Особенности работы Администрации в малом муниципальном образовании

местный самоуправление муниципальный

Переход России к рыночной экономике проходит в весьма сложной ситуации. Ошибки в осуществлении экономических реформ деструктивно повлияли на фундаментальные основы жизни населения: нарастают депопуляционные процессы, разрушается трудовой потенциал, снижаются состояние здоровья и уровень образования, нравственности и культуры значительной части общества.

Особенно глубоко и остро кризис 90-х годов затронул небольшие сельские поселения. Десятки тысяч их перестали существовать, из оставшихся многие влачат жалкое существование. В этих условиях особое значение принадлежит органам местного самоуправления, на плечи которого возложены обязанности по решению вопросов местного значения, на них же возложен и целый ряд государственных полномочий. Поэтому изучение деятельности местных администраций в условиях системного кризиса имеет важное познавательное и социальное значение.

Объект работы — Администрация сельского поселения Степное Пластовского района Челябинской области.

Предмет работы — деятельность Администрации сельского поселения Степное Пластовского района Челябинской области по решению вопросов местного значения в соответствии с федеральными законами и нормативными актами Совета.

Цель работы — выявить особенности местного самоуправления в сельском поселении и на основе деятельности органов местного самоуправления сельского поселения Степное Пластовского района Челябинской области сформулировать рекомендации по развитию сельского поселения Степное Пластовского района Челябинской области.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие первоочередные задачи:

— определить понятие и структуру органов местного самоуправления;

— раскрыть сельское поселение как муниципальное образование;

— определить местную администрацию как управляющий орган сельского поселения;

— дать общую характеристику сельского поселения Степное Пластовского района Челябинской области;

— рассмотреть деятельность органов местного самоуправления сельского поселения Степное Пластовского района Челябинской области;

— разработать рекомендации по развитию сельского поселения Степное Пластовского района Челябинской области.

Теоретическую основу работы составили положения и выводы, сформулированные в отечественной государственно-правовой науке, такими учеными как: Чекалин В. С., Постовой Н. В., Зотов В. Б., Васильев, В.И., Рохчин В. Е., Костюков А. Н., Гладышев А. Г. и другие.

Эмпирической основой выступает законодательство Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, и Челябинской области, акты сельского поселения Степное Пластовского района Челябинской области.

Методологической основой работы являются применяемые в общественных науках методы социологического, диалектического, общелогического и общефилософского анализа, а также системный, формально-юридический и сравнительно-правовой подходы. В целях поиска способов решения возникающих на практике трудностей применялся метод моделирования, содержащий варианты решения проблем, а именно совершенствование организации муниципальной службы в сельском поселении Степное и повышение эффективности исполнения муниципальными служащими своих должностных обязанностей.

Практическая часть работы разработана на примере деятельности органов местного самоуправления сельского поселения Степное.

Структура дипломной работы включает: введение, две главы, и заключение и список использованных источников и литературы, двух приложений. Во введении поставлена цель работы и приведены задачи необходимые для достижения поставленной цели, обозначены объект и предмет работы, а также раскрыты теоретическая, эмпирическая и методологическая основы работы.

В первой главе исследуются теоретические аспекты муниципального управления сельской местностью. Во второй рассматривается деятельность органов местного самоуправления сельского поселения Степное и даются рекомендации по развитию сельского поселения Степное Пластовского района Челябинской области.

В заключении указанны выводы по проделанной работе и вкратце рассмотрены рекомендации по развитию сельского поселения Степное Пластовского района Челябинской области.

Список использованной литературы и других источников состоит из 48 источников.

1. Муниципальное управление малым муниципальным образованием

1.1 Понятие и структура органов местного самоуправления

Сельское поселение — это населенный пункт, находящийся в сельской местности, в котором большинство жителей работает в сфере сельского хозяйства Зотов, В.Б., Макашева, З. М. Муниципальное управление. М., 2009. С. 150. Конечно, это определение является самым общим, которое можно дать, и не учитывает особенностей различных стран. Более точное и полное определение сельским поселениям дают современные географические энциклопедии: «сельское поселение — населенный пункт, большинство жителей которого занято в сельском хозяйстве; или расположенное в сельской местности несельскохозяйственное поселение, не соответствующее по численности населения городу, связанное с лесным хозяйством (лесхозы и кордоны), обслуживанием транспорта вне городов (малые станции, разъезды, пристани); или — поселение при отдельных промышленных предприятиях, карьерах, курортах, зонах отдыха, поселки поисковиков, поселения смешанного типа. Федеральный закон ФЗ — 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принятый в России Государственной Думой от 16 сентября 2003 года, дает этой организационной форме следующее определение: «сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления».

Сельское поселение в отличии от городского имеет ряд особенностей Кузнецова Л. А. Некоторые особенности муниципального управления сельской местностью // Чиновник. 2011. № 11 С. 20 представленных в таблице 1.

Таблица 1. Основные различия между городскими и сельскими поселениями

Практика реализации современного законодательства о местном самоуправлении в сельских поселениях позволяет сделать вывод, что в правовых нормах не учтены некоторые реальности села (социально-экономические, кадровые, демографические и другие) Борисов А. Н. Комментарий к Федеральному закону от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». М., 2011. С. 180.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ 2003 года) лишь дифференцировал отдельные вопросы местного значения по уровням муниципальных образований, не предложив общего методологического подхода к проблеме разграничения местных дел из общегосударственных.

Не решены законодательным путем вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между органами местного самоуправления сельских поселений и муниципального района. Имеются правовые проблемы во взаимоотношениях государства и местного самоуправления сельских поселений по важнейшим вопросам жизнедеятельности населения. Нет четких механизмов контроля за единообразным и точным исполнением положений Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года и, в первую очередь, на этапе подготовки к его введению в полном объеме.

Исследование местного самоуправления сельских поселений, учет его особенностей в системе местного самоуправления государства через призму основ местного самоуправления сельских поселений — территориальных, организационных, экономических — и выработка предложений по совершенствованию законодательства в вопросах регулирования общественных отношений при осуществлении населением местного самоуправления сельских поселений приобретает в настоящее время особую актуальностьБорисов А. Н. Комментарий к Федеральному закону от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». М., 2011. С. 185. Организационные основы местного самоуправления должны постоянно находиться в развитии и совершенствовании, чтобы максимально соответствовать возложенным на местное самоуправление полномочиям и отвечать интересам населения. В обобщенном виде организационные основы местного самоуправления сельских поселений представляют собой взаимосвязанную и взаимозависимую систему правовых норм и принципов, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с осуществлением порядка образования органов местного самоуправления сельских поселений, их статуса, компетенции, форм и методов деятельности Ипомеев А. С. Организационная структура и штатное расписание структуры управления сельским поселением // Чиновник. № 10 2011. С. 12. К таким правовым нормам и принципам относятся, прежде всего, следующие установления Конституции РФ и Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года:

1) органы местного самоуправления сельского поселения не входят в систему органов государственной власти (статья 12 Конституции Российской Федерации);

2) структура органов местного самоуправления сельского поселения определяется населением самостоятельно (часть 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации);

3) обязательное наличие представительного органа местного самоуправления в сельском поселении либо осуществление его полномочий сходом граждан (часть 1 статьи 34 и часть 3 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года);

4) муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления сельского поселения, подлежат обязательному исполнению на всей территории сельского поселения (часть 3 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года);

5) органы местного самоуправления сельского поселения самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, а также решают иные вопросы местного значения (часть 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации);

6) депутату, члену выборного органа, выборному должностному лицу местного самоуправления сельского поселения обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий (часть 1 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года);

7) органы и должностные лица местного самоуправления сельских поселений несут ответственность перед населением сельского поселения, государством, физическими и юридическими лицами (статья 70 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года);

8) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления сельских поселений (глава 5 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года).

В юридической литературе понятие «организационные основы местного самоуправления» большинство авторов раскрывают через характеристику составляющих его элементов:

а) структуру и порядок образования органов местного самоуправления (Приложение А);

б) правовой статус, компетенцию, формы и методы деятельности органов местного самоуправления; в) организацию муниципальной службы Коваленко А. Муниципальное право. М., 2009. С. 230.

Структура (перечень) органов местного самоуправления определяются законодательством и уставом сельского поселения. Федеральный закон № 131-ФЗ 2003 года в статье 34 установил наличие в обязательном порядке в структуре органов местного самоуправления сельского поселения представительного органа, главы сельского поселения, местной администрации, оговорив при этом, что данным федеральным законом могут быть установлены исключения.

В частности, представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае функции представительного органа исполняет сход граждан. Иные органы местного самоуправления могут быть образованы населением самостоятельно, что закрепляется в уставе. Нужно отметить, что часть 3 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года императивно закрепляет полномочие по принятию устава за представительным органом сельского поселения.

Так же как и у органов государственной власти, у органов местного самоуправления сельских поселений могут быть органы общей компетенции (уполномоченные принимать решения по всему спектру вопросов местного значения, установленных статьей 14 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года) и специальной компетенции (принимают решения в соответствии с отраслевой принадлежностью). Виды полномочий органов местного самоуправления сельского поселения определяются в уставе сельского поселения, положении об органе, в иных муниципальных правовых актах сельского поселения.

Право государства определять сферу полномочий органов местного самоуправления сельского поселения в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, закреплено в статьях 5 и 6 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года. Согласно определению, данному В. И. Фадеевым Кутафин Е., Фадеев В. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2009. С. 240., полномочия местного самоуправления — это закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципального образования. Полномочия органов местного самоуправления О. А. Кудинов определяет через характерные признаки Кудинов О. А. Правоведение. М., 2010. С. 45.:

1) представляют собой неразрывное единство их прав и обязанностей;

2) закрепляются в соответствующих нормативно-правовых актах;

3) реализуются через совершение властных действий административно-распорядительного или нормоустанавливающего характера;

4) распространяются на вопросы местного значения. Одна из правовых проблем заключается в том, что в законодательной и научной трактовке понятия «полномочие» наблюдаются различные подходы.

К примеру, К. Ф. Шеремет Шеремет К. Ф. Компетенция местных органов управления. М., 2011. С. 39. еще применительно к органам местных Советов понятием «компетенция» определял совокупность их прав и обязанностей.

Понятие «компетенция» С. С. Алексеев Алексеев С. С. Теория государства и права. М., 2010. С. 50. определяет как содержание и объем властных правомочий, которые имеет орган власти или его должностное лицо и которые фиксируются в соответствующем юридическом документе. Обоснованной и юридически выверенной, на наш взгляд, является позиция Ю. А. Тихомирова Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс. М., 2010. С. 78., который считает полномочие одним из элементов понятия «компетенция». Компетенцию он определяет как возложенный законно на уполномоченный объект публичных дел, относящихся к элементам «компетенции»:

1) нормативно установленные цели;

2) предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия;

3) властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений и совершения действий.

Сопутствующим элементом является ответственность за их неисполнение. Без них компетенция теряет публично-правовую обеспеченность.

Вопрос о полномочиях органов власти тесно связан с вопросом об их функциях, поскольку именно функции определяют характер деятельности органов власти. Среди функций местного самоуправления выделяют такие, как: обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; управление муниципальной собственностью; обеспечение комплексного развития территории муниципального образования и другие.

В отличие от предметов ведения (вопросов местного значения) сельского поселения, показывающих, по каким вопросам общественной жизни осуществляется местное самоуправление, в функциях происходит как бы фокусировка этих вопросов в различные направления деятельности, что, в свою очередь, обуславливает отраслевую структуру аппарата органов местного самоуправления сельского поселения. Выделение функций местного самоуправления сельских поселений предопределяет соответствующую форму их осуществления, в результате чего в решении одноименных вопросов местного самоуправления происходит разделение труда Филиппов Ю., Гассий В. Развитие местных сообществ — путь в будущее России. // Муниципальная власть. 2010. № 6. С. 24.

Не отрицая главенствующего положения в деятельности системы местного самоуправления форм непосредственной демократии населения, следует отметить, что органам местного самоуправления сельских поселений принадлежит важнейшая роль в выборе стратегии и тактики реализации вопросов ведения сельского поселения. Статья 17 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года определяет общие полномочия органов местного самоуправления сельских поселений по решению вопросов местного значения. Представительный орган должен установить правила, по которым осуществляется местное самоуправление в той или иной сфере. Статьей 35 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года законодатель дает юридические возможности представительному органу сельского поселения, на наш взгляд, выражать интересы населения, закладывает механизм противовеса исполнительной власти. Шкатулла В. Постатейный комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». М., 2011. С. 240.

Глава сельского поселения (Приложение Б) по своему статусу является высшим должностным лицом муниципального образования в соответствии с частью 3 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года, как исключение по сравнению с главами других видов муниципальных образований, возглавляет и представительный орган, и местную администрацию. На практике, на наш взгляд, такие исключения для сельских поселений не способствуют развитию правовой культуры и демократических начал местного сообщества, росту количества управленцев высокого уровня в сельской местности. Для реализации статьи 1 Конституции Российской Федерации в сельском поселении необходимо обеспечить исполнение демократического принципа правового государства: власть должна совпадать с населением. А это возможно лишь при смещении властных полномочий на уровень представительной власти и повышения роли форм прямой демократии (сходов, референдумов сельского поселения). Автор настоящего исследования считает, что решению этой задачи будет способствовать законодательное закрепление положения о назначении руководителя органа исполнительной власти сельского поселения по конкурсу с предъявлением к нему требований, соответствующих уровню возложенных задач Пронина Л. Местное самоуправление в России: к новым приключениям // Местное самоуправление. 2011. № 15. С. 20.

Природа государственной власти и власти местного самоуправления едина: их источником является народ (население). В науке имеет место не бесспорное положение, что на деятельность муниципальных органов не распространяется принцип разделения властей. Бесспорно другое, что содержание этого понятия здесь имеет другое элементное наполнение, так как на современном этапе развития местного самоуправления сельских поселений в их структуре отсутствует судебная система и, на основе Европейской хартии местного самоуправления, не является императивом создание органов исполнительной власти. Учитывая историю развития местного самоуправления сельских поселений, в системе органов власти сельских поселений законодательно должен обеспечиваться принцип «сдержек и противовесов». При этом в содержании этого принципа нужно концентрировать внимание на субординации и взаимодействии, так как представительная власть и исполнительная власть не могут быть равными: одна из них, представительная, должна формировать и контролировать другую.

В девяностых годах прошлого века в местном самоуправлении сложилась ситуация, когда глава муниципального образования практически полностью обладал бесконтрольной местной властью. Причиной этому явились явные ошибки законодателя: 1) не был обеспечен действенный противовес на местном уровне властным полномочиям главы и 2) необоснованно были отменены нормы права, связывающие органы местного самоуправления с государственными органами управления в решении жизненно важных вопросов местного самоуправления. Практика подтверждает целесообразность не только разделения ключевых должностей (руководителей исполнительного и представительного органов местного самоуправления сельского поселения), но, главным образом, — необходимость сохранения самостоятельного функционирования представительных органов местного самоуправления сельских поселений Постовой Н. В. Местное самоуправление. История, теория, практика. М., 2008. С. 195.

Следует обратить внимание на важную и свойственную только им роль в отношениях муниципальной собственности: представительный орган выступает в них не просто как властный орган; он осуществляет, прежде всего, объединительную функцию, организуя население сельского поселения в единый самоуправленческий коллектив, в местное сообщество. А потому нет оснований сход граждан представлять альтернативой представительному органу местного самоуправления. При всем том, что они решают единые по своей сути и конечным целям задачи, и их предметы ведения практически совпадают, функции представительного органа и схода граждан сельского поселения различны.

В случае выполнения представительных функций сходом граждан сельского поселения: 1) не будет обеспечен важнейший элемент эффективной работы представительной власти на основании ее распорядительных полномочий как текущий контроль за ее деятельностью со стороны населения (сход граждан из-за процедурных и технических вопросов, установленных законодательно, может собраться не ранее, чем через месяц по инициативе граждан, статья 25 Федерального закон № 131-ФЗ 2003 года); 2) не будет возможности привлечь к работе через представительный орган, в том числе через постоянные комиссии, инициативную часть населения Мускеева Л. Круглый стол: Практика реализации Федерального закона // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 4. С. 16.

В отличие от органов государственного управления, полномочия которых определяются строго законодательством, полномочия органов местного самоуправления могут определяться как государством, так и населением. Признаки иерархичности и соподчиненности, неизменно присутствующие в организации органов государственного управления, в системе местного самоуправления сельского поселения могут проявляться только в условиях организации структурных подразделений органов местного самоуправления на части территории муниципального образования и только в отношении органов местного самоуправления и их подразделений, осуществляющих исполнительно-распорядительные функции.

Органы государства, как правило, образуются соответствующим представительным органом государства либо вышестоящим органом государственного управления, тогда как органы местного самоуправления сельского поселения формируются либо непосредственно населением (представительные органы), либо в порядке, установленном уставом муниципального образования (иные органы) Мирошниченко Е. Организационные формы осуществления местного самоуправления: новый этап развития. // Законодательство. 2009. № 4. С. 31.

Среди формально закрепленных полномочий могут быть и такие, которые на практике органами не реализуются по разным причинам. К примеру, такие ситуации возникают, когда сельские поселения принимают правовые акты по предложенному образцу (органами власти муниципального района или субъекта Российской Федерации).

Следует согласиться, что сельские поселения должны устанавливать виды полномочий органов местного самоуправления самостоятельно, исходя из наличия:

1) объектов регулирования;

2) бюджетных и иных материальных средств, предназначенных для осуществления полномочий;

3) квалифицированных кадров для реализации полномочий;

4) обязательности полномочия или его факультативности и других факторов Кузнецова Л. А. Некоторые особенности муниципального управления сельской местностью // Чиновник. 2011. № 11 С. 22.

Один человек в состоянии эффективно непосредственно управлять коллективом численностью не более 10 человек.

При большей численности коллектива требуется дробление его на несколько частей с назначением старшего каждой части. В результате формируется двухуровневая система управления, при которой руководитель управляет коллективом не непосредственно, а при помощи подчиненных ему старших частей коллектива.

Соответственно, такая система приемлема при численности коллектива не более 100 человек. При большей численности коллектива требуется дробление частей коллектива на несколько подчастей с назначением старшего каждой подчасти. В результате формируется трехуровневая система управления, при которой руководитель управляет коллективом при помощи подчиненных ему старших частей коллектива, а те — при помощи старших подчастей.

Именно такой подход с незапамятных времен был аксиомой для наших дореволюционных предков при формировании органов местного самоуправления на селе Постовой Н. В. Местное самоуправление. История, теория, практика. М., 2008. С. 321.

Со времен Рюриковичей и до 1917 года в селе с численностью в несколько десятков дворов сельский староста занимался делами села не в одиночку, а при помощи «десятских старост», представлявших небольшие группы жителей села.

Если же село имело не одну сотню дворов, то сельскому старосте помогали «сотские старосты», которые, в свою очередь, опирались в своей работе на десятских старост.

При помощи такой системы поддерживалась живая обоюдосторонняя взаимосвязь между рядовыми селянами и старостой села.

Причем указанная общинная организация села не страдала от крепостного права — специфика была лишь в том, что в помещичьих деревнях она помогала крестьянам находить общий язык с барином, а в остальных — с государством Постовой Н. В. Местное самоуправление. История, теория, практика. С. 323.

Совсем иначе обстоит дело с самоуправлением в современных российских сельских поселениях, организуемым в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно п. 3 ст.35 Закона представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан, а согласно п. 2 ст.25 Закона сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом.

Как правило, глава поселения и трезво оценивающие ситуацию односельчане понимают, что собрать вместе полсотни людей, да еще добиться от них конструктивного обсуждения серьезных вопросов жизни деревни нереально.

В результате сверхдемократичные с виду нормы Закона приводят к вынужденному авторитаризму главы такого поселения, управленческая нагрузка на которого в такой ситуации превышает норму (10 человек) в несколько раз (до десяти!).

С поселениями численностью более 100 человек ситуация несколько иная — согласно п. 2 ст.34 Закона наличие в структуре органов местного самоуправления такого поселения представительного органа является обязательным.

Согласно п. 6 ст.35 Закона численность депутатов представительного органа такого поселения не может быть менее:

7 человек — при численности населения менее 1000 человек;

10 человек — при численности населения от 1000 до 10 000 человек.

На практике соответствующие органы сельских поселений положение Закона «не менее 7 человек» понимают как указание сверху «достаточно семи человек».

В этой ситуации управленческая нагрузка на главу поселения укладывается в норму, а вот управленческая нагрузка на одного депутата превышает норму в 1,4 — 14 раз, поскольку на депутата в такой ситуации приходится от 14 до 142 избирателей.

Таким образом, предлагаемая Законом двухуровневая система самоуправления оказывается недостаточной даже для поселений численностью от 100 до 999 человек, не говоря уже о более многочисленных поселениях.

Чтобы понять, сколько же уровней самоуправления требуется для равномерного распределения управленческой нагрузки рассмотрим несколько чисто математических примеров:

Село численностью 49 человек имеет смысл разбить на 7 групп численностью 7 человек в каждой и предоставить каждой группе возможность выбрать старшего. Выборы старшего села в таком случае разумно предоставить семи старшим семерок. Так формируется двухуровневая система самоуправления.

Село численностью 343 человека имеет смысл разбить на 7 групп численностью 49 человек в каждой, а каждую группу по 49 человек в свою очередь разбить на подгруппы численностью 7 человек.

После этого имеет смысл предоставить каждой подгруппе возможность выбрать старшего, старшим семерок выбрать старшего своей группы, а старшим групп выбрать старшего села. Так формируется трехуровневая система самоуправления.

Село численностью 2401 человек имеет смысл разбить на 7 частей численностью 343 человека в каждой, каждую часть по 343 человека разбить на группы численностью 49 человек, а каждую группу, в свою очередь, на подгруппы численностью 7 человек.

После этого имеет смысл предоставить каждой подгруппе возможность выбрать старшего, старшим семерок выбрать старшего своей группы, старшим групп выбрать старшего своей части села, а старшим частей села — старшего всего села.

Так формируется четырехуровневая система самоуправления Козлов Ю. М. Исполнительная власть: муниципальный уровень // Вестник Московского университета. Серия 2 «Право». 2011. № 2. С. 14.

Прежде чем анализировать возможности формализации многоуровневых систем самоуправления необходимо оговориться, что для формирования на селе реального самоуправления главное создать такие системы, а не формализовать их.

Даже если соответствующая потребностям данного села многоуровневая система будет существовать большей частью неформально, она сможет принципиально оздоровить отношение сельчан к делам своего села и их взаимоотношения с местной властью.

1.2 Сельское поселение как муниципальное образование

В соответствии с Федеральным законом то 06.10.2003 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06 октября 2003. № 131-ФЗ (в ред. от 07.12.2011 г.) // Российская газета. 2003. 08 октября; Российская газета. 2011. 10 декабря. местное самоуправление имеет пять видов муниципальных образовании, в данной работе более подробно будет рассмотрен такой вид муниципального образования как сельское поселение, т. е. один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

А так же территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов. Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения.

В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. В состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3000 человек каждый). Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения Лапин В., Любовный В. Реформы местного самоуправления и административно — территориальное устройство России. // Муниципальное управление. 2011. № 7. С. 33.

В соответствии с законами субъекта Российской Федерации Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06 октября 2003. № 131-ФЗ (в ред. от 07.12.2011 г.) // Российская газета. 2003. 08 октября; Российская газета. 2011. 10 декабря. статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек. На территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.

Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района — с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

Основные задачи муниципального управления в сельской местности могут быть сформулированы следующим образом (рис.1).

Сельское поселение, является уровнем местного самоуправления, наиболее подходящим для осуществления местного самоуправления. Ведь в городе, не каждый имеет, как сегодня, возможность увидеть руководителей города, области.

Рис. 1. Основные задачи муниципального управления в сельской местности Зотов, В.Б., Макашева, З. М. Муниципальное управление: Учебник для вузов. М., 2007. С. 132.

В сельском же поселении глава проживает в соседнем доме и вот эта вот доступность власти крайне важна для развития местного самоуправления в связи с тем, что проблема, с которой часто нам приходится сталкиваться, это индефферентность жителей, неверие в то, что органы местного самоуправления могут что-то решить. А вот именно ситуация, когда глава живёт рядом, с ним можно действительно посоветоваться, он доступен и имеет очень важное значение.

При этом организация местного самоуправления должна учитывать и социально-экономические особенности и потенциал поселений для того, чтобы правильно осуществлять местное самоуправление, правильно, в том смысле, что эффективность.

Территориальная организация, безусловно, должна учитывать и демографические особенности, и географию, и миграцию населения. Оптимизация муниципальной территориальной организации местного самоуправления, о которой действительно много говорят, не должна превращаться в общество по интересам Дементьев А. Новая реформа местной власти: история и вопросы реализации // Муниципальное право. 2011 № 5. С. 34.

И преобразования муниципальных образований должны опираться на реальные основания, которыми следует руководствоваться, в частности, достаточность этой территории для эффективного решения вопроса местного значения. Одной из особенностей сельских поселений является то, что многие жители, которые живут на селе, особенно это характерно при наличии рядом крупного города, проживают они в сельской местности, работают в городском поселении и налоги уплачиваются в городском поселении.

Основных источников пополнения местных бюджетов (налог на имущество физических лиц, налог на землю, отчисления от налога на доходы физических лиц, ЕСХН, доходы от реализации муниципального имущества, арендные платежи, штрафы и т. д.) явно не достаточно для того, чтобы справиться со всем объемом полномочий, возложенных на поселения.

Тех, кто проживают в сельском поселении, имеют малый объем имущества, который может попасть под налогообложение, соответственно, вроде проблемы-то у всех одинаковые. Хотя вопрос о том, что недостаточное наполнение местных бюджетов, он характерен для всех: для городских, для сельских поселений, совершенно очевидно.

Ситуация с весьма скромной налогооблагаемой базой осложняется еще и процедурой сбора налогов (от отсутствия налоговых работников на местах до сложности оплаты квитанций). Например, складывается непростая ситуация с налогом на имущество физических лиц, т.к. нет механизма, нет закона, устанавливающего ответственность за не оформление права собственности. Соответственно, неоформленное право собственности на имущество исключает это имущество из налогооблагаемой базы. У власти нет иных рычагов, кроме метода убеждения, но его эффективность не высока Яшин Н., Гришунин И. Управление расходами бюджетов административно-территориальных образований. // Чиновник. 2011. № 8 С. 25.

В связи с тем, что оформление права собственности на имущество населения носит заявительный характер, то оформлением права собственности в основном занимаются те, кому нужно продать имущество, то есть те, кто вынужден это делать (обычно население неохотно этим занимается), однако некоторые районные власти смогли заинтересовать население. Кому-то помогают финансово провести межевание, оформление права собственности, для кого-то проводят разъяснительные работы (подворовый обход) — эти мероприятия оплачиваются из местного бюджета.

Финансового положения муниципальных образований свидетельствует о том, что практически во всех субъектах Российской Федерации доходы местных бюджетов не соответствуют потребностям органов местного самоуправления для реализации ими собственных полномочий, осуществления капитальных вложений для развития и модернизации объектов жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения и других объектов социальной инфраструктуры. Сложившееся к настоящему времени законодательство привело к тому, что благополучие муниципальных образований, особенно городских и сельских поселений, практически не зависит от развития экономики на их территориях. Большинство налогов на деятельность юридических лиц практически не попадает в местные бюджеты Яшин Н., Гришунин И. Управление расходами бюджетов административно-территориальных образований. // Чиновник. 2011. № 8 С. 26. Следует отметить и слабую информированность населения о содержании законодательства в сфере местного самоуправления, да и само законодательство еще содержит множество коллизий. Преодолению данной ситуации способствует восстановление института стратегического планирования работы местных органов власти. Дело не в названии данного института, это может быть и план социально-экономического развития, и стратегический план развития, но в любом случае органы местной власти приобретают навыки не только планирования своей работы, но и овладевают технологиями управления процесса развития, совершенствования того органа или той территории, на которую распространяются полномочия данного органа власти. Для разработки программы развития территории муниципального образования, целесообразно воспользоваться следующим алгоритмом:

— подготовка и анализ информации о роли муниципального образования в регионе;

— сравнительная оценка ресурсного и социально-экономического потенциала муниципальных образований;

— выявление проблем развития, требующих принятия решений на региональном уровне;

— разработка системы приоритетов по решению проблем муниципального образования;

— разработка экстраполяционного прогноза развития муниципального образования, с учетом тенденций в мировой, национальной и региональной социально-экономических системах;

— разработка концепции и стратегических направлений развития муниципального образования в рамках концепции развития региона;

— разработка целевого прогноза развития муниципального образования в соответствии с выбранными приоритетами и стратегическими направлениями;

— разработка комплекса программных мероприятий по достижению целей и задач программы;

— формирование инвестиционных проектов, бизнес-планов по приоритетным проектам;

— выработка механизмов реализации программы;

— ресурсное обеспечение программы;

— распределение функций и координация процесса реализации программы;

— прогнозная оценка результатов и эффективности программы.

В процессе реализации программы представляется важным Филиппов Ю., Гассий В. Развитие местных сообществ — путь в будущее России. // Муниципальная власть. 2010. № 6. С. 24.:

— создание организационных структур с определением форм участия администраций региона, муниципального образования и задействованных предприятий, организаций, учреждений;

— выбор и поддержка инвестиционных проектов, способствующих решению намеченных в программе проблем;

— определение алгоритма выполнения мероприятий;

— финансовое обеспечение, источники, условия предоставления и возврата финансовых ресурсов;

— информационное и кадровое обеспечение реализации программы.

Особенности местного самоуправления в муниципальных образованиях — сельских поселениях определяют необходимость их взаимодействия с аграрными производителями территории, осуществляющими свою деятельность в сельской местности.

Местное самоуправление и сельхозпроизводители муниципального образования изначально неразрывно связаны, поскольку специфика взаимодействия муниципальной власти и аграрных производителей основана на том, что село, являясь местом работы, является одновременно и местом проживания селян. Специфика муниципального образования — сельского поселения определяет особенности управления муниципальным образованием подобного типа, и кардинально отличается от управления и малым городом, и мегаполисом и имеет особенности экономического и управленческого характера. Это: «разбросанность» территории, отдаленность пограничных населенных пунктов от районного центра, в связи с чем — замедленность «обратной связи» между субъектом и объектом управления, потеря динамизма управленческого воздействия отсутствие либо незначительная доля промышленных предприятий, преобладают хозяйствующие субъекты — аграрные производители, в лучшем случае присутствуют 1−2 предприятия перерабатывающей отрасли вследствие сложившегося диспаритета цен на продукцию промышленности и сельского хозяйства — низкий уровень доходов сельских товаропроизводителей, значительное количество сельхозпредприятий, имеющих признаки банкротства, вследствие этого — низкий уровень собственных доходов муниципальных бюджетов низкая доля малого предпринимательства, непривлекательность сельских поселений для субъектов малого бизнеса, особенно работающих в сфере услуг, торговле низкий уровень доходов граждан на селе недостаток высококвалифицированных кадров ограниченный круг работодателей (бюджетные учреждения, 1−2 сельхозпроизводителя) высокая степень безработицы (банкротство сельхозпредприятия зачастую приводит к безработице сельского поселения в целом) низкий уровень социально-культурного обслуживания населения высокая социальная нагрузка на органы местного самоуправления, и, следовательно, на местные бюджеты, по обеспечению жилищно-коммунального и социально-культурного обслуживания населения сельских районов, необходимость содержания всего комплекса муниципальных учреждений в каждом населенном пункте независимо от количества проживающих (сельсовет — школа — детский сад — дом культуры — фельдшерско-акушерский пункт), высокая нагрузка по транспортному обеспечению доступа ко всем без исключения населенным пунктам района, необходимость содержания разветвленной транспортной сети для обеспечения связи с поселениями Пронина Л. Местное самоуправление в России: к новым приключениям // Местное самоуправление. 2011. № 15. С. 21.

Указанные выше характеристики сельских поселений создают дополнительные трудности в обеспечении жизнедеятельности сельских территорий, уровень жизни в которых гораздо ниже, чем даже в малых городах — райцентрах. Это определяет специфику управления и необходимость взаимодействия органов местного самоуправления и аграрных производителей территории для обеспечения существования сельских поселений.

Сельхозпроизводители различных организационно-правовых форм являются основными хозяйствующими субъектами в муниципальном образовании — сельском поселении. Наличие и степень развитости аграрного предпринимательства различных организационно-правовых форм способствуют занятости сельского населения в селах и деревнях, и, как следствие, снижению миграции сельского населения из деревни в город обеспечению налоговых поступлений в бюджет района продовольственной обеспеченности района и, в целом, обеспечивают само существование малых населенных пунктов. В то время как на местное самоуправление возложены основные функции по обеспечению жилищно-коммунального и социально-культурного обслуживания сельского населения.

Как правило, в сельском населенном пункте работодателем является одно крупное сельскохозяйственное предприятие и несколько крестьянских хозяйств, от эффективности финансово-хозяйственной деятельности которых напрямую зависит жизнь селян конкретной территории.

Как показывает опыт, чем успешнее функционируют субъекты аграрного предпринимательства, тем выше жизненный уровень граждан, что подтверждает опыт хозяйствования и относительно более высокий уровень жизни селян.

Органам местного самоуправления сельских поселений может быть отведена роль инструмента реализации приоритетного национального проекта и региональных программ развития аграрного комплекса Леонтьев Г. Местное самоуправление — ресурс государства для управления развитием // Местное самоуправление. 2010. № 22. С. 6.

Муниципальные сельские программы разрабатываются с учетом положений федеральных и региональных программ, а также полномочий органов местного управления по регулированию агропромышленного комплекса. При разработке и реализации программ органы местного самоуправления взаимодействуют с предприятиями и организациями, осуществляющими основные, вспомогательные и обслуживающие процессы в единой системе по производству сельскохозяйственных товаров.

Для формирования конкурентоспособных вертикально интегрированных структур АПК требуется пересмотр методов правового, организационного, экономического и социально-психологического воздействия. Это требует высокого профессионализма кадров, в том числе на муниципальном уровне. Особого внимания требует задача подготовки управленческих команд муниципальных районов и сельских поселений в форме стратегических тренингов, позволяющих развивать устойчивые навыки работы в проектных режимах изменений и реализации конкурентных преимуществ.

Цели, задачи, функции, организационная структура, методы управления, финансово-кредитная и кадровая политика сельских муниципальных образований должны постоянно адаптироваться к различным этапам реализации программ развития АПК.

Наряду с поддержкой агропромышленного комплекса, большое значение для сельской экономики имеет поддержка малого бизнеса, особенно в сферах торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения. Развитие потребительской кооперации может положительно сказаться на организации закупок, переработки и сбыта сельскохозяйственной продукции, особенно личных подсобных и фермерских хозяйств. Эта задача должна быть одной из приоритетных для органов местного самоуправления как сельских поселений, так и муниципальных районов Леонтьев Г. Местное самоуправление — ресурс государства для управления развитием // Местное самоуправление. 2010. № 22. С. 7.

1.3 Местная администрация как управляющий орган сельского поселения

Администрация местного самоуправления — местная администрация, которая в соответствии с уставом муниципального образования наделяется полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации органам местного самоуправления.

Наименования, сроки полномочий, подотчетность, организация и деятельность администрации местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Характерные черты администрации местного самоуправления:

1. Организационно и функционально обособленные органы местного самоуправления, которые располагают собственным вспомогательным аппаратом и структурными подразделениями;

2. Особенности в компетенции, связанной с управлением муниципальной собственности и хозяйством, исполнением местного бюджета, решением вопросов жизнеобеспечения населения;

3. Наделены правами юридического лица, поскольку участвуют в хозяйственных и иных гражданских правоотношениях Дементьев А. Новая реформа местной власти: история и вопросы реализации // Муниципальное право. 2011 № 5. С. 33.

Структура администрации местного самоуправления утверждается по представлению главы администрации местного самоуправления представительным органом муниципального образования.