Правовые основы приемной семьи

Введение

Глава 1. Приемная семья как форма воспитания детей

1.1 Понятие приемной семьи и ее основные черты

1.2 Юридические основы создания и функционирования приемной семьи

1.3 Договор о приемной семье: особенности, правовая природа Глава 2. Работа с приемными семьями на примере ТОСЗН Кологривского района Костромской области

2.1. Приемная семья: особенности регулирования на региональном уровне

2.2 Краткая характеристика приемных семей в Кологривском муниципальном районе Костромской области Заключение Нормативно-правовые акты и специальная литература

Приложение

Согласно Конституции Российская Федерация является государством социального типа, что означает приоритетное внимание со стороны государственных органов на федеральном региональном и муниципальном уровне вопросам социального развития.

Первостепенное значение в этом плане приобретает семья, защита прав детей и в, первую очередь, детей оставшихся без попечения родителей.

Основными формы устройства таких детей, согласно Семейному Кодексу РФ, являются: усыновление (удочерение), опека и попечительство над детьми, приемные семьи. Следует отметить при этом, что количество детей, оставшихся без попечения родителей в стране — один из показателей ее благополучия и стабильности.

Поэтому исследование эффективности форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей в плане их характеристики с законодательной и практической точек зрения представляется нам достаточно важным.

Актуальность настоящего исследования обусловлена, прежде всего, самой темой: «Приемная семья как форма воспитания детей», так как действующий Семейный Кодекс РФ впервые на законодательном уровне ввел само понятие такой формы.

Объект исследования: правоотношения, возникающие при создании приемной семьи на основе изучения нормативных актов.

Предмет исследования: система организации приемной семьи над детьми в России.

Цель исследования: сформировать общую картину развития приемной семьи как формы воспитания детей, оставшихся без попечения родителей в Российской Федерации путем исследования теоретических аспектов и практических наработок в формировании законодательного развития института приемной семьи на примере Кологривского муниципального района Костромской области.

Задачи исследования:

Осветить правовой аспект современного российского законодательства по вопросам создания приемной семьи.

Проанализировать отличие приемной семьи от других существующих форм воспитания детей, оставшихся без попечения родителей.

Рассказать о технологии принятия ребенка в приемную семью.

Охарактеризовать новые тенденции в развитии законодательства о приемных семьях на примере работы с приемными семьями в территориальном отделе социальной защиты населения Кологривского муниципального района Костромской области.

При этом при написании работы нами использовались такие общенаучные методы исследования как исторический, логический, метод системного анализа. Используемые методы в процессе исследования обусловили структуру работы. В первой главе нами анализируются теоретические аспекты развития института приемной семьи в России, в том числе дан краткий обзор дискуссионных моментов на основе нормативно-правовых актов федерального уровня, во второй — основное внимание уделено анализу законодательства Костромской области и практическим аспектам развития института приемной семьи в данном регионе Российской Федерации на примере Кологривского муниципального района.

Говоря о юридических аспектах исследования института приемной семьи в такой отрасли законодательства как Семейное право, следует отметить, что данный институт достаточно глубоко проработан учеными и практиками, однако несовершенство некоторых законодательных положений стало причиной возникновения дискуссий по вопросам приемной семьи.

Данные дискуссии в первую очередь касаются существа правоотношений, возникающих в связи с созданием и функционированием приемной семьи как особой формы устройства детей.

При анализе института приемной семьи нами исследовались выводы, содержащиеся в комментариях к Семейному кодексу РФ под редакцией П. В. Крашенинникова, диссертационных трудах Р. А. Шукурова, учебной литературе по гражданскому и семейному праву под редакциями А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого, М. В. Антокольской М. В, научных публикациях по вопросам приемной семьи Т. И. Дружининой, Л. Ю. Михеевой, О. В. Фетисовой, С. Ю. Чашковой, Н. Ф. Звенигородской и других.

Глава 1 Приемная семья как форма воспитания детей

1.1 Понятие приемной семьи и ее основные черты

Приемная семья «не изобретена» законодательством современной России. Вместе с тем нельзя сказать, что данная форма была привнесена из других стран. В любом обществе есть дети, которые остались без родительского попечения. В России издавна было принято брать детей-сирот на воспитание в семьи. Так, в начале XIX в. только в Петербурге было зарегистрировано около восемнадцати тысяч таких семей, в которых содержалось более двадцати тысяч детей, лишившихся родительского попечения. За это семьям выплачивались деньги из казны Савватеева Т. Родные среди чужих и чужие среди родных // Российская газета. 1995. 11 января. Долгое время такая форма устройства детей называлась патронатом. Еще в период царствования Екатерины II были предприняты первые попытки правового регулирования патроната. В основе патронирования лежал договор о передаче ребенка в чужую семью на добровольных началах. Патронатный воспитатель получал определенное вознаграждение Ошанин М. О призрении покинутых детей. Ярославль, 1912. С. 77 — 80.

После Октябрьской революции 1917 г. о патронате как правовой форме устройства детей, оставшихся без попечения родителей, на какое-то время забыли. Однако уже в 1928 г. вновь обратились к патронату. ВЦИК и СНК РСФСР приняли 28 мая 1928 г. Постановление «О порядке и условиях передачи воспитанников детских домов и других несовершеннолетних трудящимся в городах и рабочих поселках» СУ РСФСР. 1928. N 64. Ст. 462., в соответствии с которым на основании договора дети-сироты передавались в приемные семьи. Эти отношения также основывались на возмездных началах — содержание детей осуществлялось за счет местных средств.

Как отмечает Т. И Дружинина «Современная патронатная семья существенно отличается от дореволюционной. Сейчас труд патронатных родителей не оплачивается. Более того, они принимают на себя обязанность по содержанию принимаемых в семью приемных детей.» См.: Дружинина Т. И. Некоторые проблемы приемной семьи как формы семейного воспитания детей, оставшихся без попечения родителей // Защита прав ребенка в современной России (материалы научно-практической конференции). М., 2004. С. 158 — 159.

Итак, при создании правовой модели приемной семьи законодатель использовал лучший опыт в вопросах устройства и воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Приемная семья, с одной стороны, имеет все признаки семьи, т.к. это общность совместно проживающих лиц, объединенных правами и обязанностями, она предусмотрена семейным законодательством, а с другой стороны, имеет только ей присущие особенности. Следует отметить, что СК не содержит определения понятия «приемная семья». В связи с этим в юридической литературе по вопросам семейного законодательства развернулась дискуссия, в ходе которой авторы пытались сформулировать само понятие «приемная семья».

Так, по мнению М. В. Антокольской, «приемная семья является гибридной формой, содержащей в себе некоторые черты опеки, детского учреждения и усыновления» См.:Михеева Л. Ю. Институт опеки и попечительства в современных условиях // Государство и право. 2003. N 5. С. 53 — 59. Л. Ю. Михеева определяет «приемную семью как вид опеки». Р. А. Шукуровым приемная семья определяется как «форма воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, являющаяся особым социальным институтом общества, основывающаяся на договоре о передаче ребенка (детей) на воспитание в семью на условиях, установленных законом и договором; наделенная законом, определенным объемом правосубъектности; представляющая собой также способ совместного проживания лиц вне зависимости от регистрации брака приемными родителями, связанными общим бытом, досугом; формирующими свои отношения на основе взаимоуважения и взаимопомощи; имеющими взаимные права и обязанности» См.: Антокольская М. В. Семейное право: Учебник. М., 2001. С. 111 ;Шукуров Р. А. Приемная семья по семейному праву России: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Белгород, 2004. С. 7. Е. Ю. Валявина также определяет приемную семью как форму воспитания детейСм.: Гражданское право: Учебник. Том 3 / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 2001. С. 469 — 470. Т. И. Дружинина называет приемную семью «самостоятельной, приоритетной формой семейного воспитания» См.:Дружинина Т. И. Указ. соч. С. 158 — 163. О. В. Фетисова полагает, что приемная семья есть «форма устройства детей» См.:Фетисова О. В. Договор как основание возникновения приемной семьи // Защита прав ребенка в современной России (материалы научно-практической конференции). М., 2004. С. 164. С. Ю. Чашкова смешивает эти понятия, в одном случае называя приемную семью формой воспитания, а в другом случае — формой устройства См.:Чашкова С. Ю. Проблемы правового регулирования отношений в приемной семье // Защита прав ребенка в современной России (материалы научно-практической конференции). М., 2004. С. 146, 147, 155.

Говоря о формулировке понятия «приемная семья» исходя из требований законодателя, как нам представляется, следует согласится с позицией, высказанной Н. Ф. Звенигородской. По ее мнению «взгляд на приемную семью как форму воспитания детей не соответствует, во-первых, позиции законодателя, во-вторых, узок, не точен, в-третьих, не учитывает различий в понятиях „устройство“, „воспитание“ и „форма“. Если мы проанализируем ст. 151 СК и ст. 1 Федерального закона „О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей“, где приемная семья определяется как „форма устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на основании договора о передаче ребенка (детей) на воспитание в семью между органом опеки и попечительства и приемными родителями (супругами) или отдельными гражданами, желающими взять детей на воспитание в семью“, то установим, что законодатель последовательно определяет в разных нормативных актах приемную семью как форму устройства детей». См.:Звенигородская Н. Ф. История развития института проемной семьи в России//

Дав определение приемной семьи можно выделить черты сходства или отличия от других форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

По своим признакам к приемной семье ближе опека. Родители-воспитатели приобретают право на воспитание приемного ребенка и обязанности делать все по защите его интересов. Семейный кодекс российской Федерации в п. 2 ст. 153 наделяет приемных родителей по отношению к принимаемому на воспитание ребенку правами и обязанностями опекунов. Однако и в том и в другом случае возникает совершенно самостоятельный правовой статус. Воспитанник в приемной семье, так же как и подопечный в семье опекуна, имеет право получать все причитающиеся ему пособия, платежи. Ребенок же в приемной семье находится полностью на государственном обеспечении в соответствии п. 1 ст. 155 Семейного Кодекса РФ. Разница в двух формах устройства детей особенно проявляется в том, что опекуны исполняют свои обязанности безвозмездно, а приемные родители делают это за плату. К тому же основанием возникновения приемной семьи является договор, а опека возникает из административного акта. Особенностью приемной семьи является также более широкий круг льгот и преимуществ, которые органы опеки обязаны предоставить приемной семье.

Приемная семья и усыновление сходны в том, что ребенок в обоих случаях помещается в семью.

По вопросу о сходстве и различии указанных форм воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, хотелось бы отметить еще один момент. Прекращение правовой связи кровных родителей со своим ребенком при усыновлении не оставляет места для спора о его воспитании, поскольку все желания на этот счет подлинных родителей правового значения не имеют. А при опеке и передаче детей в приемную семью в случаях, если есть родители, возникает ситуация, когда с правовой точки зрения несовершеннолетний имеет двух несущих за него ответственность лиц. Одно из них реально пользоваться своими правами не может, другое ими пользуется, не будучи на самом деле родителем. В таких случаях возможно возникновение конфликтных ситуаций, разногласий между кровными родителями и лицами, управомоченными на воспитание ребенка. Такая потенциально опасная ситуация отмечается многими учеными и практиками, занимающимися вопросами устройства детей.

А.М. Нечаева, подчеркивает «в подобного рода ситуации родитель имеет преимущественное право на воспитание своих детей, если, конечно, эта презумпция не противоречит интересам несовершеннолетнего». Существование такой презумпции — еще одна черта сходства приемной семьи и опеки, сходство между ними и в упрощенном порядке прекращения правоотношений по воспитанию путем вынесения соответствующего постановления органами управления. См.:Нечаева А. М. Охрана детей-сирот в России (История и современность). М., 1994. С. 132

От обычного детского учреждения приемная семья отличается значительно меньшим количеством детей, что позволяет обеспечить им не общественное, а семейное воспитание, основанное на личном контакте приемных родителей с каждым из детей. Юридическая разница между двумя этими формами устройства детей заключается в том, что в приемной семье обязанности по воспитанию и защите интересов ребенка возлагаются на физическое лицо, а при передаче в учреждение — на юридическое лицо (соответствующее учреждение). В последнем случае администрация учреждения обязана представлять интересы ребенка и исполнять функции его законного представителя.

Передача ребенка в приемную семью не разрывает и тех его связей с родителями, которые основываются на брачно-семейном законодательстве (алименты, наследство и проч.). Это означает, что воспитанник продолжает носить фамилию кровных его родителей, отчество по имени своего кровного отца. Можно согласиться с А. М. Нечаевой, что в некоторых случаях это обстоятельство может служить помехой для более прочного слияния с вновь обретенной семьей, мешает развиваться чувству братства между воспитанниками. См.:Нечаева А. М. Указ. соч. С. 128 Кроме того подобная ситуация влечет для некоторых детей и иные последствия. Так, например, в одной из приемных семей Кологривского муниципального района, биологической бабушкой воспитывается малолетний, который юридически имеет только мать. Биологический отец никогда не признавал ребенка своим проживает отдельно от своих родственников и возражал против установления опеки над ребенком, мать мальчика отбывает наказание в местах лишения свободы. В другой семье отец ребенка с матерью не проживал никогда и ребенка не воспитывал до 1,5 лет, ребенок проживал под опекой в семье родного деда. Отец мальчика, после того как ребенка бросила родная мать признал свое отцовство и забрал ребенка в свою новую семью, выехав в другую местность. Малолетний в такой ситуации практически лишен связи с семьей, где он проживал длительное время, органы опеки не в состоянии отследить судьбу ребенка, так как формально отец не лишен родительских прав и намерен воспитывать ребенка самостоятельно.

Тем не менее, возникающие в приемной семье отношения, по существу, практически ничем не отличаются от естественных, основанных на кровном родстве. Что касается формальной стороны отношений по воспитанию, то родитель-воспитатель, как и усыновитель, является законным представителем своего воспитанника, защищает его права и интересы во всех учреждениях, в том числе и в суде, без особого на то правомочия. На него, так же как и на усыновителя, распространяется правило: «Права родителей-воспитателей не могут осуществляться в противоречии с интересами детей» .

Следует отметить, что СК не определяет характер правоотношений, возникающих между приемными родителями и органами опеки и попечительства. Вместе с тем ст. 152 Кодекса указывает, что «размер оплаты труда приемных родителей… устанавливается законами субъектов Российской Федерации». В следующих разделах работы нами будут исследованы особенности нормативно — правового регулирования «приемной семьи» в путем анализа федерального и регионального законодательств анна примере Костромской области.

Таким образом, исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что, с одной стороны, приемная семья обладает всеми признаками семьи как таковой, ибо это общность совместно проживающих лиц, объединенных правами и обязанностями, предусмотренными семейным законодательством, а с другой — в контексте соответствующих статей СК — она имеет свои, лишь ей присущие, особенности, отличающие ее от усыновления и опеки:

— приемная семья основывается на договоре, который заключается в письменной форме по просьбе лиц, желающих воспитывать ребенка в своей семье. Сторонами в данном договоре являются эти лица и органы опеки и попечительства;

— лица (лицо), заключающие договор, именуются родителями-воспитателями. В их роли могут быть бездетные супруги или те, у кого есть собственные дети — как взрослые, так и несовершеннолетние;

— труд родителей-воспитателей в приемной семье оплачивается в зависимости от количества взятых на воспитание детей в соответствии с законами субъектов РФ. Повышенную оплату имеют взявшие на воспитание малолетних детей, детей-инвалидов, а также больного ребенка;

— воспитанникам приемных семей ежемесячно выплачиваются денежные средства на их содержание за счет бюджетных средств органов местного самоуправления соответственно фактически сложившимся в данном регионе ценам;

— приемная семья пользуется различного рода льготами в соответствии с принимаемыми органами исполнительной власти субъекта РФ решениями.

1.2 Юридические основы создания и функционирования приемной семьи

Приемная семья — довольно новая для России форма семейного воспитания. Она была узаконена в 1996 г. с момента принятия СК РФ и в соответствии с ним Постановления Правительства РФ от 17 июля 1996 г. N 829 «О приемной семье» Собрание Законодательства Российской Федерации. 1996. N 31. Ст. 3721.

Приемная семья образуется на основании договора о приемной семье между органами опеки и попечительства и приемными родителями (приемным родителем).

Договор о приемной семье содержит:

сведения о ребенке или детях, передаваемых на воспитание в приемную семью (имя, возраст, состояние здоровья, физическое и умственное развитие);

срок действия такого договора (определяется в договоре);

условия содержания, воспитания и образования ребенка или детей;

права и обязанности приемных родителей;

права и обязанности органа опеки и попечительства по отношению к приемным родителям;

основания и последствия прекращения такого договора (ч. 1 ст. 153.1 СК РФ).

На воспитание в приемную семью передается ребенок (дети), оставшийся без попечения родителей:

дети-сироты;

дети, родители которых неизвестны;

дети, родители которых лишены родительских прав, ограничены в родительских правах, признаны в судебном порядке недееспособными, безвестно отсутствующими, осуждены;

дети, родители которых по состоянию здоровья не могут лично осуществлять их воспитание и содержание, а также дети, оставшиеся без попечения родителей, находящиеся в воспитательных, лечебно-профилактических учреждениях, учреждениях социальной защиты населения или других аналогичных учреждениях.

По желанию лиц (лица), имеющих на то необходимые условия, возможна передача им на воспитание в приемную семью ребенка (детей) с ослабленным здоровьем, больного ребенка (детей), ребенка (детей) с отклонениями в развитии, ребенка-инвалида (детей-инвалидов).

Поэтому регулированию отношений в приемной семье посвящено разнообразное количество нормативных документов.

В первую очередь правовую основу деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних составляет ряд законодательных актов Российской Федерации, в том числе Гражданский кодекс Российской Федерации, Семейный кодекс Российской Федерации, федеральные законы от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», от 16 апреля 2001 г. N 44-ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей», от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» .

В развитие положений, касающихся организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних, содержащихся в законодательных актах Российской Федерации, указанные вопросы должны быть максимально полно урегулированы на уровне субъекта Российской Федерации и входящих в его состав муниципальных образований.

Законы субъекта Российской Федерации, нормативные правовые акты органов государственной власти субъекта Российской Федерации, регулирующие указанные вопросы, должны предусматривать:

— определение круга вопросов, относящихся к компетенции органов опеки и попечительства;

— установление категорий несовершеннолетних, в отношении которых органы опеки и попечительства правомочны осуществлять профилактическую работу, принимать решения по защите их прав и законных интересов;

— нормативы организации структуры органа опеки и попечительства, включая установление норматива численности работников органа опеки и попечительства, непосредственно осуществляющих деятельность по защите прав детей;

— порядок организации деятельности органов опеки и попечительства на региональном и муниципальном уровнях;

— порядок взаимодействия органов и учреждений различной ведомственной принадлежности в организации работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних.

Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» предусмотрена передача с 1 января 2008 года полномочий по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Порядок создания приемной семьи и осуществления контроля за условиями жизни и воспитания ребенка или детей в приемной семье определялся до мая 2009 года Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1996 г. N 829 «О приемной семье» Собрание Законодательства Российской Федерации. 1996. N 31. Ст. 3721. В настоящее время действие данного постановления прекращено в связи с принятием нового в мае 2009 года, о чем речь пойдет ниже Лица, желающие взять ребенка (детей) на воспитание в приемную семью, подают в орган опеки и попечительства по месту своего жительства заявление с просьбой дать заключение о возможности быть приемными родителями.

В соответствии со ст. 153 Семейного Кодекса РФ приемными родителями (родителем) могут быть совершеннолетние лица обоего пола: супруги, а также отдельные граждане, желающие принять ребенка или детей на воспитание, за исключением:

лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными;

лиц, лишенных по суду родительских прав или ограниченных судом в родительских правах;

отстраненных от обязанностей опекуна (попечителя) за ненадлежащее выполнение возложенных на него законом обязанностей;

бывших усыновителей, если усыновление отменено судом по их вине;

лиц, имеющих заболевания, при наличии которых нельзя взять ребенка (детей) на воспитание в приемную семью.

К таким заболеваниям относятся:

туберкулез (активный и хронический) всех форм локализации у больных I, II, V групп диспансерного учета;

заболевания внутренних органов, нервной системы, опорно-двигательного аппарата в стадии декомпенсации;

злокачественные онкологические заболевания всех локализаций;

наркомания, токсикомания, алкоголизм;

инфекционные заболевания до снятия с диспансерного учета;

психические заболевания, при которых больные признаны в установленном порядке недееспособными или ограниченно дееспособными;

все заболевания и травмы, приведшие к инвалидности I и II группы, исключающие трудоспособность Постановление Правительства РФ от 1 мая 1996 г. N 542 «Об утверждении Перечня заболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить ребенка, принять его под опеку (попечительство), взять в приемную семью» // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1996. N 19. Ст. 2304.

Помимо этого следует учитывать, что лица, не состоящие в браке между собой, не могут быть приемными родителями одного и того же ребенка.

Подбор и подготовка приемных родителей осуществляются органами опеки и попечительства при соблюдении требований, установленных ГК РФ, Федеральным законом от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве», а также ст. 146 Семейного Кодекса РФ. Кроме того, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 18 мая 2009 г. N 423 «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан» Собрание Законодательства Российской Федерации 2009.№ 31 Ст.3125(см. приложение 1) утверждены Правила создания приемной семьи и осуществления контроля за условиями жизни и воспитания ребенка (детей) в приемной семье. К заявлению должны быть приложены:

справка с места работы с указанием должности и размера заработной платы либо копия декларации о доходах, заверенная в установленном порядке;

документ, подтверждающий наличие жилья у лица (лиц), желающего взять ребенка (детей) на воспитание в приемную семью (копия финансового лицевого счета с места жительства и выписка из домовой (поквартирной) книги для нанимателей жилого помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде либо документ, подтверждающий право собственности на жилое помещение);

копия свидетельства о заключении брака (если состоят в браке);

медицинская справка лечебно-профилактического учреждения о состоянии здоровья лица (лиц), желающего взять ребенка на воспитание в приемную семью.

Лицо, обращающееся по вопросу получения заключения о возможности быть приемным родителем, должно предъявить паспорт или другой заменяющий его документ.

Для подготовки заключения о возможности быть приемными родителями орган опеки и попечительства составляет акт по результатам обследования условий жизни лиц (лица), желающих взять ребенка (детей) на воспитание в приемную семью. На основании заявления и указанного акта орган опеки и попечительства в течение 20 дней со дня подачи заявления со всеми необходимыми документами готовит заключение о возможности стать приемными родителями. При этом должны быть приняты во внимание их личные качества, состояние здоровья, способность к выполнению обязанностей по воспитанию детей, взаимоотношения с другими членами семьи, проживающими совместно с ними.

Заключение

о возможности быть приемными родителями является основанием для подбора ребенка с целью передачи его в приемную семью.

Орган опеки и попечительства предоставляет приемным родителям информацию о ребенке (детях), который может быть передан на воспитание в приемную семью, и выдает направление для посещения ребенка по месту его жительства (нахождения). При подборе ребенка (детей) из воспитательных учреждений и лечебно-профилактических учреждений, учреждений социальной защиты населения или других аналогичных учреждений вне зависимости от их ведомственной принадлежности и организационно-правовой формы администрация этих учреждений обязана ознакомить лиц (лицо), желающих взять ребенка (детей) на воспитание, с личным делом ребенка и медицинским заключением о состоянии его здоровья. Администрация учреждения несет ответственность в установленном законом порядке за достоверность предоставляемых сведений о ребенке.

После подбора ребенка (детей) заключается договор о приемной семье.

1.3 Договор о приемной семье: особенности, правовая природа

Положение о приоритетной роли родителей в жизни и воспитании своих детей, их благотворном воздействии на интеллектуальные, нравственные и иные качества ребенка относится к бесспорным. Каждый ребенок согласно ст. 54 Семейного кодекса Российской Федерации (далее — СК) имеет право жить и воспитываться в семье. «Жизнь ребенка в семье предпочтительна со всех точек зрения. Конечно, имеется в виду семья, — правильно уточняет А. М. Нечаева, — не приносящая вреда воспитанию несовершеннолетнего». Нечаева А. М. Правовая охрана семьи // Закон. 2004. N 4. С. 7.

В полном соответствии с нормами международного права в ст. 1 СК провозглашен в качестве одного из основополагающих принципов российского семейного законодательства приоритет семейного воспитания детей. Российский законодатель выделяет в СК (ст. 123) три правовые формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей:

1) усыновление (удочерение) — гл. 19;

2) передача под опеку (попечительство) — гл. 20;

3) приемная семья — гл. 21.

Правовым основанием приемной семьи считается договор о передаче ребенка на воспитание в семью.

Заключение

таких договоров входит в компетенцию органов опеки и попечительства. Они выступают в качестве одной стороны договора, а другой стороной — приемные родители, готовые в полном объеме нести родительские права и обязанности. Цель приемной семьи, как считает Т. И. Дружинина, заключается в создании таких условий, чтобы приемный ребенок находился как можно дольше в отношениях с приемными родителями, не менял этих родителей и тем самым имел надежду, что существующие связи сохранятся в будущем, по достижении им совершеннолетия См.: Дружинина Т. И. Некоторые проблемы приемной семьи как формы семейного воспитания детей, оставшихся без попечения родителей // Защита прав ребенка в современной России (Материалы научно-практической конференции). М., 2004. С. 161. Р. А. Шукуров цель приемной семьи как формы воспитания детей в семье и основное назначение приемной семьи видит в подготовке приемных детей к самостоятельной жизни Шукуров Р. А. Приемная семья по семейному праву России: Дис. … канд. юрид. наук. Белгород, 2004. С. 7. На воспитание ребенка как «специфическое назначение приемной семьи», которое «влечет за собой особые правовые последствия», указывает в своем исследовании Л. Ю. Михеева См.: Михеева Л. Ю. Опека и попечительство: Теория и практика… М., 2004. С. 85.

Неоднозначно определяя цели договора, ученые неоднозначно подходят к вопросу о правовой природе договора о приемной семье.

Она объясняется, с одной стороны, тем, что до сих пор в правовой литературе не прекращается спор о самостоятельности семейного права как отрасли российского права (мы занимаем и обосновываем позицию о «суверенизации» семейного права). С другой стороны, спор провоцирует сама нестандартная правовая конструкция договора о приемной семье, связанная, во-первых, с положением приемного ребенка в данных правоотношениях, а во-вторых, со спецификой правоотношений, в которых состоят приемные родители с органом опеки и попечительства. Необходимость разрешения вопроса о правовой природе договора о приемной семье диктуется тем, что в противном случае мы будем иметь дело с появлением правовых норм, неадекватно регулирующих соответствующие отношения. Кроме того, неправильное определение правовой природы договора приводит к правоприменительным ошибкам. Не зря в юридической литературе отмечается, что договор о передаче ребенка на воспитание в приемную семью нельзя отнести ни к одному из известных видов договоров в гражданском праве. См.: Гражданское право: Учебник. Т. 3 / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 1998. С. 433

В общем плане можно выделить несколько подходов к определению правовой природы договора о приемной семье.

1.Гражданско-правовая позиция. Ее последователи, в частности Л. Ю. Михеева, Н. В. Летова, А. М. Рабец классифицируют договор о приемной семье как гражданско-правовой договор в пользу третьего лица. Летова Н. В. Усыновление как приоритетная форма устройства детей. Томск, 2003. С. 33.; Михеева Л. Ю. Опека и попечительство: Теория и практика… М., 2004, С.84; Рабец А. М. Семейное право: Курс лекций. Белгород, 1998. С. 184.

2.Семейно правовая позиция относительно природы договора обосновываемая Р. А. Шукуровым. См.: Шукуров Р. А. Указ. соч. С. 7.

3. У договора о приемной семье смешанная семейно — и гражданско-правовая природа. См.: Фетисова О. В. Указ. соч. С. 164 — 176.

4. Условная гражданско-правовая природа договора. По мнению ее приверженцев, в частности Е. Ю. Валявиной, при выделении гражданско-правовой природы договора о приемной семье, следует учитывать отличия этого договора от других гражданско-правовых договоров по порядку заключения и содержанию. См.: Гражданское право. Т. 3. Учебник / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 2001. С. 470.

5. В основе договора о приемной семье — лежат трудовые правоотношения.

Использование в редакции ст. 152 СК РФ таких терминов, как «труд», «размер оплаты труда», приверженцев данной позиции привело к мысли о том, что между органом опеки и попечительства и родителем-воспитателем складываются трудовые правоотношения. Позицию о трудовой природе отношений приемных родителей и органа опеки и попечительства поддерживает Г. С. Скачкова См.: Скачкова Г. С. Особенности правового регулирования труда приемных родителей // Трудовое право. 2003. N 8. С. 27 — 28. По ее мнению, воспитание ребенка в приемной семье является определенной трудовой функцией. Причем такая работа производится приемными родителями по найму за вознаграждение, выплачиваемое им органами опеки и попечительства, которые выступают в данном случае в качестве работодателя.

Впоследствии с внесением изменений в редакцию ст. 152 СК РФ и законодательные акты субъектов федерации от термина оплата труда приемных родителей отказались. Так, например, Закон Костромской области от 3 декабря 2008 г. N 410−4-ЗКО «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Костромской области, регулирующие вопросы опеки и попечительства», принятый Костромской областной Думой 25 ноября 2008 года в статье 1 указал следующее:

Внести в Закон Костромской области от 5 ноября 2001 года N 27-ЗКО «О размерах оплаты труда приемных родителей» (в редакции законов Костромской области от 9 февраля 2007 года N 118−4-ЗКО, от 28 декабря 2007 года N 242−4-ЗКО, от 27 июня 2008 года N 324−4-ЗКО) следующие изменения:

1) в наименовании слова «оплаты труда» заменить словом «вознаграждения» ;

2) в статье 1 слова «оплаты труда приемных родителей» заменить словами «вознаграждения, причитающегося приемным родителям» ;

3) в статье 2:

наименование изложить в следующей редакции:

" Размер вознаграждения, причитающегося приемным родителям" ;

в части 1 слова «Ежемесячная оплата труда» заменить словами «Ежемесячное вознаграждение» ;

в частях 2 и 3 слова «оплаты труда» заменить словом «вознаграждения» ;

в части 4 слова «по оплате труда приемных родителей» заменить словами «на вознаграждение, причитающееся приемным родителям», слова «Федерального фонда софинансирования расходов» заменить словами «федерального бюджета» ;

в части 5 слова «Оплата труда приемных родителей» заменить словами «Выплата вознаграждения, причитающегося приемным родителям.

Как нам представляется, боле правильным будет говорить о семейно-правовой позиции в вопросе о правовой природе договора о приемной семье.

В обоснование приводим специфику предмета договора — так, воспитание приемного ребенка в семье приемных родителей нельзя квалифицировать как гражданско-правовую услугу. Случайные положения договора, касающиеся предоставления приемным семьям автотранспорта, жилища, другого имущества, выделения земельного участка, квалифицируются нами как второстепенные, случайные условия, от которых действие договора не зависит, и они не могут повлиять на семейно-правовую природу самого договора о приемной семье. Далее, для исследуемого договора семейным законодательством определен специальный субъектный состав. Содержание договора также подтверждает его семейно-правовую природу. В качестве аргумента также следует указать на семейно-правовую ответственность по договору. Поскольку отношения по принятию ребенка в приемную семью на воспитание опосредованы договором, а санкцией за возникновение в приемной семье неблагоприятных условий для содержания, воспитания и образования детей является досрочное расторжение договора, есть основания полагать, что данная ответственность является семейно-правовой договорной ответственностью. Изложенное подтверждает особую отраслевую специфику договора о передаче ребенка на воспитание в приемную семью, заключение которого наряду с другими семейно-правовыми договорами предусмотрено семейным законодательством.

Положения гражданского права применительно к таким договорам действуют несколько опосредованно и касаются более частных вопросов, характеризующих общие условия заключения договора.

Например, к отношениям, возникающим из договора о приемной семье, применяются положения гл. 20 СК РФ об опеке и попечительстве над детьми. Так, в ч. 6 ст. 145 СК РФ сказано, что «устройство ребенка под опеку или попечительство допускается… в том числе по договору о приемной семье» .

К отношениям, возникающим из договора о приемной семье, в той части, которая не урегулирована данным Кодексом, применяются правила гражданского законодательства о возмездном оказании услуг постольку, поскольку это не противоречит существу таких отношений. Так, ст. 779 ГК РФ определяет, что по договору возмездного оказания услуг исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность), а заказчик обязуется оплатить эти услуги. Поскольку предметом договора о передаче ребенка (детей) на воспитание, предусматривающего оплату труда приемных родителей, являются действия, связанные, в частности, с воспитанием, содержанием и образованием ребенка, то такой договор является разновидностью договора возмездного оказания услуг. Данный вопрос теории имеет и практическое значение, если услуга оказывается некачественно можно потребовать расторжения договора и возврата полученного вознаграждения. Решая такую ситуацию, следует исходить уже не только из требований гражданского законодательства, но и общих положений ст. 4 Семейного кодекса РФ.

Суть их сводится к следующему:

Имущественные и личные неимущественные отношения между членами семьи регулируются семейным законодательством. Однако в силу многообразия таких отношений и возникновения все новых и новых жизненных семейных ситуаций, законодательное регулирование которых, несомненно, отстает от момента их возникновения, законодатель устанавливает правило: если семейное законодательство не содержит нормы, регулирующей отношения между членами семьи, к таким отношениям применяются соответствующие нормы гражданского законодательства, если они не противоречат существу семейных отношений.

При этом следует учитывать, что правоотношения, вытекающие из договора приемной семьи носят лично-доверительный характер, что все-таки ближе к отрасли семейного права.

Глава 2 Работа с приемными семьями на примере ТОСЗН Кологривского района Костромской области

2.1 Приемная семья: особенности регулирования на региональном уровне

Предоставление широких полномочий субъектам РФ по вопросам законодательного регулирования целого ряда семейных правоотношений вызвало к жизни активный процесс законотворчества, касающегося семьи. Вместе с тем следует отметить, что, используя в принципе типовые договора в рамках положения о приемной семье субъекты Федерации больше внимания уделяли льготам для приемных семей.

В настоящее время специальные законодательные и иные нормативные акты о предоставлении различных льгот приемным семьям приняты в Белгородской, Волгоградской, Курской, Липецкой, Пермской, Свердловской, Ярославской и других областях. Их анализ позволяет выделить основные виды льгот (социального и жилищного характера), предоставляемых в регионах приемным семьям, установление скидки в размере до 50% за квартирную плату, плату за коммунальные услуги и телефон См., напр.: ст. 4 Закона Белгородской области от 14 июля 1997 г. N 124 «О приемной семье» // Думские Ведомости. 1997. N 9.; предоставление земельного участка См., напр.: ст. 3 Закона Ханты-Мансийского автономного округа от 22 сентября 1997 г. N 46-ОЗ «Об оплате труда приемных родителей и льготах приемным семьям» // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа. 1997. N 6; 2000. N 11; преимущественное право на получение санаторно-курортных путевок, в том числе бесплатных, в лечебно-оздоровительные учреждения См., напр.: ст. 4 Закона Курской области от 10 июня 1997 г. N 11-ЗКО «Об оплате труда приемных родителей (родителя) и льготах, предоставляемых приемной семье» // Курская правда. 1997. 19 июня.; предоставление приемным родителям ежегодных отпусков повышенной продолжительностью — от 42 до 56 дней Там же.

Предоставляемые в соответствии с законами субъектов РФ льготы различного характера приемной семье и размер оплаты труда приемных родителей отражаются в договоре о передаче ребенка на воспитание в приемную семью. Правила заключения и форма такого договора утверждена уже упоминавшимся нами Постановление Правительства РФ от 18 мая 2009 г. N 423 «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан» .

Согласно Письмо Министерства образования и науки РФ от 25 июня 2007 г. N АФ-226/06 «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних» Законы субъекта Российской Федерации, нормативные правовые акты органов государственной власти субъекта Российской Федерации, регулирующие указанные вопросы, должны предусматривать:

— определение круга вопросов, относящихся к компетенции органов опеки и попечительства;

— установление категорий несовершеннолетних, в отношении которых органы опеки и попечительства правомочны осуществлять профилактическую работу, принимать решения по защите их прав и законных интересов;

— нормативы организации структуры органа опеки и попечительства, включая установление норматива численности работников органа опеки и попечительства, непосредственно осуществляющих деятельность по защите прав детей;

— порядок организации деятельности органов опеки и попечительства на региональном и муниципальном уровнях;

— порядок взаимодействия органов и учреждений различной ведомственной принадлежности в организации работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних.

В целях оказания методической помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации Минобрнауки России разработана модель закона субъекта Российской Федерации «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в субъекте Российской Федерации Модель закона предполагает возложение работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних и работы по опеке и попечительству в отношении отдельных категорий совершеннолетних граждан на разные уполномоченные исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации (например, орган управления образованием — в отношении несовершеннолетних, орган социальной защиты населения — в отношении совершеннолетних граждан).

В соответствии с моделью закона на государственный орган опеки и попечительства субъекта Российской Федерации возлагаются общие полномочия по организации и методическому сопровождению работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних, осуществлению координации и контроля за деятельностью территориальных органов опеки и попечительства, а также полномочия по ведению регионального банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей.

Полномочия и порядок организации деятельности территориального органа опеки и попечительства определяются Положением о территориальном органе опеки и попечительства Как показывает практика, в настоящее время приемлемым нормативом численности работников территориального органа опеки и попечительства, непосредственно осуществляющих работу по защите прав и интересов детей (специалистов по охране прав детей), позволяющим качественно организовать работу по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних на территории муниципального образования, является 1 штатная единица специалиста по охране прав детей не более чем на 2 тысячи детского населения в городе и не более чем на 1,5 тысячи детского населения в сельской местности.

Кроме того, в штатном расписании территориального органа опеки и попечительства может предусматриваться дополнительная численность специалистов по охране прав детей из расчета не менее 1 специалиста на 100 детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Общая численность специалистов по охране прав детей территориального органа опеки и попечительства должна составлять не менее 3 штатных единиц.

Закон Костромской области от 28 декабря 2007 г. N 236−4-ЗКО

" Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в Костромской области" (с изменениями от 3 декабря 2008 г.) принят Костромской областной Думой 25 декабря 2007 года. Согласно его положениям в Костромской области создается единая система органов опеки и попечительства, которая состоит из уполномоченного органа исполнительной власти Костромской области по опеке и попечительству и его территориальных органов. Уполномоченный орган опеки и попечительства действует на основании Положения, утверждаемого губернатором Костромской области.

Территориальный орган уполномоченного органа опеки и попечительства действует на основании Положения, утверждаемого уполномоченным органом опеки и попечительства.

Органы опеки и попечительства при помещении детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в приемную семью осуществляют следующие полномочия:

1) содействуют созданию приемных семей, осуществляют подбор и обучение лиц, желающих взять ребенка (детей) на воспитание в приемную семью при соблюдении требований, установленных федеральным законодательством;

2) принимают заявления от лиц (лица), желающих взять ребенка (детей) в приемную семью, с просьбой дать заключение о возможности быть приемными родителями и обследуют условия их жизни;

3) на основании представленных гражданами, желающими взять ребенка (детей) в приемную семью, заявления, документов и акта обследования жилищных условий в 20-дневный срок со дня подачи заявления со всеми необходимыми документами готовят заключения об их возможности быть приемными родителями;

4) при отрицательном заключении в 5-дневный срок со дня принятия решения доводят его, а также основанный на нем отказ в заключение договора о передаче ребенка на воспитание в приемную семью до сведения заявителя, возвращают представленные документы и разъясняют порядок обжалования решения;

5) при положительном заключении о возможности быть приемными родителями подбирают ребенка (детей), который может быть передан на воспитание в приемную семью, предоставляют лицу, желающему взять ребенка на воспитание в приемную семью, информацию о нем (о них) и выдают направление для посещения ребенка по его фактическому месту жительства (нахождения);

6) получают согласие у организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в котором находится ребенок, на передачу ребенка на воспитание в приемную семью;

7) заключают и расторгают договор о передаче ребенка (детей) на воспитание в приемную семью;

8) осуществляют контроль за условиями содержания, воспитания, образования детей, переданных в приемные семьи;

9) осуществляют иные полномочия, предусмотренные действующим законодательством.

Анализ полномочий органов опеки и попечительства в области института приемной семьи, по отношению к патронату, опеке и попечительству, усыновления (удочерению) позволяет сделать вывод о том, что сами полномочия достаточно обширны, начиная с дачи заключения по вопросу усыновления и заканчивая сопровождением семьи на протяжении длительного времени.