная цель самоуправления (поскольку «степень способности к самоорганизации» и местное сообщество есть синонимичные понятия), то эффективного местного самоуправления, действительно самостоятельно решающего местные дела, не будет никогда создано.

Представляется, что осознание местными властями важности параметра «степень готовности населения к самоорганизации» в деле местного самоуправления и нахождение путей развития этой способности — одно из основных направлений их работы. Местные органы власти в период становления самоуправления не могут не рассчитывать на государственные гарантии в обеспечении минимальных социальных стандартов, так как являются проводниками государственной политики на местах, но на этом уровне проводников-исполнителей социально-экономических задач по обеспечению минимальных стандартов органы местного самоуправления могут и законсервировать себя, если при выработке планов своего стратегического развития ими не будет ставиться политическая цель — формирования местного сообщества.

Развитие института местного самоуправления в Российской Федерации является на сегодняшний день одной из важнейших задач как с точки зрения укрепления российской государственности в целом, так и с позиции повышения качества жизни населения.

Перспективы развития местного самоуправления в России в настоящее время еще не ясны в полной мере. Но можно с уверенностью сказать, что на сегодняшний день сложились основные направления для преобразования существующей системы местного самоуправления. Это предопределяется необходимостью решения комплекса проблем в области развития местного самоуправления, таких, как:

проблема территориального построения системы МСУ;

проблемы в области финансово-экономических основ МСУ: одна из самых острых — несоответствие объема полномочий органов МСУ имеющимся материальным и финансовым ресурсам;

проблемы в области организационной структуры органов МСУ;

необходимость разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами МСУ;

необходимость усиления ответственности и контроля над деятельностью органов местного самоуправления, как со стороны граждан, так и со стороны государства;

отсутствие законодательного регулирования отдельных аспектов развития местного самоуправления на федеральном и на региональном уровнях.

Таким образом, комплексное решение всего спектра проблем возможно только, если соответствующие нормы, найдут свое отражение в федеральном законодательстве. Именно эта цель и преследовалась авторами нового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 06 октября 2003 года, который и определяет основные направления проведения муниципальной реформы. Теперь многое зависит от объединения усилий всех ветвей власти. Только это даст возможность, избежав дальнейшего накопления нерешенных проблем, создать возможность для более широкомасштабного использования потенциальных ресурсов самоорганизации населения для решения проблем жизнедеятельности.

1.2 Исторические аспекты развития местного самоуправления в России Самоуправление в России имеет давнюю историю. Как и многие политические институты нашей страны, оно развивалось неровно и довольно самобытно, его плоды не слишком походили на муниципальные установления Европы. Однако, противопоставления российского опыта самоуправления зарубежному, было бы ошибочным — принципы гражданской активности населения, реализуемые в демократических государствах и систематически подавляемые в России, по своей сути остались сходными. Иванова В. Н., Гузов Ю. Н., Безденежных Т. И. Технология муниципального управления. М. 2003. С. 32.

Традиции местного управления в России являются исторической национальной основой для становления института самоуправления на современном этапе развития нашей страны.

Уже в конце XVIII века Екатерина II в противовес петровскому абсолютизму и централизации признает необходимость децентрализации, рассредоточения системы государственного управления и введения принципа выборности в местное управление. Принимается «Грамота на права и выгоды городам Российской империи», в которой был определен статус городского населения, организация городского управления и образование ведающих делами всего городского населения административно-хозяйственных органов, создающихся путем всесословных выборов.

Согласно жалованной грамоте городам, городское население делилось на шесть категорий: городские обыватели, купцы, ремесленники, иногородние и иностранные гости, именитые граждане и прочие посадские жители. Все они могли входить в «городское общество», участие в котором ограничивалось имущественным (налог в 50 руб. в год) и возрастным (не моложе 25 лет) цензом. Городское общество избирало на срок в три года свой представительный орган — Общую думу и должностных лиц местного управления (бургомистров, заседателей-ратманов, старост, судей). Общая дума в свою очередь избирала городского голову и исполнительно-распорядительный орган — Шестигласную Думу, состоящую из городского головы и гласных (депутатов), в задачи которых входило развитие городского хозяйства, благоустройство города, решение вопросов жизнеобеспечения.

Дума подчинялась генерал-губернатору или губернатору, то есть представителям государства на местах, поэтому говорить о создании в результате этого реформирования сверху местного самоуправления неправомерно. На это обращает особое внимание Н. И. Лазаревский: «Наличность в числе губернских и уездных учреждений того времени выборных еще не создавала у нас самоуправления в современном смысле этого слова: для понятия самоуправления … существенно независимое положение выборных органов по отношению к органам коронным; выборность представляет существенную ценность не сама по себе, а потому, что она гарантирует или, по крайней мере, при известных условиях может гарантировать действительную независимость выборных органов по отношению к органам коронного управления и вместе с тем может создавать тесную связь выборных органов с местным населением» Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910, Т.2. С. 213−214. Однако реформа была, несомненно, прогрессивным шагом, поскольку вела к децентрализации власти, во-первых, а во-вторых, в политический процесс на местном уровне включились представительные власти, и самое главное — способствовала формированию местного сообщества. Другими словами, благодаря этой реформе создавались предпосылки для развития местного самоуправления и формирования гражданского общества.

Новым этапом этого процесса стала отмена крепостного права, которая обусловила необходимость нового реформирования системы местного управления. Были проведены земская реформа (1864) и реформа городского управления (1870).

Основу земских учреждений составляли Земские собрания и Земские управы, избиравшиеся на уровне губерний и уездов. Высшими распорядительными органами местного управления были Земские собрания. Процедура их избрания была следующей: на уровне уездов созывались уездные Земские собрания, состоявшие из уездных земских гласных, избиравшихся по трем куриям: землевладельцы, городские общества, крестьянские общества.

Председательствовал в уездном Земском собрании уездный предводитель дворянства. Уездное Земское собрание избирало гласных в соответствующее губернское Земское собрание, образовывало уездную Земскую управу — высший исполнительный орган уезда. В свою очередь, губернское Земское собрание, в котором председательствовал губернский предводитель дворянства, избирало губернскую Земскую управу — высший исполнительный орган губернской власти. Председателя уездной Земской управы утверждал губернатор, а губернской — министр внутренних дел Российской Империи. Местный губернатор имел право наложить «вето» на любое решение земских учреждений. В случае несогласия с действиями губернатора земские учреждения могли обжаловать его распоряжения в Сенате, которому принадлежало право окончательного решения вопроса, то есть фактически было положено начало разделению трех ветвей власти.

Уездная и губернские управы состояли из 3 и 6 человек соответственно, включая председателя. Членами управы могли стать не все гласные собраний: чиновники местных казенных палат, уездных казначейств, лица духовного звания не имели такого права, а остальные чиновники могли занять должность в управе с разрешения своего начальства.

Губернские и уездные управы в период между сессиями собраний управляли имуществом земства, руководствуясь решениями и постановлениями земских собраний. Был законодательно определен перечень обязанностей управ и предусматривался их ежегодный отчет перед собраниями. Особое внимание законодательством было уделено финансовой деятельности управ. Управы должны были строго придерживаться утвержденных смет, отступление от них было возможно только в установленных собранием границах. Основную работу по управлению отраслями земского управления осуществляли наемные специалисты (медики, учителя, инженеры, агрономы и т. д.) Лаптева Л. Е. Земские учреждения России. М., 1993. С. 50−56.

У земств был свой бюджет, доходная часть которого формировалась за счет прямых налогов местности, подведомственной земству. Обложение земель, лесов, производств и торговли, сборы от местных налогов расходовались на местные нужды. Доходная часть бюджета формировалась также за счет государственных дотаций на осуществление конкретных программ (содержание народных училищ, распространение сельскохозяйственного опыта). Расходование дотационных средств контролировалось правительством. Значительна была в бюджете и доля от частных пожертвований. Земства занимались и торгово-промышленной деятельностью, прибыль от которой входила в доходную часть бюджета.

Компетенция земских учреждений была законодательно определена в «Положении о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 г. и распространялась на всю сферу местных хозяйственных дел в пределах территории земства. «Положение…» ограничивало компетенцию земств, указывая, что они не имеют права вторгаться в сферу полномочий сословных обществ, правительственных и общественных учреждений. В компетенцию местного земского управления входили содержание местной полиции и чиновничества, арестантских домов, контроль за состоянием путей сообщения.

В «Положении…» четко разграничивалась компетенция уездных и губернских земств, при этом указывалось, что решения последних обязательны для первых.

Разработчики земской реформы исходили из негосударственной природы земств, поэтому земства не были наделены государственно-властными полномочиями. Последними были наделены только государственные структуры местного управления, прежде всего полиция, которая при этом содержалась из земских средств. Полиция не подчинялась земству, и когда земские власти обращались к ней в случае необходимости осуществления мер принуждения, то за полицией оставалось право решать вопрос о целесообразности применения таких мер.

Земские учреждения не были включены в систему государственных органов, служба в них относилась к общественным обязанностям, и должностные лица не считались государственными служащими, вознаграждение им выплачивалось из земских средств. В «Положении…» указывалось: «Земские учреждения, имея характер местный и общественный, не могут входить в ряд правительственных — губернских или уездных инстанций, или иметь в своем подчинении какие-либо из правительственных мест» Положение о губернских и уездных земских учреждениях. / Полное свод законов Российской Империи. В 2-х томах. Том II, СПб. 1911 год.

Разработчики земской и городской реформ находились под воздействием общественной теории местного самоуправления, о чем свидетельствует и развернувшаяся в период реформ дискуссия по вопросу о природе местной власти. В основании общественной теории местного управления лежит идея независимости местной власти от государства в решении хозяйственных вопросов и удовлетворении нужд населения, поскольку местные органы — это учреждения народа и должны быть ответственны перед народом. Местная власть отличается, согласно этой теории, от государственной тем, что она всегда только выборная.

Отечественные ученые уже тогда, на этапе зарождения местного самоуправления в России, понимали невозможность перенесения на русскую почву систем самоуправления Западной Европы (которые там были уже достаточно развиты), и причину видели в ускоренности в России традиций государственной централизованной системы управления (А.И. Васильчиков) Васильчиков А. И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. М-СПб, 1869−1871. Т.2. С. 234., но при понимании своеобразия российского пути, считали, что прогрессивное развитие будет обеспечено лишь в направлении становления системы местного самоуправления. Так, Б. Н. Чичерин считал, что при самодержавной государственной системе управления, склонной к жесткой бюрократизации, местные выборные учреждения внесут свежую струю в систему управления, которая благодаря им будет лучше удовлетворять общественные потребности.

В России периода земской и городской реформы 60-х гг. был большой круг оппонентов не только среди консервативной части высшего чиновничества, но и среди ученых, которые придерживались государственной теории. Государственники, справедливо считая, что по своей природе местное самоуправление — феномен политический, отрицали право местных органов на автономию и считали целесообразным их включение в государственную систему управления и, значит, под строгий контроль государства. Сторонники государственной теории обосновывали свои установки тем, что местное самоуправление имеет двойственную природу (с чем, кстати, соглашался и Чичерин), поскольку оно выполняет ряд делегированных ему государственных полномочий, и поэтому, как утверждал, например, А. Градовский, оно и действовать должно на правах государственных властей. Градовский А. Система местного самоуправления на Западе Европы и в России. Собр. Соч. Т.9. СПб, 1904. С. 213.

Государственная теория как теоретическое обоснование лежит в основе тех контрреформ земского и городского управления, что были проведены в 90-х годах прошлого века Александром III. Так, один из главных идеологов контрреформ граф Д. Толстой в докладной записке писал, что главные причины недостатков в работе земских и городских учреждений заключаются в обособленности этих учреждений от государственных Лаптева Л. Е. Земские учреждения России. М., 1993. С. 86−87.

Несмотря на непродолжительный срок действия земской и городской реформ, они были значительны не столько в практическом плане, сколько как первый национальный историко-политический опыт организации местного самоуправления, важнейшими моментами которого были следующие принципы:

децентрализация системы управления, выразившаяся в отделении земской и городской системы управления от государственной;

перенесение ответственности за местные дела на сформированные местным сообществом органы власти;

зарождение демократических институтов выборов и представительства;

законодательное оформление полномочий местных властей;

повышение значимости судебной власти (споры между высшими государственными чиновниками — губернаторами и местной властью разрешались в Сенате, губернатор часто решал в пользу местных властей).

Земские и городские учреждения власти, хотя и не могут определяться как местное самоуправление, все же их можно считать первым опытом в становлении института местного самоуправления в России и попыткой демократизации системы управления сверху. Земства, распространенные лишь на некоторые области европейской части Российской Империи, были ликвидированы после Октябрьской революции.

Государство, устанавливающее диктатуру пролетариата, по своей природе является централизованным, поэтому демократический институт местного самоуправления, стремящийся к автономии, «антагонистичен» пролетарскому государству. В советский период местным управлением занимались Советы, которые государство наделило широкими полномочиями управления местными делами, оформив их как звено своей централизованной системы управления. До 1924 г. местные Советы выполняли исключительно только хозяйственные функции. Им были переданы полномочия в сферах землеустройства, жилья, дорог, транспорта, которые они должны были осуществлять за счет переданных в их распоряжение местных налогов.

С 1924 г., согласно «Постановлению о городских Советах», горсоветы являются «высшими органами власти в пределах городской территории». Местные городские Советы были наделены полномочиями и в политико-административной сфере. Полученные горсоветами полномочия высшей власти были подтверждены Декретом «О выделении самостоятельных городских бюджетов» (1925 г.), который закрепил доходные источники для ведения городского хозяйства. Хозяйственно-административная деятельность городских Советов была успешной, поскольку повсеместно удалось восстановить городское хозяйство до дореволюционного уровня. Это было короткое время в советской истории, когда местные Советы, являясь органами управления (но не самоуправления), были действительно хозяевами на своей территории. Именно в это время Л. А. Велиховым на основе анализа работы местных советов народных депутатов и были сформулированы те основные принципы, на которых должна строится система местного самоуправления, и которые совпадают с продекларированными Европейской хартией:

местное самоуправление — власть, деятельность которой регулируется законом;

обязательным для местного самоуправления является наличие выборных органов;

местное самоуправление должно обладать собственной компетенцией, в пределах которой эта власть самостоятельна;

для реализации своих полномочий местное самоуправление должно быть обеспечено достаточными собственными ресурсами.

Начиная с 1928 г. в целях эффективного проведения индустриализации, государство передает основные полномочия и средства местных Советов территориальным подразделениям правительственных ведомств, и с 1930 г. самостоятельная хозяйственная деятельность Советов прекращается, в них ликвидируются отделы коммунального хозяйства.

В Конституции 1936 г. Советы провозглашаются основой политического строя СССР. В основу организации местной власти был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти с жесткой соподчиненностью нижестоящих органов власти вышестоящим, что выразилось в следующих чертах местного управления, получившего название «советской модели местного самоуправления»:

Полновластие Советов как представительных органов, демонстрирующее советский вариант народовластия, есть, в сущности, отрицание демократического принципа разделения властей.

Выборы депутатов местных Советов проводились на безальтернативной основе, т. е. была дискредитирована сама идея выборности властей.

Советы как местные представительные органы были органами государственной власти, а исполнительные комитеты этих же местных Советов были органами государственного управления и должны были осуществлять свою деятельность, на основе принципа двойного подчинения: вышестоящему исполкому и своему местному Совету. Но реального подчинения местному Совету не было, так как планы развития территории и ее бюджет составлялись местными исполкомами на основе тех обязательных показателей, что устанавливались вышестоящими исполкомами.

Поскольку реальной властью обладали не Советы, а партийные комитеты, действовавшие на всех уровнях административно-территориального деления, то местные Советы были абсолютно формальным органом. Происходило сращивание советского и партийного аппаратов при доминирование последнего.

Депутаты местных советов работали на непостоянной основе, поэтому на практике их деятельность подменялась работой исполкомов, выполнявших решения партийных органов. Депутаты не обладали реальной политической властью и не принимали самостоятельного участия в процессе управления.

Форма деятельности местных Советов была сессионной, и на сессиях без обсуждений формально утверждались подготовленные исполкомами решения.

Исполкомы подменили Советы, поскольку по Конституции 1937 г. полномочия местных Советов и их исполкомов не были разграничены, кроме некоторых чрезвычайных, которые Совет мог исполнять на своих сессиях.

На первом этапе реформирования в перестроечный период была сделана попытка внести соответствующее сущности местного самоуправления содержание в уже существующую форму. Советское государственное право. М., 1980. С. 564.

Реформирование «сверху» оказалось, с одной стороны, излишне демократичным: основанное на принципе разделения властей, оно приводило к противостоянию двух ветвей власти — представительной и исполнительной — на местном уровне; а с другой стороны, администрации подменили собой исполкомы, так как, будучи органами центрального управления на местах, имели всю полноту полномочий по управлению. Мировой опыт свидетельствует, что при организации местного самоуправления целесообразен принцип не равновесия властей, а приоритет одной из них. Мирошниченко Е. Шаги к самоуправлению. / Народный депутат. 1992, № 17. С. 62. Это, по сути дела, и произошло в тот период в России. Результат реформирования местного управления этого периода нельзя оценивать только отрицательно, поскольку у назначаемых глав местных администраций было достаточно полномочий для решения местных вопросов, что привело к деконцетрации государственной власти, но в свете поставленных задач создания демократического института местного самоуправления такое положение дел могло быть только временным, переходным этапом.

В 1993 г. было принято решение о ликвидации местных Советов и возложение их функций на местные администрации, на что и был направлен ряд президентских Указов. Главы администраций утверждались в качестве глав местного самоуправления и планировалось провести их выборы одновременно с выборами местных представительных органов.

Таким образом, первая попытка реформировать местное управление в местное самоуправление в целом оказалась неудачной, поскольку в результате было восстановлено все то же государственное регулирование управления на местах. Причина этой неудачи не столько в изъянах правового характера, сколько в том, что местную власть пытались организовать сверху, тогда как самоуправление предполагает народную инициативу, гражданскую ответственность и желание самостоятельного решения местных дел местным сообществом. Уже в тот период ряд политиков и ученых предлагали с учетом волеизъявления жителей частично передать полномочия администрации на уровне микрорайонов городов органу территориального общественного управления. Кожевников В. И. Схема переходного периода становления местного самоуправления./ Тезисы Всероссийской научно-практической конференции «Местное самоуправление в Российской Федерации. Опыт становления и перспективы развития. СПб, 1997.

Невозможность регулировать процессы создания местной власти из центра была осознана и, в соответствии с Конституцией 1993 г., полномочия по организации выборов в местные представительные органы и определению организационной структуры местного самоуправления были переданы субъектам Федерации. Конституция РФ 1993 г. закрепила местное самоуправление как важнейший элемент основ конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти. Согласно Конституции, местное самоуправление отделено от органов государственной власти, и нормы по местному самоуправлению, закрепленные Конституцией, соответствуют выработанным мировым опытом требованиям к этому институту. Впервые в российской Конституции содержатся правовые нормы, соответствующие природе института местного самоуправления.

Однако у власти были весомые основания для такого игнорирования. Разрушение довольно эффективно работавших на уровне местного управления местных советов народных депутатов привело к вакууму безвластия или к сосредоточению власти в региональных центрах, начавших явственно проявлять центробежные стремления, чреватые развалом Федерации. Таким образом, чтобы нейтрализовать центробежные тенденции регионов, деконцентрировать начавшуюся на региональном уровне централизацию и решить проблему организации управления на местах, федеральный центр активно занялся организацией местного самоуправления. Другими словами, организация реформы «сверху» в первую очередь, конечно, преследовала цель воссоздания институтов местного управления взамен разрушенных, но уже и по содержанию, и по форме соответствующим продекларированным Конституцией и международными документами демократическим нормам. Собственно говоря, иного пути организации местного самоуправления, кроме реформирования «сверху», в стране, не имевшей исторически сложившихся традиций местного самоуправления и идущей от тоталитаризма к демократии, быть и не может.

Создание выборных, легитимных, представительных и исполнительных органов местной власти еще далеко от настоящего местного самоуправления — фактически центральные и региональные государственные власти организовали создание зависимых от них, прежде всего, в финансовом отношении органов местного самоуправления, на которые было возложено выполнение обязательных и делегированных полномочий. Правда, при этом органам местного самоуправления дано право определять свои факультативные полномочия, то есть выполнять деятельность собственно по местному самоуправлению. Но реализовать эту возможность весьма затруднительно, поскольку финансовые возможности местных властей ограничены, исполнение обязательных и делегированных полномочий в российских социально-экономических условиях настолько сложно, что органам местной власти определить круг своих факультативных полномочий и спрограммировать их исполнение оказывается чаще всего не под силу. Наделенные формально независимостью, органы МСУ зависимы не только в материально-финансовом плане, но и обречены, быть исполнителями самых элементарных управленческих функций, подобно чиновникам низшей иерархии. На деле оказывается, что самоуправления, как такового, в работе органов местного самоуправления нет, поскольку ее ориентиры обозначены сверху, а исполнителям предоставлена автономия лишь в выборе оптимальных путей решения задач (предметов ведения), поставленных государственными органами власти — федеральными и региональными.

1.3 Законодательная база местного самоуправления в России В настоящее время в России проблеме законодательного регулирования, организации и деятельности местного самоуправления уделяется большое внимание. Более 200 федеральных законов принято и действуют на сегодняшний день, к ним необходимо отнести и другие федеральные нормативно-правовые акты (Указы Президента, постановления Правительства, решения Конституционного суда), нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации.

Правовую базу местного самоуправления составляют базирующиеся на принципе иерархичности следующие документы:

федерального уровня: Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» и др.;

уровня субъекта Федерации: например, Закон Санкт-Петербурга «О местном самоуправление в Санкт-Петербурге» от 23.06.97.№ 111−35.

Выделим из их числа наиболее основополагающие законы.

Конституция Российской Федерации принятая на референдуме 12-ого декабря 1993 года, обеспечивает существенные гарантии местного самоуправления. Статья 12 и статьи 130−133 в главе 8 Конституции содержит положения, регулирующие вопросы местного самоуправления.

Конституция закрепляет в качестве задачи, которую призвано решать местное самоуправление, — «вопросы местного значения». Кроме того, в Конституции продекларировано, что «местное самоуправление осуществляется посредством референдума, выборов и других форм прямого волеизъявления», а также, что «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги, сборы, обеспечивают охрану общественного порядка и решают иные вопросы местного значения».

Европейская хартия о местном самоуправлении.

Была принята Советом Европы в 1985 году. Основная идея этого документа — обеспечить и гарантировать независимость и, самое главное, самостоятельность органов местного самоуправления в их деятельности, в решении вопросов местного значения. Такая независимость и самостоятельность невозможна без наличия экономических и финансовых ресурсов. Россия присоединилась к Европейской хартии в 1997 году, ратифицировано Государственной Думой в марте 1998 года.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131- ФЗ

Принят 16 сентября 2003 года. Вступает в силу с 1 января 2006 года, по сравнению с федеральным законом № 154-ФЗ 1995 года, дает несколько другое, но аналогичное по сути определение местному самоуправлению: «Местное самоуправление в РФ — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектами Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность, решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учётом исторических и иных местных традиций.

Следует отметить, что Статья 79 определяет особенности местного самоуправления в субъектах РФ — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге.

Этот закон устанавливает что, изменение границ, перечень вопросов местного значения, источники доходов местного бюджета, состав муниципального имущества определяется законами субъектов РФ — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Сравнивая положения ФЗ-95 и нового ФЗ, обратим внимание на повторяющееся словосочетание законодателя «сохранение единства городского хозяйства», в связи с которым возникает ряд юридических, экономических и организационных проблем:

действующее законодательство не определяет термин «городское хозяйство», следовательно, неясны правовые, организационные, финансовые и иные принципы обеспечения «единства городского хозяйства»;

отсутствуют критерии, по которым можно оценить, едино городское хозяйство или не едино;

не определены юридические последствия недостижения цели «сохранения единства городского хозяйства».

Из буквального прочтения части 3 статьи 79 нового ФЗ следует, что на «муниципальные правоотношения» в Москве и Санкт-Петербурге положения главы 3 («Вопросы местного значения») этого закона не распространяются. А если быть точнее, то в этом вопросе петербургские и московские законодатели полностью свободны в своих действиях.

Таким образом, сложностей с определением перечней вопросов местного значения много, поэтому вероятнее всего, в целом новые перечни вопросов местного значения МО в Москве и Санкт-Петербурге, за исключением отдельных деталей, будут мало отличаться от существующих в настоящее время. Ошурков А. Т. и др. Москва-Санкт-Петербург: местное самоуправление в городах федерального значения. СПб., 2004. С. 12−14.

Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ

Закон принят Государственной Думой 12-ого августа 1995 года, опубликованный 1-ого сентября 1995, является базисным законодательным актом построения и функционирования системы местного самоуправления в Российской Федерации.

Этот закон в соответствии с Конституцией РФ определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в РФ.

Федеральный закон определяет в статье 1 «вопросы местного значения» как: «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом, законами субъектов РФ».

Статья 6 содержит более широкое описание предметов ведения муниципальных образований как вопросов местного значения, а также отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. К предметам ведения муниципальных образований относятся 30 вопросов местного значения. Основное содержание предметов ведения затрагивает вопросы местных финансов, утверждения местного бюджета и местных налогов, социально-экономического развития, содержания муниципального жилья, дошкольного, школьного образования, профессионального обучения, создания учреждений здравоохранения, общественного порядка, энергии, газа, отопления и водоснабжения, канализационной системы, содержания местных дорог, организации общественного транспорта, культурных учреждений и зрелищных мероприятий, спорта, содействия занятости населения, защиты окружающей среды и противопожарной безопасности.

Федеральный Закон предусматривает, что местные налоги и сборы — это налоги и сборы, установленные органами местного самоуправления самостоятельно, но федеральные законы не определяют их вид или размер налоговых ставок. Доходы местного бюджета состоят в соответствии с статьей 36 из доходов от местных налогов, сборов и штрафов, отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации в соответствии с нормативами, определенными федеральными законами и законами субъектов РФ.