Правовое регулирование кредитных потребительских кооперативов граждан

Введение

Глава 1. Развитие кредитной кооперации и ее правовой базы

1.1. Зарубежный опыт правового регулирования кредитной кооперации

1.2. Развитие российской кредитной кооперации и законодательства о ней Глава 2. Правовая база кредитных потребительских кооперативов граждан

2.1. ГК РФ как основа законодательства о кредитных потребительских кооперативах граждан

2.2. Законодательство о кредитных потребительских кооперативах граждан

2.3. Регулирование деятельности кредитных потребительских кооперативов граждан в регионах (на примере Волгоградской области) Глава 3. Направления совершенствования правовой базы кредитных потребительских кооперативов граждан Заключение Список литературы Приложение

Актуальность темы

исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, касающихся нормативно-правового регулирования кредитных потребительских кооперативов граждан. Кредитные потребительские кооперативы граждан сегодня — одна из самых массовых и самых привлекательных для населения финансовых организаций, составляющая некоммерческую альтернативу банкам. И, хотя в последнее время в связи с участившимися случаями невозврата средств, появлением обманутых вкладчиков, развалом некоторых кооперативов у граждан возникло недоверие к подобным организациям, все же стабильная работа многих из них позволяет на практике опробовать один из самых распространенных в мире способов увеличения временно свободных личных сбережений — вложение денег под проценты.

Вместе с тем, система кооперации не может решать все проблемы, связанные с функционированием и развитием входящих в нее организаций. Более того, она не может гарантировать социальную защищенность всем ее участникам, как со стороны участников финансового рынка, так и со стороны внешней системы управления. Этим объясняется необходимость государственного регулирования деятельности кредитных потребительских кооперативов граждан.

Опросы членов кооперативов, проводимые в Волгоградской области, показывают, что они выступают за государственное регулирование, поскольку в этом выражается определенная гарантия финансовой устойчивости рассматриваемой структуры. Отсутствие достаточного государственного регулирования создает заведомо неравные условия для конкуренции кредитных потребительских кооперативов граждан с коммерческими банками, в частности Сбербанком РФ, и иными финансовыми структурами.

Вопросам правового регулирования кредитных потребительских кооперативов граждан посвящена значительная специальная литература. Это, например, работы Е. Адушкиной, А. Байтеновой, И. Балюк, В. Губаюк, Н. Грицай, Ю. Гудилиной, М. Клиновой, Е. и Т. Черненко, К. Чернова, Н. Шиловой, А. Щепотьева и др. Однако актуальность темы предполагает необходимость ее дальнейшей разработки.

Объектом исследования являются общественные правоотношения, складывающиеся в процессе нормативно-правовой регламентации кредитных потребительских кооперативов граждан в Российской Федерации.

Предмет исследования — нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы создания и деятельности кредитных потребительских кооперативов граждан.

Цель работы — исследование правового регулирования кредитных потребительских кооперативов граждан.

Достижение поставленной цели обусловило постановку и необходимость решения следующих основных задач:

— проанализировать опыт (как отечественный, так и зарубежный) правового регулирования кредитной кооперации;

— охарактеризовать действующую правовую базу кредитных потребительских кооперативов граждан;

— показать особенности регулирования деятельности кредитных потребительских кооперативов граждан в регионах (на примере Волгоградской области);

— наметить пути совершенствования правового регулирования кредитных потребительских кооперативов граждан.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные и частнонаучные методы исследования, в том числе: формально-логический, системно-структурный. Их применение позволило автору исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.

Структура работы. Работа состоит из введения, шести параграфов, объединенных в три главы, заключения, списка использованной литературы.

Глава 1. Развитие кредитной кооперации и ее правовой базы

1.1 Зарубежный опыт правового регулирования кредитной кооперации

Кооперативные объединения трудящихся являются порождением капитализма. Только на «стыке» феодализма и капитализма создаются исторические предпосылки возникновения кооперации. Исходным пунктом зарождения этого движения стали изменения в социальной жизни и структуре общества, когда капиталистическая фабричная система выдвинула на первое место наемных рабочих. В ходе утверждения нового строя общество раскололось на два больших класса: буржуазию и пролетариат. Промежуточное положение занимала мелкая буржуазия. В общем потоке социального движения как одна из форм экономической борьбы широких масс возникает кооперативное движение. Появляются первые кооперативы.

Капиталистическая кредитно-банковская система, которая стала обслуживать и кооперативные организации, явилась одним из условий возникновения кооперативного движения. Без возникающей из капиталистического способа производства кредитной системы не могло бы развиться кооперативное производство, отмечал К. Маркс. Такую кредитную систему он рассматривал как средство к постепенному большему или меньшему расширению кооперативных предприятий в национальном масштабе.

За рубежом первые кредитные кооперативы возникли в среде английских ткачей в 1844 г. в местечке Рочдейт, потом их опыт был подхвачен в Германии, России, Канаде, США, Австралии и многих других странах. К началу ХХ в. в Западной Европе насчитывалось 837 кредитных кооперативов, 1 января 1915 г. их было около 14 тысяч, а к началу 1917 г. в европейских странах насчитывалось 16,5 тысячи кредитных кооперативов.

В США в конце 1920;х гг. (годы «Великой депрессии») шел процесс снижения роли денег, но с переходом к курсу Рузвельта вновь как самостоятельный вид кооперации создаются кредитные и ссудо-сберегательные товарищества. Кооперативам были предоставлены разнообразные налоговые и иные льготы. Развитию потребительской, в том числе кредитной, кооперации способствовало принятие специальных законов, в которых были определены общие начала кооперации и особенности отдельных видов кооперативов, в том числе кооперативов с кредитными функциями. 1 октября 1938 г. в США было 125 кредитных союзов, объединявших около 10 тысяч кредитных товариществ.

Словосочетание «кредитный союз» родилось как буквальный перевод с английского «credit union» — в англоязычных государствах именно так называются подобного рода объединения. Кроме того, организации финансовой взаимопомощи граждан возникали зачастую на базе союзов потребителей, профессиональных союзов. И по аналогии с ними тоже стали называться союзами, только кредитными, поскольку выдача денег в долг в обыденном понимании — именно кредит. Тонкой разницы между кредитом и займом обычные граждане не знали. Никаких запретов на употребление слов «союз» и «кредитный» законодательство тогда не содержало, и наименование «кредитный союз» было вполне допустимым. Постепенно оно стало привычным: в обыденном сознании это словосочетание закрепилось как обозначение некоммерческих финансовых объединений граждан.

Специфика кредитного кооператива в том, что деньги являются не только одной из статей актива его баланса, но объектом его основной деятельности. Паевые взносы необходимо принимать в денежной форме, чтобы исключить возможность дополнительных рисков деятельности кредитного кооператива, возникающих при необходимости оценки и использования нецелевого имущества, не соответствующего основному характеру деятельности кредитного кооператива. Эта норма продиктована практикой. В ХХ в. в США, Германии были случаи, когда кредитные кооперативы принимали на баланс в качестве паевых взносов имущество, которое потом невозможно было реализовать. Неликвидные активы мешали организации финансовой взаимопомощи пайщиков.

Система органов в кредитном потребительском кооперативе стран Европы и Америки выдержана как «система сдержек и противовесов». Данная система сложилась в ХХ веке. Вкупе с системой прав и обязанностей членов организации она образует то, что принято называть кооперативной демократией. В отличие от коммерческих финансовых структур, в кредитном кооперативе член организации одновременно является собственником, клиентом, управленцем, должником и кредитором.

Первая банковская директива ЕС от 12 декабря 1977 г. «О координации законов, правил и административных положений, регулирующих организацию и ведение бизнеса кредитных организаций» (77/780/ЕЭС) содержала такое определение термина «кредитная организация»: «это — предприятие, чья деятельность заключается в привлечении депозитов (вкладов) или других средств на возвратной основе от публики и в выдаче кредитов от своего имени и за свой счет» (ст. 1). Из приведенного определения видно, что ключевыми элементами, выражающими сущность кредитной организации, являются прием депозитов и выдача кредитов. Совершенно очевидно, что в этом контексте все кредитные кооперативы будут признаны кредитными организациями, однако и целый ряд других субъектов, имеющих в своей деятельности два упомянутых ключевых элемента, также следует признать таковыми. В международной практике к их числу относят банки, строительные общества, ломбарды, дисконтные дома, расчетные дома и т. д.

Следует отметить, что за свою относительно короткую историю кредитная кооперация вовлекла в свои ряды миллионы участников во всем мире. В соответствии со статистикой Всемирного совета кредитных союзов, в мире насчитывается 98 млн. пайщиков и 39 тыс. кредитных союзов, работающих в 84 странах. Причины такой популярности очевидны — это простой доступ к кредиту и надежность сохранения сбережений.

В государствах с развитыми финансово-кредитными системами, а именно в Германии, Франции, Испании, Китае, сложилась практика регулирования деятельности кредитных кооперативов как банковским, так и специальным кооперативным законодательством. Так, правовую основу функционирования кредитных товариществ в Германии составляют как нормативные акты, устанавливающие правовой статус юридических лиц, созданных в форме товариществ (Закон «О промысловых и хозяйственных товариществах»), так и нормативные акты, регулирующие порядок осуществления кредитной деятельности в целом, а также отдельных видов банковских операций (Законы «О кредитном деле», «О векселях», «О чеках», «О потребительском кредите», «О торговле ценными бумагами»).

Правовое регулирование сельскохозяйственной кредитной кооперации во Франции тоже осуществляется на основании специального кооперативного законодательства и законодательства, регулирующего деятельность банковских учреждений. Так, помимо Закона «О кооперации», закрепляющего основные кооперативные принципы, статус банковских кооперативов определен в Законе «О банковских кооперативах» и Законе «О банках», который устанавливает отличия кооперативных кредитных учреждений от иных банковских учреждений. В Испании деятельность кредитных кооперативов регулируется Законом «О банковском распорядительстве», а также общим Законом «О кооперативах» и Законом «О кредитных кооперативах». Правовую основу сельских кредитных кооперативов в КНР составляют принятые Сельскохозяйственным банком и Народным банком КНР Временные положения «Об управлении финансовыми средствами сельских кредитных кооперативов» и Решение Государственного Совета КНР «О реформе денежной системы в деревне», в которых определяются основные начала реформирования и функционирования системы сельской кредитной кооперации. Кроме того, на сельские кредитные кооперативы распространяют свое действие Закон «О компаниях» и Закон «О коммерческих банках» в части осуществления кредитными кооперативами депозитарных, кредитных и расчетных операций.

Итак, особенности статуса кредитных потребительских кооперативов определили и особенности их взаимодействия с органами государственной власти в ХХ веке. Государство не может отказаться от регулирования отношений в сфере финансов, даже кооперативных финансов, ввиду особой сложности и важности этой сферы отношений для каждого гражданина. Главные функции государства в сфере регулирования кредитной потребительской кооперации — нормативное регулирование, обеспечение защиты прав граждан, помощь развивающимся кредитным кооперативам.

1.2 Развитие российской кредитной кооперации и законодательства о ней

Крестьянская реформа 1861 г. и начало развития капитализма в России, расширение мелкого товарного производства вызвало к жизни кооперативное движение: одно из первых кредитных товариществ было образовано в России в Костромской губернии в 1865 г., к началу ХХ в. в России насчитывалось 837 кредитных кооперативов, 1 января 1915 г. их было около 14 тысяч, а к началу 1917 г. в России насчитывалось 16,5 тысячи кредитных кооперативов.

К январю 1920 г. число первичных кредитных кооперативов и их объединений выросло еще на тысячу. По числу кредитных кооперативов Россия уступала только Германии. Кредитные кооперативы, помимо собственно кредитования, занимались и сбытом сельскохозяйственной продукции.

После гражданской войны страна приступила к восстановлению экономики. Политика «военного коммунизма» не отвечала условиям мирного хозяйственного строительства, и Х съезд РКП (б) в марте 1921 г. взял курс на новую экономическую политику (нэп). Вместо изъятия у крестьян излишков продуктов был введен натуральный налог. Он был меньше прежней разверстки. Допускалась торговля остающимися после налога продуктами. Это заинтересовывало крестьян в улучшении своего хозяйства и увеличении его товарности, а в конечном счете стимулировало подъем всей экономики страны.

В годы «военного коммунизма» шел процесс снижения роли денег, но с переходом к новой экономической политике вновь как самостоятельный вид кооперации создаются кредитные и ссудо-сберегательные товарищества. Кооперативам были предоставлены разнообразные налоговые и иные льготы. Развитию потребительской, в том числе кредитной, кооперации способствовало принятие специальных декретов от 21 декабря 1921 г., от 20 мая 1924 г., а в августе 1924 г. и Закона «О сельскохозяйственной кооперации», в котором были определены общие начала сельскохозяйственной кооперации и особенности отдельных видов кооперативов, в том числе кооперативов с кредитными функциями. 1 октября 1929 г. в стране было 125 кредитных союзов, объединявших около 10 тысяч кредитных товариществ.

Однако с переходом в 1929 г. к сплошной коллективизации личное крестьянское хозяйство сворачивалось, а поскольку кредитная кооперация была ориентирована в те годы на бедняцко-середняцкие слои населения, то с исчезновением мелкого товаропроизводителя, мелкого собственника исчезла социально-экономическая основа кредитной кооперации. Существенную помощь образующимся крупным хозяйствам она оказывать не могла. В 1931 г. кредитная кооперация была ликвидирована, кредитование колхозов возложено на государственную банковскую систему.

Существовавшие в последующие десятилетия кассы взаимопомощи работали без статуса юридического лица в системе профсоюзов, самостоятельным финансовым институтом не были.

С началом экономических реформ конца 80-х — начала 90-х гг. XX в., прежде всего изменением отношений собственности, вновь возникла потребность в организациях финансовой взаимопомощи. Появились «кредитные союзы» как организации, воспринявшие традиции российской и мировой кредитной кооперации и реализующие их в новых экономических, правовых и политических реалиях.

Первые такого рода организации возникли в России в 1991 — 1992 гг., закрыв собою брешь, образовавшуюся в денежно-кредитных отношениях того периода. В условиях инфляции существовавшие при социализме кассы взаимопомощи стали неэффективны: они предоставляли небольшие суммы денег и, как правило, беспроцентно или под очень низкий процент. Когда стали резко расти цены на товары, выдаваемых кассами взаимопомощи сумм очень скоро перестало хватать на покупки. Банки переживали период бурного роста, делили рынок крупных кредитов и в мелких инвесторах и заемщиках были не заинтересованы: в этой сфере прибыли были сравнительно невысоки и не оправдывали кадровых, финансовых, управленческих издержек, необходимых для работы с огромным числом физических лиц, в частности для создания разветвленной филиальной сети, проверки финансовой состоятельности клиента, его кредитной истории. Поэтому условия предоставления банковских кредитов физическим лицам были крайне невыгодны: суммы выдавались на короткие сроки и под большие проценты, посредством которых банки, по сути, страховали свои риски возможной неплатежеспособности или недобросовестности клиента.

Решение проблемы было очевидным: надо самим давать друг другу взаймы, но под проценты, чтобы один мог сделать необходимую покупку сегодня, а другой сохранить свои сбережения от инфляции для завтрашних приобретений. А чтобы эта деятельность могла осуществляться не от раза к разу, не эпизодически, а постоянно, для достаточно широкого круга людей, заинтересованных в получении займов и сохранении сбережений, нужна организация. Так возникли первые в новой России кредитные союзы.

Словосочетание «кредитные союзы» употребляется в ряде российских правовых документов 90-х годов ХХ в. Так, Госкомстат присвоил кредитным союзам соответствующие коды. В марте 1996 г. кредитные союзы были названы коллективным инвестором в Указе Президента РФ от 21 марта 1996 г. N 408 «Об утверждении комплексной программы мер по обеспечению прав вкладчиков и акционеров». Позже Президент РФ подчеркнул роль кредитных союзов в Послании Федеральному Собранию РФ в 2000 г. «Общими силами — к подъему России (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» (разд. 2.3).

Кредитные союзы стали восприниматься властью как способ поддержки потребителей, малого предпринимательства — а значит, и местных товарных рынков. В самом деле, именно в кредитных союзах индивидуальные предприниматели могли рассчитывать на доступные условия получения ссуд на свою деятельность: выполнение условий банков при заключении договоров кредита многим были непосильны.

Принятие федерального закона о кредитных потребительских кооперативах граждан и поддержка реально действующих кредитных союзов рассматривались как приоритетные меры по поддержке малого предпринимательства. О том же шла речь в целом ряде иных государственных программ (см.: Государственная программа защиты прав инвесторов на 1998 — 1999 гг., утвержденная Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1998 г. N 785, п. 3.4; Заявление об основных направлениях социально-экономического развития Российской Федерации, принятое на заседании трехсторонней комиссии Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ 27 августа 1998 г. N 2909-II ГД, п. 1, подп. 14; «Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 1999 год», утвержденные Центральным банком РФ в ноябре 1998 г., разд. 5).

Кредитным союзам, учитывая некоммерческий, нерыночный, социально-ориентированный характер их основной деятельности, предоставили существенные льготы для новации по государственным ценным бумагам после 17 августа 1998 г. Они были закреплены распоряжением Правительства РФ от 12 декабря 1998 г. N 1787-р «О новации по государственным ценным бумагам» (п. 6). Этот документ фактически утратил силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 2 июля 2004 г. N 337. Оно устанавливает, что государственный внутренний долг Российской Федерации списывается по государственным краткосрочным бескупонным облигациям и облигациям федеральных займов с постоянным и переменным купонным доходом (сроки погашения до 31 декабря 1999 г.), владельцы которых не осуществили новацию и не заключили с Министерством финансов РФ в соответствии с указанным Постановлением договор об отступном.

Самые первые кредитные кооперативы руководствовались Законом СССР от 26 мая 1988 г. N 8998-XI «О кооперации в СССР». Он называл базовые принципы кооперации, закладывал различия производственной и потребительской кооперации. В 1992 г. был принят Закон РФ от 19 июня 1992 г. N 3085−1 «О потребительской кооперации в Российской Федерации» (с последующ. изм. и доп.) (далее — Закон о потребительской кооперации), и появились первые кредитные потребительские общества. В 1997 г. была принята редакция этого Закона, выводившая из его сферы регулирования специализированные потребительские кооперативы, в том числе кредитные. Однако и сейчас ряд организаций, занимающихся финансовой взаимопомощью наряду с другими, традиционными направлениями деятельности потребительской кооперации (торгово-закупочной, заготовительной и т. п.), действуют в форме потребительских обществ.

Еще в 1992 г. первые нормативные акты в сфере кредитной кооперации граждан приняли Владимирская и Свердловская области, за ними другие регионы России. Интерес регионов к деятельности кредитных кооперативов был обоснован тем, что кредитные кооперативы, предоставляя своим пайщикам денежные средства на потребительские цели или для развития малого предпринимательства, тем самым стимулируют прежде всего развитие местных и региональных товарных рынков, и поэтому именно региональным органам исполнительной власти уместно осуществлять в их отношении контроль и надзор.

Аналогичный механизм был в праве: существовавший в то время порядок лицензирования деятельности ломбардов предусматривал определение общего порядка лицензирования деятельности ломбардов постановлением Правительства РФ с передачей конкретных полномочий по реализации этого порядка органам исполнительной власти субъектов РФ. Аналогия была тем более уместна, что ломбарды также осуществляют выдачу займов физическим лицам под залог имущества, но ведут ее в отношении неограниченного круга лиц и на возмездной, коммерческой основе. Поэтому конкретные нормы о формах и методах контроля неизбежно должны были бы различаться, но само распределение полномочий по выработке и применению этих норм могло быть тем же. Однако реализовать эту возможность на практике в полной мере не удалось.

Принятая 30 ноября 1994 г. первая часть Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) сформулировала основы правового положения потребительских кооперативов (ст. 116). Они были отнесены к некоммерческим юридическим лицам. Закрепили членскую основу их организации, паевые взносы как основной источник формирования собственного имущества, сформулировали принципы солидарного несения пайщиками субсидиарной ответственности по обязательствам кооператива. До сих пор ряд кредитных кооперативов строят свою деятельность на основе именно этой нормы права.

Федеральный закон от 8 декабря 1995 г. N 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» (с последующ. изм. и доп.) (далее — Закон о СК) в ст. 4 провозгласил возможность создания сельскохозяйственных кредитных и страховых кооперативов, отнеся их к разряду потребительских. Соответственно сформулированные в Законе нормы о сельскохозяйственных потребительских кооперативах могли применяться и сельскохозяйственными кредитными кооперативами.

Можно сделать вывод, что действовавшее в 1990;х гг. в России законодательство регулировало либо деятельность коммерческих организаций на финансовом рынке, либо деятельность традиционных кооперативов — торгово-закупочных, заготовительных, сбытовых и прочих. Не учитывалась специфика кооперативных организаций граждан с целью взаимной финансовой помощи как организаций, во-первых, финансовых, во-вторых — некоммерческих, в-третьих — кооперативных, в-четвертых — объединения только физических лиц как наименее защищенных в условиях рыночных реформ. Не предусматривались особенности их создания и деятельности, меры защиты интересов пайщиков.

Таким образом, нельзя сказать, что в 1990;х гг. в России кредитные союзы работали в условиях «правового вакуума». Однако реального правового инструментария для организации повседневной работы кредитных кооперативов граждан не хватало. В этих условиях приходилось вырабатывать на основе анализа зарубежного и собственного практического опыта организационные, правовые, финансовые стандарты создания и функционирования кредитных кооперативов, напрямую руководствуясь Конституцией РФ, которая закрепила свободу экономической деятельности (ст. 8), право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст. 34), право каждого иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (ст. 35).

Глава 2. Правовая база кредитных потребительских кооперативов граждан

2.1 ГК РФ как основа законодательства о кредитных потребительских кооперативах граждан

кредитный кооператив правовой регулирование Правовое положение участников гражданского оборота определяет гражданское законодательство, основой которого является ГК РФ. Согласно ст. 2 Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 117-ФЗ «О кредитных потребительских кооперативах граждан» (в ред. Федерального закона от 03.11.2006 N 183-ФЗ) (далее — Закон о КПКГ), законодательство о кредитных потребительских кооперативах граждан основывается на ГК РФ. Поэтому базовые признаки кредитного потребительского кооператива граждан как юридического лица, как потребительского кооператива следуют из норм ГК РФ, прежде всего ст. 48, 50, 116, 213 ГК РФ.

Статья 48 ГК РФ формулирует понятие юридического лица и указывает, что в отношении потребительского кооператива его участники имеют обязательственные права (то есть права требования) в связи с их участием в образовании имущества кооператива как юридического лица. Имущество кооператива принадлежит ему на праве собственности (п. 2 ст. 48). Статья 213 ГК РФ уточняет, что в собственности кооператива как юридического лица может находиться любое имущество в любом количестве и любой стоимости, за исключением отдельных видов имущества, которое в соответствии с законом не может принадлежать гражданам или юридическим лицам. Имущество, переданное кооперативу в качестве вкладов (взносов) его учредителями или иными участниками (членами), а также имущество, приобретенное кооперативом по иным основаниям, является собственностью самого кооператива как юридического лица (п. 3 ст. 213 ГК РФ).

Статья 50 ГК РФ определяет критерии отнесения юридических лиц к коммерческим или некоммерческим организациям. Некоммерческими по общему правилу являются те организации, у которых извлечение прибыли не является основной целью деятельности и которые не распределяют полученную прибыль между участниками. К некоммерческим организациям в п. 3 ст. 50 ГК РФ отнесены и потребительские кооперативы. Некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и деятельность должна соответствовать этим целям.

Статья 116 ГК РФ, дающая гражданско-правовую характеристику потребительскому кооперативу как некоммерческой организации, определяет его как «добровольное объединение граждан и юридических лиц на основе членства с целью удовлетворения материальных и иных потребностей участников, осуществляемое путем объединения его членами имущественных паевых взносов». Здесь сформулированы такие признаки потребительского кооператива, как добровольный характер объединения, построение организации на основе членства, паевые взносы как основной источник собственных средств организации, цель объединения — удовлетворение материальных и иных потребностей участников. Характерно, что только в потребительских кооперативах основной целью объединения признается удовлетворение материальных потребностей участников, в остальных некоммерческих организациях целями образования называется удовлетворение духовных, социальных, благотворительных, культурных, образовательных или иных нематериальных общественно полезных целей.

Поскольку кооператив создается не для извлечения прибыли, а для удовлетворения материальных и иных потребностей участников, он достигает этой цели, ведя в качестве основной организационно-хозяйственную деятельность — экономическую, но не предпринимательскую. Согласно ст. 8 и 34 Конституции РФ, экономическая деятельность — понятие более широкое, чем предпринимательская деятельность. Достижение экономически полезного эффекта не сводится только к извлечению прибыли.

Кооператив вправе заниматься и предпринимательской деятельностью, но с рядом ограничений, вытекающих из его некоммерческого статуса: во-первых, она не должна быть основной, иначе организация не может называться некоммерческой; во-вторых, эта деятельность должна осуществляться в соответствии с законом и должна быть предусмотрена в уставе кооператива; в-третьих, эта деятельность должна служить основным целям создания кооператива и соответствовать этим целям. Это объясняется тем, что потребительский кооператив не получает общей правоспособности, как коммерческие организации, он может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности (п. 1 ст. 49 ГК РФ).

Спецификой целей образования кооператива объясняется сделанное для него исключение: из всех некоммерческих организаций только потребительским кооперативам разрешено в п. 5 ст. 116 ГК РФ распределять между членами организации доходы от предпринимательской деятельности, осуществляемой кооперативом в соответствии с законом и уставом. Но это право, а не обязанность кооператива. Уставом или решением общего собрания членов кооператива может быть предусмотрено не распределение указанных доходов по паям, а их использование для общих нужд кооператива, например, для ремонта офиса, оказания материальной помощи членам кооператива или поощрение работающих в нем по найму и т. д.

Под доходами от предпринимательской деятельности в контексте данной статьи следует понимать ту часть доходов, которая осталась после покрытия необходимых и экономически обоснованных расходов на ведение данной предпринимательской деятельности и уплаты налогов и иных обязательных платежей в бюджет, то есть чистую прибыль. Следует подчеркнуть, что это не исключает возможности получения и распределения доходов от иных, не предпринимательских видов деятельности и их распределения между членами кооператива в установленном уставом порядке.

Выступая как имущественно и организационно самостоятельный участник гражданского оборота, кооператив в соответствии с ГК РФ несет ответственность перед своими кредиторами при неисполнении им взятых на себя обязательств. Гарантией удовлетворения имущественных требований кредиторов является паевой фонд кооператива и иное собственное имущество кооператива. ГК РФ в ст. 116 требует обязательного включения в устав потребительского кооператива условий о размере паевых взносов членов кооператива, о составе и порядке внесения паевых взносов членами кооператива и об их ответственности за нарушение обязательства по внесению паевых взносов. ГК РФ в ст. 116 предусматривает и дополнительные гарантии удовлетворения требований кредиторов: если по итогам года баланс кооператива оказался убыточным, члены кооператива в течение трех месяцев после его утверждения обязаны покрыть образовавшиеся убытки путем дополнительных взносов. Члены потребительского кооператива солидарно несут субсидиарную ответственность по его обязательствам в пределах невнесенной части дополнительного взноса каждого из членов кооператива.

Если кооператив не выполнил обязанность по внесению дополнительных взносов для покрытия убытков кооператива, он может быть ликвидирован в судебном порядке по требованию кредиторов. В пункте 1 ст. 65 ГК РФ также предусмотрено, что, если потребительский кооператив не в состоянии удовлетворить требования кредиторов, он может быть по решению суда признан несостоятельным (банкротом).

ГК РФ в ст. 52 и 116 называет и иные требования к уставу кооператива: в нем должно указываться наименование и место нахождения кооператива, предмет и цели его деятельности, порядок управления деятельностью кооператива, состав и компетенция органов управления кооперативом и порядок принятия ими решений, в том числе должны быть указаны вопросы, решения по которым принимаются единогласно или квалифицированным большинством голосов.

Согласно п. 3 ст. 116 ГК РФ, наименование потребительского кооператива должно содержать указание на основную цель его деятельности, а также или слово «кооператив», или слова «потребительский союз» или «потребительское общество» .

В настоящее время термин «потребительское общество» в отношении специализированных кредитных кооперативов не может применяться, так как согласно ст. 2 Закона о потребительской кооперации потребительские кооперативы, осуществляющие свою деятельность на основании Закона о СК, а также иные специализированные потребительские кооперативы, в том числе кредитные, не вправе использовать в своем наименовании слова «потребительское общество», «союз потребительских обществ» .

Итак, ГК РФ является основой гражданского законодательства, регулирующего правовое положение участников гражданского оборота. Законодательство о кредитных потребительских кооперативах граждан также основывается на ГК РФ, что следует из ст. 2 Закона о КПКГ. Поэтому базовые признаки кредитного потребительского кооператива граждан как юридического лица, как потребительского кооператива следуют из норм ГК РФ.

2.2 Законодательство о кредитных потребительских кооперативах граждан

Среди организаций кредитной кооперации наибольшее распространение и наиболее детальное правовое регулирование получили кредитные потребительские кооперативы граждан, деятельность которых регламентируется нормами Закона о КПКГ. Согласно ст. 2 Закона о КПКГ, законодательство о кредитных потребительских кооперативах граждан основывается на ГК РФ и состоит из Закона о КПКГ и принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в части контроля и надзора за деятельностью кредитных потребительских кооперативов граждан.

Заметим, что Закон о КПКГ был принят 7 августа 2001 г. после шестилетнего обсуждения обеими палатами Федерального Собрания, после трехкратного отклонения законопроекта Президентом и после десяти лет практической деятельности самих кредитных потребительских кооперативов граждан. Закон призван был решить несколько назревших проблем. Во-первых, необходимо было сформулировать само понятие кредитного потребительского кооператива граждан как специфической кооперативной организации, цели и принципы ведения им деятельности, его сущностные признаки, как роднящие его с иными видами кооперативов, так и отличающие от них. Закон должен был предусмотреть соблюдение кооперативных норм уже на уровне создания организации, формирования ее органов, определения их полномочий и процедур принятия ими решений. Во-вторых, необходимо было разграничить кредитный потребительский кооператив и другие виды финансовых организаций, определить те характеристики его деятельности, которые реально обеспечивают некоммерческий статус организации. В-третьих, Закон должен был обеспечить финансовую безопасность деятельности кооператива, предусмотрев ограничения и прямые запреты на ряд направлений деятельности и определив меры защиты денежных средств и интересов пайщиков. В рамках этой задачи важно было решить вопрос о методах и пределах государственного регулирования деятельности кредитных потребительских кооперативов граждан и их саморегулирования, то есть самостоятельной разработки и внедрения экономических и организационных стандартов деятельности, обобщения и распространения полезного опыта, взаимной помощи кооперативов и т. п.

Предметом регулирования Закона о КПКГ являются отношения, возникающие в процессе создания, деятельности, реорганизации и ликвидации кредитных потребительских кооперативов граждан. Закон о КПКГ закрепляет принципы, ограничения и особенности деятельности кредитных потребительских кооперативов граждан, права и обязанности членов кредитных потребительских кооперативов граждан, предусматривает меры по защите интересов членов кредитных потребительских кооперативов граждан, регулирует взаимодействие кредитных потребительских кооперативов граждан и органов государственной власти (ст. 1 Закона о КПКГ).

Закон о КПКГ не распространяется на сельскохозяйственные кредитные потребительские кооперативы и их союзы, осуществляющие свою деятельность в соответствии с Законом о СК.

Пункт 1 ст. 4 Закона о КПКГ дает определение понятия кредитного потребительского кооператива граждан: «Кредитный потребительский кооператив граждан — потребительский кооператив граждан, созданный гражданами, добровольно объединившимися для удовлетворения потребностей в финансовой взаимопомощи. Кредитные потребительские кооперативы граждан могут создаваться по признаку общности места жительства, трудовой деятельности, профессиональной принадлежности или любой иной общности граждан».

В этом определении важно выделить следующие сущностные признаки:

— это потребительский кооператив, то есть на него распространяются те нормы ГК РФ, которые определяют правовое положение потребительских кооперативов как некоммерческих организаций (прежде всего ст. 48 — 50, 116, 213);

— основная цель организации — финансовая взаимопомощь пайщиков; это цель некоммерческая. Цель объединения в кооператив — совместное сбережение личных денежных средств и предоставление из них займов друг другу на взаимной основе;

— это кооператив граждан, то есть Закон о КПКГ не распространяется на кооперативы, членами которых являются юридические лица, и на кооперативы со смешанным членством;

— социальной основой объединения в кооперативе является общность места жительства, или общность трудовой деятельности, или общность профессиональной принадлежности, или любая иная общность граждан (например, принадлежность к одной конфессии, общность интересов, родственные связи и т. п.).

Особенностью субъектного состава кредитного потребительского кооператива является, как сказано выше, то, что в качестве его участников могут выступать только физические лица. Закон о КПКГ исходит из того, что участие юридических лиц в кредитном кооперативе недопустимо. Это принципиальное положение Закона о КПКГ нашло отражение и в его названии. Хотя данное ограничение и не соответствует ст. 116 ГК РФ, определяющей потребительский кооператив как добровольное объединение граждан и юридических лиц, имеются веские причины отстаивать именно данную позицию законодателя. Как отмечают многие авторы, «членство юридических лиц зачастую приводит кредитные потребительские кооперативы к большим рискам в деятельности: юридические лица оперируют значительными суммами, пользуются услугами специалистов, чтобы вкладывать деньги в более рискованные операции, чем могут себе позволить рядовые граждане на свои трудовые сбережения. Юридические лица не так боятся обанкротиться, как физические, остаться „без копейки в кармане“, поэтому, чтобы сформировать последовательную безрисковую политику кредитного потребительского кооператива, членство юридических лиц нежелательно». К этому можно добавить соображение о том, что участие в кредитном кооперативе коммерческих организаций вызывает сомнения в некоммерческих целях его деятельности, поскольку финансовая взаимопомощь между коммерческими организациями также является частью их предпринимательской деятельности.

В основе создания кредитного кооператива и осуществления его деятельности лежат следующие принципы:

— образование кооператива по территориальному признаку;

— добровольное вступление и свобода выхода;

— кооператив открыт для приема новых членов, у которых интересы соответствуют его целям и задачам;

— равноправие членов (принцип «один член кооператива имеет один голос»);

— право личного участия членов в любых видах деятельности кредитного кооператива, в том числе в управлении его делами;

— смена состава руководящих органов происходит по принципу выбора;

— не допускается обогащение одного члена за счет другого;

— справедливое распределение дохода между членами пропорционально доле участия каждого из них в деятельности кредитного кооператива;

— информация о деятельности кооператива всегда доступна для его членов;

— оказание услуг преимущественно членам кооператива;

— минимизация стоимости услуг, предоставляемых членам кооператива, за счет снижения издержек.

Как видим, принципы деятельности кредитных потребительских кооперативов (ст. 5 Закона о КПКГ), которые, по сути, есть традиционные принципы потребительской кооперации. Система органов в кредитном потребительском кооперативе граждан также выдержана как «система сдержек и противовесов». Вкупе с системой прав и обязанностей членов организации она образует то, что принято называть кооперативной демократией. В отличие от коммерческих финансовых структур, в кредитном кооперативе член организации одновременно является собственником, клиентом, управленцем, должником и кредитором. Это дает каждому пайщику возможность активно влиять на принимаемые кооперативом решения, но это налагает и особую ответственность: если в результате неэффективного менеджмента, неграмотной финансовой или кадровой политики у кооператива по итогам года образуются убытки, покрывать их при недостаточности собственного имущества кооператива придется самим пайщикам. Ответственность же банков и иных кредитных организаций ограничена размером их уставного капитала. Кредитные кооперативы ведут свою деятельность без лицензии, закон не устанавливает требований к величине их активов и профессиональной подготовке персонала, но именно поэтому закон предусматривает ограничения их деятельности, которые направлены на снижение финансовых рисков, на защиту денег пайщиков (ст. 19, 20 Закона о КПКГ). Этими ограничениями предмета, целей и способов ведения деятельности закон, по сути, закрепляет некоммерческий статус кредитного потребительского кооператива, его экономическую роль как организации «спокойных финансов» .

В отличие от банковских учреждений кредитный кооператив является некоммерческой организацией (см. таблицу 1 в приложении 1).

Согласно ст. 3 Закона о КПКГ определено, что «личные сбережения — денежные средства, переданные членом кредитного потребительского кооператива граждан кредитному потребительскому кооперативу граждан на основании договора для использования в соответствии с целями деятельности кредитного потребительского кооператива граждан». В ст. ст. 14 — 16 Закона о КПКГ определен механизм передачи личных сбережений пайщиков в кредитный потребительский кооператив.

Статьей 25 Закона о КПКГ предусмотрено, что ревизионная комиссия, избираемая общим собранием членов кредитного потребительского кооператива граждан, осуществляет контроль за деятельностью кредитного потребительского кооператива граждан и его органов. Целью ревизий в кредитном потребительском кооперативе является проверка соблюдения законодательства и иных нормативных актов, регулирующих деятельность кооператива, а также законности и целесообразности производимых кооперативом граждан расчетных, кредитных и иных операций.

Согласно части 1 статьи 27 Закона о КПКГ, государственное регулирование их деятельности осуществляется в следующих формах:

— регистрация кредитных кооперативов и их союзов;

— контроль деятельности кредитных кооперативов и их союзов в соответствии с законодательством Российской Федерации;

— применение мер ответственности к кредитным потребительским кооперативам и их союзам в случае несоблюдения ими требований законодательства Российской Федерации.

Отметим, что необходимость взаимодействия кредитных потребительских кооперативов граждан с органами государственной власти объясняется значительной ролью рассматриваемых организаций в социально-экономическом развитии России. В частности, указанные организации:

— способствуют созданию дополнительной активной системы социальной поддержки населения через предоставление доступных займов и сбережение личных средств населения;

— способствуют наполнению бюджетов через увеличение налоговых поступлений;

— способствуют увеличению объема жилищного строительства, развитию системы ипотечного кредитования населения;

— участвуют в обеспечении занятости, создании дополнительных рабочих мест, увеличении самозанятости;

— создают условия для развития предпринимательства;

— способствуют развитию экономики региона благодаря привлеченным личным сбережениям граждан;

— оказывают благотворительную помощь незащищенным слоям населения, бюджетным организациям, выступают спонсорами различных региональных программ и мероприятий.

Кроме того, кредитные потребительские кооперативы граждан активно участвуют в реализации национальных проектов: «Эффективное сельское хозяйство», «Качественное образование», «Современное здравоохранение», «Доступное и комфортное жилье» .

Следует отметить, что федеральных законов, принятых в соответствии с Законом о КПКГ, на сегодняшний день нет. Вместе с тем, о кредитных потребительских кооперативах упоминается в ряде действующих федеральных законов.

Так, Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (с последующ. изм. и доп.) предусматривает возможность участия органов государственной власти и органов местного самоуправления в формировании фонда взаимного кредитования, кредитных потребительских союзов, фонда проката (ст. 35, 36 п. 1).

Как уже упоминалось выше, Закон о потребительской кооперации согласно ст. 2 не распространяется на специализированные, в том числе кредитные, потребительские кооперативы. Их специфику данный Закон не учитывает и не прописывает. Тем не менее в ст. 5 Закона о потребительской кооперации предусмотрено право потребительского общества привлекать заемные средства от пайщиков и других граждан, а также осуществлять в установленном уставом порядке кредитование и авансирование пайщиков. В России сегодня несколько сот потребительских обществ осуществляют как одно из направлений своей деятельности организацию финансовой взаимопомощи своих пайщиков. Такие потребительские общества, достаточно многочисленные и успешно действующие, есть в г. Урае Тюменской области, Ленинградской, Волгоградской и Московской областях, на Дальнем Востоке и в других регионах. К организации своей структуры и деятельности в соответствии с Законом о потребительской кооперации их побуждает ряд недостатков Закона о КПКГ, в частности ограничения верхнего предела численности пайщиков, доли займов, выдаваемых на предпринимательские цели, установление высокой величины для кворума на общем собрании.

Действуя формально в рамках Закона о потребительской кооперации, добросовестные кредитные потребительские общества применяют по принципу аналогии закона (ст. 6 ГК РФ) ограничения, направленные на обеспечение экономической стабильности кооператива и защиту интересов пайщиков, которые предусмотрены в Законе о КПКГ, включая соответствующие правила в свой устав и иные внутренние нормативные акты. Однако следует признать, что, осуществляя деятельность по финансовой взаимопомощи только на основе Закона о потребительской кооперации, начинающие или недобросовестные менеджеры потребительского общества могут привнести в эту деятельность недопустимые риски, не только не сохранив, но потеряв сбережения пайщиков. Давая возможность вести эту деятельность даже не как основную, закон должен предусмотреть минимальные необходимые гарантии экономической безопасности кооператива, защиты интересов пайщиков.

Нормы, содержащиеся в Законе о КПКГ, прежде всего нормы, обеспечивающие финансовую безопасность деятельности кооператива, защиту интересов пайщиков, были использованы в ряде иных принятых федеральных законов, например в Федеральном законе от 30 декабря 2004 г. N 215-ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах» (с последующ. изм. и доп.).

Закон о СК в силу прямого на то указания в п. 2 ст. 48 не распространяется на потребительские общества Российской Федерации и их союзы, действующие на основании Закона о потребительской кооперации, а также на иные несельскохозяйственные потребительские кооперативы, предусмотренные п. 6 ст. 116 ГК РФ. Таким образом, руководствоваться нормами Закона о СК вправе только сельскохозяйственные кредитные потребительские кооперативы.

Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (с последующ. изм. и доп.), несмотря на столь общее название, согласно прямому указанию в п. 3 ст. 1 «не распространяется на потребительские кооперативы. Деятельность потребительских кооперативов регулируется нормами Гражданского кодекса Российской Федерации, законами о потребительских кооперативах, иными законами и правовыми актами» .

К правовым актам, не регулирующим деятельность кредитных потребительских кооперативов граждан, также относятся: Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. N 395−1 «О банках и банковской деятельности» (с последующ. изм. и доп.) (далее — Закон о банках). Данный Закон регулирует деятельность банков и кредитных организаций, то есть организаций, чья основная цель — извлечение прибыли; Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. N 394−1 «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (с последующ. изм. и доп.); Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (с последующ. изм. и доп.): в ст. 7 перечисляются организационно-правовые формы общественных объединений, потребительский кооператив в этом списке отсутствует; Указ Президента РФ от 26 апреля 1995 г. N 416 «О мерах по обеспечению интересов инвесторов и приведению в соответствие с законодательством Российской Федерации предпринимательской деятельности юридических лиц, осуществляемой на финансовом и фондовом рынках без соответствующих лицензий» (в п. 1 первоочередной задачей федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере государственного регулирования финансового и фондового рынков Российской Федерации названо обеспечение интересов инвесторов, в том числе путем пресечения незаконной деятельности юридических лиц по привлечению без соответствующих лицензий денежных средств физических и юридических лиц для хранения, инвестирования, доверительного управления или иных операций. Однако это не распространяется на кредитные потребительские кооперативы граждан, ибо их деятельность не требует лицензирования, осуществляется в соответствии с законом).