Реструктуризация (реорганизация) федеральных государственных учреждений

Решение о создании автономного учреждения принимают соответствующие органы государственной власти и органы местного самоуправления (в зависимости от формы собственности имущества, на базе которого создается АУ).

В данном случае предлагается изменение типа существующего федерального государственного унитарного предприятия «Пром

Экс" в автономное учреждение.

Изменение типа автономного учреждения возможно при наличии двух условий (ч. 4 ст. 5 Закона) [4]:

1) инициатива или согласие бюджетного учреждения на перевод в автономное;

2) соблюдение конституционных прав граждан — на получение бесплатного образования, на участие в культурной жизни и т. п.

Добровольность перехода в автономное учреждение — обязательное, необходимое условие. Только при наличии согласия самого учреждения исполнительный орган государственной власти, в ведении которого находится данное учреждение (далее — отраслевой орган), может начать процедуру преобразования и подготовить предложение об изменении типа учреждения. Сведения об одобрении учреждением изменения его типа относятся к числу обязательных требований к содержанию предложения о создании АУ путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения. В Законе оговаривается, что такое решение должно быть принято высшим коллегиальным органом управления учреждения, если такой орган предусмотрен уставом. Однако в Законе ничего не говорится о ситуации, когда высший коллегиальный орган по уставу отсутствует. Соответствующие разъяснения можно найти в тексте формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 28.

05.2007 N 325 (далее — Постановление N 325), где указывается, что при отсутствии коллегиального органа решение о переходе в автономное учреждение принимается руководителем этого учреждения (рис. 8).

Рисунок 8 — Создание автономного учреждения путем изменения типа

Таким образом, учреждение может решить для себя, выгодно ли ему становиться автономным, и либо само инициировать этот процесс и обратиться в отраслевой орган, либо дать согласие отраслевому органу на перевод в автономное учреждение, либо отказать в таком согласии (а в случае принудительного изменения — обжаловать действия учредителя в суд).

Также критерии, обосновывающие перевод бюджетного учреждения в автономное, можно разделить на три группы.

1. Социальные критерии, которые основываются на сохранении государственных гарантий по предоставлению создаваемым автономным учреждением тех услуг населению, которые оказывались бюджетным учреждением (в том числе на бесплатной и (или) льготной основе).

2. Экономические критерии, которые предполагают, что расширение экономической самостоятельности учреждения позволит ему, с одной стороны, продолжить выполнение функций по оказанию общественно значимых услуг, а с другой стороны, обеспечить финансовую стабильность.

3. Критерии, характеризующие потенциал автономии учреждения, в том числе наличие возможности созданного автономного учреждения по использованию большей степени финансово-хозяйственной самостоятельности, чем та, которой обладают бюджетные учреждения.

В Москве критериями отбора государственных учреждений для преобразования в автономные учреждения являются:

— отсутствие запрета, установленного законодательством РФ и законодательством г. Москвы, на изменение типа существующих государственных учреждений г. Москвы;

— высокая доля доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, связанной с оказанием государственных услуг государственными учреждениями (определяется по каждому виду деятельности, осуществляемому государственным учреждением);

— услуги, оказываемые государственным учреждением, по своему характеру не должны иметь жесткой привязки к узкой категории (группе) получателей, а могут оказываться нескольким категориям граждан;

— не обусловленное объективными причинами увеличение расходов на содержание государственных учреждений, оказывающих отдельные виды государственных услуг;

— простота технологии оказания государственных услуг и возможность расширения перечня услуг, предоставляемых за плату;

— возможность привлечения инвестиций и расширения источников финансирования текущей деятельности автономных учреждений;

— со стороны получателей государственных услуг, оказываемых государственным учреждением, должен наблюдаться платежеспособный спрос на соответствующие виды услуг;

— минимальный риск возникновения нежелательных последствий преобразования государственных учреждений в форму автономных.

Таким образом, основные условия для решения вопроса о переводе бюджетного учреждения в автономное представлены в таблице 6.

Таблица 6 — Основные условия для решения вопроса о переводе бюджетного учреждения в автономное учреждение Условие

Показатели

Примечание

Добровольность перехода

Необходимое условие

Наличие рынка предоставления аналогичных услуг

Количество учреждений, предоставляющих аналогичные услуги

Монополизм учреждения на рынке услуг в условиях большей самостоятельности может привести к неоправданному повышению цены и снижению качества услуг

Приспособленность учреждения к работе в рыночных условиях соотношение численности потребителей, получающих услуги учреждения за счет бюджетных средств и с частичным или полным возмещением затрат доля внебюджетных средств в общем объеме финансирования;

репутация учреждения Возможность развития и устойчивого функционирования учреждения в случае уменьшения государственного заказа и соответственно уменьшения бюджетного финансирования

Управленческий потенциал учреждения, оцениваемый на основании стратегического (перспективного) и трехлетнего финансового планов развития

Отметим также, что изменение типа существующего государственного учреждения допускается при обеспечении автономного учреждения имуществом, закрепленным на праве оперативного управления (в том числе денежными средствами), достаточным для осуществления предусмотренной его уставом деятельности и исполнения обязательств государственного учреждения перед кредиторами. Закон также позволяет гарантировать, что изменение типа учреждения не позволит параллельно изъять или уменьшить имущество учреждения (в том числе денежные средства).

Для практической реализации Закона на федеральном уровне был принят Приказ Минэкономразвития России от 20.

07.2007 N 261 «Об утверждении Методических рекомендаций по заполнению формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения», а также Постановления Правительства РФ:

— № 325;

— от 31.

05.2007 № 337 «О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения» (далее — Постановление № 337);

— от 18.

10.2007 № 684 «Об утверждении Правил опубликования отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества».

В соответствии с ч. 2 ст. 20 Закона изменение типа существующих государственных и муниципальных учреждений не допускается до утверждения порядка определения видов особо ценного движимого имущества. Значит, для начала работы по созданию автономных учреждений путем изменения типа бюджетных учреждений в первую очередь следует утвердить перечень учреждений, тип которых не подлежит изменению, и порядок определения видов особо ценного движимого имущества автономных учреждений.

На первом этапе перевода бюджетного учреждения в АУ отраслевой орган должен разработать план проведения работ по переводу. Далее проводится оценка возможности и целесообразности создания АУ на основании анализа организационно-управленческих, правовых и финансово-экономических условий деятельности подведомственных государственных учреждений с учетом возможных социально-экономических последствий перевода их в форму АУ.

Выделяются возможные социально-экономические последствия создания автономного учреждения:

— для потребителей услуг государственного (муниципального) учреждения (например, расширение состава оказываемых услуг, повышение их качества и доступности);

— для работников существующего государственного или муниципального учреждения и их семей (например, сокращение штатной численности, изменение уровня оплаты труда работников);

— для бюджета соответствующего уровня (например, рост налоговых доходов бюджета).

После того как будут сформированы перечни учреждений, подлежащих переводу в форму автономных, отраслевые органы рассылают в эти учреждения предложения о переводе.

На втором этапе проводится работа по непосредственному переводу учреждения в автономное. Прежде всего учреждение осуществляет подготовку документов, необходимых для принятия решения о его переводе в автономное, и представляет их в отраслевой орган. Перечень документов включает в себя:

— решение о согласии (инициативе) учреждения на переход в АУ;

— баланс за предшествующие три года;

— перечень основных видов деятельности;

— количественный и кадровый состав специалистов и работников учреждения;

— характеристику потребителей услуг, в том числе на платной основе, за предшествующие три года;

— объем бюджетных средств по основным видам деятельности, а также по другим видам деятельности за предшествующие три года;

— объем бюджетных средств на капитальные вложения по основным видам за предшествующие три года;

— объем внебюджетных средств по видам деятельности (основная деятельность на платной основе, вспомогательная деятельность, выполнение договоров, производственная деятельность, спонсорские средства, гранты, пожертвования и т. д.) за предшествующие три года;

— сведения об имуществе (основных средствах), находящемся в оперативном управлении бюджетного учреждения;

— трехлетний финансовый план учреждения;

— обоснование потребностей в дополнительном имуществе или средствах на его приобретение (создание);

— план развития учреждения не менее чем на ближайшие три года.

После рассмотрения этих документов отраслевой орган подготавливает предложение о создании АУ по форме, утвержденной Постановлением № 325. Минэкономразвития разработаны также Методические рекомендации по заполнению формы предложения.

В предложении о создании автономного учреждения должны содержаться:

— обоснование создания АУ, в том числе с учетом возможных социально-экономических последствий его создания, доступности такого учреждения для населения и качества выполняемых им работ, оказываемых им услуг, а также сведения об одобрении изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения высшим коллегиальным органом этого учреждения (при наличии такого органа);

— общие сведения о существующем государственном или муниципальном учреждении;

— сведения о целях и видах деятельности учреждения;

— сведения об имуществе учреждения и об ином имуществе, подлежащем передаче в оперативное управление создаваемого АУ;

— сведения о финансировании и доходах учреждения;

— сведения о задолженности;

— сведения об услугах (работах), оказываемых учреждением;

— сведения о работниках учреждения и об уровне оплаты труда.

Предложения о переводе в АУ направляются на согласование в орган, управляющий имуществом учреждения, а затем в орган региональной (муниципальной) власти, который и принимает решение о переводе.

Принятие решения о создании автономного учреждения путем изменения типа является основанием для внесения изменений в учредительные документы, которые подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 08.

08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

Также необходимо отметить что, создание автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения не является его реорганизацией. В связи с этим последствия изменения типа учреждения не должны влиять на трудовые отношения с работниками (трудовые договоры с работниками не прекращаются) и на действие коллективного договора (сохраняет свое действие до истечения срока, на который был заключен).

Учреждение подготавливает учредительные документы, включающие:

1) проект устава автономного учреждения в соответствии с требованиями Закона.

В соответствии со ст. 7 Закона в уставе должны содержаться следующие сведения [4]:

— наименование АУ, включающее слова «автономное учреждение» ;

— указание на характер его деятельности;

— указание на собственника имущества АУ;

— место нахождения;

— сведения об органе, выполняющем функции учредителя;

— предмет и цели деятельности;

— исчерпывающий перечень видов разрешенной деятельности;

— сведения о филиалах и представительствах;

— сведения об органах АУ (в том числе структура, компетенция, порядок формирования, сроки полномочий и порядок деятельности);

— иные предусмотренные законом сведения.

Примерная форма устава автономного учреждения может быть разработана и утверждена региональными органами власти;

2) перечень имущества, в том числе недвижимого и особо ценного движимого имущества, передаваемого АУ в оперативное управление;

3) решение высшего коллегиального органа управления об избрании руководителя АУ, если такая процедура предусмотрена уставом, например для вузов;

4) предложения по количественному и персональному составу наблюдательного совета.

Отраслевой орган рассматривает и согласовывает представленные документы, при необходимости вносит в них изменения, утверждает их и назначает руководителя автономного учреждения.

После принятия решения об изменении типа учреждения учредитель обязан уведомить кредиторов учреждения об изменении его типа, что следует из ч. 13 ст. 5 Закона и п. 1 ст. 60 ГК РФ. Причем кредиторы учреждения вправе потребовать прекращения или досрочного исполнения обязательства, должником по которому является данное юридическое лицо, и возмещения убытков. Инициируя процесс изменения типа учреждения, нужно помнить об этом и выбирать наилучшее время — момент, когда состояние договорной работы будет таким, что перечисленные требования кредиторов не нанесут серьезного ущерба.

Созданное автономное учреждение должно:

— пройти государственную регистрацию в органе, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в порядке, установленном законодательством РФ о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

— пройти регистрацию в налоговых органах;

— изготовить новые печати, бланки, вывески и т. п.;

— согласовать с наблюдательным советом выбор банка и открыть в нем расчетный счет.

Также необходимо отметить, что автономному учреждению, созданному путем изменения типа существующего бюджетного учреждения, не придется заново проходить аккредитацию и получать лицензии. Такое учреждение будет вправе осуществлять предусмотренные его уставом виды деятельности на основании лицензии, а также свидетельства о государственной аккредитации, иных разрешительных документов, выданных соответствующему государственному или муниципальному учреждению, до окончания срока действия таких документов. При этом не требуется переоформления документов, подтверждающих наличие лицензий, в соответствии со ст. 11 Федерального закона от 08.

08.2001 N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и переоформления иных разрешительных документов.

Основные препятствия и риски перевода бюджетного учреждения в автономное учреждение в связи с 83-ФЗ представлены в таблице 7.

Таблица 7 — Препятствия и риски перевода автономного учреждения в автономное Условие Показатели Примечание Обеспечение социальных гарантий

Возможность сохранения социальных гарантий населению при переводе учреждения образования в автомомном учреждении Обеспечение социальных гарантий, как правило, — задача органов власти, а не учреждения

Наличие рынка предоставления аналогичных услуг Количество учреждений, предоставляющих аналогичные услуги

Монополизм учреждения на рынке услуг в условиях большей самостоятельности может привести к неоправданному повышению цены и снижению качества услуг Банкротство кредитного учреждения, в котором открыт счет автономного учреждения Выбор наиболее надежных банков для открытия счета автономного учреждения: открытие счета в банках, значительная доля акций которых находится в собственности государства Наблюдательный совет автономного учреждения рассматривает (Статья 11): «11) предложения руководителя автономного учреждения о выборе кредитных организаций, в которых автономное учреждение может открыть банковские счета» Уменьшение государственного (муниципального) заказа и соответственно уменьшения бюджетного финансирования

Управленческий потенциал учреждения, оцениваемый на основании перспективного и трехлетнего финансового планов развития

Государственный (муниципальный) заказ и, следовательно, бюджетное финансирование могут быть уменьшены и для бюджетного учреждения Квалификация и инициативность руководства учреждений

Управленческий потенциал учреждения, оцениваемый на основании перспективного и трехлетнего финансового планов развития

Одним из свидетельств готовности учреждения к переходу в автономное учреждение может служить уровень внебюджетных доходов учреждения Уровень управленческого потенциала учредителя хорошее знание подведомственных учреждений;

готовность к проведению работ по реализации закона «Об автономных учреждениях» ;

ориентирование только на возможности работы учреждения в новых условиях;

необоснованное уменьшение заданий автономным учреждениям В заключение отметим, что процесс создания автономных учреждений путем изменения типа существующих бюджетных учреждений должен проходить избирательно, по мере готовности учреждений и создания органами власти необходимых условий для самостоятельной финансово-хозяйственной деятельности и обеспечения доступности и качества услуг.

3.2 Организация управления автономным учреждением Структура, полномочия и перечень органов управления АУ установлены Федеральным законом от 03.

11.2006 N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». Порядок формирования органов управления АУ представлен в Приложении Б. Согласно ст. 8 Закона этими органами являются:

— наблюдательный совет;

— руководитель АУ;

— иные органы (общее собрание, ученый совет, художественный совет и т. п.).

Очевидно, что для эффективного управления учреждением каждый управляющий орган необходимо наделить оптимальным набором полномочий и при этом учесть специфику конкретного автономного учреждения (Приложение В).

По замыслу законодателя наблюдательный совет является одним из элементов механизма управления АУ (порядок создания, формирования, а также полномочия наблюдательного совета изложены в ст. 10 Закона N 174-ФЗ). В него входят не менее пяти и не более одиннадцати членов, в том числе представители:

— учредителя;

— исполнительных органов власти, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом (их количество не должно превышать 1/3 от общего числа членов совета);

— общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности;

— иных государственных органов, органов местного самоуправления;

— работников автономного учреждения (их количество не должно превышать 1/3 общего числа членов совета).

В данном случае руководитель АУ, а также его заместители не могут быть членами наблюдательного совета, в то же время руководитель имеет право на участие в заседаниях совета с правом совещательного голоса.

Предельный срок полномочий совета составляет пять лет. Причем количество назначений одного и того же гражданина наблюдателем не ограничено по времени (п. 3 ст. 10 Закона N 174-ФЗ). Это означает одно: наблюдательный совет фактически создается с первого созыва на неопределенное время, поскольку состав наблюдателей может оставаться неизменным каждые пять лет.

Решение о назначении членов наблюдательного совета или о досрочном прекращении их полномочий принимается учредителем АУ. Можно предположить, что учредитель будет заинтересован в «вечном мандате» членов совета. В свою очередь, доступ в наблюдательный совет представителям слоев общественности, оппозиционных учредителю, будет закрыт.

Круг вопросов, в решении которых принимает участие наблюдательный совет, довольно широк, но по многим направлениям его решения могут носить только рекомендательный характер. Особенно это касается использования имущества, реорганизации и структуры АУ, а также заключения сделок. Тем не менее, учредитель может принять решения по данным вопросам только после изучения предложений и рекомендаций наблюдательного совета.

Очевидно, что, вводя такую норму, законодатель желал видеть наблюдательный совет в качестве органа, обладающего объективным, независимым и компетентным взглядом на деятельность АУ. Однако учредителю нетрудно будет получить согласие наблюдательного совета по тому или иному решению, если он утвердит «мандат доверия» лояльных к себе наблюдателей.

В компетенцию совета входят не только организационные вопросы, но и вопросы финансово-хозяйственной деятельности АУ. На совещаниях членам наблюдательного совета предстоит рассматривать проекты плана финансово-хозяйственной деятельности АУ, отчетов о деятельности АУ, использовании его имущества, исполнении плана его финансово-хозяйственной деятельности, годовую бухгалтерскую отчетность (по представлению руководителя АУ), а также предложения:

— о совершении крупных сделок, а также сделок с заинтересованностью;

— о выборе кредитных организаций, в которых учреждение может открыть банковские счета;

— о внесении изменений в устав АУ;

— о создании и ликвидации филиалов, открытии и закрытии представительств АУ;

— о реорганизации или ликвидации АУ;

— об изъятии имущества, закрепленного за учреждением на праве оперативного управления.

Инициаторами рассмотрения большинства предложений могут быть руководитель, учредитель АУ. Окончательное решение по тому или иному вопросу (но с учетом мнения наблюдательного совета), как правило, принимает учредитель. Очевидно, что таким образом Закон N 174-ФЗ отводит наблюдателям роль своеобразного буфера во взаимоотношениях руководства АУ и его учредителя.

При буквальном прочтении положений Закона N 174-ФЗ орган государственной власти или местного самоуправления, учредивший АУ, не относится к его органам управления. В то же время ст. 9 «Компетенция учредителя в области управления автономного учреждения» входит в состав гл. 3 «Управление автономным учреждением» Закона N 174-ФЗ. Кроме того, по многим важнейшим вопросам финансовой и хозяйственной деятельности АУ за учредителем остается последнее слово. Попробуем разобраться, насколько значима его роль.

Согласно Закону N 174-ФЗ автономное учреждение может иметь только одного учредителя. Им может быть не любой орган государственной (муниципальной) власти, а только тот, который наделен соответствующими функциями и полномочиями. В соответствии со ст. 4 Закона N 174-ФЗ учредитель устанавливает для АУ задание и осуществляет финансовое обеспечение его выполнения. Однако на этом роль учредителя в жизни АУ не заканчивается.

Основной перечень вопросов, касающихся управления учреждением и находящихся в компетенции учредителя, приведен в ст. 9 Закона N 174-ФЗ. В то же время полномочия учредителей федеральных АУ расширены и уточнены Постановлением Правительства РФ от 10.

10.2007 N 662 «Об утверждении Положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения» (далее — Постановление N 662).

В настоящее время полномочия учредителей федеральных АУ охватывают практически весь спектр вопросов хозяйственной функции: принимают решения, утверждают, устанавливают, выдают, согласовывают, назначают, заключают и расторгают договоры.

В компетенцию учредителя федерального АУ также входят следующие:

— утверждение устава АУ и вносимых в него изменений;

— установление задания в соответствии с предусмотренной уставом основной деятельностью;

— принятие решения о создании или ликвидации филиалов, открытии или закрытии представительств, а также о реорганизации или ликвидации федерального АУ;

— принятие решений относительно особо ценного движимого имущества (об отнесении к этому виду либо исключении из его состава);

— выдача согласия на распоряжение недвижимым, а также особо ценным движимым имуществом;

— выдача согласия на внесение учреждением денежных средств и иного имущества в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или передачу этого имущества иным образом другим юрлицам в качестве их учредителя или участника;

— предоставление предложения о создании федерального бюджетного учреждения путем изменения типа федерального АУ;

— назначение руководителя АУ и прекращение его полномочий, а также заключение и прекращение с ним трудового договора;

— принятие решения об одобрении сделки с заинтересованностью, если лица, заинтересованные в ее совершении, составляют большинство в наблюдательном совете учреждения, а также сделок в отношении недвижимого и особо ценного движимого имущества [4].

Здесь необходимо обратить внимание на то, что без выполнения учредителем соответствующего управленческого действия большинство решений руководителя и наблюдательного совета останутся нелегитимными. Поэтому, по нашему мнению, учредитель как главный распорядитель бюджетных средств является для АУ ключевым управляющим органом.

Очевидно также и то, что учредителю для реализации управленческих функций придется содержать штат соответствующих специалистов. Также, согласно нормам Постановления N 662 он обязан в письменной форме доводить до автономного учреждения все свои решения в течение семи дней с даты их принятия.

На основе вышеизложенного предлагается следующая структура управления автономным учреждением «Пром

Экс" (рисунок 9).

Рисунок 9 — Структура управления АУ «Пром

Экс"

Наблюдательный совет не случайно выведен за рамки органов управления, хотя согласно Закону N 174-ФЗ он таковым органом является.

С точки зрения объема полномочий и уровня ответственности за принимаемые решения учредитель — наиболее влиятельный управляющий орган. Ведь, кроме всего прочего, он оказывает непосредственное влияние на деятельность учреждения: выдает задание на оказание государственных услуг, выполнение которого является основной целью существования учреждения, принимает решения о прекращении деятельности АУ, если оно неудовлетворительно выполняет данное задание.

При этом наблюдательный совет становится промежуточным звеном, на рекомендации и замечания которого учредителю необходимо обращать внимание при принятии существенных решений относительно деятельности АУ. В свою очередь, руководитель учреждения согласно Закону N 174-ФЗ должен руководствоваться не только прямыми указаниями учредителя, но и рекомендациями наблюдательного совета.

3.3 Экономическая эффективность перехода в автономное учреждение Для оценки деятельности автономного учреждения «Пром

Экс" должны быть разработаны четкие критерии эффективности и результативности его работы, а также периодически осуществляется выборочный мониторинг его финансово-хозяйственной деятельности. Мониторинг АУ должен проводится специально создаваемыми межведомственными рабочими группами, в состав которых будут входить представители учредителя, Министерства финансов Российской Федерации и Минэкономразвития РФ.

Статус автономии позволяет учреждению оказывать платные услуги физическим и юридическим лицам и самостоятельно использовать вырученные средства, распоряжаться движимым и недвижимым (с определенными ограничениями) имуществом, участвовать в уставном (складочном) капитале других юридических лиц. В этой части АУ крайне мало отличается от компании частного бизнеса.

Автономное учреждение — своего рода гибрид, сочетающий в себе признаки некоммерческой и коммерческой организаций. Основная идея создания АУ заключается в предоставлении ему значительно больших по сравнению с бюджетными учреждениями финансово-экономических возможностей для самостоятельного развития и изменении принципов их финансирования со стороны государства.

Оформим в виде таблицы изменения в деятельности АУ по сравнению с бюджетными учреждениями (таблица 8).

Таблица 8 — Изменения контроля за деятельностью автономных учреждений Новые условия работы АУ Основание Возможности Риски Форма бюджетного финансирования — бюджетное задание Пункт 3 ст. 4 Закона Об АУ Остаются гарантии бюджетного финансирования на три года Снижение бюджетного задания Право распоряжаться имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества Пункт 2 ст. 3 Закона Более эффективное распоряжение имуществом, с правом продать, заложить, внести в уставный капитал Потеря имущества в результате ошибок управления или изменения рыночной конъюнктуры

Право самостоятельно распоряжаться полученными доходами Пункт 8 ст. 2 Закона Направление доходов на развитие новых направлений деятельности, диверсификация вложений Предпринимательский риск — неполучение запланированной прибыли, убытки Право привлекать кредиты Статья 14 Закона Повышение эффективности деятельности за счет эффекта финансового рычага Потеря платежеспособности и кредитоспособности Ежегодный аудит Пункт 13 ст. 2 Закона Большее доверие к отчетности со стороны контрагентов; средство снижения рисков ;

Расширение прав закономерно сопровождается созданием новых контрольных механизмов финансово-хозяйственной деятельности АУ.

По словам вице-премьера А. Кудрина, государство стоит перед серьезным выбором. Если за три года не повысится эффективность расходования государственных средств, а обязательства будут оставаться на прежнем уровне, возникнет потребность увеличения ставок налогов. Во избежание таких мер необходимо повышать эффективность расходования, чтобы, не увеличивая финансирование, увеличить предоставление государственных услуг. «Я думаю, что мы имеем низкую эффективность расходов. Я считаю, что ее можно повышать на 10 — 20%, что является, по сути, замещением потребности в увеличении налогов» , — подчеркнул А. Кудрин в интервью [23].

В таких условиях резко возрастает необходимость эффективного управления финансами (финансового менеджмента), в частности, в рамках АУ. Согласно законодательству АУ имеет право выполнять работы и оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, за плату, самостоятельно распоряжаться имуществом, в том числе и недвижимым (за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним учредителем или приобретенного АУ за счет средств, выделенных ему на это учредителем). Закон также разрешает вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника (только с согласия своего учредителя). Все это дает основание сделать вывод, что у АУ есть признаки, присущие компаниям бизнеса.

Результаты мониторинга показали, что, имея определенную самостоятельность в вопросах финансово-хозяйственной деятельности, за время своего существования автономные учреждения в России достигли ряда положительных результатов:

— повысили заработную плату в среднем на 25%;

— провели оптимизацию численности работников учреждений;

— увеличили доходы от предпринимательской деятельности и оказания платных услуг от 5 до 60% в зависимости от сферы деятельности.

Вместе с тем самым главным результатом реформы является приобретаемое руководством и коллективами автономных учреждений понимание своей роли в процессе оказания услуги. Сотрудники осознают, что именно от их труда и качества оказываемых ими услуг зависят объемы государственного задания и размер средств от прочей приносящей доход деятельности, а значит, благополучие учреждения и его коллектива.

Таким образом, положительными результатами создания АУ «Пром

Экс" можно считать следующее:

— достигается более гибкая финансовая политика и система управления учреждением;

— самостоятельно выбираются контрагенты для обеспечения деятельности учреждения;

— возникает возможность своевременно реагировать на изменение запросов потребителей услуг, и, как результат, повышается выполнение социальных задач муниципалитета в части обеспечения услуг населения;

— оптимизируется налогообложение и ведение бухгалтерского учета;

— снижаются нагрузки на федеральный бюджет.

Главная задача, решаемая благодаря внедрению механизма АУ, -реструктурировать бюджетную сферу частично снять с бюджетного довольствия те организации, которые могут эффективно хозяйствовать, в том числе сократить расходы бюджета, не рискуя при этом нарушить сложившуюся инфраструктуру оказания социально значимых услуг населению.

Подводя итог разработки механизма перехода ФГУП в автономное учреждение можно сделать следующий вывод: основная идея создания АУ заключается в предоставлении ему значительно больших по сравнению с бюджетными учреждениями финансово-экономических возможностей для самостоятельного развития и изменении принципов их финансирования со стороны государства.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Реструктуризация бюджетного сектора заключается в осуществлении более глубоких преобразований, направленных на уточнение правоспособности и (или) проведение реорганизации бюджетных учреждений как основной предпосылки для внедрения новых форм бюджетного финансирования и повышения качества и доступности предоставляемых бюджетных услуг.

Важнейшим шагом в процессе реализации реорганизации бюджетных учреждений стало принятие закона «Об автономных учреждениях». Согласно которому, автономными учреждениями признаются некоммерческие организации, созданные федеральными или региональными властями в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, занятости населения, физической культуры и спорта. Имущество автономного учреждения закрепляется за ним на правах оперативного управления, а финансирование их деятельности будет происходить за счет федеральных и местных бюджетов и прочих источников, не запрещенных законом.

Целью дипломного проекта являлось изучение возможности перехода федерального государственного учреждения «Пром

Экс", находящегося в ведении ТУ Росимущества по г. Москве в автономное и оценка экономической эффективности такого перехода.

Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в городе Москве (далее — Территориальное управление) в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, Гражданским кодексом Российской Федерации, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства экономического развития Российской Федерации, Положением, а также актами Федерального агентства по управлению государственным имуществом (далее — Агентство).

Территориальное управление осуществляет функции по управлению федеральным имуществом, по организации продажи приватизируемого федерального имущества, по реализации имущества, арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество, а также по реализации конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства в соответствии с законодательством Российской Федерации, по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений.

В результате проведенного анализа эффективности деятельности ТУ Росимущество был сделан вывод о необходимости совершенствования деятельности подведомственных ему федеральных государственных унитарных предприятий, а именно ФГУП «Пром

Экс".

В качестве основной рекомендации было определено преобразование ФГУП «Пром

Экс" в автономное учреждение с целью повышения эффективности его деятельности за счет повышения самостоятельности в принимаемых решениях.

В качестве критериев, обосновывающих перевод бюджетного учреждения в автономное, были выдвинуты следующие критерии:

1. Социальные критерии, которые основываются на сохранении государственных гарантий по предоставлению создаваемым автономным учреждением тех услуг населению, которые оказывались бюджетным учреждением (в том числе на бесплатной и (или) льготной основе).

2. Экономические критерии, которые предполагают, что расширение экономической самостоятельности учреждения позволит ему, с одной стороны, продолжить выполнение функций по оказанию общественно значимых услуг, а с другой стороны, обеспечить финансовую стабильность.

3. Критерии, характеризующие потенциал автономии учреждения, в том числе наличие возможности созданного автономного учреждения по использованию большей степени финансово-хозяйственной самостоятельности, чем та, которой обладают бюджетные учреждения.

Однако, процесс создания автономных учреждений путем изменения типа существующих бюджетных учреждений должен проходить избирательно, по мере готовности учреждений и создания органами власти необходимых условий для самостоятельной финансово-хозяйственной деятельности и обеспечения доступности и качества услуг.

Изменение типа автономного учреждения возможно при наличии двух условий:

1) инициатива или согласие бюджетного учреждения на перевод в автономное;

2) соблюдение конституционных прав граждан — на получение бесплатного образования, на участие в культурной жизни и т. п.

Положительными результатами создания АУ «Пром

Экс" можно считать следующее:

— достигается более гибкая финансовая политика и система управления учреждением;

— самостоятельно выбираются контрагенты для обеспечения деятельности учреждения;

— возникает возможность своевременно реагировать на изменение запросов потребителей услуг, и, как результат, повышается выполнение социальных задач муниципалитета в части обеспечения услуг населения;

— оптимизируется налогообложение и ведение бухгалтерского учета;

— снижаются нагрузки на федеральный бюджет.

Главная задача, решаемая благодаря внедрению механизма АУ, -реструктурировать бюджетную сферу частично снять с бюджетного довольствия те организации, которые могут эффективно хозяйствовать, в том числе сократить расходы бюджета, не рискуя при этом нарушить сложившуюся инфраструктуру оказания социально значимых услуг населению.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ Нормативно-правовые акты Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.

12.1993г.)

Гражданский Кодекс РФ (часть первая) от 30.

11.1994 № 51-ФЗ// Справочная правовая система «Консультант+»

Гражданский Кодекс РФ (часть вторая) от 26.

01.1996 № 14-ФЗ// Справочная правовая система «Консультант+»

Федеральный закон «Об автономных учреждениях» от 03.

11.2006 N 174-ФЗ.

Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» от 08.

05.2010 N 83-ФЗ.

Постановление Правительства Российской Федерации «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом» от 5 июня 2008 г. № 432.

Приказ Федерального агентства по управлению государственным имуществом «Об осуществлении отдельных прав акционера — Российской Федерации территориальными управлениями Росимущества» от 24 апреля 2008 г. № 73.

Приказ Федерального агентства по управлению государственным имуществом «О реорганизации территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом» от 5 марта 2009 г. № 67.

Приказ Федерального агентства по управлению государственным имуществом «Положение о Территориальном управлении Федерального агентства по управлению государственным имуществом в г. Москве» от 5 марта 2009 г. № 67.

Приказ Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом по городу Москве «Об утверждении Положения об отделе перераспределения федерального имущества Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом по городу Москве» от 20 мая 2009 г. № 59.

Приказ Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом по городу Москве «О создании Комиссии по выработке решений о списании федерального недвижимого имущества» от 2 июня 2009 г. № 65.

Приказ Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом по городу Москве «О перечне документов, необходимых для принятия Территориальным управлением Федерального агентства по управлению государственным имуществом по городу Москве решения о списании федерального имущества» от 2 июня 2009 г. № 67.

Приказ Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в городе Москве «Об утверждении Регламента работы по подготовке и изданию распорядительных актов Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в городе Москве о перераспределении (перезакреплении) федерального имущества между федеральными организациями» от 19 января 2010 г. № 1.

Литература

и периодические издания Александров А. Е., Никитин М. В., Башкатов И. П. Механизм перехода учреждений среднего профессионального образования города Москвы в новые экономико-правовые формы. Методические рекомендации. / под научной ред. доктора пед. наук М. В. Никитина. — М.: АНО Центр ИРПО, 2010. — 170 С.

Анисимов С. В. Порядок и процедуры формирования органов управления автономным учреждением: особенности и проблемы // Руководитель автономного учреждения. 2010. — № 1.

Анисимов С. В. Порядок создания АУ посредством его учреждения // Руководитель автономного учреждения. 2010. — № 1.

Варенова А. В. Автономные учреждения: опыт реализации данного механизма // Руководитель автономного учреждения. 2010. — № 2.

Варенова А. В. Права и обязанности руководителя автономного учреждения // Руководитель автономного учреждения. 2010. — № 3.

Давыдова О. В. Чем АУ отличается от бюджетного учреждения // Автономные организации: бухгалтерский учет и налогообложение. 2010. — № 9.

Ковалев А. М. Опыт Братска по созданию и работе автономных учреждений // Руководитель автономного учреждения. 2010. — № 7.

Кузьмин Г. В. Правовое положение автономных учреждений //Бухгалтерский учет. 2010. — № 9.

Лукьяненко А. Б. Сравнительная характеристика бюджетных и автономных учреждений // Руководитель автономного учреждения. 2010. — № 1.

Орлова О. Е. Финансовые аспекты смены типа государственного (муниципального) учреждения с бюджетного на автономное // Руководитель автономного учреждения. 2010. — № 1.

Россохин В. В. Эффективное управление финансами АУ// Руководитель автономного учреждения. 2010. — № 2.

Россохина В. В. Порядок преобразования государственных (муниципальных) учреждений в автономные // Руководитель автономного учреждения. 2010. — № 1.

Чагин К. Г. Ответственность и отчетность автономного учреждения // Руководитель автономного учреждения. 2010. — № 5.

Чагин К. Г. Что считать своим доходом // Руководитель автономного учреждения. 2010. — № 6.

Чернякова Е. Е. Республиканский опыт создания автономных учреждений // Руководитель автономного учреждения. 2010. — № 3.

Шихов А. Ю. Органы управления автономным учреждением // Руководитель автономного учреждения. 2010. — № 6.

Интернет-источники

http://www.msk.rosim.ru — Официальный сайт Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в городе Москве

http://www.rosim.ru — Официальный сайт Федерального агентства по управлению государственным имуществом

Приложение, А Структура управления ТУ Росимущество Приложение Б Порядок формирования органов управления АУ

N │ Порядок │ Государственное автономное учреждение

│ формирования/ │

│ организационно- │

│ правовые формы │

─────┼──────────────────┼──────────────────────────────────────────────────

1 │Высший орган │Высшим органом автономного учреждения является

│ │попечительский совет, образуемый сроком на пять

│ │лет, в составе не менее трех и не более

│ │одиннадцати членов. В состав попечительского

│ │совета входят представители федерального органа

│ │исполнительной власти, органа исполнительной

│ │власти субъекта РФ или органа местного

│ │самоуправления, в ведении которых находится

│ │автономное учреждение; представители федеральных

│ │органов исполнительной власти, органов

│ │исполнительной власти субъекта РФ или органов

│ │местного самоуправления, на которые возложено

│ │управление государственным или муниципальным

│ │имуществом, и представители общественности, в том

│ │числе лица, имеющие заслуги и достижения в

│ │соответствующей сфере деятельности. В состав

│ │попечительского совета могут входить также

│ │представители иных государственных органов и

│ │органов местного самоуправления

─────┼──────────────────┼──────────────────────────────────────────────────

2 │Исполнительный │Решение о назначении и досрочном прекращении

│орган │полномочий членов попечительского совета

│ │автономного учреждения принимается его

│ │учредителем. Полномочия члена такого совета могут

│ │быть продлены на новый срок неограниченное число

│ │раз. Председатель попечительского совета

│ │избирается на срок полномочий попечительского

│ │совета членами совета из их числа простым

│ │большинством голосов от общего числа членов.

│ │Попечительский совет вправе в любое время

│ │переизбрать своего председателя большинством в

│ │две трети голосов от общего числа членов

│ │попечительского совета. Председатель этого совета

│ │заключает от имени автономного учреждения

│ │трудовой договор с руководителем АУ, если Законом

│ │не предусмотрен иной порядок заключения такого

│ │договора

─────┼──────────────────┼──────────────────────────────────────────────────

3 │Иные органы │В соответствии с Федеральным законом и уставом

│управления │учреждения Приложение В Распределение управленческих полномочий в АУ

N │ Компетенции/ │ Государственное автономное учреждение

│ организационно- │

│ правовые формы │

─────┼──────────────────┼──────────────────────────────────────────────────

1 │Попечительский │1. Рассмотрение предложений о внесении изменений

│совет │и дополнений в устав автономного учреждения, о

│ │реорганизации и ликвидации АУ, о создании

│ │филиалов и представительств, об учреждении

│ │(участии) других юридических лиц.

│ │2. Рассмотрение плана финансово-хозяйственной

│ │деятельности и отчетов о его исполнении, годового

│ │бухгалтерского баланса.

│ │3. Одобрение предложений руководителя о

│ │совершении крупных сделок с имуществом

│ │учреждения, а также сделок, в отношении которых

│ │имеется конфликт интересов, о совершении сделок

│ │по распоряжению недвижимым и особо ценным

│ │движимым имуществом

─────┼──────────────────┼──────────────────────────────────────────────────

2 │Исполнительный │К компетенции руководителя автономного учреждения

│орган │относятся все вопросы текущего руководства

│ │учреждением, за исключением вопросов, отнесенных

│ │Законом или уставом АУ к компетенции учредителя

│ │либо попечительского совета. Руководитель

│ │организует выполнение решений учредителя и

│ │попечительского совета учреждения, без

│ │доверенности действует от его имени, в том числе

│ │представляет его интересы и совершает сделки,

│ │утверждает штатное расписание и другие внутренние

│ │документы, регламентирующие деятельность

│ │автономного учреждения, издает приказы и дает

│ │указания, обязательные для исполнения всеми

│ │работниками АУ

─────┼──────────────────┼──────────────────────────────────────────────────

3 │Иные органы │Компетенция определяется Федеральным законом и

│управления │уставом учреждения

Учредитель

Наблюдательный совет

Органы управления автономным учреждением

Руководитель

Коллегиальные органы (совет, конференция, общее собрание и т. п.)

Решение бюджетного учреждения

Предложение органа исполнительной власти

Согласие органа исполнительной власти

Согласие бюджетного учреждения

Подготовка предложения о создании автономного учреждения

(Постановление Правительства РФ от 28.

05.2007 № 325)

Решение учредителя

Бюджетное учреждение не согласно

Решение высшего органа исполнительной власти о создании автономного учреждения в т. ч.:

— перечень недвижимого и особо ценного движимого имущества

— мероприятия по созданию АУ

Закрепление имущества за АУ

Установление задания учредителя

Государственные учреждения

Бюджетные учреждения — получатели бюджетных средств

Автономные учреждения — получатели субсидий

Участники бюджетного процесса

Не являются участниками бюджетного процесса

Государственные учреждения

Казенные учреждения

Бюджетные учреждения

Автономные учреждения

≠

≈

Участники бюджетного процесса

Не являются участниками бюджетного процесса