Особенности реализации права обращения граждан в органы местного самоуправления

СОДЕРЖАНИЕ Введение

1. Структура и характеристика органов местного самоуправления

1.1 Органы местного самоуправления: понятие, характеристика, система

1.2 Конституция Российской Федерации об органах местного самоуправления. Государственная поддержка реформ органов местного самоуправления

1.3 Характеристика видов органов местного самоуправления и их основные функции

2. Особенности реализации права обращения граждан в органы местного самоуправления

2.1 Институт обращения жителей муниципального образования в органы местного самоуправления

2.2 Классификация обращения граждан в органы местного самоуправления

2.3 Процедура реализации права обращения граждан. Рассмотрение обращений органами местного самоуправления

3. Анализ статистики обращения граждан в органы местного самоуправления на примере Жердевского района Тамбовской области Заключение Список использованной литературы местный самоуправление гражданин управление

ВВЕДЕНИЕ

Местное самоуправление в Российской Федерации составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. (по состоянию на 10 апреля 2007 г.; включая измен., вступ. в силу с 1 января 2009 г.). — Новосибирск: Сиб. унив. изд-во, 2007. — С.6. Его положение в политической системе российского общества определяется тем, что это тот уровень власти, который наиболее приближен к населению, им формируется и ему непосредственно подконтролен, решает вопросы удовлетворения основных жизненных потребностей населения. Рационально организованное местное самоуправление позволяет эффективно использовать местные ресурсы, снимать социальную напряженность в обществе, повышать доверие населения к власти.

Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления опросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Проводимая в стране реформа местного самоуправления касается многих аспектов местного самоуправления. Действующее законодательство претерпело достаточно существенные изменения в сфере обеспечения территориальной, организационной, финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит довольно существенные новации, требующие теоретического осмысления, анализа складывающейся правоприменительной практики; это касается и новых гарантий права на осуществление местного самоуправления.

В настоящее время отсутствует легальное определение гарантий права на осуществление местного самоуправления, исчерпывающий список механизмов реализации, охраны, защиты и восстановления права на осуществление местного самоуправления. Анализ имеющихся нормативных актов, того, как они реализуются на практике, позволяет оценить реально существующую систему гарантий права на осуществление местного самоуправления.

Цель курсовой работы заключается, прежде всего, в уяснении конституционного содержания права на осуществление местного самоуправления, его особенностей, а также анализ правоприменительной теории и практики по вопросам фактического использования населением, гражданами гарантий права на осуществление местного самоуправления, в частности реализации права обращения жителей муниципального образования в органы местного самоуправления.

Для достижения указанной цели необходимо разрешить следующие задачи:

— определить понятие органов местного самоуправления, рассмотреть их структуру, выделить основные виды;

— исследовать гарантии реализации права обращения жителей муниципального образования в органы местного самоуправления;

— проанализировать виды обращения граждан в органы местного самоуправления;

— описать особенности процедуры рассмотрения обращения граждан в органы местного самоуправления.

1. СТРУКТУРА И ХАРАКТЕРИСТИКА ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1 Органы местного самоуправления: понятие, характеристика, система Согласно Федеральному закону от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 34) органы местного самоуправления — это выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. (по состоянию на 10 апреля 2007 г.; включая измен., вступ. в силу с 1 января 2009 г.). — Новосибирск: Сиб. унив. изд-во, 2007. — С.41.

Иными словами, органы местного самоуправления — это органы местных саморегулируемых территориальных сообществ, муниципальных образований, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее исполнение своих полномочий. Это специфическая система власти, которая, учитывая все местные факторы, выступает в интересах своего населения. Органы местного самоуправления обладают следующими особенностями:

— не входят в систему органов государственной власти (в соответствии со ст. 12 Конституции РФ);

— в случае наделения их отдельными государственными полномочиями, они могут участвовать в осуществлении государственных функций, и их деятельность в данном случае будет находиться под контролем государства (в соответствии со ст. 132 Конституции РФ) Овчинников И. И., Писарев А. Н. Муниципальное право России: Учебник. — М.: Эксмо, 2007. — С.16.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г. (ст. 34) четко определяет структуру органов местного самоуправления, включая в нее следующие элементы:

— представительный орган муниципального образования;

— глава муниципального образования;

— местная администрация;

— контрольный орган муниципального образования;

— иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. (по состоянию на 10 апреля 2007 г.; включая измен., вступ. в силу с 1 января 2009 г.). — Новосибирск: Сиб. унив. изд-во, 2007. — С. 41.

Причем, наличие первых трех элементов в системе органов местного самоуправления является обязательным.

Органы местного самоуправления:

а) выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти;

б) избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», 2003. ст. 2);

в) органы местных саморегулируемых территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее исполнение своих полномочий. Являются юридическими лицами Подсумкова А. А. Муниципальное управление: словарь-справочник. — Саратов: ПАГС, 2008. — С.34−35.

Реформа местного самоуправления осуществляется в несколько этапов. Первым этапом было формирование территориальных основ местного самоуправления в соответствии с требованиями нового федерального закона. Практика реализация Федерального закона № 131-ФЗ требует надлежащего изучения и осмысления, особенно в части реализации права на осуществление местного самоуправления.

В настоящее время имеется более 23 тысяч муниципальных образований, в то время как к началу реформ их было чуть более 12 тысяч. Назначено или избрано огромное количество новых муниципальных служащих, выборных должностных лиц. Они не всегда успевают ознакомиться с действующим законодательством, обладают необходимым уровнем знаний. Поэтому резко возросло число нарушений, совершаемых органами местного самоуправления, их должностными лицами. Это, в свою очередь, приводит к необходимости усиления контроля на уровне местного самоуправления.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Структура органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (или на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования.

Решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.

Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. (по состоянию на 10 апреля 2007 г.; включая измен., вступ. в силу с 1 января 2009 г.). — Новосибирск: Сиб. унив. изд-во, 2007. — С.41−43.

Органы местного самоуправления в отдельных случаях могут:

1) осуществлять местное самоуправление от имени граждан, населения муниципального образования (при использовании населением опосредованных форм осуществления права на местного самоуправления);

2) содействовать осуществлению местного самоуправления, например, при обращении в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц;

3) нарушать право на осуществление местного самоуправления, поэтому оказываются подконтрольными и могут быть привлечены к ответственности Шугрина Е. С. Гарантии права на осуществление местного самоуправления. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. — М. Профи, 2008. — С.14−15.

Органы местного самоуправления взаимосвязаны между собой и представляют единую систему, в которой по новому закону будет реализован принцип разделения властей Подсумкова А. А. Местное самоуправление в России: некоторые вопросы становления и развития. Из. 3-е дополн. и изм. — Саратов: ПАГС, 2008. — С.26−27.

1.2 Конституция РФ об органах местного самоуправления. Государственная поддержка реформ органов местного самоуправления В ходе поэтапной конституционной реформы большое внимание уделено реформе местного самоуправления. В частности, еще в 1993 году были изданы касающиеся проведения реформы местного самоуправления указы Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» и от 21 марта 1994 г. № 557 «О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления».

В последующем принят ряд федеральных законов и более 1300 нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере местного самоуправления.

Без постоянной поддержки со стороны государства муниципальные образования не смогут эффективно участвовать в проведении реформ, в укреплении российской государственности, в удовлетворении основных жизненных потребностей проживающего на их территории населения, тем более что государственная поддержка развития местного самоуправления является законодательно установленной обязанностью органов государственной власти. Поэтому необходимо осуществление мер, обеспечивающих углубление реформы местного самоуправления, планомерный переход от поддержки государством становления власти на муниципальном уровне к поддержке социально-экономического развития муниципальных образований, реализации в полном объеме конституционных полномочий местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации, двадцатилетний юбилей которой состоялся в 2013 году, закрепила ряд принципиальных положений, гарантирующих самостоятельность и полнокровную деятельность муниципальных образований и органов местного самоуправления России. Основные из них следующие:

1. Организация и осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации в городских и сельских поселениях и на иных территориях.

2. Самостоятельное определение муниципальными образованиями в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации в своих уставах собственного правового положения, структуры и статуса своих органов.

3. Недопустимость образования органов местного самоуправления и назначения должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами.

4. Подотчетность и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, депутатов перед населением.

5. Запрет на осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами.

6. Обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, муниципальными органами, должностными лицами в пределах их полномочий и невозможность прямой отмены нормативных, индивидуальных решений муниципальных органов и должностных лиц государственными органами и должностными лицами.

7. Организационная самостоятельность муниципальных органов подкрепляется законодательными мерами по расширению их экономической и хозяйственной самостоятельности, институтами муниципальной собственности и местного бюджета.

8. Судебная защита местного самоуправления через возможность предъявлять в суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, муниципальных органов и должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций, общественных объединений Конституция РФ от 12 декабря 1993 г.// Российская газета, 1993, № 237.

Иными словами, Конституция Российской Федерации создала максимально благоприятные условия для полнокровного развития компетенционных возможностей местного самоуправления.

Конституционная формула о том, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, не означает, что органы местного самоуправления полностью независимы и не подпадают под контрольную и надзорную деятельность государства. Новацией Федерального закона № 131-ФЗ является правило, что формы и пределы контрольной деятельности государственных органов четко регламентированы и могут осуществлять только на основании Конституции РФ и закона. Следует отметить, что контрольная деятельность отличается в зависимости от того, о каких вопросах деятельности органов местного самоуправления идет речь — вопросов местного значения или вопросов государственного значения.

Различие конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности происходит в зависимости от субъекта, перед которым наступает ответственность. Конституционно-правовая ответственность — это ответственность перед государством; муниципально-правовая ответственность — это ответственность перед населением муниципального образования. Кроме того, отличие муниципально-правовой ответственности от конституционно-правовой видится в особенностях муниципальных правонарушений, процедуры реализации.

Институт конституционного правосудия занимает особое место и системе гарантий конституционного права на осуществление местного самоуправления. Фактически, именно Конституционным Судом РФ сформировано понимание местного самоуправления, объема его прав и гарантий в конституционном смысле. С 2002 года органы местного самоуправления наделены правом на обращение в Конституционный Суд РФ в порядке конкретного нормоконтроля.

В Конституции РФ предусматривается возможность использования международно-правовых механизмов при защите права. В соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью правовой системы России. Следует констатировать, что оба предусмотренных в российской конституции механизма активно применяются к защите права на осуществление местного самоуправления в РФ.

1.3 Характеристика видов органов местного самоуправления и их основные функции Представительный орган местного самоуправления — выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования (Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ст. 1).

С учетом исторических традиций, национальных особенностей, политических интересов представительный орган местного самоуправления может иметь различные наименования. Наиболее часто на практике встречаются следующие названия: дума, совет, муниципальный совет, собрание, собрание представителей, сход, съезд, рада, курултай, джирге и т. п. Подсумкова А. А. Местное самоуправление в России: некоторые вопросы становления и развития. Из. 3-е дополн. и изм. — Саратов: ПАГС, 2008. — С.25. Представительный орган занимает особое место в системе органов местного самоуправления благодаря своей исключительной компетенции.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 15) в исключительном ведении представительного органа местного самоуправления находятся следующие вопросы:

— принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

— утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

— принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

— установление местных налогов и сборов;

— установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

— контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Маслов А. А. Работа с обращениями граждан в аппарате полномочного представителя Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе// Секретарское дело. — 2002. — № 1. — С. 7. .

Федеральный закон 2003 г. расширяет данный перечень, включая в него следующие вопросы:

— определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на их услуги;

— определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

— определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

Исполнительные органы местного самоуправления — органы, осуществляющие организационно-управленческие и исполнительно-распорядительные функции, направленные на исполнение федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации и местных нормативных актов, а также наделенные уставом муниципального образования собственной компетенцией. Исполнительным органом местного самоуправления является местная администрация (мэрия).

Местная администрация (лат. administratio — управление, руководство) — исполнительный орган в системе местного самоуправления, возглавляемый главой муниципального образования (главой администрации), осуществляющий следующие организационно-распорядительные функции:

— исполнение федеральных законов, законов субъекта РФ и местных нормативных актов;

— разработка проекта бюджета муниципального образования и его исполнение;

— управление муниципальной собственностью;

— разработка программ социально-экономического развития муниципального образования и их исполнение и т. п. Лапин В. А., М. Э. Сволто и др. Местное самоуправление как форма самоорганизации общества. — М.: Флинта, Наука, 2002. — С.154.

Высшим должностным лицом в системе органов местного самоуправления является глава муниципального образования. По Федеральному закону 2003 г. (ст. 36) совмещение высших муниципальных должностей запрещено. Глава муниципального образования, избранный на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию. В случае избрания его из числа депутатов представительного органа местного самоуправления, является его председателем.

Согласно закону 2003 г. глава муниципального образования осуществляет следующие полномочия:

— представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями;

— подписывает и обнародует нормативные правовые акты, принятые представительным органом местного самоуправления;

— издает в пределах своих полномочий правовые акты;

— вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа местного самоуправления Ермолаева А. В. Ланденко М. Работа с обращениями граждан в органах государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (на примере Саратовской области)// Секретарское дело. — 2004. — № 12. — С 37.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению муниципального образования и представительному органу местного самоуправления.

2. ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА ОБРАЩЕНИЯ ГРАЖДАН В ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1 Институт обращения жителей муниципального образования в органы местного самоуправления Анализ положений ФЗ — 131 от 6 октября 2003 г. в комплексе с положениями Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» № 95-ФЗ от 4 июля 2003 года позволяет выделить следующие положения Федерального закона в качестве новаций в организации местной власти.

В Федеральном законе устанавливается ряд федеральных гарантий участия граждан в деятельности местного самоуправления, вводятся нормы прямого действия, обеспечивающие гарантии реализации прав граждан России на осуществление местного самоуправления. К таковым относятся положения, регламентирующие порядок проведения местных референдумов, опросов, сходов и конференций граждан, организации территориального общественного самоуправления, отзыва депутатов и должностных лиц, получения информации и обязанности информирования граждан о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Одним из наиболее важных способов воздействия граждан на сферу муниципального управления является право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. Обращение граждан в органы государственной власти и местного самоуправления — одна из форм участия населения в управлении Подсумкова А. А. Муниципальное управление: словарь-справочник. — Саратов: ПАГС, 2008. — С.32.

Обращения граждан в органы местного самоуправления как одна из форм прямого волеизъявления населения муниципального образования дает им возможность участвовать в определении задач и направлений деятельности органов местного самоуправления, в выработке проектов их решений, в контроле за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Обращения граждан — важное средство проявления общественно-политической активности, заинтересованности жителей в общественных делах. Гарантии реализации населением муниципального образования своего права на обращение в органы местного самоуправления закрепляет ст. 32 Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. Это обязанность органов местного самоуправления «дать ответ по существу обращений граждан в течение месяца» и административная ответственность, которая может быть установлена за нарушение сроков и порядка ответа на обращения граждан Подсумкова А. А. Местное самоуправление в России: некоторые вопросы становления и развития. Изд. 3-е дополн и изм. — Саратов: ПАГ, 2008. — С.20.

Право на обращение граждан является важным конституционно-правовым средством выражения и защиты прав и свобод граждан. Конституция Российской Федерации 1993 г. (ст. 33) закрепляет право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

2 ноября 2006 года вступил в силу Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В соответствии с этим законодательным актом осуществление права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц.

При рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право:

1) представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании;

2) знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну;

3) получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в статье 11 Федерального закона № 59-ФЗ от 2 мая 2006 г., уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов;

4) обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации;

5) обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения Мосягина О. В. Работа с обращениями граждан: нормативное регулирование// Справочник секретаря и офис-менеджера. — 2002. — № 5. — С.41.

Запрещается преследование гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц.

Обращение — это далеко не каждое послание гражданина к государственному органу или должностному лицу. Это всегда юридический акт, т. е. действие, сознательно направленное на создание юридических последствий Хропанюк В. Н. Теория государства и права М., 1997, С. 318 — 31.9

. Направляя обращение в какой-либо государственный орган, гражданин вступает с ним в определённые правоотношения. Таким образом, обращением можно считать только такое послание, из смысла которого явно следует желание автора побудить адресата (орган или должностное лицо) к каким-либо юридически значимым действиям.

Обращения выполняют в сущности, три важнейшие функции. Во-первых, обращения есть средство защиты прав граждан. Во-вторых, обращение гражданина — это форма реализации его конституционного права на участие в управлении государством, и, следовательно, одна из форм выражения народовластия. И, в-третьих, обращения граждан — это средство обратной связи, выражения реакции народа, масс на решения, принимаемые государственной властью. Изучая обращения граждан, внимательно и чутко относясь к поднимаемым в них вопросам, власть будет быстрее поспевать за изменениями в современном необычайно динамичном, обществе, что поможет ей стать более эффективной. В силу всего этого институт обращений граждан в современной правовой действительности занимает одно из важнейших мест.

При рассмотрении обращения не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия. Не является разглашением сведений, содержащихся в обращении, направление письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

Право на обращение имеют не только граждане Российской Федерации, но и иностранные граждане, лица без гражданства, общественные организации, например учреждения, организации, предприятия и их должностные лица в целях защиты своих прав и интересов, прав и интересов своих членов.

Граждане имеют право направлять коллективные обращения. Такие обращения уместны в тех случаях, когда затрагиваются права и законные интересы группы людей.

Обращения граждан в органы местного самоуправления дают возможность населению участвовать в определении задач и направлений деятельности органов местного самоуправления, в выработке проектов их решений, в контроле за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Термин «обращение» имеет обобщающий, собирательный характер. В зависимости от формы обращения содержат неодинаковую информацию, имеют различную структуру, отличаются по своей юридической природе, предусматривают разные процедуры и сроки рассмотрения, а также виды правовых последствий.

2.2 Классификация обращений граждан в органы местного самоуправления Строгой единой классификации обращений граждан на сегодняшний день не существует. В трудах различных исследователей выделяется разное число разновидностей обращений, и классифицируются они по самым различным признакам.

«Правозащитные» действия Н. А. Ямпольская разделяла на три разновидности, каждой из которых соответствует определённый вид обращений граждан:

— профилактические действия (цель их не в устранении нарушений, а в создании лучших условий для реализации субъективных прав), их формой являются предложения;

— сигнальные действия (их цель — устранение не нарушений, а возможности их совершения, предупреждение нарушений), характерная форма — заявления;

— защитные действия (цель — защита уже нарушенных прав, устранение последствий нарушения), характерная форма — жалобы Ямпольская Н. А. О субъективных правах советских граждан и их гарантиях// Вопросы советского государственного права, — М. — 1959. — С.64.

Подобный подход представляется оптимальным в качестве базы для систематизации и классификации обращений граждан по содержанию. Он даёт возможность «привязать» любую разновидность обращений к трём формам «правозащитных» действий. Поэтому в настоящей работе будем использовать именно этот подход.

Существуют две основные классификации обращений: по форме и по содержанию. Первая достаточно проста — обращения классифицируются в зависимости от формы их подачи. Обращение может быть подано в устной, в письменной форме и в форме электронного документа. Устные обращения обычно используются в случаях, когда излагаемые факты очевидны, не требуют дополнительной проверки и по существу обращения должностным лицом может быть дан оперативный ответ, нередко также в устной форме. В иных случаях более правильным является использование письменных обращений.

Правильный подход к устному обращению обеспечивает максимальную быстроту и законность его разрешения. По несложному вопросу гражданину гораздо проще обратиться именно с устным обращением, а должностному лицу порой целесообразно сразу же постараться дать на него ответ. Таким образом, применение устных обращений способствует сокращению сроков их рассмотрения, устраняет переписку и помогает более оперативно решить возникший вопрос. Устные обращения могут подразделяться на личные, поданные при личной встрече, и телефонные, поданные по телефону. Особой формой устных обращений можно признать и обращения, поданные в ходе телемостов высших руководителей государства и граждан.

Конечно, не всегда и не по всем вопросам целесообразно устное обращение. Тогда граждане могут подать письменное обращение. Такие жалобы обычно пересылаются по почте, телеграфу, вручаются через бюро жалоб или лично, через секретариат и т. п. И письменные, и устные обращения обладают одинаковой силой.

Также, в настоящее время все большей популярностью пользуются обращения, поданные в электронном виде. Граждане, обладающие возможностью выхода в Internet, могут посылать свои предложения, жалобы и заявления непосредственно на сайты муниципальных образований.

Следует отметить такую специфическую форму подачи обращений, как публикация в печати материалов, связанных с предложениями, заявлениями, жалобами. Впервые подобная форма была зафиксирована в п. 11 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» Свод законов СССР, т 1, с 237.

В целях исполнения поручения Президента РФ от 12 февраля 2011 года № Пр-375 об обеспечении единообразного учета, систематизации, обобщения и анализа обращений граждан, организаций и общественных объединений 28 июня 2013 года утвержден типовой общероссийский тематический классификатор обращений граждан, организаций и общественных объединений. По данному классификатору все вопросы, содержащиеся в обращениях, распределены по пяти тематическим разделам:

1. «Государство, общество, политика»;

2. «Социальная сфера» (в том числе вопросы здравоохранения, культуры, образования, науки, социальной защиты населения, спорта);

3. «Экономика» (в том числе вопросы промышленности, связи, сельского хозяйства, строительства, торговли, транспорта);

4. «Оборона, безопасность, законность»;

5. «Жилищно — коммунальная сфера».

Обращения граждан можно классифицировать следующим образом:

по форме обращения выделяют письменные и устные;

по количеству обращающихся выделяют индивидуальные и коллективные обращения;

по способу внесения обращения выделяют непосредственные и опосредованные обращения, т. е. гражданин вправе внести обращение следующими способами:

а) лично (например, обращение к должностному лицу на личном приеме граждан);

б) через представителя, в качестве которого могут выступать депутаты, адвокаты, прокурор, органы опеки и попечительства или просто доверенные лица;

в) через средства массовой информации (например, открытое письмо в газете, прямой эфир);

г) через выступления на собраниях и конференциях граждан.

по характеру юридической природы выделяют заявления, жалобы, просьбы, ходатайства, предложения и т. п. Пешин Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. — М.: Статут, 2007. — С. 65.

Порядок работы с обращениями граждан в органах местного самоуправления урегулирован действующим Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» ВВС СССР. — 1980. — № 15. — Ст. 192. Некоторые субъекты Федерации издали свои законы по этому вопросу, которые редко выходят за рамки названного Указа.

Заявление — это официальное обращение по поводу реализации личных прав или законных интересов, не связанных с их нарушением Мосягина О. В. Работа с обращениями граждан: нормативное регулирование// Справочник секретаря и офис-менеджера, 2002, № 5, С. 34. Заявление, как правило, содержит просьбу об удовлетворении конкретных нужд и потребностей (например, об улучшении жилищных условий, назначении пенсий или других выплат, освобождении от налогов или предоставлении налоговых льгот). Выражая просьбу личного или общественного характера, заявление может сигнализировать и об определенных недостатках в деятельности государственных органов, предприятий, учреждений, общественных организаций. В отличие от предложения в нем не раскрываются пути и не предполагаются способы решения поставленных задач.

Жалоба — это обращение в государственный либо общественный орган или к их должностным лицам по поводу нарушения прав и охраняемых законом интересов конкретного лица (гражданина общественных организаций, предприятий и т. п.) Мосягина О. В. Работа с обращениями граждан: нормативное регулирование// Справочник секретаря и офис-менеджера, 2002, № 5, С. 34. Как правило, в жалобе содержатся не только информация о нарушении субъективных прав и просьба об их восстановлении, но и критика в адрес государственных или общественных органов, предприятий учреждений, организаций, должностных лиц и отдельных граждан, в результате необоснованных действий которых либо необоснованного отказа в совершении предусмотренных законом действий произошло, по мнению заявителя, нарушение его субъективных прав.

Разграничение между жалобой и заявлением должно проводиться по иным основаниям. Предметом заявления является не обжалование каких-либо нарушений субъективных прав и интересов, а, во-первых, реализация через соответствующие органы законных прав и интересов граждан, и, во-вторых, реализация права на участие в управлении делами государства путём информирования о различных недостатках, недочётах, злоупотреблениях Чаннов С. Е. Муниципальное право. — М.:Юрайт-Издат, 2006. — С.75. Иными словами, заявления граждан не связаны с имевшими место нарушениями конкретных субъективных прав и интересов. Отказ же в удовлетворении этих прав и интересов и порождает жалобу (то есть действие, направленное на защиту частного интереса).

Предложение — обращение гражданина, направленное на улучшение порядка организации и деятельности органов местного самоуправления, предприятий, организаций и учреждений на территории муниципального образования, на решение вопросов местного значения (например, по улучшению благоустройства муниципального образования, по повышению качества работы пассажирского транспорта).

Предложения граждан рассматриваются в срок до одного месяца, за исключением тех предложений, которые требуют дополнительного изучения, о чем сообщается лицу, внесшему предложение. В силу специфики предложения как одной из форм обращений ясно, что дополнительное изучение, как правило, необходимо.

Предложение — это обращение в федеральные органы исполнительной власти или к должностным лицам, содержащее идеи по совершенствованию функционирования и развития различных сфер экономики, а также деятельности органов власти и государственного управления, не связанные с нарушением прав и законных интересов самого гражданина Мосягина О. В. Работа с обращениями граждан: нормативное регулирование// Справочник секретаря и офис-менеджера, 2002, № 5, С. 34.

Ходатайство — обращение гражданина с просьбой о признании за каким-либо лицом определенного статуса, прав или свобод.

Таковы описанные в литературе формы обращений, направляемых гражданами в органы государственной власти. Однако существует ещё одна классификация обращений — по субъекту (заявителю): индивидуальные и коллективные. Индивидуальное обращение подписывается одним лицом — заявителем. Коллективное — обращение двух и более граждан, а также обращение, принятое на митинге или собрании и подписанное организаторами этого митинга и собрания. Здесь важно обратить внимание на то, что множество одинаковых индивидуальных обращений, подписанных разными гражданами по поводу одной проблемы есть лишь множество индивидуальных обращений. Коллективным может быть признано только обращение нескольких граждан одновременно и совокупно.

2.3 Процедура реализации права обращения граждан. Рассмотрение обращений органами местного самоуправления В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 32) организационные вопросы рассмотрения обращений граждан органами местного самоуправления (например, структура и форма обращения, процедура подачи обращения, порядок и сроки его рассмотрения) должны быть закреплены в законах субъектов Российской Федерации и в нормативно-правовых актах представительных органов муниципальных образований.

Вместе с многообразием процессуальных особенностей, законы субъектов РФ также содержат общие правила рассмотрения обращений граждан.

Обращение должно содержать следующие сведения:

1) наименование и адрес органа или должностного лица, которому направляется обращение;

2) фамилия, имя, отчество обращающегося;

3) адрес либо данные о месте работы (или учебы) обратившегося;

4) изложение существа дела;

5) дату;

6) подпись.

Обращение, не содержащее этих сведений, признается анонимным и рассмотрению не подлежит (за исключением анонимных сигналов о преступлениях и террористических актах, поступающих в правоохранительные органы).

Прием обращений предполагает определенную организацию этого процесса, состояние которого отражает способность органов и должностных лиц местного самоуправления своевременно и правильно реагировать на запросы и нужды граждан. Обращения рассматриваются теми структурными подразделениями органов и теми должностными лицами местного самоуправления, к ведению которых относятся затрагиваемые в обращениях вопросы. Должностные лица местного самоуправления также обязаны проводить личный прием граждан, который осуществляется в установленные и доведенные до сведения граждан дни и часы.

Федеральный закон № 131-ФЗ от 06 октября 2003 г. (ст. 32) устанавливает максимальный срок рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления — 30 дней. В течение данного срока должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ по существу обращений граждан. Закон устанавливает административную ответственность за нарушение должностными лицами местного самоуправления порядка и сроков рассмотрения обращения граждан.

Если в обращении содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, обращение подлежит направлению в государственный орган в соответствии с его компетенцией.

В случае, если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу, в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу. О данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение.

Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение 3-х дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу.

При любом варианте заявителю направляется ответ, подготовленный службой-исполнителем либо общественной приемной администрации муниципального образования (мэрии), за подписью руководителя службы-исполнителя, заведующего общественной приемной или главы администрации муниципального образования, мэра (его заместителя). Ответы в вышестоящие инстанции отправляются только за подписью главы администрации муниципального образования, мэра (его заместителя).

Органы и должностные лица местного самоуправления, к ведению которых не относится решение вопросов, поставленных в предложениях, заявлениях, жалобах, обязаны направлять их не позднее пятидневного срока по принадлежности, извещая об этом заявителей, а при личном приеме — разъяснять, куда им следует обратиться.

Решение, принятое по жалобе и заявлению, может быть обжаловано в вышестоящий орган (должностному лицу) в порядке подчиненности либо в суд в соответствии с Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"1 от 27 апреля 1993 г. Надзор за соблюдением порядка рассмотрения обращений граждан в органах местного самоуправления возложен на органы прокуратуры.

Обращение гражданина считается разрешенным, если рассмотрены все поставленные в нем вопросы, по ним даны исчерпывающие ответы и приняты необходимые меры, соответствующие действующему законодательству.

3. АНАЛИЗ СТАТИСТИКИ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН В ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ПРИМЕРЕ ЖЕРДЕВСКОГО РАЙОНА ТАМБОВСКОЙ ОБЛАСТИ За 2013 год в администрацию Жердевского района поступило 215 обращений граждан. Из них:

143 — письменных заявлений (66,51% от всего количества), 73 из которых поступили в администрацию района из вышестоящих органов власти;

72 — устных обращений на личный прием (33,48%).

Основное количество обращений поступило в заявительной форме, и занимает наибольший процент в общем количестве. За 2013 год количество поступивших заявлений — 109 и составляет 76,22% от общего количества обращений. В 33 случаях граждане района обращались к различным органам власти коллективно. Эти заявления и жалобы, в большинстве своем (16 заявлений-48,48%), касаются жилищно-коммунальной сферы.

На втором месте по частоте задаваемых вопросов стоят вопросы экономики (12 заявлений-36,36%).

И 5 коллективных заявлений — 15,15%, поступило от населения по вопросам социальной сферы.

В 2013 году наиболее часто задаваемыми вопросами в письмах жителей района были вопросы социальной сферы. Вопросы по данной тематике были подняты в 88 обращениях и составляют 40,93% от всей корреспонденции. Прежде всего, это вопросы социального обеспечения населения, то есть оказания материальной помощи малоимущим и многодетным семьям, пенсионерам, инвалидам, то есть, гражданам, оказавшимся в тяжёлой жизненной ситуации (например, в связи с пожаром, болезнью и т. д.).

Все поступившие заявления по данной тематике (при условии предоставления заявителем необходимых подтверждающих документов) рассматриваются на заседаниях комиссии по предоставлению материальной помощи гражданам района, находящимся в трудной жизненной ситуации при администрации района.

Также, жители района в своих заявлениях затрагивали вопросы сферы образования — 10 (4,65%):

— реорганизация образовательных учреждений;

— работа детских дошкольных воспитательных учреждений;

— доставка детей в образовательные учреждения и учреждения внешкольного образования и воспитания в сельской местности;

— ремонт образовательных учреждений.

И сферы здравоохранения, физической культуры и спорта — 4 (1,86%):

— государственное и муниципальное здравоохранение;

— медицинское обслуживание сельских жителей;

— спорт. Деятельность руководителей этой сферы;

— модернизация и развитие учреждений физкультуры и спорта.

Также, не теряют свою актуальность вопросы жилищно-коммунальной сферы — 69 (32,09%). По этой тематике на первом месте стоят вопросы коммунального хозяйства: водоснабжение, оплата жилищно-коммунальных услуг, отопление, газоснабжение, канализация, уборка мусора, содержание общего имущества, эксплуатация и ремонт квартир в домах муниципального и ведомственного жилищного фонда, перебои в электроснабжении.

Вопросы экономики за 2013 год поднимались 49 заявителями в своих обращениях, что составляет 22,79% от всего количества обратившихся. В большинстве своем это вопросы хозяйственной деятельности: строительства и реконструкции дорог, транспорта (пассажирский транспорт на селе, городской пассажирский транспорт, эксплуатация и сохранность автомобильных дорог, безопасность дорожного движения и др.), сельского хозяйства (выделение земельных участков под строительство, огородничество, земельные споры (не судебные), социальное развитие села), градостроительства и архитектуры (обустройство придомовых территорий, благоустройство города и сел).

В 4-х обращениях были подняты темы из раздела «Природные ресурсы и охрана окружающей природной среды». Это вопросы земельных споров (судебные) и вопросы водного хозяйства.

По вопросам государства, общества, политики в администрацию Жердевского района поступило 7 (3,25%) обращений. Все они касаются раздела «Конституционный строй», а именно: права, свободы и обязанности человека и гражданина (права потребителя).

В 5-ти (2,32%) обращениях жители затронули тему обороны, безопасности, законности. Это вопросы, касающиеся мест воинских захоронений, регистрации по месту жительства и охраны общественного порядка.

Более половины всех обращений были решены положительно и просьбы заявителей были удовлетворены. По остальным вопросам даны подробные разъяснения и рекомендации. При необходимости, по решению руководителей администрации района, некоторые общественно значимые вопросы решались с выездом на место или комиссионно.

Однако, по ряду объективных причин не всегда возможно положительное решение поставленных вопросов, в некоторых случаях вопросы заявителей рассматриваются в суде, и повлиять на их решение администрация района не вправе.

Требования Федерального Закона от 02.05.2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» накладывают на всех руководителей и ответственных лиц определенные обязанности, и органы власти должны направлять свою работу по выполнению этого Закона на своевременное, полное рассмотрение обращений граждан и повышение ответственности должностных лиц при рассмотрении обращений граждан, как письменных, так и устных.

Администрацией Жердевского района Тамбовской области и впредь будет продолжена работа по улучшению организации рассмотрения обращений граждан и принятию действенных мер при решении жизненно важных проблем населения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Субъективные права воплощаются в реальную жизнь, реализуются на практике лишь тогда, когда носитель этих прав предпринимает действия по их защите; эти действия он совершает с частной целью — защитить свои права, но вместе с тем его правозащитные действия способствуют устранению подобных нарушений в будущем, и, значит, укреплению правопорядка. Таким образом, в действиях индивидов по защите субъективных прав реализуется одновременно и частный, и публичный интерес. Обращения граждан понимались именно как форма «правозащитных» действий.

Право на обращения граждан закреплено в высшем законе РФ Конституции 1993 г. Российская газета, 1993, № 237 В статье 33 Конституции говорится: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы местного самоуправления».