Подрядные работы для муниципальных нужд

ФИЛИАЛ Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования

«СЕВЕРО-ЗАПАДНАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ»

в г. Иваново КАФЕДРА Теории и истории государства и права ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

Подрядные работы для муниципальных нужд

(на материалах Администрации Фурмановского городского поселения) Иваново

Оглавление Введение Глава I. Правовое регулирование подрядных работ для муниципальных нужд

§ 1. Институт государственных закупок в российском праве и развитие законодательства о муниципальных закупках

§ 2. Понятие подрядных работ для муниципальных нужд

§ 3. Современное законодательство о подрядных работах Глава II. Организация закупочной деятельности Администрации Фурмановского городского поселения

§ 1. Внутренние регламентирующие процесс закупок документы

§ 2. Участники муниципальных закупок Фурмановского городского поселения

§ 3. Порядок формирования заказа на очередной финансовый год Глава III. Размещение муниципального заказа на выполнение подрядных работ для нужд Фурмановского городского поселения

§ 1. Способы размещения муниципального заказа

§ 2. Порядок разработки документации о торгах

§ 3. Проведение процедур торгов на право заключения муниципального контракта

Глава IV. Порядок заключения муниципального контракта на выполнение подрядных работ

§ 1. Правовая природа и содержание и муниципального контракта

§ 2. Порядок и условия заключения муниципального контракта

§ 3. Расторжение муниципального контракта

§ 4. Приемка результата выполненных подрядных работ

Заключение

Приложения

В условиях становления правового государства, развития рыночных отношений все большую актуальность приобретает проблема разработки и внедрения новых методов государственного и муниципального управления. Одним из таких методов, позволяющих наиболее эффективно распоряжаться бюджетными средствами, является муниципальный заказ, позволяющий внедрить конкурсные начала в процесс осуществления расходов муниципальных образований. В то же время ключевой проблемой применения муниципального заказа становится его правовое обеспечение.

Несмотря на то, что различными учеными предлагаются различные подходы и видение проблематики муниципального заказа, наиболее полным списком его принципов является: эффективность, экономичность, равенство и справедливость, открытость и прозрачность, ответственность.

Актуальность вопроса о формировании и размещении муниципального заказа обусловлена целым рядом обстоятельств. Важнейшими из них являются особый характер средств, получаемых для оплаты размещаемых заказов и вследствие этого необходимость их экономного и контролируемого расходования, соблюдение принципа свободной конкуренции между предпринимателями как основного условия рыночной экономики. Этот принцип, закрепленный в Конституции Российской Федерации Конституция Российской Федерации // СЗ РФ. 2009. N 4. Ст. 445., других законах и подзаконных актах, государственные органы и органы местного самоуправления обязаны реализовывать в своей практической деятельности.

Контроль за размещением муниципального заказа занимает одно из важнейших мест в системе муниципального заказа, так как цель этой системы должна состоять в своевременном выявлении обстоятельств, ведущих к срыву выполнения муниципального заказа, и устранения их. Отсутствие надлежащего контроля порождает различного рода злоупотребления со стороны должностных лиц, бюджетные средства начинают расходоваться в личных целях. Как указало Правительство РФ, нарушения законодательства в области закупок, в частности основных принципов конкурсного размещения заказов не только снижают эффективность, но и дискредитируют саму систему размещения заказов.

Наиболее остро стоит вопрос при размещении заказа в сфере подрядных работ, что обусловлено наличием скрытых работ, практической сложностью контроля за качеством используемых при производстве работ материалов и т. д., что порождает благоприятную почву для возможных злоупотреблений.

Субъектами правоотношений в сфере размещения муниципального заказов на выполнение подрядных работ, являются органы власти всех уровней, органы местного самоуправления, которые имеют возможность оказать влияние на развитие и функционирование системы закупочной деятельности или уполномоченные на осуществление функций по размещению заказов для муниципальных нужд (см.: Приложение 1).

В нормативных актах определяются права и обязанности субъектов правоотношений, его основные этапы: определение потребностей муниципального образования, муниципальных нужд с учетом всех приоритетов, формирование сводного реестра предложений, осуществление процедуры закупок, заключение контракта и контроль над его исполнением.

Перед муниципальными заказчиками Фурмановского городского поселения стоит задача обеспечить удовлетворение потребностей в подрядных работах с наименьшими затратами бюджетных средств. Для ее решения применяются различные способы закупок, основанные на принципах прозрачности, гласности, добросовестной конкурентной борьбы подрядчиков, взаимной ответственности за выполнение взятых обязательств. В этих условиях подрядчики больше заинтересованы выполнить муниципальный заказ, чем работать на открытом рынке в условиях жесткой конкуренции, отсутствия гарантии спроса и своевременной оплаты работ.

Масштаб и разнообразие муниципальных закупок с каждым годом растут, потребность в конкретных работах при условии соблюдения антимонопольных требований предполагает повышенное внимание к отдельным разделам документаций о торгах. На сегодняшний день значительная часть работ для муниципальных нужд Фурмановского городского поселения осуществляется по типовой документации. Порядок и процедуры проведения торгов строго регламентированы и зависят в основном от способа размещения заказа.

Целью данного дипломного сочинения является комплексный анализ теоретических и практических правовых проблем функционирования муниципального заказа и определение основных направлений совершенствования его правового регулирования. Для достижения этой цели в дипломной работе были поставлены и решались следующие задачи:

* выстраивание понятийного ряда категории права муниципального заказа;

* выявление особенностей правовой природы муниципального заказа;

* выявление и исследование составляющих системы муниципального заказа, принципов и форм его размещения;

* обобщение, анализ содержания основных этапов процедур муниципального заказа: планирование, формирование, размещение, заключение контракта;

* комплексный анализ состояния правового регулирования муниципального заказа в России на современном этапе и выявление правовой базы его применения, как на федеральном уровне, так и на местном уровне;

* систематизация правоприменительной практики и анализ нормативно-правовых актов органов местного самоуправления Фурмановского городского поселения о муниципальном заказе, разработка путей и способов совершенствования правового регулирования муниципального заказа.

Для достижения целей и решения задач, поставленных в дипломной работе, необходимо разработать теоретико-правовые основы муниципального заказа. Очевидно, что наиважнейшей проблемой в данном случае становится проблема определения этого понятия и выявления его содержания.

Предметом дипломного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе формирования, размещения, муниципального заказа и заключения контракта на выполнение подрядных работ для муниципальных нужд Фурмановского городского поселения.

Методологическую основу проводимого исследования составляют выступающие в единстве, обеспечивающие концептуальную целостность исследования диалектический, социологический, логико-правовой, сравнительно-правовой, историко-правовой, системно-структурный методы. В работе используются индуктивный и дедуктивный способы исследования, движение от абстрактного к конкретному, от общего к частному.

В работе изучается нормативно-правовая база, включающая в себя Конституцию Российской Федерации, федеральные нормативно-правовые акты, правовые акты муниципального образования «Фурмановское городское поселение».

Однако до настоящего времени состояние и степень изученности проблемы муниципального заказа остаются низкими, что характеризуется практически полным отсутствием монографической литературы. Несмотря на актуальность и социальную значимость рассматриваемой проблемы комплексного исследования всего круга вопросов права муниципального заказа до настоящего времени не проводилось. Это, очевидно, обусловлено тем, что внедрение самой практики муниципального заказа в хозяйственную деятельность органов местного самоуправление произошло сравнительно недавно. Таким образом, право муниципального заказа следует признать новым, еще окончательно не сложившимся институтом муниципального права и требующим серьезного научного осмысления.

Глава I. Правовое регулирование подрядных работ для муниципальных нужд

§ 1. Институт государственных закупок в российском праве и развитие законодательства о муниципальных закупках

В дореволюционной России система государственных закупок развивалась эволюционным путем. Изначально основной целью формирования механизмов размещения государственного заказа являлось сокращение расходов государственных средств и противодействие их расхищению. Самым действенным механизмом, решающим обе эти проблемы, стало конкурсное размещение государственного заказа среди потенциальных поставщиков. Первое летописное упоминание конкурсной закупки для государственных нужд в России датируется XVII веком — временем правления царя Алексея Михайловича (отца Петра I). С того времени конкурсная система российских государственных закупок развивалась и совершенствовалась.

Подрядные торги как способ закупок стали применять при Петре I при выдаче заказов на строительство кораблей, в соответствии с Регламентом Адмиралтейства и верфи, инструкция по снабжению которых содержалась в первой главе «Каким образом подрядчиков сыскивать и с ними договариваться», то есть уже тогда были заложены основные принципы: экономия, состязательность, обеспечение равных прав и добросовестности участников, гласность. В то время занималась вопросами подряда «Канцелярия подрядных дел» и подчинялась она Камер-Коллегий.

Известно, что Петр I, получив сведения о том, что в сфере государственных подрядов совершаются хищения, издал ряд законов. В этих законах было указано, что все подряды следует заключать публично и гласно, при всех переговорах и обсуждении дел во всех учреждениях обязательно вести протоколы и решения принимать только большинством голосов. Овсянников, Ю. М. Петр Великий. Первый русский император / Ю. М. Овсянников. М., 2001. С. 157.

В конце 30-х годов было запрещено допускать к торгам лиц без справки из Камер-Коллегии об отсутствии у них государственных «доимок», долгов по векселям. Петровские Регламент и Инструкция дополнялись до 1737 года, когда они были изданы последний раз. Путь к решению появившихся вопросов был обозначен в новом Регламенте Камер-Коллегии, принятом в начале правления Анны Иоанновны. В качестве нововведения было приказано: объявления печатать три раза в «Русских курантах» — общегосударственной центральной газете.

Следующий крупный документ о торгах был утвержден при Елизавете Петровне в 1758 году и назывался «Регул провиантского правления».

Статья 1737 «Свода законов гражданских» 1832 года содержала примечание, в соответствии с которым «правила о казенных подрядах и поставках изложены в Положении о сих подрядах и поставках».

Как указывает М. И. Брагинский, «в Положении появились нормы, подчеркивающие особый публичный интерес, присущий соответствующим отношениям. Одна из них предусматривала: «Договоры, с казной заключенные, должны быть хранимы столь твердо, паки они были за собственноручным подписанием императорского величества. Если бы даже по обстоятельствам польза обеих сторон требовала… оставить действие договора, а также обе стороны были на то согласны, то они не могут иметь места без разрешения высшего начальства».

Последнее по времени Положение 1900 года насчитывало более 250 статей. Оно определяло сферу своего действия, возможный круг подрядчиков и тех, кто мог выступать их контрагентами от имени казны, порядок организации торгов, какими должны быть условия заключаемого договора, а также включало специальные требования, относящиеся к цене, срокам исполнения и способам обеспечения обязательств сторон, к порядку исполнения и прекращения контрактов, а также к ответственности за их нарушения". Брагинский, М.И., Витрянский, В. В. Договорное право. Договоры о выполнении работ и оказании услуг/ М. И. Брагинский, В. В. Витрянский. 2-е изд. доп., испр. М., 2002. Кн. 3.С. 184 — 185.

После Октябрьской революции подрядные отношения как таковые утратили свое значение. Однако уже 30 сентября 1921 года было издано Положение о государственных подрядах и поставках, которое предусмотрело обязательность проведения торгов при заключении договора на сумму, превышавшую установленную Правительством РСФСР. А в принятом в 1922 году Гражданском кодексе главу «Подряд» заключала статья 235, согласно которой к отношениям с заказчиком должны были применяться правила, содержащиеся в Положении о государственных подрядах и поставках.

В 1980;1990;х годах появляются акты, затрагивающие отдельные аспекты подрядных работ для государственных и муниципальных нужд. А с принятием части второй Гражданского кодекса Российской Федерации Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 N14-ФЗ (с изм. и доп. от 17.07.2009 N 145-ФЗ) //СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410, 2009. N 29. Ст. 3582. (далее ГК РФ) в 1995 году появился специальный параграф, регулирующий подрядные работы для государственных нужд (параграф 5 главы 37).

08 апреля 1997 года был издан Указ Президента РФ № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд: Указ Президента от 08 апреля 1997 г. № 305// СЗ РФ. 1997. N 15. Ст. 1756. Данный Указ в целях обеспечения эффективного расходования бюджетных средств, а также пресечения злоупотреблений государственных служащих своим служебным положением при организации закупок продукции установил, что размещение заказов для государственных нужд размещаются на торгах (конкурсах). Также Указом было утверждено Положение об организации закупки товаров, работ, услуг.

06 мая 1999 года был принят Федеральный закон № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд"О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: Федеральный закон от 06 мая 1999 г. N 97-ФЗ // СЗ РФ. 1999. N 19. Ст. 2302. (далее закон 97-ФЗ), который закрепил виды конкурсов, требования к их участникам, определил процедуру проведения открытых и закрытых конкурсов, двухэтапного конкурса.

С момента выхода Федерального закона № 97-ФЗ к нему было достаточно много замечаний, в том числе указывалось на полное отсутствие в нем внеконкурсных процедур размещения государственного заказа.

Практически сразу после выхода Федерального закона № 97-ФЗ началась работа по подготовке нового закона, который бы регулировал весь спектр возможных способов размещения заказов и область применения которого распространялась бы на все ветви и уровни государственной власти, в том числе на органы местного самоуправления.

Таким нормативным правовым актом стал Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 21июля 2005 г. N 94-ФЗ (с изм. и доп. от 27.12.2009 N 365-ФЗ) // СЗ РФ.2005. N 30 Ст. 3105; 2007. N 17. Ст. 1929; N 31. Ст. 4015; N 46. Ст. 5553; N 49. Ст. 5723; 2009. N 1. Ст. 16, 31; N 19. Ст. 2283; N 27. Ст. 3267; N 29. Ст. 3584, 3592; N 48. Ст. 5723. (далее закон № 94-ФЗ), который вступил в силу с 1 января 2006 года. В связи с принятием закон № 97-ФЗ утратил силу.

Новым законом регламентируются отношения, возникающие в процессе размещения заказов, а также устанавливается единый порядок размещения заказов в целях эффективного использования средств бюджетов всех уровней, расширения возможностей участников в размещении заказов, развития добросовестной конкуренции, обеспечения гласности и прозрачности при размещении заказов. Новым законом уточняются положения, регулирующие порядок и определяются условия размещения заказов и вводится разделение способов размещения заказа путем проведения торгов и без проведения торгов.

Помимо конкурсов установлена возможность проведения закупок в форме аукционов, в том числе в электронной форме. Закон является более жестким, так как в большей степени защищает интересы подрядчиков, чем заказчиков. В частности, усилен контроль за соблюдением законодательства о закупках и ответственность заказчиков за его нарушение.

Кроме того, стали зарождаться цивилизованные отношения между заказчиком и участниками размещения заказа. Базовым элементом этих отношений является конкурентная борьба. В соответствии с частью 1 статьи 17 Федерального закона от 26.06.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» О защите конкуренции: Федеральный закон от 26 июня 2006 г. № 135-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 31 (1 ч.). Ст. 3434. при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

К настоящему времени в развитие Закона № 94-ФЗ уже принят ряд ключевых нормативно-правовых актов. В первую очередь, это изменения в сам закон, который приводит в соответствие действующую нормативную базу.

Наряду с федеральными законами Президенту и Правительству Российской Федерации, Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации предоставлено право принимать нормативные правовые акты в области размещения заказов.

Президент РФ вправе принимать нормативные акты, регулирующие отношения, связанные с размещением заказов. На практике право Президента РФ реализуется возможностью размещения заказа у единственного подрядчика, определенного соответствующим указом или распоряжением Президента Российской Федерации (п. 17. ч. 2 ст. 55 закона № 94-ФЗ).

Правительство РФ наделено большим объемом полномочий по принятию подзаконных актов. «…В случаях, предусмотренных законодательством о размещении заказов, Правительство РФ вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие отношения, связанные с размещением заказов…». (ч. 2 ст. 2 закона № 94-ФЗ). К таким относятся в первую очередь следующие нормативно-правовые акты, утверждающие перечни:

— перечень товаров, работ, услуг, размещение заказов на которые осуществляется путем проведения аукциона в соответствии с частью 4 статьи 10 закона № 94-ФЗ О перечне товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона: Распоряжение Правительства РФ от 27.02.2008 № 236-р // СЗ РФ. 2008. N 9. Ст. 884.;

— перечень товаров, работ, услуг и их предельная цена, размещение части заказов (10−20% от общего объема) на которые в обязательном порядке производится у субъектов малого предпринимательства в соответствии с частью 1 статьи 15 закона № 94-ФЗ О перечне товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение заказов на которые осуществляется у субъектов малого предпринимательства: Постановление Правительства РФ от 04.11.2006 № 642// СЗ РФ. 2006. N 46. Ст. 4793. ;

— перечень товаров, работ и услуг, по которым заказчик вправе устанавливать преимущества учреждениям уголовно-исполнительной системы и организациям инвалидов в соответствии с пунктом 12 части 4 статьи 21 закона № 94-ФЗ. О предоставлении преимуществ учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы и организациям инвалидов, участвующим в размещении заказов: Постановление Правительства РФ от 17.03.2008 № 175 // СЗ РФ. 2008. N 12.Ст. 1135.;

— перечень товаров, работ, услуг, необходимых для оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, в соответствии с частью 3 статьи 48 закона № 94-ФЗ.

К числу важнейших нормативных актов можно отнести ряд постановлений и распоряжений Правительства РФ, которыми определены: официальный сайт РФ, уполномоченные органы исполнительной власти, осуществляющие контроль в сфере размещения заказов (Федеральная антимонопольная служба России (далее ФАС России); Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на ведение реестра государственных контрактов (с 01 января 2007 года — Федеральное казначейство).

§ 2. Понятие подрядных работ для муниципальных нужд

В соответствии с частью 1 статьи 763 ГК РФ Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 N14-ФЗ (с изм. и доп. от 17.07.2009 N 145-ФЗ) //СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410. 2009. N 29. Ст. 3582. подрядные работы для муниципальных нужд это строительные, проектные и изыскательские работы, предназначенные для удовлетворения муниципальных нужд, осуществляющиеся на основе муниципального контракта для муниципальных нужд.

По муниципальному контракту на выполнение подрядных работ для муниципальных нужд подрядчик обязуется выполнить строительные, проектные и другие связанные со строительством и ремонтом объектов производственного и непроизводственного характера работы и передать их государственному или муниципальному заказчику, а муниципальный заказчик обязуется принять выполненные работы и оплатить их или обеспечить их оплату (ч. 2 ст. 763 ГК РФ).

Принципиальная схема организации строительства предполагает последовательное прохождение всех трех этапов: изыскательские работы — проектные работы — и собственно строительство. В ходе первого этапа проводится сбор информации об условиях будущего строительства и будущей деятельности намеченного к постройке объекта. В ходе второго этапа составляются проекты и сметы к нему.

Однако проектные и изыскательские работы обладают автономностью от строительных работ: наличие проекта совсем не обязательно должно повлечь за собой возведение объекта, а итогом изыскательских работ вообще может быть вывод о невозможности строительства.

Результатом всех видов подрядных работ является овеществленный результат. Результаты изыскательских работ могут быть овеществлены в форме аналитических заключений, технических отчетов, в топографических картах и т. д., а также могут быть представлены в виде образцов породы, грунта и т. п. Проектные работы всегда имеют своим результатом техническую документацию, в том числе собственно проект. Таким образом, специфика овеществленного результата работ проявляется в том, что подлинную ценность представляют не материальные носители (пачка бумаги или компьютерные дискеты), а содержащаяся на них информация.

К особенностям подряда на выполнение проектных и изыскательских работ относится и то, что нематериальный результат работ чаще всего относится к объектам исключительных прав (так, архитектурный проект, бесспорно, относится к объектам авторского права).

Подготовка технической документации и получение изыскательских данных хотя и требуют некоторых творческих усилий, но в принципе могут быть осуществлены любым специалистом соответствующей квалификации путем использования обычных способов и приемов проектирования и ведения изыскательских работ. В силу этого рассматриваемый вид деятельности может быть отнесен к работам подрядного типа, а не к творческим работам.

Заказчик является правообладателем результата проектных и изыскательских работ, т. е. приобретает право использовать этот результат в своих интересах. В то же время заказчику по общему правилу не принадлежат исключительные права на результат работ: так, например, заказчик не имеет права передачи результата третьим лицам (ч. 3 ст. 762 ГК РФ).

§ 3. Современное законодательство о подрядных работах

Размещение заказов на строительные, проектные и другие связанные со строительством и ремонтом объектов производственного и непроизводственного характера работы Администрация Фурмановского городского поселения проводит в строгом соответствии с действующим законодательством. В частности, частью 1 статьи 4 Градостроительного кодекса РФ Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ (с изм. и доп. от 27.12.2009 N 343-ФЗ) // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16. 2009. N 52 (1 ч.). Ст. 6419. регулируются отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, а также по капитальному ремонту, при проведении которого затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов.

До недавнего времени проектирование зданий и сооружений, строительство зданий и сооружений, инженерные изыскания для строительства зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения подлежало лицензированию" (подпункты 101.1) — 101.3) пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 08 августа 2001 г. N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»). О лицензировании отдельных видов деятельности: Федеральный закон от 08 августа 2001 г. N 128-ФЗ (с изм. и доп. от 27.12.2009 N 374-ФЗ) // СЗ РФ.2001, N 33 (ч. I). Ст. 3430. 2009. N 52 (1 ч.). Ст. 6450.

Однако с 01 января 2010 года лицензирование указанных видов деятельности в области строительства отменяется, в связи с вступлением в силу Федерального закона от 22.07.2008 № 148-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Данным законом в Градостроительный кодекс РФ введена глава 6.1, определяющая саморегулирование в области строительного подряда. Виды работ по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким видам работ. О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 22 июля 2008 г. N 148-ФЗ// СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 1).Ст. 3604.

Постановление Правительства РФ от 19.11.2008 № 864 «О мерах по реализации Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 148-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты РФ» О мерах по реализации Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 148-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»: Постановление Правительства РФ от 19.11.2008 № 864 // СЗ РФ.2008. N 48. Ст. 5612. устанавливает перечень видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства. Данный перечень утверждается Министерством регионального развития РФ.

Постановление Правительства РФ от 23.05.2009 № 441 устанавливает, что Министерство регионального развития РФ является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на выдачу разрешений на строительство и разрешений на ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства, расположенных на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительного регламента, за исключением объектов капитального строительства, в отношении которых проведение государственной экспертизы проектной документации и выдача разрешений на строительство возложены на иные органы исполнительной власти. О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченным на выдачу разрешений на строительство и разрешений на ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства: Постановление Правительства РФ от 23 мая 2009 г. № 441// СЗ РФ. 2009. N 22. Ст. 2720.

Управлением ценообразования и сметного нормирования в строительстве Госстроя России приняты «Методические указания по определению величины сметной прибыли в строительстве. МДС 81−25.2001», которые введены в действие с 01.03.2001года Постановлением Госстроя России от 28.02.2001 № 15, определяющие принципы и порядок расчета величины сметной прибыли при формировании сметной стоимости строительства. Положения, приведенные в Методических указаниях, обязательны для всех организаций независимо от принадлежности и формы собственности, осуществляющих капитальное строительство за счет бюджетных средств.

Минэкономразвития РФ также приняло ряд правовых актов в сфере размещения заказов на выполнение подрядных работ. Среди них следует выделить письма от 08.08.2007 № 11 812-КА/Д04 «О порядке применения процедур размещения заказов для государственных и муниципальных нужд» О порядке применения процедур размещения заказов для государственных и муниципальных нужд: Письмо Минэкономразвития РФ от 08.08.2007 № 11 812-КА/Д04// Бюджетный учет. 2007. № 11., от 29.04.2008 № 5683-АП/Д05АЦ/10 328 «О способах размещения заказов на выполнение работ по капитальному и текущему ремонту объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд» О способах размещения заказов на выполнение работ по капитальному и текущему ремонту объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд: Письмо Минэкономразвития РФ от 29 апреля 2008 г. № 5683-АП/Д05АЦ/10 328// Ценообразование и сметное нормирование в строительстве. 2008. N 5. и т. д.

В настоящий момент продолжают действовать некоторые нормативные акты в сфере размещения муниципальных заказов, принятых до вступления в силу Закона № 94-ФЗ. Проблема заключается в том, что указанные нормативные акты хотя и не отменены, но вступили в противоречие с Законом № 94-ФЗ. В данном случае следует руководствоваться правовым актом, имеющим высшую юридическую силу. К таким относятся, например:

— Положение о подрядных торгах в РФ, утвержденное распоряжением Госкомимущества России и Госстроя России от 13.04.1993 № 660-р/18−7) Об утверждении Положения о подрядных торгах в Российской Федерации: Распоряжение Госкомимущества РФ N 660-р, Госстроя РФ N 18−7 от 13 апреля1993г. (с изм. от 18.10.1994 N 2532-р) // Российские вести.1993. N 90.1995. № 10.;

— Методические рекомендации по проведению торгов (конкурса) на закупку товаров (работ), предварительному квалификационному отбору поставщиков (подрядчиков) — (конкурсной документации), утвержденные Приказом Минэкономразвития РФ от 30.09.1997 № 117 Об утверждении Методических рекомендаций по проведению торгов (конкурса) на закупку товаров (работ), квалификационному отбору поставщиков (подрядчиков) — (конкурсной документации): Приказ Минэкономики РФ от 30 сентября 1997 г. N 117 // Российские вести.1997. N 154. и так далее.

Одним из наиболее важных спорных моментов, на наш взгляд, является то, что указанные выше подзаконные правовые акты не предусматривают аукцион как форму проведения торгов, а регламентируют лишь проведение конкурсов. В то время как Закон № 94-ФЗ не допускает размещение заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, в том числе автомобильных дорог, временных построек, киосков, навесов и других подобных построек, для муниципальных нужд путем проведения конкурса.

Исключение установлено лишь в отношении размещения заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту особо опасных, технически сложных объектов капитального строительства, а также искусственных дорожных сооружений, включенных в состав автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения, которое может осуществляться путем проведения как аукциона, так и конкурса.

Глава II. Организация закупочной деятельности Администрации Фурмановского городского поселения

§ 1. Внутренние регламентирующие процесс закупок документы Для осуществления эффективных закупок необходима четкая регламентация деятельности, что подразумевает использование внешних и внутренних регламентирующих документов. Правовое регулирование должно осуществляться как на федеральном уровне, так и на уровне местного самоуправления. Федеральным законом должны устанавливаться общие принципы функционирования муниципального заказа, единообразные и однозначно трактуемые способы его размещения. На уровне муниципального образования должна разрабатываться развернутая система нормативно-правовых актов, регулирующая все возможные правоотношения в области муниципального заказа. Внешние регламентирующие документы характеризуются тем, что разрабатываются внешними, независимыми от закупающей организации структурами. К внешним регламентирующим документам относят нормативно-правовую базу (государства, региона или субъекта, органа местного самоуправления), подзаконные нормативные акты, а также инструктивные документы вышестоящей организации. Внутренние регламентирующие документы разрабатываются самим муниципальным заказчиком. К ним относят: руководства и регламенты закупочной деятельности, положения и порядки муниципальных заказчиков, действующие в сфере размещения муниципального заказа.

В Администрации Фурмановского городского поселения разработан следующий набор внутренних регламентирующих процесс закупок документов:

— Руководство об осуществлении закупок (Положение о муниципальном заказе, утвержденное постановлением главы администрации от 20.01.2006 № 3 Об утверждении положения о муниципальном заказе: Постановление главы администрации Фурмановского городского поселения от 20.01.2006 г. № 3 // Городской вестник. 2006. № 1, Решение Совета МО «Фурмановское городское поселение» от 01.03.2007 № 5 «О создании уполномоченного органа» О создании уполномоченного органа: Решение Совета МО «Фурмановское городское поселение» от 01.03.2007 г. № 5 // Городской вестник. 2007. № 4; Решение Совета МО «Фурмановское городское поселение» от 15.03.2007 № 7 «О создании Единой комиссии» О создании Единой комиссии: Решение Совета МО «Фурмановское городское поселение» от 15.03.2007 № 7 // Городской вестник. 2007. № 5);

— Регламенты закупок (Порядок формирования и размещения муниципального заказа, утвержденный постановлением главы администрации Фурмановского городского поселения О порядке формирования и размещения муниципального заказа: Постановлением главы администрации Фурмановского городского поселения от 17.03.2007 г. № 75 // Городской вестник. 2007. № 7; Порядок проведения аукциона, утвержденный постановлением главы администрации Фурмановского городского поселения Об утверждении порядка проведения аукциона: Постановлением главы администрации Фурмановского городского поселения от 20.11.2007 г. № 117 // Городской вестник.2007. № 16);

— Постановления и Распоряжения главы администрации («Об утверждении Плана закупок» Об утверждении плана закупок товаров, работ, услуг на 2010 год: Постановление главы администрации Фурмановского городского поселения от 20.12.2009 № 175 // Городской вестник. 2009. № 17, «Об утверждении Положения об уполномоченном органе» Об утверждении Положения об уполномоченном органе: Постановление главы администрации Фурмановского городского поселения от 12.03.2007 № 68 // Городской вестник. 2007. № 5, «Об утверждении Положения о Единой комиссии» Об утверждении Положения о Единой комиссии: Постановление главы администрации Фурмановского городского поселения от 14.03.2007 № 71 // Городской вестник. 2007. № 6, «Об утверждении официального сайта и официального печатного издания муниципального образования «Фурмановское городское поселение» Об утверждении официального сайте и официального печатного издания муниципального образования «Фурмановское городское поселение»: Постановление главы администрации Фурмановского городского поселения от 15.01.2006 № 2 // Городской Вестник. 2006. № 1).

— Порядок работы Уполномоченного органа, Единой комиссии, утвержденные постановлением главы администрации Фурмановского городского поселения Об утверждении порядка работы Уполномоченного органа, Единой комиссии: Постановление главы администрации от 14.03.2007 № 72 // Городской вестник. 2007. № 6.

§ 2. Участники муниципальных закупок Фурмановского городского поселения Муниципальными заказчиками могут выступать соответственно органы местного самоуправления, а также бюджетные учреждения, иные получатели средств местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования (ч.1 ст. 4 закона № 94-ФЗ).

Задачи, функции и структура муниципального заказчика могут оказывать существенное влияние на организацию закупок в организации. Существуют три наиболее распространенные модели организации закупочной деятельности:

1) централизованная, 2) децентрализованная, 3) смешанная.

В Администрации Фурмановского городского поселения действует смешанная модель организации закупок, которая включает следующие функции: планирование (сбор заявок бюджетополучателей, составление плана закупок, маркетинговые исследования); осуществление закупок (проведение процедур закупок); распределение (организация заключения контрактов, контроль их исполнения, использование результатов закупки) и другие.

Муниципальными заказчиками на выполнение подрядных работ, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Ивановской области, в соответствии с Уставом, выступают Администрация Фурмановского городского поселения, Совет Муниципального образования «Фурмановское городское поселение», бюджетные учреждения и иные получатели средств бюджета Фурмановского городского поселения, согласно бюджетной росписи, для удовлетворения муниципальных нужд (ч.1 ст. 66 Устава МО «Фурмановское городское поселение»). Устав муниципального образования Фурмановское городское поселение: принят решением Совета МО «Фурмановское городское поселение» от 17 ноября 2005 N 5 (с изм. от 21.08.2008 N 96) // Городской вестник. 2005. № 4; 2008. N 22.

Для размещения муниципального заказа могут быть созданы органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление функций по размещению заказов для муниципальных заказчиков, определенных решением о создании такого органа, за исключением подписания муниципальных контрактов на выполнение работ для муниципальных нужд. При этом муниципальные контракты подписываются заказчиками. Порядок взаимодействия уполномоченного органа и муниципальных заказчиков должен устанавливаться решением о создании уполномоченного органа (ч.2 ст. 4 закона № 94-ФЗ).

Администрация Фурмановского городского поселения, являющаяся органом местного самоуправления, в лице структурного подразделения отдела муниципального заказа, определена уполномоченным органом на осуществление функций по размещению заказов для муниципальных заказчиков (далее — Уполномоченный орган). Уполномоченный орган создан Решением Совета муниципального образования «Фурмановское городское поселение» и действует на основании Положения. Уполномоченный орган создан в целях формирования и обеспечения совместно с муниципальными заказчиками единого подхода в сфере размещения муниципального заказа, обеспечения открытости и гласности процедуры проведения торгов, обеспечения законных прав и интересов участников торгов. Уполномоченный орган осуществляет свою деятельность в соответствии с законодательством РФ, во взаимодействии с другими отделами и службами Администрации Фурмановского городского поселения.

Уполномоченный орган, в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет следующие функции:

1. Проведение политики Администрации Фурмановского городского поселения по организации закупок работ для муниципальных нужд в целях экономии использования бюджетных средств.

2. Принятие решений о способе размещения муниципального заказа в соответствии с действующим законодательством, проводит маркетинговые исследования рынка, мониторинг и прогнозирование цен на очередной год.

3.Формирование плана закупок на основании представленных муниципальными заказчиками заявок на выполнение подрядных работ.

4. Организация и проведение процедуры торгов и запроса котировок:

— по предложению муниципальных заказчиков определяет сроки проведения торгов, запросов котировок и составляет План закупок;

опубликовывает извещение о проведении открытого конкурса, открытого аукциона, запроса котировок в официальном печатном издании;

— обеспечивает размещение конкурсной документации, документации об открытом аукционе и запросе котировок на официальном сайте одновременно с размещением извещения о их проведении;

— со дня опубликования извещения о проведении торгов на основании заявления любого заинтересованного лица предоставляет конкурсную документацию, документацию об аукционе в установленные законом сроки;

— по запросу любого участника размещения заказа направляет разъяснения положений конкурсной документации, документации об открытом аукционе в сроки, установленные действующим законодательством;

— осуществляет регистрацию конвертов с заявками на участие в конкурсе, заявок на участие в аукционе и выдачу расписок в их получении;

— проводит аукционы в предусмотренном законодательством порядке; осуществляет аудио или видеозапись вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе, открытом аукционе;

— подписывает протокол вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе, протокол рассмотрения заявок на участие в торгах, протокол оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе, протокол аукциона; размещает протоколы на официальном сайте и опубликовывает в сроки, установленные действующим законодательством;

— направляет уведомления о принятых Единой комиссией решениях участникам размещения заказа, подавшим заявки на участие в конкурсе, аукционе, запросе котировок о признании их участниками или не допущенными к участию в установленные законом сроки;

— передает победителю торгов один экземпляр протокола оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе, протокола аукциона и проект контракта; передает заказчикам копии протокола оценки и сопоставления заявок, протокола аукциона и проект контракта; возвращает денежные средства, внесенные в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе.

Единая комиссия создается Уполномоченным органом для размещения муниципального заказа путем проведения конкурса, аукциона, запроса котировок и других способов размещения заказа и является его коллегиальным органом, действующим на постоянной основе. Единая комиссия действует на основании Положения о Единой комиссии, в целях: обеспечения объективности при рассмотрении, сопоставлении и оценке заявок; обеспечение эффективности и экономности использования бюджетных средств; соблюдение принципов публичности, прозрачности, конкурентности, равных условий при размещении заказов, устранение возможностей злоупотребления и коррупции при размещении заказов.

В состав Единой комиссии входят не менее пяти человек, являющихся ее членами — специалисты юридических, экономических, финансовых служб, специалисты Уполномоченного органа, прошедшие повышение квалификации в данной сфере, специалисты в области строительства. Свои функции комиссия правомочна осуществлять, если на заседании присутствуют не менее чем 50% общего числа ее членов. Принятие решения членами комиссии проводится лично путем открытого голосования.

В целях экспертно-консультативного содействия работе Единой комиссии в Администрации Фурмановского городского поселения создан экспертный совет по строительству, капитальному и текущему ремонту, действующий на безвозмездной основе. Экспертный совет осуществляет экспертизу, приемку, оценку предложений по видам, объему, качеству и иным характеристикам работ, дает заключения о возможности их включения в документацию о торгах, оказывает членам комиссии консультационную помощь, возникающую при размещении заказов в сфере строительства. Свои решения экспертный совет оформляет в виде заключений, которые подписываются председателем и всеми членами экспертного совета.

§ 3. Порядок формирования муниципального заказа на очередной финансовый год Муниципальный заказ является одним из основных организационно-управленческих инструментов, позволяющих эффективно распоряжаться бюджетными средствами муниципального образования.

Муниципальный заказ для нужд Фурмановского городского поселения оплачивается за счет средств бюджета Фурмановского городского поселения. Размещение заказа осуществляется в соответствии с законом № 94-ФЗ. Муниципальный заказ на очередной финансовый год формируется в процессе формирования бюджета и является его неотъемлемой частью.

Получатели бюджетных средств в процессе работы над проектом городского бюджета осуществляют анализ и прогнозирование своих потребностей в необходимых объемах и номенклатуре подрядных работ по соответствующим направлениям деятельности с учетом текущих потребностей.

Получатель бюджетных средств — орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и исполнение бюджетных обязательств за счет средств местного бюджета, если иное не установлено Бюджетным Кодексом Российской Федерации Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (с изм. от 27.12.2009 N 374-ФЗ) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823. 2007. N 30. Ст. 3799. 2009. N 52 (1 ч.).Ст. 6450.

Порядок формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа определяется «Положением о муниципальном заказе», утвержденным Советом муниципального образования «Фурмановское городское поселение» (ч.2,ч.3 ст. 66 Устава МО «Фурмановское городское поселение»). Устав муниципального образования Фурмановское городское поселение: принят решением Совета МО «Фурмановское городское поселение» от 17 ноября 2005 г. N 5 (с изм. от 21.08.2008 N 96) // Городской вестник. 2005. № 4. 2008. N 22

Муниципальные закупки представляют собой взаимосвязанную систему, включающую в себя: планирование закупок; текущий мониторинг потребностей и определение целесообразности закупок; регламентирование закупок; проведение закупок; контроль закупок.

Любую закупочную кампанию необходимо начинать с разработки плана закупок. И чем тщательнее будет проработан этот план, тем эффективнее будет каждая отдельная закупка. Разработка плана закупок в наиболее общем виде состоит из следующих укрупненных процедур: 1) определение и формулировка предмета закупок, его качественных характеристик и времени поставки; 2) изучение соответствующего рынка и потенциальных подрядчиков; 3) определение типа контракта (контракт на товары, работы или услуги); 4) выбор способа закупки (процедуры); 5) определение функций и круга обязанностей участников процесса закупки; 6) подготовка всей необходимой предварительной документации для осуществления закупки (установление квалификационных требований для отбора участников, формулировка критериев и способа оценки заявок и т. д.); 7) планирование самого процесса проведения процедуры закупки; 8) определение форм и методов осуществления контроля за выполнением условий заключенного контракта; 9) проработка комплекса юридических вопросов.

Важными вопросами, решаемыми на стадии планирования и исполнения Плана закупок, являются мониторинг и оценка целесообразности осуществления закупок. Целесообразность той или иной закупки должна подкрепляться обоснованием бюджетополучателя, который является «конечным пользователем».

План закупок товаров, работ, услуг для нужд Фурмановского городского поселения (далее — План закупок) формируется после утверждения бюджета на очередной финансовый год. План закупок включает следующие разделы: наименование работ, объемы работ, начальную максимальную стоимость работ, единицу измерения работ, код экономической классификации работ.

Получатели бюджетных средств после утверждения бюджета Фурмановского городского поселения и его бюджетной росписи в течение 15 дней представляют в Уполномоченный орган План закупок, согласованный с финансовым отделом Администрации Фурмановского городского поселения, согласно утвержденной форме (см.: Приложение 2).

Уполномоченный орган в течение 15 дней составляет график проведения закупок для муниципальных нужд Фурмановского городского поселения (далее — График проведения закупок) на основе планов закупок, предоставленных муниципальными заказчиками, по утвержденной форме (см.: Приложение 3). План закупок и график проведения закупок утверждаются главой администрации Фурмановского городского поселения.

Основанием для размещения муниципального заказа на выполнение подрядных работ для муниципальных нужд является План закупок, График проведения закупок на соответствующий финансовый год в поквартальной разбивке, заявка получателя бюджетных средств на определение подрядчика, при условии доведения лимитов бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств, а также распоряжение главы администрации Фурмановского городского поселения о размещении муниципального заказа.

Получатели средств бюджета Фурмановского городского поселения в строгом соответствии со сметой расходов на текущий финансовый год представляют заявки в Уполномоченный орган на определение подрядчика не менее чем за два месяца до начала выполнения работ.

Однако, на наш взгляд, Администрации Фурмановского городского поселения необходимо разработать и принять новый порядок формирования муниципального заказа на очередной финансовый год и плановый период два года, в связи с переходом на трехлетнее планирование, связанное с принятием поправок в Бюджетный кодекс РФ.