Органы государственной власти и местного самоуправления

• Введение
• 1. Общая характеристика органов государственной власти
• 1.1 Понятие органа государственной власти
• 1.2 Соотношение понятий государственный аппарат и механизм государства
• 2. Общие положения органов местного самоуправления
• 2.1 Понятие органов местного самоуправления
• 2.2 Соотношение государственной власти и местного самоуправления
• Заключение
• Список источников и литературы

В современных условиях когда политическая эволюция России осуществляется на принципах западной демократии, повышение властных, регулирующих полномочий госаппарата должно сопровождаться соответствующим ростом умения и ответственности как политических руководителей, так и чиновничества в целом. Для России эта проблема носит исторический характер. Впервые российское государство реорганизуется не как традиционная разновидность монархического или тоталитарного режима, а как действительно демократическая система, отвечающая современным международным требованиям.

Актуальность настоящей работы состоит в том, что в переходный период, характерный современному российскому государству, фактором, гарантирующим успешное движение к формированию правовой государственности, является совершенствование государственного аппарата. Несмотря на то, что в России система органов государственной власти действует на новых принципах и методах, реализуемых современными западными государствами, предпринимаются попытки приобщения к ценностям развитых демократических стран с помощью усовершенствования государства и его органов.

Основной задачей современной российской государственности является разработка стратегии модернизации госаппарата, позволяющей вывести его по основным параметрам и результатам деятельности на уровень демократических правовых государств. В этой связи особое внимание необходимо уделить путям совершенствования функций и методов работы государственного аппарата России и разработке стратегии развития государственного аппарата, ориентированного на будущие потребности общества.

Целью настоящей работы является рассмотрение органов государства и органов местного самоуправления.

Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:

Проанализировать понятие органа государственной власти;

Исследовать соотношение понятий государственный аппарат и механизм государства;

Раскрыть понятие органов местного самоуправления;

Рассмотреть соотношение государственной власти и местного самоуправления.

Предметом исследования курсовой работы является действующее законодательство, общая и специальная литература раскрывающая органы государства и органы местного самоуправления. Объект исследования составляют правоотношения органов государства и органов местного самоуправления.

Анализу органов государства и органов местного самоуправления посвящены работы С. С. Алексеева, М. В. Баглая, Б. Н. Габричидзе, М. И. Байтина, Ж. Жукова, В. Куценко, В. А. Кирпичникова, О. Е. Кутафина, В. И. Фадеева, А. Н. Кокотова и некоторых других.

Методологическую основу исследования составили общенаучный диалектический метод познания, а также следующие общие, специальные и частные методы исследования: формально-юридический, сравнительно-правовой, системный, комплексный, правового моделирования, нормативный.

Обусловленная целью и задачами исследования, работа состоит из введения, двух глав, разделенных на параграфы, заключения и списка источников и литературы.

орган государственный местное самоуправление

1. Общая характеристика органов государственной власти

1.1 Понятие органа государственной власти

Общепризнано, что государство — это абстрактное, обезличенное понятие. Оно действует опосредованно через уполномоченные органы государственной власти и должностные лица. В любых правоотношениях непосредственным участником выступает либо орган государственной власти, либо конкретное должностное лицо, именно они, выступая от имени государства, реализуют его волю.

В числе принципов построения и функционирования аппарата государства Г. С. Брыксина выделяет принципы: федерализма, правового регулирования (правовой основы) органа государственной власти, системности этих органов, централизации и фиксирования функций и полномочий, профессионализма и компетенции, законности, гласности, взаимодействия с другими органами государственной власти, участия граждан в формировании органов государственной власти, контроля в процессе организации и функционирования органов государственной власти Брыксина Г. С. Проблемы теории правового режима органа государственной власти: дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 61−62.. Эти основополагающие начала наиболее точно соответствуют роли государства, обеспечивают права и законные интересы граждан и организаций, ориентируют государственные органы на признание и защиту этих прав, издание законов и подзаконных актов в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством.

Обратимся к определению органа государственной власти. Законодательно данное определение в настоящее время не закреплено ни в одном нормативно-правовом акте.

Так, в Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в редакции от 15.02.07 определен лишь перечень федеральных органов исполнительной власти без указания их признаков и статуса. А Постановление Пленума Верховного Суда РФ «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан» относит к органам государственной власти «органы государственной власти и управления, образуемые в соответствии с Конституцией РФ, Конституциями республик в составе РФ и другими законодательными актами» Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 21. 12. 93. № 10 «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 3. С. 4. .

Юридическая наука компенсирует пробелы в законодательстве, предлагая нашему вниманию ряд определений органа государственной власти. Так, Н. И. Матузов и А. В. Малько пишут: «Орган государства — это юридически оформленная, организационно и хозяйственно обособленная часть государственного механизма, состоящая из государственных служащих, наделенная государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для осуществления в пределах своей компетенции определенных задач и функций государства» Теория государства и права: курс лекций / под ред.Н. И. Матузова и А. В. Малько. М.: Юристъ, 2012. С. 99. .

В.В. Лазарев и С. В. Липень под органом государственной власти понимают «самостоятельное подразделение государственного аппарата, создаваемое в установленном законом порядке, обладающее установленной законом структурой и наделяемое определенной компетенцией» Лазарев В. В., Липень С. В. Теория государства и права. М., 2011. С. 79. .

Как особое государственно-правовое явление орган государственной власти характеризуется наличием ряда специфических признаков.

Во-первых, органы государственной власти создаются и действуют только на правовой основе. Порядок их организации и функционирования определяется Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами. Органы государства, формируемые и действующие произвольно, имеют неконституционный характер, а следовательно, их существование незаконно.

Во-вторых, государство наделяет каждый свой орган специальной компетенцией. Компетенция означает, что орган обладает установленными в законном порядке правомочиями по осуществлению государственно-властных функций в определенной сфере государственной деятельности.

В-третьих, орган государства наделен правом издания юридических актов правоприменения, содержащих обязательные общие и индивидуальные правовые предписания.

Среди других признаков органов государственной власти можно назвать наличие публично-властных полномочий; существование собственной организационной структуры; имущественную обособленность; финансирование деятельности за счет средств государственной казны.

Таким образом, органы государственной власти представляют собой особый аппарат, осуществляющий публичную власть. Именно через деятельность органов государственной власти реализуются задачи и функции государства, только органы государственной власти и их должностные лица, выступая от имени государства, выражают волю государства в целом.

Следовательно, государство, как и всякая другая система, реализует стоящие перед ним задачи путем установления и поддержания деятельности составляющих его элементов — органов государственной власти. Мы согласны с Ц. А. Ямпольской, которая дает следующее определение органа государственной власти:". это часть государственного механизма, в пределах своей компетенции от имени государства выполняющая его задачи и функции" Ямпольская Ц. А. Органы советского государственного управления в современный период. М., 1954. С. 25. .

Данное положение находит свое подтверждение в действующих нормативно-правовых актах. В частности, в ст. 125 Гражданского кодекса РФ сказано, что правом от имени Российской Федерации и ее субъектов своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, наделяются органы государственной власти и их должностные лица. Конституция РФ трактует принцип ответственности государства через упоминание органов, в лице которых оно выступает: «Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц» .

При этом «ни один государственный орган не может обладать правами, — подчеркивает А. Н. Талалаев, — которые вместе с тем не были бы правами самого государства. С другой стороны, государство может существовать и действовать только через свои органы» Талалаев А. Н. Юридическая природа международного договора. М., 2013. С. 16. .

Таким образом, властное полномочие, с одной стороны, есть специфический признак правового режима органа государственной власти, а с другой — прямое выражение воли государства. Еще в 20-е годы ХХ века А. И. Елистратов писал, что посредством административных полномочий государственных органов выражается делегированная им государственная воля Елистратов А. И. Очерки административного права. М., 1922. С. 37−46.. Органы государственной власти, если они действуют в рамках своей компетенции, выступают от имени государства, именно они являются выразителями государственной власти. Деятельность таких органов — это деятельность самого государства.

Существуют другие точки зрения. Так, Д. Г. Горбунов выделяет два значения термина «государство»: «государственно-организационное сообщество» и «механизм государства, его аппарат» Горбунов Д. Г. Ответственность государства перед гражданином как принцип правового государства. М., 2003. С. 90.. В первом случае автор признает государство самостоятельным субъектом юридической ответственности в международном и гражданском праве, во втором подтверждает положение, доказываемое нами: государство выступает в отношениях ответственности в лице органов государственной власти.

Считаем, что разделение государства на двух субъектов не имеет научного обоснования и практической значимости. Даже в гражданско-правовых отношениях, упоминаемых Д. Г. Горбуновым, государство выступает не отдельным самостоятельным субъектом, а через своих представителей. Для государства характерна особая форма представительства, характеризующаяся множественностью лиц, выступающих от его имени. Причем во многих правоотношениях, к примеру договорных, данную множественность представителей можно разделить на тех лиц, которые представляют интересы непосредственно в гражданском обороте, и лиц, которые уполномочены выступать в качестве ответчиков.

О.Н. Алдошин указывает на проблему, возникшую в практической сфере, а именно на вопрос об определении лица, которое не только вправе представлять интересы данного публично-правового образования в гражданском обороте, но и способно реально исполнить решение судебного органа. В соответствии со ст. 1069 Гражданского кодекса РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, подлежит возмещению за счет соответствующей казны Российской Федерации. «Складывается ситуация, несвойственная гражданско-правовому институту представительства, когда один из субъектов гражданского права — государство — в силу ряда причин признается правонарушителем, а лицо, чьи права нарушены, не может напрямую обратиться к данному субъекту и вынуждено искать уполномоченного представителя (соответствующий орган или лицо), чтобы к нему предъявить соответствующие требования» Алдошин О. Н. Ответственность государства по обязательствам во внутреннем гражданском обороте // Журнал российского права. 2001. № 1. С. 17.. Один орган (к примеру, казна) исполняет обязанности другого, при этом они взаимодействуют как отдельные элементы общего целого — государства. Однако в любом случае от имени государства выступает компетентный орган, имеющий полномочия действовать от имени государства. Замена производится только в целях «повышения гарантий потерпевших, так как их право на своевременное и полное возмещение вреда в данном случае более реально» Гражданское право / под ред.А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. Ч. 2. М., 2011. С. 720. .

В сфере международных отношений действия органов государства юридически расцениваются как действия самого государства. Через действия органов государства проявляется его суверенная воля, выразителем которой является каждый орган и их совокупность. Без системы органов государство не смогло бы реализовать суверенитет, который в свою очередь обусловливает единство этой системы, олицетворяющей и представляющей государство Василенко В. А. Ответственность государства за международные правонарушения. Киев, 2012. С. 98. .

В подобных нормах заложена юридическая гарантия того, что государство будет, с одной стороны, принимать превентивные меры по пресечению неправомерной деятельности физических и юридических лиц, а с другой стороны, возмещать причиненный ущерб, размеры которого могут быть весьма значительны и который виновное физическое или юридическое лицо не всегда в состоянии покрыть при обычных обстоятельствах.

Таким образом, мы приходим к выводу, что государство всегда осуществляет свою деятельность через уполномоченные им органы государственной власти, которые опосредуют волю государства в своей деятельности, а сами государственные органы обладают лишь той компетенцией, которая была им предоставлена государством.

1.2 Соотношение понятий государственный аппарат и механизм государства

" Государственный аппарат" - категория, интерес к которой в науке стабильно высок в виду ее значимости и практической востребованности для обеспечения эффективности государственного управления обществом, удовлетворения законных интересов последнего.

В учебниках и учебных пособиях по теории государства и права теме, рассматривающей понятие, структуру и принципы организации и деятельности государственного аппарата, обычно отводится целая глава. Однако в названии темы встречается не только сочетание «государственный аппарат», но и «механизм государства». Авторы как на страницах учебной, так и научной литературы, периодических изданий, посвященных данной проблематике, ставят и каждый по-своему решают вопрос о том, как соотносятся между собой эти понятия.

Все имеющиеся точки зрения можно свести к двум основным направлениям:

1) понятия «государственный аппарат» и «механизм государства» совпадают;

2) понятие «механизм государства» шире, чем «государственный аппарат» .

Однако состав элементов, включенных в механизм государства, представителям различных научных школ виделся по-разному. Так, Л. Л. Григорян выделяет три наиболее значительные концепции понятия «механизм государства». Первая — концепция широкого и узкого толкования механизма государства, согласно которой механизм государства в узком смысле — это и есть государственный аппарат, а в широком смысле — это политическая система общества. Вторая концепция не делает различий между государственным аппаратом и механизмом государства. Третья — определяет государственный механизм как систему всех государственных органов, организаций, предприятий и учреждений. По мнению ученого, концепция широкого и узкого толкования господствовала в науке 1940;х — начала 1950;х гг., являлась естественным продуктом сталинизма, служила своеобразным теоретическим обоснованием огосударствления всех сфер общественной жизни и после XX съезда КПСС отвергнута большинством государствоведов Григорян Л. Л. Теоретические и конституционные основы механизма советского государства: автореф. дис. … канд. юр. наук. М., 1989. С. 7−8. .

Действительно, следует признать, что отождествление механизма государства с политической системой общества не оправданно в силу того, что в состав политической системы входят и элементы, существующие относительно автономно от государства, такие как политические партии, общественные организации и т. д. Таким образом, понятие «политическая система» шире, чем механизм государства.

В настоящее время также выделяются два основных подхода к соотношению понятий механизм государства и аппарат государства, но их содержание существенно отличается от того, что было ранее.

Представители первого подхода (М.И. Байтин, В.М. Лесной) полагают, что «механизм государства» и «государственный аппарат» понятия идентичные, но, как отмечает М. И. Байтин, совпадают они лишь в случае широкой трактовки последнего, когда он воспринимается как совокупность всех государственных органов. В более узком смысле под государственным аппаратом принято понимать аппарат государственного управления. «Именно в этом значении, в смысле совокупности исполнительно-распорядительных, управленческих органов государства, используется понятие „государственный аппарат“ в науке административного права» Байтин М. И. Механизм современного Российского государства // Правоведение. 1996. № 3 (214). C. 8. .

Представители же второго подхода (В.С. Афанасьев, В. В. Лазарев, В. В. Копейчиков, М. Н. Марченко, С. С. Алексеев, М. К. Искакова и др.) полагают, что механизм государства включает в себя государственный аппарат в качестве элемента структуры. Помимо него в состав механизма государства могут входить и другие элементы. Так, В. В. Копейчиков относит к ним государственные предприятия и учреждения Копейчиков В. В. Механизм советского государства. М., 1968. С. 30−31.. М. К. Искакова включает в механизм государства хозяйственные государственные органы, предприятия и учреждения и предлагает называть их административными органами Искакова М. К. Механизм Советского общенародного государства: автореф. дис. … канд. юр. наук. Саратов, 1984. С. 53.. Достаточно часто в состав механизма государства включают вооруженные силы, полицию, милицию, органы безопасности, исправительные учреждения и т. д. Их обобщенно называют материальные или вещественные придатки. А. И. Королев относит к материальным придаткам органы, создаваемые при чрезвычайных обстоятельствах (война, стихийные бедствия) и имеющие временный характер, например, Государственный комитет обороны во время Великой Отечественной войны Теория государства и права / под ред.А. И. Королева. М., 2008. С. 64. .

Однако, по нашему мнению, вряд ли вышеперечисленные органы следует считать материальными придатками. Так, полицию, милицию, органы безопасности, исправительные учреждения следует отнести к органам исполнительной власти, в связи с тем что они подчинены соответствующим министерствам (Министерству обороны, Министерству внутренних дел, Министерству юстиции). Органы же, создаваемые при чрезвычайных обстоятельствах, не перестают быть государственными органами, несмотря на то, что срок их действия ограничен.

Но не только отмечаемые различия в структуре механизма и аппарата государства не позволяют отдельным ученым считать их тождественными категориями. Есть и другое обоснование специфической природы каждого из этих явлений. Это характер взаимосвязей, складывающихся между элементами, их составляющими, и их проявление во внешней среде. Так, по мнению ряда ученых, государственный аппарат — это система государственных органов в статике, механизм государства — в динамике.

Акцентирование внимания на динамическом характере механизма государства и статичности государственного аппарата основа-но на лексическом значении терминов «механизм» и «аппарат». Так, Философский энциклопедический словарь дает следующее определение категории «механизм» — «система движений или событий, а также устройство или приспособление, в котором и посредством которого совершаются эти движения, определяемые законами природы. Механистической называют картину мира, изображающую Вселенную в виде мировой машины. Кант учил: не положив в основу механизм природы в качестве гипотезы исследования, нельзя получить никакого настоящего познания природы, даже вообще никакой строго научной науки Философский энциклопедический словарь. М., 2007. С. 266−267. .

Несколько иначе определяется механизм в других справочных изданиях — 1) внутреннее устройство машины, прибора, аппарата, приводящее их в действие;

2) перен. система, устройство, определяющие порядок какого-нибудь вида деятельности" Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1964. С. 341. .

В приведенных выше определениях обращает на себя внимание т. н. техническая составляющая этого термина, а также акцент на том, что в основе работы механизма лежат совокупные движения одних тел, приводящие в движение другие тела, или элементы системы.

В.С. Нерсесянц обращал внимание на то, что уподобление государства — машине, системы государственно-властных учреждений — техническому механизму страдает существенным недостатком, поскольку игнорирует специфику государства и государственной власти. Государство — это не техническое, а социальное образование. Оно строится, структурируется и действует по законам и правилам не механики и техники, а права, выражающего степень и меру развитости свободы людей Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. М., 2012. С. 262.. Однако термин «механизм» прочно утвердился в гуманитарных областях знания. Так, речь может идти о механизме правового регулирования, механизме правового воздействия, механизме взаимодействия, механизме осуществления чего-либо и т. д. В философии была создана даже т. н. «машинная» теория жизни, представители которой сравнивали, а иногда даже и отождествляли живой организм с машинами.

Таким образом, не согласившись с В. С. Нерсесянцом по поводу недопустимости использования понятия «механизм» в социально-правовой сфере, хотелось бы все-таки уточнить правомерность его употребления в связи с обозначением системы государственных органов, а также как синоним понятию «государственный аппарат» .

Попробуем аналогичным образом рассмотреть последний термин.

Итак, «аппарат» — это:

1)" Прибор, механическое устройство; совокупность органов, выполняющих какую-нибудь особую функцию организма; совокупность учреждений, обслуживающих какую-нибудь отрасль управления, хозяйства; совокупность сотрудников учреждения, организации, какой-нибудь области управления" Советский энциклопедический словарь / гл. ред.А. М. Прохоров. М., 1986. С. 799. ;

2)" Прибор, техническое устройство, приспособление; совокупность органов управления, руководство чем-л.; совокупность работников какой-либо организации, штат какого-либо учреждения; примечания, указатели и другие вспомогательные сведения к научному труду, собранию сочинений; совокупность органов человека, животного или растения, выполняющих какую-либо особую функцию организма" Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1964. С. 341. .

В этих определениях примечательными, на наш взгляд, являются два момента:

1) то, что аппарат — это устройство, прибор, оборудование; в переводе с латинского apparatus — оборудование;

2) связь аппарата и функций, т. е. устройство создается для достижения определенной цели.

Таким образом, несмотря на то, что и механизм, и аппарат определяются в справочных изданиях через термин «устройство», принципиальное различие заключается в том, что в первом случае речь идет о неразрывной связи устройства и движения, т. е. действие устройства направлено на обеспечение движения, а во втором — об устройстве как совокупности элементов вне связи с каким-либо движением.

На наш взгляд, несмотря на то, что первоначально оба эти понятия использовались в технических областях научного знания, они могут применяться и в гуманитарных науках. Это подтверждает и практика их многолетнего использования, и адекватность передачи смысла определенных явлений, а она как раз и достигается точностью применяемой терминологии, ее соответствием первоначальному значению используемых слов. В этой связи представляется возможным выдвинуть следующие предложения.

Учитывая динамическую природу, присущую термину «механизм», следует признать невозможность его использования для обозначения совокупности государственных органов. Однако, для характеристики их работы, для определения особенностей воздействия на общественные отношения этот термин подходит как нельзя кстати. В этом случае уместно было бы говорить о механизме функционирования государства.

Так как, по нашему мнению, неотъемлемым атрибутом механизма является именно движение, наиболее адекватным использование этого термина будет при характеристике деятельностной стороны государства, т. е. механизма его функционирования.

Специфика этого термина обусловлена его структурой, а также сопоставлением элементов, составляющих государственный аппарат и механизм функционирования государства.

Основным структурным элементом, входящим в состав государственного аппарата, являются государственные органы.

Государственный орган — это организационно обособленное звено государственного аппарата, созданное по инициативе государства, действующее в рамках установленного правового режима и наделенное определенными полномочиями для осуществления возложенных на него задач по реализации функций государства.

В государственных органах осуществляет свои трудовые функции определенный штат сотрудников (государственные служащие), деятельность которых строго регламентируется законодательством. В отношении их действует ограничительный способ правового регулирования — «дозволено только то, что прямо закреплено в законе» .

Быть государственным служащим — это не только иметь права, но и обязанности. Законодательство накладывает определенные ограничения на осуществление отдельных видов деятельности государственными служащими (запрет на занятие предпринимательской деятельностью, недопустимость совмещения занятости в органах законодательной и исполнительной власти и т. д.). Эти ограничения призваны гарантировать конституционно закрепленное равенство всех граждан перед законом.

Таким образом, государственные органы и государственные служащие составляют в совокупности государственный аппарат.

Для того чтобы этот аппарат начал функционировать (был приведен в движение), необходима совокупность еще целого ряда фак-торов (элементов), как раз и составляющих механизм функционирования государства.

Все элементы, входящие в механизм функционирования государства, можно объединить в три базовых блока:

1) нормативный;

2) институциональный,

3) материальный.

Нормативный блок включает в себя весь правовой материал, устанавливающий структуру и функции, а также регламентирующий порядок деятельности государственных органов и других институциональных образований, входящих в состав механизма функционирования государства.

Второй блок — институциональный — состоит из различного рода институтов реализации государственной власти, в качестве которых могут выступать государственные органы, государственные предприятия и учреждения, а также негосударственные организации, которым государство делегировало часть своих полномочий. Так, например, органы местного самоуправления выполняют по поручению государства отдельные задачи.

Материальный блок представляет собой систему материального обеспечения деятельности механизма функционирования государства, в которую входят здания, сооружения, инфраструктура и т. д.

Механизм функционирования государства находится в тесной связи с сущностью и функциями государства и определяется ими.

Таким образом, механизм функционирования государства представляет собой действующую в рамках правового режима систему государственных и негосударственных институтов, призванных решать стоящие перед государством задачи на определенном этапе его развития, реализуя тем самым его социальное назначение.

Государственный аппарат является важнейшей частью институционального блока, входящего в состав механизма функционирования государства. Он, в свою очередь, включает в себя государственные органы и государственных служащих. Определить государственный аппарат можно следующим образом: это система взятых в единстве государственных служащих и государственных органов, структура и состав которых определяются действующим законодательством и обусловлены геополитическим положением страны, территориальными и социально-экономическими особенностями, а также выраженными в государственных функциях общественными потребностями.

2. Общие положения органов местного самоуправления

2.1 Понятие органов местного самоуправления

Существует несколько точек зрения ученых на толкование термина «система местного самоуправления». Так, например, С. И. Кулиева под системой местного самоуправления предлагает понимать «совокупность взаимодействующих между собой самоуправляющихся систем, которые выступают в качестве составных частей» Кулиева С. И. Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и механизм функционирования. М., 1994. С. 40.. Несколько иначе к определению системы местного самоуправления подходят И. В. Выдрин и А. Н. Кокотов. По их мнению, система местного самоуправления — это совокупность местных сообществ жителей, муниципальных образований, их внутренних субъектов и институтов, взаимодействующих между собой и с внешней средой в процессе отправления самоуправленческих функций Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. М., 2002. С. 48. .

Наиболее полной представляется точка зрения О. Е. Кутафина и В. И. Фадеева, в соответствии с которой под системой местного самоуправления следует понимать совокупность организационных форм местного самоуправления в рамках муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2010, С. 141. .

Составляющими элементами системы местного самоуправления можно назвать:

формы осуществления местного самоуправления непосредственно жителями муниципального образования;

органы местного самоуправления и их деятельность;

инициативные формы участия жителей в местном самоуправлении;

муниципальные служащие и их деятельность.

Одним из важнейших элементов системы местного самоуправления являются местные органы, призванные решать вопросы местного значения.

В настоящее время существуют разные определения органов местного самоуправления. Так, О. В. Курганская определила местные органы как выборные органы и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти Курганская О. В. Понятие, виды органов местного самоуправления и их предназначение // CREDO NEW. 2004. N 2. С. 23. .

Н.А. Игнатюк дает иное понятие: это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, осуществляющие функции публичной власти на территории муниципального образования. Органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией на решение вопросов местного значения, а также могут исполнять некоторые государственные полномочия по поручению органов государственной власти Игнатюк Н. А., Павлушкин А. В. Муниципальное право. М., 2008. С. 99. .

О.Е. Кутафин и В. И. Фадеев пишут, что это «органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за ненадлежащее осуществление своих полномочий» Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2010. С. 163. .

В Конституции термин «органы местного самоуправления» используется во многих статьях: ст. 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130, 131, 132 Конституции РФ. Закон 2003 г. N 131-ФЗ в ст. 2 определил органы местного самоуправления как избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. По нашему мнению, определение Закона охватывает основные признаки понятия, но не содержит важных признаков — самостоятельности органов и взаимосвязи с населением. Поэтому точнее было бы сказать, что органы местного самоуправления — это выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти, осуществляющие свою деятельность в интересах населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Когда мы говорим об органах местного самоуправления, то подразумеваем определенную систему и структуру органов, т. е. это не просто элемент системы местного самоуправления, а целая подсистема со своей совокупностью взаимосвязанных элементов, выполняющая относительно самостоятельную функцию, связанную с достижением цели. Будучи элементом системы, подсистема в свою очередь оказывается системой по отношению к элементам, ее составляющим.

Термин «система органов местного самоуправления» прямо в Конституции РФ не встречается, однако он может быть выведен из п. «н» ч.1 ст. 72 Конституции РФ, закрепляющего в качестве предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Основными элементами в системе органов местного самоуправления А. Н. Кокотов называет Муниципальное право России: Учебник / Под ред. проф.А. Н. Кокотова. М., 2009. С. 323. :

1) виды (организационно-правовые формы) органов местного самоуправления и их правовое положение;

2) территориальные пределы деятельности органов местного самоуправления (виды муниципальных образований, их границы);

3) внешнюю структуру органов местного самоуправления (варианты перечней органов местного самоуправления в муниципальных образованиях и соотношения названных органов между собой);

4) внутреннюю структуру отдельных органов местного самоуправления и их должностной состав;

5) муниципальную службу в органах местного самоуправления;

6) учреждение, создание (образование) и формирование органов местного самоуправления;

7) единые основы деятельности всех органов местного самоуправления (цели, принципы, формы и др.);

8) соотношения органов местного самоуправления разных муниципальных образований между собой;

9) отношения органов местного самоуправления с государственными органами.

Это множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которое образует определенную целостность и единство.

Что же касается структуры местных органов, то Федеральный закон N 154-ФЗ от 28 августа 1995 г. не давал четкого определения, в отличие от нового Федерального закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г., где в ч.1 ст. 34 структура органов местного самоуправления обозначена как «перечень» этих органов. Таким образом, «под структурой органов местного самоуправления, по сути дела, понимается система имеющих самостоятельный статус органов, осуществляющих на территории муниципального образования функции и полномочия местного самоуправления. Именно самих органов, а не их внутренних подразделений» Васильев В. И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005. С. 222. .

Согласно ст. 34 Федерального закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. в структуру органов местного самоуправления входят представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, а также иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Структура органов местного самоуправления закрепляется в уставе муниципального образования.

Местные органы, являясь элементом системы местного самоуправления, придают ей характер публичной власти. Так, ст. 3 Конституции Российской Федерации устанавливает, что единственным источником власти в нашем государстве является его многонациональный народ. Общепризнано, что власть народа — это публичная власть, которая представляет собой". систему органов и институтов, призванную обеспечить совместное экономическое, социальное и духовное бытие людей" Ницевич В. Ф., Огнева В. В. Политология: Краткий курс лекций. Орел, 2010. С. 72.. И хотя в Конституции прямо не упоминается термин «публичная власть», указание на возможность осуществления народом власти через систему специальных органов (ч.2 ст.3) подтверждает, что публичная власть реализуется в рамках государственной власти и местного самоуправления.

Как элемент системы местного самоуправления органы местного самоуправления находятся в постоянной связи с иными элементами системы. Во-первых, это их связь с интересами населения, так как местное самоуправление — это самая близкая к людям форма власти, отражающая потребности, ожидания и мнения граждан. Во-вторых, сферой интересов населения является инфраструктура соответствующих муниципальных образований. В системе местного самоуправления важны именно общие, локальные условия функционирования жизнедеятельности людей, которые служат связью между элементами системы местного самоуправления. Исторически сложилась ситуация, когда органы власти на местах не всегда имеют возможность организовать деятельность по своим предметам ведения.

В-третьих, внутренние связи между элементами системы местного самоуправления обусловлены также их различным предназначением и участками применения. Элемент является внутренней организующей частью системы. Элементы являются всегда относительно самостоятельными, и если они существуют, то существует и система. Элементы системы местного самоуправления взаимодополняют друг друга, и там, где, например, деятельность органов местного самоуправления оказывается неэффективной из-за слишком мелкого масштаба поставленных задач или необходимости высокой степени дифференциации их решения, на помощь приходят органы территориального общественного самоуправления.

2.2 Соотношение государственной власти и местного самоуправления

Современная концепция местного самоуправления Российской Федерации исходит из того, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Именно на этом главном тезисе строятся все другие положения современной российской концепции. Исследователи местного самоуправления понимают эту конституционную формулу по-разному. Так, Р. Ф. Матвеев считает, что ст. 12 Конституции РФ устанавливает политическую самостоятельность местного самоуправления Местное самоуправление. Политологический подход / Под ред.В. М. Долгова. Саратов, 1994. С. 9. .Л. Е. Лаптева полагает, что при определении природы местного самоуправления законодатель отдал предпочтение «классической общественной теории самоуправления» Ишмухаметов А. Х. Соотношение государственной власти и местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 8. С. 57 — 59., т. е. противопоставив негосударственную власть государственной. По-своему трактует указанную статью В. И. Васильев: местное самоуправление обособляется от государственной власти лишь организационно, но не функционально Васильев В. Готовится важнейший закон. Не допустить бы ошибок // РФ. 1994. N 13. С. 14 — 17.. Другая позиция по данному вопросу у И. В. Выдрина: Конституция РФ 1993 г. отделила местные органы от государственных организационно и функционально Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России: Учебник для вузов. М., 2010. С. 52. .Н. Миронова же вообще предлагает не говорить о каком-то отделении местного самоуправления от структуры государства и обосновывает свой тезис тем, что, во-первых, федеральная государственная власть осуществляется на всей территории РФ (Конституция РФ, ч.4 ст.78); во-вторых, органы местного самоуправления могут быть наделены отдельными государственными полномочиями; в-третьих, устав местного самоуправления подлежит государственной регистрации Миронова Н. Власть в России единая, но функции у каждого ее уровня разные // РФ. 1998. N 4. С. 43 — 44. .

По мысли М. А. Краснова, в современной концепции понятие «государственная система» отделяется от понятия «система местного самоуправления» по двум основным причинам: во-первых, первое понятие включает «политическое содержание», а второе «сводится в основном» к хозяйственной деятельности; во-вторых, местное самоуправление отграничивается от федеральной и региональной властей, чтобы не повторить опыт местных Советов, полностью зависевших от государственной власти Конституция РФ. Комментарий / Под общ. ред. Б. Н. Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. М.: Юрид. лит., 2010. С. 101 — 104.. По М. А. Краснову, в официальной концепции природа местного самоуправления предстает как дуалистическая. Ученый-юрист не исключает из природы местного самоуправления государственно-властные свойства. Однако он выделяет превалирующую идею «об общественном, самодеятельном начале» местного самоуправления.

Последователи новой концепции сходятся во мнении, что органы государственной власти и органы местного самоуправления составляют единую власть.В. А. Кирпичников видит единство власти в том, что «каждый уровень должен точно знать, чем он занимается — свои обязанности и свои возможности, и работать действительно в едином правовом поле» Кирпичников В. А. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в РФ // ГП. 1997. N 5. С. 29. .А. Воронин рассматривает местное самоуправление как часть «государственной машины» Воронин А. Назад к Советам или вперед к земствам // Москва. 1995. N 6. С. 98 — 102.. Свое Особое мнение о сущностях государственной власти и местного самоуправления выражает Н. В. Витрук: государственная власть и местное самоуправление находятся в единстве, их противопоставление неправомерно.

Таким образом, приверженцы официальной концепции делают заключение:". местное самоуправление, хотя оно не входит в систему органов государственной власти, но по своей природе все же является частью государственной власти" Баглай М. В., Габричидзе Б. Н. Конституционное право РФ. М., 2005. С. 136. .

Ф.Н. Фаткуллин и М. К. Маликов относятся к той группе государствоведов, которые различают политическую и государственную власти.

По мнению М. К. Маликова, «всякая государственная власть имеет политический характер, и не всякая политическая власть является государственной» Маликов М. К. Проблемы российского конституционализма. Уфа, 2010. С. 87. .

Ученый считает, что «политическая и государственная власти имеют разные механизмы осуществления». Политическая власть воплощается «во всей политической системе общества, включая сюда государство, партии, общественно-политические движения, инициативы», «государственная власть формализована, она реализуется специализированным государственным аппаратом» Фаткуллин Ф. Н. Основы учения о праве и государстве. Казань, 2012. С. 18.. Именно от государственных органов, а не от других звеньев политической системы исходит государственная власть.

С.А. Зинченко и Э. В. Лисневский не относят политическую власть к государственной, а государственную — к политической. Но при этом они признают, что «государственная власть — это политическая реальность, непосредственный продукт политической власти» Зинченко С. А., Лисневский Э. В. Собственность, политическая власть и право: генезис, соотношение // Государство и право. 2012. N 3. С. 3 — 12. .

Осуществляют ли органы местного самоуправления политическую власть? Если следовать идее, что термины «политическая власть» и «государственная власть» идентичны, то тогда согласно современной концепции органы местного самоуправления не могут осуществлять политическую власть, так как не входят в систему органов государственной власти. Если принять концепцию — местное самоуправление является элементом политической системы, то мы можем сделать заключение, что политическую власть осуществляют не только органы государственной власти, но и партии, профсоюзы, органы местного самоуправления. По мнению С. С. Алексеева, одной из форм политической власти является власть публичная Алексеев С. С. Государство и право: Начальный курс. М.: Юрид. лит., 1994. С. 12. .

В понятии публичной (государственной) власти интегрируются социально-психологический, социально-волевой и «физически» институционализированный моменты в государственно-организованном обществе, аккумулируются и соотносятся друг с другом двоякого рода факторы, а именно: детерминированная реальными условиями жизни общая воля, претендующая на признание обязательной всеми членами общества, и универсальная организация, способная официально сформировать и властно выразить вовне такую волю, а равно обеспечить ее осуществление в стране.

Ж. Жуков и В. Куценко проводят различие между публичной и государственной властью Жуков Ж., Куценко В. Местное самоуправление: Что есть что // Диалог. 1993. С. 11 — 16.. В соответствии с их идеей публичная власть осуществляется общественными организациями, а государственная власть — государственными органами.

Из современной концепции явствует, что власть местного самоуправления подзаконна, т. е. деятельность его органов регулируется нормативными актами, принятыми законодательными органами государственной власти. Государственная власть в отличие власти местного самоуправления «сама себя может реформировать» .Ф. М. Бородкин обосновывает свой тезис о том, что государственная власть «заведомо сильнее, чем местное самоуправление», тем, что она выступает в роли арбитра «в многочисленных спорах субъектов деятельности между собой» Бородкин Ф. М. Децентрализация государственной власти и самоуправление // Государство и право. 2012. N 1. С. 101. .

Многие государствоведы говорят о постоянной конфликтной ситуации между государственной властью и местным самоуправлением. Конфликт преодолим полностью только в случае, если ликвидировать либо то, либо другое. Выходом из такой ситуации является подробная регламентация взаимоотношений между государственной властью и местным самоуправлением, считает Ф. М. Бородкин. На наш взгляд, необходимо уточнить данный тезис. Говоря о конфликтной ситуации между государственной властью и властью местного самоуправления, мы подразумеваем под государственной властью прежде всего уровень субъектов Российской Федерации.

А. Воронин представляет свой способ решения этой проблемы. Он предлагает, чтобы вопрос об определении статуса местного самоуправления решали не субъекты Российской Федерации, как это установлено в Конституции РФ. По его утверждению, «вопрос о передаче полномочий местного самоуправления должен быть предметом федерального законодательства». При выполнении этого предложения, по мнению ученого, укрепилась бы и власть местного самоуправления, и федеральная государственная власть. Таким образом, А. Воронин выступает за сочетание сильной федеральной государственной власти и развитого местного самоуправления.

Некоторые исследователи предостерегают от крайностей развития местного самоуправления. По их мнению, местное самоуправление может превратиться в абсолютно независимую от государства власть, если органы местного самоуправления приобретают много властных полномочий, т. е. местное самоуправление предстанет как суверенная власть.

Г. В. Судаков, видимо, имеет в виду высокий уровень самостоятельности местного самоуправления, когда говорит, что выступает «за местное самоуправление как самодостаточную власть» Елькина А. В. Органы местного самоуправления — элемент системы местного самоуправления: общая характеристика // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 9. С. 17 — 19.. Данный тезис является небесспорным. Зарубежный опыт развития местного самоуправления показывает, что его органы осуществляют свою деятельность за счет государственного финансирования.

Отметим другие особенности государственной власти и местного самоуправления. С. С. Алексеев определяет особенности государственной власти: «это — публичная власть»; «это — аппаратная власть»; «это — власть, поддерживаемая законом»; «это — власть суверенная»; «это — власть легитимированная». Указанные признаки государственной власти Ф. М. Раянов дополняет другим: «свойством государственной власти является иерархическое построение» Раянов Ф. М.

Введение

в правовое государство. Уфа, 2011. С. 36. .

По современной концепции местное самоуправление как публичная власть характеризуется свойственными только ей признаками: во-первых, она выступает не от имени государства, а от имени местного сообщества; во-вторых, она осуществляется на территории местного сообщества; в-третьих, она принимает юридические акты местного значения; в-четвертых, она занимается делами местного значения.

Орган местного самоуправления и орган государственной власти имеют разный порядок формирования.

Местное самоуправление — это выборная власть, т. е. выборы легитимируют власть местного самоуправления. Это один из признаков, отличающих власть местного самоуправления от государственной власти. Население местного самоуправления определяет своих представителей и наделяет их мандатом на осуществление управления на территории местного самоуправления. Легитимация органов государственной власти осуществляется не только путем выборов. Органы судебной власти формируются часто путем назначения главой государства, органы исполнительной власти — путем назначения главой государства и/или парламентом, и это не отрицает их легитимности при условии, что назначение осуществлено в соответствии с конституцией.