Правовые основы территориальной организации местного самоуправления и их реализация

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ИХ РЕАЛИЗАЦИЯ СОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ

1. ОБЩЕПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1 Исторический опыт реформирования территориальной организации местного управления и самоуправления в России

1.2 Территориальное устройство местного самоуправления современной России

2. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ИХ РЕАЛИЗАЦИЯ

2.1 Принципы территориальной организации местного самоуправления

2.2 Правовое регулирование организации территории местного самоуправления и административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации

3. ОПРЕДЕЛЕНИЕ ГРАНИЦ И ТЕРРИТОРИЙ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

3.1 Установление и изменение границ муниципальных образований

3.2 Преобразование муниципальных образований

3.3 Обеспечение гарантий прав граждан при определении территориальной организации местного самоуправления ЗАКЛЮЧЕНИЕ СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ ВВЕДЕНИЕ Анализу местного самоуправления как правового института посвящено значительное число вышедших в последние годы научных работ. Однако их авторы обычно рассматривают вопросы организационных, правовых, финансово-экономических основ местного самоуправления и крайне редко затрагивают проблемы, связанные с территориальными основами местного самоуправления. Вместе с тем, недостатки территориальной организации местного самоуправления нередко являются препятствием для целостного и эффективного решения задач местного самоуправления, комплексной реализации государственной политики. Помимо возможности найти решения указанных проблем, особую актуальность изучению территориальных основ местного самоуправления придает принятый Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон 2003 г.), в соответствии с которым было осуществлено их реформирование.

Результатом этой реформы стала унификация территориальной организации местного самоуправления, увеличение более чем вдвое количества муниципальных образований, разделение их на типы, определяющие различный статус муниципальных образований, а также детализация процедур участия населения в определении территориальной организации местного самоуправления.

Анализ предпосылок принятия указанного Федерального закона и проблем его реализации необходим не только для идентификации проводимого реформирования в качестве процесса, результатом которого может стать решение обозначенных глобальных проблем, но и для определения предложений, позволяющих преодолеть сложности, возникающие в ходе реформы, а также для осуществления дальнейшего совершенствования территориальных основ местного самоуправления. Решение этих задач требует комплексного, научного подхода к изучению проблем систематизации и переработки соответствующего понятийного аппарата, типологизации муниципальных образований, определения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, практики реализации законодательства, а также к изучению имеющегося опыта реформирования территориальной организации местного управления и самоуправления. К сожалению, не достаточно хорошо изучены, а потому в должной мере не учитываются при осуществлении правового регулирования, взаимосвязи и взаимозависимости, существующие между территориальными и иными основами местного самоуправления. Кроме того, правовая теория часто не содержит четких ответов на проблемные вопросы территориальной организации местного самоуправления, которые ставит практика. Опыт реформирования территориальной организации местного самоуправления, осуществляемого в субъектах Российской Федерации, в недостаточной мере обобщен и систематизирован на теоретическом уровне.

В этих условиях крайне необходимы научные исследования, во-первых, позволяющие определить влияние территориальных основ местного самоуправления на иные институты местного самоуправления, во-вторых, обеспечивающие поиск и решение существующих теоретических проблем территориальной организации местного самоуправления, влияющих на эффективность осуществления ее правового регулирования, в-третьих, обобщающие ранее сложившийся опыт реформирования территориальной организации местного самоуправления, а также содержащие анализ существующих и прогнозы возникновения новых проблем реализации реформы территориальной организации местного самоуправления, в-четвертых, предлагающие варианты решения таких проблем. Указанные обстоятельства предопределили выбор темы настоящего исследования.

Теоретико-методологические подходы к формированию территориальных основ местного самоуправления заложили в своих трудах С. А. Авакьян, Г. В. Атаманчук, Н. С. Бондарь, В. И. Васильев, О. Е. Кутафин, И. И. Овчинников, Н. В. Постовой, Б. А. Страшун, В. И. Фадеев, В. Е. Чиркин, Е. С. Шугрина и другие правоведы. Работы отечественных ученых не только раскрыли теоретические аспекты института местного самоуправления, но и во многом определили содержание соответствующих норм Конституции Российской Федерации и российского законодательства.

В последние годы проблемы территориальной организации местного самоуправления нашли свое отражение в научных работах А. С. Автономова, В. А. Горожанина, А. А. Замотаева, Л. Е. Лаптевой, А. М. Медведева, В. И. Михайлова, Л. А. Ревенко, О. Л. Савранской, А. В. Томилова, А. Н. Швецова, А. Н. Широкова и др. Однако быстрое развитие законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, в особенности в современной ситуации его реформирования, приводит к некоторому отставанию правовой теории. Коренное изменение территориальных основ местного самоуправления в России делает необходимым пересмотр отдельных взглядов. Интерес к проблемам, анализируемым в данном исследовании, в значительной степени продиктован недостаточной, с точки зрения практики, научной разработанностью этих вопросов, а также необходимостью решения проблем, возникших в ходе реализации реформы территориальной организации местного самоуправления.

Предметом исследования являются территориальные основы местного самоуправления в Российской Федерации.

Целью данной работы является изучение территориальных основ местного самоуправления, выявление возникающих теоретических и практических проблем, а также выработка предложений по их решению. Исходя из поставленной цели автор выделил следующие задачи:

— исследовать исторический опыт реформирования территориальной организации местного управления и самоуправления в России;

— проанализировать территориальное устройство местного самоуправления современной России;

— изучить правовые основы территориальной организации местного самоуправления и проанализировать их реализацию;

— рассмотреть определение границ и территорий муниципальных образований.

Теоретическую базу исследования составляют труды отечественных ученых, исследовавших проблемы территориальной организации местного управления и самоуправления. В качестве объекта анализа в работе использованы правовые документы и проекты правовых документов органов государственной власти, а также статистические данные.

Методологической основой исследования является совокупность научных способов, позволяющих осуществить всесторонний анализ и сделать выводы по предмету исследования. В частности, использованы исторический, логический, системно-структурный методы, а также метод сравнительного правоведения и классификации.

Научная новизна исследования заключается в том, что в нем комплексно проанализирован ряд важных теоретических аспектов института территориальных основ местного самоуправления в Российской Федерации и предпринята попытка определить влияние территориальных основ местного самоуправления на процесс правового регулирования местного самоуправления.

Практическая значимость исследования определяется потребностями правовой науки и российского законодательства в детальной разработке проблем территориальной организации местного самоуправления.

1. Общеправовая характеристика территориальной организации местного самоуправления

1.1 Исторический опыт реформирования территориальной организации местного управления и самоуправления в России Начало становления местного самоуправления в Российской Федерации принято отсчитывать от дня принятия российской конституции, то есть от 12 декабря 1993 г. Именно с принятия конституции начинается процесс становление института местного самоуправления, как одного из основ конституционного строя России. Конституция установила общие подходы, общие принципы института местного самоуправления.

В России, с момента принятия Конституции 1993 г., начался первый этап — формирование федерального, регионального законодательства и местного нормотворчества. В рамках закона «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» 1995 г. началось, фактически, создание и развитие института местного самоуправления. На федеральном уровне формировались основы, а на региональном уровне эти основы развивались в части становления территориальной организации местного самоуправления, создания структур органов местного самоуправления и определения, по сути, компетенции местного самоуправления в среде общего государственного устройства Российской Федерации.

Развиваясь, институт местного самоуправления получал основы, элементы, экономической базы — это финансовые, налоговые источники поступлений в местный бюджет, это объекты муниципальной собственности. Выделяют несколько законов совершенствования правовой базы. Главными из них являются Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закон «Об основах муниципальной службы в РФ», закон «О финансовых основах местного самоуправления в РФ». Два закона, являющихся гарантами института местного самоуправления: закон «Об обеспечении гарантий избирательных прав граждан» — право избирать и быть избранными в органы государственной власти, в органы местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления; закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Становление местного самоуправления начинается с роли земского самоуправления в политической системе Российского государства второй половины XIX века. Применительно ко второй половине XIX века в Российской Империи необходимо вести речь о двух системах управления на местах:

1) государственное управление;

2) земское, городское самоуправление. В соответствии с Положением о земских и уездных земских учреждениях, утвержденном указом Александра II 1 января 1864 г., для заведывания делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой Губернии и каждого уезда, образуются Губернские и уездные земские учреждения, состав и порядок действия которых определялся настоящим Положением.

Таким образом, определялись территориальные основы самоуправления. Последнее устанавливалось в границах административно-территориальных единиц уезда и губернии (в последствии отдельно в границах города). В Положении четко было закреплено, что круг действий земских учреждений ограничивается пределами Губернии или уезда, каждому из сих учреждений подведомственных.

Уездными земскими учреждениями согласно положению являлись Уездное Земское Собрание и Уездная Земская Управа. Уездное Земское Собрание составлялось из Земских Гласных, выборы которых проводились на трех избирательных съездах по трем куриям.

Высший надзор за деятельностью земских учреждений осуществлял Правительствующий Сенат. Ему принадлежало право окончательного разрешения всех споров земских учреждений с центральной и местной администрацией, другими правительственными и общественными учреждениями, а также частными лицами и организациями.

Новый курс был провозглашен в Манифесте Александра III. Он заявил о намерении утверждать и охранять самодержавную власть. 12 июня 1890 г. было опубликовано новое Положение о земских учреждениях, утвержденное Александром III.

В нем не были изменены территориальные основы земского самоуправления и соотношение уездных и губернских земств, но в значительной степени была измена система выборов. Новая избирательная система не только устраняла, насколько это было возможно, от выборов представителей недворянских сословий, но и давала дворянству явные преимущества, например большинство мест гласных в собраниях. Однако не столько эти изменения интересуют нас в данной работе.

Главные изменения коснулись характера и порядка надзора губернатора за деятельностью управ. Ему предоставили право производства ревизии деятельности земских управ. Усмотрев нарушения, губернатор мог испросить от управы объяснение, а после этого предлагал ей восстановить нарушенный порядок. Если управа затруднялась исполнить распоряжение, ей следовало войти к губернатору с соответствующим представлением. В этом случае дело передавалось в губернское по земским делам присутствие. Решение последнего было обязательным для земской управы, но она могла обжаловать его в Сенат. Право губернаторской ревизии распространялось и на другие исполнительные органы земских учреждений, а также на все подведомственные земству учреждения. По сути дела, губернатор превращался в непосредственное административное начальство земских учреждений.

Центральным мероприятием земской контрреформы было учреждение специального органа административного надзора за земскими учреждениями — губернского по земским делам присутствия. Оно состояло под председательством губернатора из губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, управляющего казенной палатой, прокурора окружного суда, председателя Губернской Земской Управы и одного члена от Губернской Земского Собрания.

Таким образом, подход к вопросу о природе земского и городского самоуправления контрреформы Александра III соответствовал получившей распространение в литературе, научных и общественных кругах России в последней трети XIX века государственной теории самоуправления. Она и послужила теоретической основой проведенных изменений положений о земском и городском самоуправлении.

Отмечая особенности территориальных основ самоуправления данного периода необходимо отметить, что введено оно было лишь в двух административно-территориальных единицах: губернии и уезде. В ходе реализации земской реформы так и не был создан орган, возглавляющий и координирующий работу всех земств. Не было создано и низового звена, которое могло бы логически замкнуть всю систему земских учреждений — волостного земства. Кроме того, введено земство было не по всей территории Российской империи.

С приходом советского периода согласно Обращению НКВД к Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов от 6 января 1917 года, центральный орган исполнительной власти — Временное рабочее и крестьянское Правительство (Совет Народных Комиссаров) образовано центральным органом Советов — II Всероссийским съездом Советов.

Исходя из этого все прежние органы местного управления должны были быть заменены соответственно областными, губернскими и уездными, районными и волостными советами рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов. Вся страна должна покрыться целой сетью советских организаций, которые должны находиться в тесной организационной зависимости между собой.

1.2 Территориальное устройство местного самоуправления современной России В сфере территориальной организации местного самоуправления следует также четче определиться с понятием муниципальное образование. Правовое определение его в настоящее время отсутствует. Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ муниципальное образование определялось как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная указанным Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ муниципальное образование определяет как городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородскую территорию города федерального значения. Такое определение не раскрывает существенные признаки муниципального образования. Представляется, что «муниципальное образование» можно определить как территорию, в границах которой населением самостоятельно осуществляется местное самоуправление в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов Федерации, в целях решения вопросов местного значения непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления исходя из интересов населения.

В то же время термин «муниципальное образование» не очень понятен большинству граждан, а соответственно не воспринимаемый ими привнесен в российскую действительность без должных оснований. Никогда раньше в России подобное понятие в сфере местного самоуправления не употреблялось. В Конституции РФ «муниципальное образование» как юридическая категория не применяется. В Европейской хартии местного самоуправления слово «муниципальный» и образованные на его основе слова и словосочетания совсем не используются. В Европе территории, в границах которых осуществляется местное самоуправление, называются коммунами либо общинами. Многие граждане не без оснований не понимают, зачем потребовалось в нашей стране, опять же без учета национальных традиций и без общенародного обсуждения, территории, в границах которых осуществляется местное самоуправление, именовать малопонятным термином «муниципальное образование», а не земствами либо коммунами или общинами.

Муниципальные образования поддаются классификации по ряду оснований. Различие муниципалитетов находится в зависимости от географической зоны расположения, размеров территории, численности населения, электоральных предпочтений граждан и других аналогичных обстоятельств, которые не оказывают какого-либо влияния на правовое положение данных субъектов муниципального права. С другой стороны, существует классификация муниципальных образований в зависимости от их публично-правового статуса, которая, напротив, обусловливает дифференциацию предметов ведения муниципальных образований, а также структуры, полномочий и функций соответствующих органов местного самоуправления. По статусному критерию различают внутригородские территории городов федерального значения, городские округа, муниципальные районы, городские и сельские поселения.

Следует заметить, что в основу данной классификации положены критерии наличия или отсутствия общей с другими муниципальными образованиями территории, соотношения с территориями населенных пунктов, а также особенностей полномочий и функций, осуществляемых соответствующими муниципальными органами власти. Однако в законодательных дефинициях эти критерии прослеживаются не всегда четко, что дает почву для многозначного толкования соответствующих правовых норм.

Существование внутригородских территорий городов федерального значения обусловлено спецификой отечественного федеративного устройства, при котором города Москва и Санкт-Петербург являются не муниципальными образованиями, а субъектами Федерации. Органы публичной власти городов федерального значения имеют статус государственных органов, а не органов местного самоуправления, их правовое положение регламентируется Федеральным законом 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а не Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». По этим причинам в Москве и Санкт-Петербурге требуется формирование территорий муниципальных образований в составе данных городов. Внутригородские территории городов федерального значения как муниципальные образования не имеют общей территории с другими муниципальными образованиями, им не нужно разделять с такими муниципалитетами предметы ведения, объекты собственности и источники бюджетных доходов. Правовое положение внутригородских территорий Москвы и Санкт-Петербурга не находится в органической взаимосвязи со статусом муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений: это особый вид муниципальных образований, характерный лишь для столичного самоуправления.

Понятие городского округа отождествляется в Законе 2003 г. с городским поселением, что представляется не совсем точным. Строго говоря, особенностью городского поселения должно признаваться вхождение в состав муниципального района, а городские округа как раз и отличаются тем, что в их состав не входят. Более логичным, на наш взгляд, было бы определение городских округов как населенных пунктов, не входящих в состав муниципальных районов и, следовательно, не имеющих с ними общей территории, конкурирующей компетенции и нуждающихся в разграничении объектов собственности и бюджетных доходов. Теоретически допустим и такой подход, при котором территория городского округа не обусловливается границами населенного пункта и может охватывать определенную его часть (к слову, это в большей мере соответствует наименованию «городской округ»).

Наделение территориальных образований статусом городского округа находится в ведении субъектов Федерации, поэтому региональные органы власти свободны в выборе разнообразных схем их организации. Весьма распространенным в отечественной практике оказался подход, при котором статус городского округа приобретают административно-территориальные единицы республиканского, краевого, областного, автономно-областного или автономно-окружного значения, причем не только столицы республик и административные центры других субъектов Федерации, но и некоторые иные (как правило, сравнительно населенные) города. Указанная тенденция привлекательна тем, что органы самоуправления данных городов приобретают самостоятельность по отношению к органам власти муниципальных районов, поскольку они не подпадают под их юрисдикцию.

Для того чтобы уяснить сущность понятий муниципального района, городского и сельского поселения, необходимо видеть их логическую взаимосвязь, обусловленную муниципальным территориальным устройством субъектов Федерации. Такое деление наблюдалось и в дореволюционный период (прообраз муниципального района — уезд, сельского поселения — волость), и в советский период отечественной истории (примечательно, что муниципальные районы так и назывались районами, но без прилагательного «муниципальные», а сельские поселения именовались «сельсоветами», что приводило к путанице, поскольку территориальные образования нельзя отождествлять с органами власти).

Унифицированный подход к территориальной организации муниципальных районов — одна из крупных новелл Закона 2003 г. в его последней редакции. В течение определенного времени после конституционной реформы 1993 г. считалось, что подобные вопросы находятся в ведении субъектов Федерации и могут ими решаться самостоятельно на основе исторических, культурных и иных традиций с учетом мнения населения. В одних субъектах Федерации (например, в Удмуртской Республике) посчитали целесообразным закрепить статус муниципальных образований лишь за поселенческим уровнем, придав сельским районам статус административно-территориальной единицы. Другие регионы (например, Ленинградская область) предпочли обратный подход, согласно которому именно сельские районы представляют собой самоуправленческие единицы. Не было исключением и сохранение традиционной «советской» двухуровневой модели, при которой муниципальные образования имели общую территорию, а законы субъектов Федерации должны были разграничивать между ними предметы ведения, объекты собственности и доходы местных бюджетов.

правовой территориальный самоуправление россия

2. Правовые основы территориальной организации местного самоуправления и их реализация

2.1 Принципы территориальной организации местного самоуправления Принципы территориальной организации местного самоуправления — это законодательно установленные положения и требования, в соответствии с которыми определяются порядок образования и преобразования муниципальных образований, состав территории муниципальных образований, а также порядок установления и изменения их границ.

Данные требования основываются на конституционных положениях, нормах Европейской хартии местного самоуправления и закреплены в Федеральном законе. Необходимо отметить, что Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отнес в свое время установление порядка образования, преобразования муниципальных образований, установления и изменения их границ в основном к компетенции субъектов Федерации. Сегодня принципы территориальной организации местного самоуправления, по сути, в полном объеме определяются на федеральном уровне.

К ним относятся принципы, определяющие: во-первых, порядок образования и преобразования муниципальных образований; во-вторых, порядок установления и изменения границ муниципальных образований; в-третьих, состав территории муниципальных образований.

1. Принципы, определяющие порядок образования и преобразования муниципальных образований:

1) местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.

Новеллой в правовом закреплении данного принципа территориальной организации местного самоуправления является то, что Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает закрытый перечень видов муниципальных образований, которые могут создаваться в субъектах Федерации, определяя их территориальную основу и статус. Кроме того, Закон предусматривает, что территория субъекта Федерации должна быть разграничена между городскими и сельскими поселениями (муниципальными образованиями). Исключение могут составлять территории с низкой плотностью населения, которые могут не включаться в состав территорий поселений (ст. 11.) Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ //Российская газета. — 2003.

Федеральный закон 1995 г. допускал в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях федеральным законом (ст. 12.). Федеральный закон 2003 г. не содержит такого положения, хотя признает, во-первых, особенности организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях, на приграничных территориях и т. д. (гл. 11) и, во-вторых, устанавливает, в каких случаях допускается временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (ст. 75);

2) сочетание поселенческого и территориального принципов при формировании муниципальных образований.

Согласно Конституции РФ (ст. 131) местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, а также на других территориях. Закон 2003 г. определяет содержание поселенческого принципа, устанавливая требования к городским (включая и городской округ) и сельским поселениям как муниципальным образованиям, а также конкретизирует конституционное положение о «других территориях», в границах которых осуществляется местное самоуправление, относя к ним прежде всего территории муниципальных районов. Кроме того, надо учитывать, что сельское поселение как вид муниципального образования может создаваться на основе как поселенческого принципа (представляя собой один населенный пункт), так и территориального принципа (представляя собой несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией). В особую категорию муниципальных образований Закон выделяет внутригородские муниципальные образования, создаваемые в городах федерального значения. Особенности территориальной основы имеют также закрытые административно-территориальные образования, обладающие статусом городского округа;

3) двухуровневая территориальная организация местного самоуправления в границах муниципального района.

Если Федеральный закон 1995 г. допускал возможность двухуровневой территориальной организации местного самоуправления (в границах, например, района, а также крупного города, имеющего районное деление), то Закон 2003 г. прямо предусматривает обязательность такой организации местного самоуправления в муниципальном районе, выделяя при этом не только вопросы местного значения поселения, но и вопросы местного значения межпоселенческого характера, относя их к компетенции муниципального района (ст. 2) Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ //Российская газета. — 2003. Возможность двухуровневой организации местного самоуправления в городах новый Закон уже не предусматривает;

4) участие население в принятии решений по вопросам преобразования муниципальных образований.

Этот принцип обеспечивается правом населения, во-первых, выступить с инициативой преобразования муниципального образования и, во-вторых, выражать свое мнение по вопросу преобразования муниципального образования путем голосования (в порядке, предусмотренном для проведения местного референдума) либо на сходах граждан;

5) учет численности населения при образовании сельского поселения.

Федеральный закон 1995 г. закрепил принцип: население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на местное самоуправление, допуская тем самым возможность формирования небольших по численности муниципальных образований. Закон 2003 г. иначе регулирует данный принцип, устанавливая критерий численности населения для сельского поселения. В состав территории сельского поселения согласно данному Закону могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территорий с высокой плотностью населения — более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территорий с высокой плотностью населения — менее 3000 человек).

Вместе с тем Закон допускает, что в соответствии с законом субъекта Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек. На территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью менее 100 человек может не надеяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающем в соответствующем населенном пункте. В этом случае, органы местного самоуправления муниципального района осуществляют в данном населенном пункте все полномочия органов местного самоуправления поселения;

6) наделение субъектов Федерации соответствующих муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района, внутригородского муниципального образования.

Федеральный закон 2003 г. устанавливает требования и критерии, которыми должны руководствоваться субъекты Федерации, решая вопросы образования и преобразования муниципальных образований. До 1 марта 2005 г. они должны были наделить соответствующим статусом муниципальные образования, сформированные на их территории. Вопрос о наделении статусом муниципального образования внутригородские территории городов федерального значения осуществляется в соответствии с уставами и законами указанных субъектов Федерации.

Закон 1995 г. относил установление порядка образования и преобразования муниципальных образований к компетенции субъектов Федерации. Новый Закон 2003 г. подробно урегулировал этот порядок, следуя которому субъекты Федерации решают вопросы образования и преобразования муниципальных образований, наделения их соответствующим статусом.

2. Принципы, определяющие порядок установления и изменения границ муниципальных образований:

1) территория субъекта Федерации разграничивается между поселениями. При этом Закон устанавливает, что:

а) территории с низкой плотностью сельского населения (межселенные территории) могут не включаться в состав территорий поселений;

б) территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

2) установление границ сельского поселения (в состав которого входят два и более населенных пункта), а также муниципального района, как правило, с учетом пешеходной (транспортной) доступности.

Этот принцип означает, что границы, как правило, должны устанавливаться с таким расчетом, чтобы жители соответствующего муниципального образования могли в течение рабочего дня добраться до административного центра своего муниципального образования и обратно в населенный пункт, где они проживают (для муниципального района границы устанавливаются с учетом транспортной доступности, а для соответствующего сельского поселения — пешеходной доступности);

3) целостность территории муниципального образования.

Этот принцип предполагает, что:

а) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;

б) территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;

в) территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района. Это обусловлено двухуровневой организацией местного самоуправления в муниципальном районе. Что же касается городского округа, то его территория не может входить в состав территории муниципального района: данные муниципальные образования не объединены общей территорией;

4) учет мнения населения при решении вопроса об установлении и изменении границ муниципальных образований.

Согласно Конституции РФ (ст. 131) изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Федеральный закон 2003 г., развивая данный принцип, предусматривает, что в одном случае изменение границ осуществляется с учетом мнения населения, а в другом — только с согласия населения (например, согласие населения требуется при изменении границ муниципального района, влекущем отнесение территорий отдельных населенных пунктов к территориям других муниципальных районов);

5) учет исторических, местных традиций, необходимости создания условий для решения соответствующих вопросов местного значения, развития муниципального образования.

Этот принцип обусловлен прежде всего спецификой местного самоуправления как формы власти народа, посредством которой население самостоятельно и под свою ответственность решает вопросы местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Кроме того, при установлении и изменении границ должны учитываться и иные факторы: характер и объем отнесенных к ведению муниципального образования данного вида вопросов местного значения, план развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры муниципального образования и др.;

6) установление и изменение границ муниципальных образований законами субъектов Федерации.

Федеральный закон 1995 г. также признавал за субъектами Федерации право устанавливать и изменять границы муниципальных образований. Он тоже относил к их ведению регулирование порядка установления и изменения данных границ (ст. 13). Федеральный закон 2003 г. сам достаточно подробно регулирует этот прядок. Поэтому субъекты Федерации, устанавливая и изменяя границы муниципальных образований, должны руководствоваться требованиями данным Федеральным законом.

3. Принципы, определяющие состав территории муниципальных образований:

1) обеспечение устойчивого и комплексного развития территории муниципального образования в целях эффективного решения вопросов местного значения, создания благоприятных условий жизнедеятельности населения.

Реализация данного принципа обеспечивается следующими требованиями Закона:

а) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;

б) в состав территории поселений должны включаться не только земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, но и рекреационные земли, земли, необходимые для развития муниципального образования;

в) состав земель территории муниципального района, определяющих его границы, должен обеспечивать создание условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера, а также для осуществления на всей территории муниципального района делегированных государственных полномочий;

2) учет исторических и иных местных традиций при определении состава территории муниципального образования, установлении его границ.

Федеральный закон 2003 г. предусматривает включение в состав территории поселения исторически сложившихся земель населенных пунктов. В состав территории поселения должны также входить земли традиционного природопользования населения соответствующего поселения.

2.2 Правовое регулирование организации территории местного самоуправления и административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации Правовое регулирование административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления сегодня является одним из проблемных вопросов юридической теории и практики. Непонимание места и функциональной нагрузки этих элементов территориальной организации государства снижает качество нормативных правовых актов, принимаемых на уровне как Российской Федерации в целом, так и отдельных ее субъектов. «Многие субъекты Российской Федерации отождествили в своем законодательстве понятия административно-территориального и территориального устройства, что с юридической точки зрения совершенно некорректно» Российское местное самоуправление: нынешнее состояние и пути развития. Сводный доклад по результатам полевых исследований (июнь — декабрь 2008 г.) / Под общ. ред. И. Ю. Юргенса. М., 2009. С. 83. С другой стороны, понимание различий не снимает необходимости соотнесения территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального устройства друг с другом и с другими видами территориального деления государства. Отсутствие их комплексного правового регулирования означает недоучет существующих системных связей и не может свидетельствовать о высоком качестве правового регулирования.

Нынешнее состояние административно-территориального устройства, а вместе с ним и территориальной организации местного самоуправления, является во многом следствием еще советского понимания и регулирования территориального деления государства. Так, исследование Институтом современного развития местного самоуправления в 16 субъектах Российской Федерации показало, что в 10 из них поселения были образованы в основном в пределах территорий сельсоветов и рабочих поселков, а муниципальные районы — в границах районов, существовавших к 1991 г.

Советское государство было основано на принципе единства системы власти и управления в стране, в которой автономия различных территориальных уровней была ограничена. Любое решение нижестоящего представительного органа (Совета) могло быть отменено вышестоящим, внутренний плюрализм организации государства был крайне ограничен. Отсюда вытекала простота территориального деления государства, которая обусловливалась преимущественно пространственной организацией государственного (административного) управления. Все другие аспекты территориального деления государства (градостроительный, федеративный и др.) рассматривались скорее как дополнения или изъятия из общего порядка регламентации административно-территориального устройства. А. В. Лужин, например, напрямую увязывал систему административно-территориального устройства, которую он определял как «территориальную основу построения и размещения органов власти и управления», с территориальным распределением жителей в качестве одного из атрибутов государства Лужин А. В. Административно-территориальное устройство Советского государства. М., 1967. С. 3.

Такой подход нашел свое прямое отражение в нормативных правовых актах. Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР» (далее — Указ) регламентирует не только собственно административно-территориальное устройство. Предметом его регулирования являлись также порядок наименования и переименования всего перечня географических объектов, в том числе физико-географических (раздел V); учет и регистрация административно-территориальных единиц и населенных пунктов (раздел VI), а в общей форме — также порядок объединения населенных пунктов (ст. 37).

Важно обратить внимание, что населенный пункт как территориальная единица рассматривается в Указе в двух различных ипостасях: как градостроительная и как административно-территориальная единица. Это различие в тексте прямо не проводится, но вытекает из его семантического толкования. Двоякий правовой статус населенного пункта подтверждается регламентацией порядка включения населенных пунктов в состав городов, рабочих, курортных и дачных поселков (раздел III Указа). В данном случае речь шла не о слиянии населенных пунктов как градостроительных единиц (для этого в Указе используется термин «объединение»), а об административном переподчинении одних населенных пунктов (обычно малых сельских) другим — как правило, крупным городским. Однако во всех других вопросах, связанных с административно-территориальным устройством, предметы регулирования различных законодательных актов и используемые понятия были, с одной стороны, четко разделены, а с другой — соотнесены друг с другом.

Формирование института местного самоуправления (начиная с 1990 г.) являлось частью широкого процесса либерализации политической и экономической систем. Как следствие, по-новому были урегулированы федеративное устройство, территориальная организация местного самоуправления и градостроительное деление территории государства. С тех пор каждый из вышеназванных территориальных делений прошел свой путь развития, со своими этапами эволюции.

В качестве этапов развития федеративного устройства можно обозначить:

— этап сохранения федерации национально-государственного типа (когда субъектами Российской Федерации были только автономные национально-государственные образования) — до 31 марта 1992 г.;

— этап становления федерации на договорной основе, 31 марта 1992 — 12 декабря 1993 г.;

— этап развития федерации на конституционной основе (со дня принятия Конституции России 12 декабря 1993 г.).

Здесь важно отметить, что заключение Федеративного договора хоть и изменило статус отдельных территорий (ранее бывших административно-территориальными единицами, а теперь ставших субъектами Федерации), однако не поменяло кардинально принципы внутренней территориальной организации республик, краев, областей, автономных области и округов, городов федерального значения. Что же касается Конституции России 1993 г., то она сформулировала иные подходы к организации местного самоуправления, однако принципиальные изменения в его соотношении с административно-территориальным устройством на практике произошли не сразу. Толчком к кардинальным изменениям стало Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. № 1-П по так называемому удмуртскому делуПостановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 октября 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // СПС «КонсультантПлюс». , подтвердившее самостоятельность административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления, а также автономию субъектов Федерации в решении вопросов административно-территориального устройства.

Территориальная организация местного самоуправления за истекший период прошла другие этапы. В. И. Фадеев обоснованно указывает на следующую периодизацию Фадеев В. И. Территориальная организация местного самоуправления в Российской Федерации. М., 1996. С. 15 — 27.

Первый этап: с 1990 — 1991 гг. по октябрь — декабрь 1993 г., когда местное самоуправление осуществлялось в рамках существующих административно-территориальных единиц.

Второй этап — со времени поэтапной конституционной реформы и принятия Конституции Российской Федерации 1993 г., когда был закреплен поселенческий принцип организации местного самоуправления и при этом исключена жесткая привязка территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, к существующим административно-территориальным единицам.

Третий этап — с принятием Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», когда определение исчерпывающего перечня видов и наименований муниципальных образований было отнесено к компетенции субъектов РФ.

Наконец, четвертый этап начался с реализацией норм Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который предусмотрел, по сути, переход к единообразной для всех субъектов Федерации территориальной организации местного самоуправления.

Градостроительная организация территорий прошла свой путь развития, который определялся изменением правовой регламентации градостроительной деятельности. Здесь можно выделить следующие этапы:

— август 1992 г. — май 1998 г. — период действия Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3295−1 «Об основах градостроительства в Российской Федерации», который увязывал территориальную организацию градостроительной деятельности с поселениями (населенными пунктами) и административно-территориальными единицами, установленными Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР». Таким образом, Закон исходил еще из советского принципа единства территориального деления государства, который по-прежнему отражал существующие реалии;

— май 1998 г. — декабрь 2004 г. — период действия первого Градостроительного кодекса Российской Федерации (Федеральный закон от 7 мая 1998 г. № 73-ФЗ). Учитывая разделение Конституцией РФ административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления (согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ) и передачу вопросов административно-территориального устройства субъектов РФ полностью в их ведение, некоторые вопросы территориального деления были закреплены в Градостроительном кодексе России. Это виды поселений (населенных пунктов), порядок установления, их черты, состав их территории;

— с января 2005 г. — с введением в действие нового Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г., который вопросы территориального деления не урегулировал. Кодекс принимает как данность существующие населенные пункты, муниципальные образования, субъекты Федерации, устанавливает только порядок градостроительного планирования и градостроительной регламентации их территорий. Поскольку административно-территориальное устройство сегодня многообразно и находится в исключительной компетенции субъектов Федерации, Кодекс увязал территориальные пределы градостроительной деятельности только с универсальными территориальными единицами.

Результаты такого автономного развития видов территориального деления государства известны: законодательство о местном самоуправлении определяет территории муниципальных образований через территории населенных пунктов, иных градостроительных и административно-территориальных единиц. В свою очередь, единые принципы административно-территориального устройства страны отсутствуют, а градостроительно-правовое регулирование соотносится преимущественно с территориями существующих субъектов Федерации, муниципальных образований, а также населенных пунктов. При этом статус и классификация самих населенных пунктов сегодня федеральным законом не определены.

Анализ практики показывает, что отсутствие четкого законодательно определенного соотнесения рассматриваемых форм территориального деления государства является основой целого ряда проблем. Можно отметить основные из них.

Во-первых, проблемным сегодня является совмещение территориальных пределов функционирования органов публичной власти как по линии «субъект Федерации — муниципальное образование», так и по линии «Федерация — муниципальное образование». Главы муниципальных образований отмечают, что повсеместно проводимое в последние годы «укрупнение» территорий деятельности подразделений органов государственной власти на местах (налоговых инспекций, органов внутренних дел, военных комиссариатов, центров занятости и др.) не учитывает ни их доступности непосредственно для населения, ни потребности в оптимизации взаимодействия с ними органов местного самоуправления. Территории действия вновь создаваемых межрайонных подразделений слабо соотнесены друг с другом, центры их размещения выбираются исходя из предпочтений самого государственного органа — без учета мнения муниципальных образований, просчета оптимальных форм организации коммуникационных и транспортных коридоров в межотраслевом разрезеРоссийское местное самоуправление: нынешнее состояние и пути развития. Сводный доклад по результатам полевых исследований (июнь — декабрь 2008 г.) / Под общ. ред. И. Ю. Юргенса. М., 2009. С. 56. .

Во-вторых, признание самостоятельности субъектов РФ в определении своего административно-территориального устройства создает возможность для организации органов государственной власти субъектов Федерации, по сути, дублирующих органы местного самоуправления. Например, в соответствии с Законом 2003 г. муниципальные районы и городские округа являются территориями, в пределах которых в обязательном порядке организуется осуществление местного самоуправления, создаются представительные и исполнительно-распорядительные органы муниципального образования. В то же время субъект Федерации вправе выделить территорию муниципального района или городского округа в свою административно-территориальную единицу и создать в ее рамках отдельные местные органы государственной власти субъекта Федерации.