Актуальность темы
исследования обусловлена стремительно растущим впоследние годы научно-историческим и общественным интересом к вопросам реформирования российской политической системы, изучение которых объективно предполагает обращение к осмыслению исторического опыта ее эволюции.
В данной связи представляется особенно важным то, что радикальные изменения, происходившие в. России на протяжении 90-х годов XX века, привели к коренной перестройке всей социально-политической системы общества. При этом преобразования неизбежно затронули и сферу государственного управления, непосредственно отразились на порядке формирования и особенностях деятельности государственного аппарата.
Прежде всего, происходившие изменения были связаны с ликвидацией монополии на власть коммунистической партии, которая на протяжении более 70'лет определяла основные направления внутренней и внешней политики в развитии. страны, являлась основным стержнем государственной власти.
Политическая трансформация российского общества, сопутствующие ей демонтаж партийных структур, кардинальные изменения в системе политико-административного управления, одним из ключевых направлений которых стало формирование и развитиекачественно нового аппарата государственного управления, осуществлялись, по сути, стихийно, вне концептуально продуманной программы реформ. Это привело к разрушению всей системы государственного управления, утрате его целостности, эффективности. Отмеченные негативные моменты, в конечном счете, дезориентировали процесс выработки стратегии развития России.
Между тем, происходящие социально-экономические и политические изменения в российском обществе объективно требовали адаптации системы государственного управления к новым социально-политическим условиям, ее рационализации, повышения эффективности управленческой деятельности, серьезной перестройки государственного аппарата управления, привлечения на государственную службу высококвалифицированных специалистов.
Актуальность создания современного государственного аппарата, на основе дебюрократизации социальной жизни и повышения эффективности государственного управления, была отмечена в ежегодных Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1994;2007 годов. Утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 года № 1336 федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003;2005 годы)», 1 обозначившая ключевые приоритеты реформы государственной службы, ее основные этапы, Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года фактически положили начало активным реформаторским мероприятиям в государственно-служебной сфере.2 Процесс реформирования государственного аппарата является одним из основных звеньев административной реформы, указ о проведении которой был подписан Президентом Российской Федерации 23 июля 2003 года.3 В данной связи, реально продолжающийся сегодня процесс реформирования государственного аппарата требует дальнейшей активизации научных исследований данного блока проблем, изучения исторического опыта его формирования на начальной стадии реформ в 1990;е годы.
Несмотря на известные позитивные перемены, и сегодня задачи административного реформирования не получили еще достаточного подкрепления в политико-правовом, организационном и кадровом отношениях. До сих пор организация государственного аппарата, его
1 Российская газета. 2003. 23 ноября. Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 22. Ст. 2063.
Указ Президента Российской Федерации «О мерах по проведению административной реформы в 2003;2004 годах» № 824. Российская газета. 2003. 25 июля. кадровая основа далеко не в полной мере соответствуют характеру современных требований. Более того, по определению В. В. Путина: «Нынешние функции государственного аппарата не приспособлены для решения стратегических задач». Они пока не позволяют обеспечивать адекватную реализацию экономической политики, в частности, эффективно управлять государственной собственностью, способствуют развитию коррупции.4
Актуальность исследования процессов формирования нового государственного аппарата в России дополнительно усиливается тем обстоятельством, что в последние десятилетия происходило его значительное усложнение. Организационное становление новых структур государственного аппарата шло как на федеральном, так и на региональном уровнях. Концептуальные проблемы разрешались на основе разработки и принятия ряда законодательных актов, определяющих функциональные задачи отдельных звеньев госаппарата, отношения между служащими, государством и обществом, а также права и обязанности лиц, занимающих государственные должности.
Сегодня успех дальнейшего реформирования российского общества и возрождения России в немалой степени зависит от повышения эффективности государственной системы управления, превращения ее в гибкую, способную к саморазвитию структуру. В связи с этим на данном этапе реформ объективно повышается роль государственной бюрократии. Напротив, преуменьшение ее роли, недооценка возможностей административно-управленческого персонала, а также его неэффективное использование отрицательно сказываются на ходе реформ.
При анализе степени разработанности проблемы следует, учитывать несколько существенных обстоятельств. Прежде всего, Послание Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации // Международная жизнь. 2002. № 5. С. 5−7. несмотря на большой объем имеющейся научной литературы, состояние ее научной разработанности вряд ли можно признать удовлетворительным. Главная причина этого заключается в том, что сам объект исследования максимально приближен к современности и имеет краткую историю — менее двух десятков лет, в течение которых историография поставленного вопроса не успела сложиться в самостоятельное направление исторической науки. Кроме того, очевидная злободневность вопросов реформирования российского государственного аппарата И' его административно-правового регулирования в условиях радикальных политических реформ, сопровождавшихся серьезными кризисными явлениями в сфере организации государственного управления, обусловила зачастую чрезмерную полемическую заостренность многих публикаций. Данное обстоятельство не способствовало повышению научного уровня появлявшихся исследований, спокойному, последовательному и непредвзятому анализу накопленного исторического опыта.
Следует также учесть, что процесс становления и реформирования государственного аппарата в современной России — явление сложное и многоаспектное. Постоянные изменения в данной сфере, с одной стороны, общая значимость государственно-служебной проблематики в условиях модернизации российской государственности — с другой, обусловили то обстоятельство, что практически любое серьезное исследование политических процессов в постсоветской России в той или иной степени касалось вопросов модернизации и реформирования государственного аппарата. В данной связи отличительной особенностью исследования проблем реформирования системы органов государственной власти и управления стало обращение к данной проблематике специалистов различных отраслей — историков, юристов, политологов, социологов и пр., а также постепенное возрастание значимости междисциплинарных исследований.
Систематизация и научный анализ литературы по теме диссертации позволили дифференцировать историографию и выделить в ней несколько направлений.
Первое направление составили труды общего плана, исследующие проблемы эволюции политической системы России, демократизации, учитывающие политические реалии современной России. Их характеризует широкий спектр концептуальных подходов и, соответственно, ярко выраженная дискуссионность. В основе большей части подобного рода публикаций лежат транзитологические схемы, рассматривающие эволюцию российской политической системы как движение к демократии через постепенную «трансформацию» российской государственности и приспособление ее к новым условиям.5
Вместе с тем, довольно популярными являются также различные вариации концепции «разрушающегося тоталитаризма», основанные на признании неготовности постсоветского общества к успешной демократизации.6 Определенное значение для осмысления проблем
5 Основы демократии и власти/ Под ред. Еськова Г. С. М., 1993; Социальное управление в России: теория, история, практика. СПб., 1996; Халипов В. Ф. Халипова Е.В. Власть. Политика. Государственная служба. М., 1996; Краснов М. Правовое государство: десяшлетняя эволюция российской государственности. М., 2001; Савенков Р. В. Полшическая система постсоветской России: Тенденции, противоречия, пути стабилизации. Дисс. .канд. полит, наук. Воронеж, 2003; Сунгуров АЛО. Функции политической системы: от застоя к постперестройке. СПб., 1998; Уфимцев В. В. Проблемы социального управления в условиях модернизации политического режима. Екатеринбург, 1998; Бехтерев C.JI. Политическая система современной России: опьп исторического исследования: Региональный аспект. Дисс.. докт. ист. паук. Ижевск, 2004; Демократия в соврехменной России: опыт, проблемы. Сб. статей. Чебоксары, 2007; Зелеико Б. И. Демократический транзит в России: социально-политические аспекты. М., 2007; Россия политическая. М., 1998; и др.
Пути российского посткоммунизма: Очерки. М., 2007; Зотова З. М. Влас1ь и общество: проблемы взаимодействия. М., 2001; Мокшин М. В. Власть в асимметричной современной России. Архангельск, 2007; Шнайдер Э. Политическая система Российской Федерации. М., 2002; и др. российской модернизации имеют также публикации, акцентирующие внимание на самобытности российской властной традиции.
В частности, помимо теории тоталитаризма для понимания причин воспроизводимости российской политической традиции в условиях посткоммунистического перехода может, по-видимому, использоваться и концепция «Русской Системы» Ю. Пивоварова и А. Фурсова, в кратком виде изложенная в уже упоминавшейся статье.8 Суть этой концепции в том, что Русская Система представляет собой устойчивый социальный порядок, основанный на взаимодействии трех составляющих ее элементов. Это Власть, которая является единственно значимым социальным субъектом, Популяция, т. е. население, утратившее качества субъектности, и Лишний Человек. Последний термин относится как к индивидам, так и к социальным группам, которые не были «перемолоты» Властью и не стали ее органом, но не остались при этом и частью Популяции. В дальнейшем, развивая эту концепцию, Пивоваров, ссылаясь на работу Ольги Бессоновой, пришел к выводу о цикличном характере развития Русской Системы. При этом циклы предопределяются периодами «сдачи» и «раздатка» в российской экономике, под которыми эти авторы понимают процессы перераспределения собственности и иных активов при решающей роли государства.9
Согласно данному подходу «.очередной переходный период заканчивается. Россия, использовав для модернизации раздаточной экономики институты и механизмы рыночного хозяйства западного типа и для модернизации РУССКОЙ Системы институты и механизмы у
Пивоваров Ю. С. Фурсов А.И. «Русская система» власти как попытка понимания русской истории// Полис. 2001. № 4- Лукьянова Е. А. На стыке эпох и континентов. К истории российской государственности. М., 2002; Семенов В. М. Власть в эгноисторическом пространстве России. М., 2006; и др.
8 Пивоваров Ю. С, Фурсов Л. И. Указ. соч.
9 Бессонова О. Э. Институты раздаточной экономики России. Новосибирск, 1997. с. 19. публичной политики, «возвращается» на круги своя. При этом, стремясь «соответствовать» современному миру, задающему в нем тон Западу, решая попутно свои (точнее: господст вующих групп) задачи, Россия сохраняет определенные элементы как «рынка», так и публичной политики. Но они встроены в модернизированные и довольно серьезно трансформированные раздаточную экономику и Русскую Систему". 10
Второе направление образуют труды, воссоздающие историю российского политического процесса в 1990;е годы, в том числе, показывающие специфику организации и, особенно, текущей деятельности государственного аппарата, природу аппаратных явлений, их объективную обусловленность интересами различных социальных групп и слоев. Они также содержат интересные данные о наиболее заметных переломных моментах в политическом курсе страны, непосредственно отражавшихся как на государственном строительстве в целом, так и на административной политике.11
Несмотря на наличие в данных трудах вполне определенных политических пристрастий авторов, работы данного плана дают богатый фактический материал, позволяющий составить представление о характере постсоветских реформ. В рамках данного направления отметим большой блок работ, посвященных отдельным этапам реформирования политической системы.12
10 Пивоваров Ю. С. Русская политическая традиция и современносхь. М., 2006. С. 235.
11 Современная политическая история России (1985;1998 годы). Т.1. М., 1999; Млечин Л. М. Формула власти: От Ельцина к Путину. М., 2000; Время собирать камни: Сильное государство — гарантия прав человека, прав народов/ Общ. ред. Ю. В. Скокова. М., 1996; Россия: Новый этап неолиберальных реформ: Социальная и социально-политическая ситуация в России в первой половине 1997 года. М., 1997; Шевцова Л. Режим Бориса Ельцина. М., 1999; Илюхин В. Обвиняется Ельцин. М., 1999; Рыжков В. А. Четвертая республика: Очерк политической истории современной России. М., 2000; Леонов Н. С. Крестный путь России. 1991;2000. М., 2002; и др. Короева И. Д. КПСС и трансформация общественно-политической системы СССР: 1985;1991 гг. Дисс. .канд. ист. наук. М., 2004; Малхозова Ф. В. Конституционно-политический кризис в России 1992;1993 гг. Дисс.. канд. ист. наук. М., 2005; и др.
В силу специфики прежней политической модели, отличительной чертой которой было максимальное огосударствление всех сторон жизни общества, прежде всего, экономической, особое внимание исследователей привлекли вопросы «отхода» государства от непосредственно отраслевого управления и формирования рыночной модели
13 государственного регулирования.
При этом в основном ученые фиксировали несовершенство нового аппарата управления, неэффективность государственного регулирования, а также различного рода негативные явления сращивания власти и бизнеса.14
Третье направление составил большой массив публикаций, посвященных общим проблемам эволюции российских властных структур.15 В начале 1990;х годов авторы таких работ в основном были поглощены критикой советской административно-командной системы. Однако со второй половины 1990;х гг. в центре внимания оказались вопросы «борьбы за власть, борьбы на взаимное уничтожение», 16 неизбежно воздействовавшей на политико-правовую систему, ее организационно-кадровую структуру.
Отмеченные работы существенно дополняют и конкретизируют труды, непосредственно исследующие различные аспекты формирования государственного аппарата, определения компетенции различных его
May H.A. Экономика и власть. Политическая история экономической реформы в России, 1985 — 1994 гг. М., 1995; Попов В. В. Государство, демократия и экономический рост. М., 2003; Кондрачук В. В. Государство и бизнес в современной
России: политический кошекст. М., 2006; Шамхалов Ф. И. Собственность и власть. М., 2007; Хоффман Д. Олигархи: богатство и власть в новой России. М., 2008;
14 Волков В. В. Силовое предпринимательство. СПб., 2002; Барсукова С. Б. Теневая экономика и теневая политика: механизм сращивания. М., 2006; и др.
15 Разделение властей и парламентаризм. М., 1992; Ефимов В. И. Власть в России. М., 1996; Григонис Э. П. Государственный механизм России: история и современность. СПб., 1999; и др.
16 Пихоя Р. Г, Москва. Кремль. Власть. Две истории одной страны. Россия на переломе тысячелетий. 1985;2005. М., 2007. С. 437. и
I «7 звеньев, а также его деятельности. Особенно активно исследователями
1 Я изучался региональный опыт. Ценность таких работ состоит в том, что в них не только воссоздается общая картина эволюции государственного аппарата Российской Федерации, но и дается глубокий анализ достижений и недостатков в сфере реформирования системы государственного управления. Особый акцент большинство авторов делают на трудностях взаимодействия различных ветвей власти, звеньев государственного аппарата, в частности, на элементах пвсевдоморфизма политических и административных институтов, несоответствии декларируемых и реально1 выполнявшихся ими функций.
Центральное место в данном массиве занимают труды, исследующие особенности организации и деятельности российской исполнительной власти, 19 в том числе рассматривающие эволюцию
— 20 отдельных ведомств в широкои историческои ретроспективе.
Государственные институты России: прошлое и настоящее: Материалы межвузовской научной конференции памяти д.и.н., профессора Н. П. Ерошкина, 19−20 декабря 1995 г. М., 1996; Президент — правительство — исполнительная власть: российская модель. Сборник. М., 1997; Лукьяненко В. И. Государственный аппарат России: проблемы организации, управления, контроля. М., 2004; Осавелюк A.M. Понятие и правовой статус вспомогательных государственных органов. М., 2004; Беляева О. М. Федеральная и региональная российская государственная власть: исюрия и современность. Казань, 2007; Муравьев A.A. Развитие системы регионального управления Российским федеративным государством. М., 2007; Административная реформа в Российской Федерации: Сборник статей. М., 2007; Баглай М. В. Президенты Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки: |эоль, порядок выборов, полномочия. М., 2008; и др.
Бородин Е. К. История становления органов государственной власти Ставропольского края (1989;1997 гг.). Ставрополь, 2007; Буянов Е. В. Органы государственной власти дальневосточных субъектов Российской Федерации: история и итоги реформирования (конец 80-х гг. XX в. — начало XXI в.). Благовещенск, 2006; Губанова И. Г. Процессы государственного строительства в республиках Среднего Поволжья в конце XX века. Дисс. .канд. ист. наук. М., 2006; Шараев П. С. Становление законодательных органов государственной власти в субъектах РФ в 1993;2001 гг.: на материалах Кемеровской, Новосибирской и Томской областей. Дисс. .канд. ист. наук. Томск, 2006; Шорваева Н. В. Развитие высших органов государственной власти и управления Калмыкии во второй половине XX века. Дисс. .канд. ист. наук. Астрахань, 2006; и др.
19 Бобылев А. И. Горшкова Н.Г. Ивакин В. И. Исполнительная власть в России: теория и практика се осуществления. М., 2003; Выголовский Д. С. Конституционно-правовое
В силу специфики переходного периода, отличавшегося серьезной внутренней дестабилизацией, потребовавшей от государства максимального напряжения сил для восстановления элементарной управляемости различными сферами жизни, характерной особенностью исследований данного плана явилось повышенное внимание к вопросам
21 -р, развития контрольных и правоохранительных структур. В частности, в контексте предпринятого исследования чрезвычайно большой интерес представляют публикации по проблемам реформирования органов прокуратуры.22
Довольно хорошо разработаны в литературе и вопросы истории эволюции систем законодательной власти, прежде всего, Государственной Думы Федерального Собрания РФ."
Наряду с этим, в целом, воссоздана картина формирования новой модели судопроизводства, возникновения новых ветвей судебной власти24 ршулирование федеральной исполни 1ельной власти в России. Шахты, 2004; Исполнительная власть в Российской Федерации// Отв. ред. А. Ф. Ноздрачев, Ю. А. Тихомиров. М., 1996; Исполнительная власть в Российской Федерации: Проблемы развития. М., 1998; Иванов A.C. Исполнительная власть современной России: демократические и недемократические тенденции становления. Дисс. .канд. поли г. паук. Уфа, 2004; и др.
Министерство юстиции России за 200 лет (1802−2002): Историко-правовой очерк. М., 2002; Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации: 1802−2002: 200 лет. М., 2002; и др.
9 i
Карпов H.H. Конституционно-правовые отношения и роль прокуратуры в обеспечении их стабильности. М., 2007; Воронцов С. А. Правоохранительные органы и спецслужбы Российской Федерации. Ростов-н/Д, 1999; Габричидзе Б. Н. Зобов В.Е. Таможенная служба в Российской Федерации. М., 1993; Погосян Н. Д. Счетная палата Российской Федерации. М., 1998; и др.
22 Советская прокуратура. Очерки истории. М., 1993; Смирнов А. Ф. Прокуратура и проблемы управления. М., 1997; Амирбеков К. И. История развития российской прокурагуры. М., 2002; Бессарабов В. Г. Место прокуратуры в государственном механизме современной России// Законность. 1999. № 10- Савенков А. Н. Военная прокуратура в России. М., 2003; Сухарев А. Я. державное «око» в осаде: К вопросу о реформе прокуратуры. М., 2001; и др.
3 Государственная Дума Российской Федерации, 1993;2006. т. 1−2. М., 2006; Елевич A.C. Государственная Дума в системе власти Российской Федерации: конец XXначало XXI вв. Дисс.. канд. ист. наук. М., 2006; и др.
21 Петрухин И. Л. Правосудие: время реформ. М., 1991; Клеандров М. И. Очерки российского судоустройства: Проблемы настоящего и будущее. Новосибирск, 1998;
Конституционный суд, мировые суды и т. д.). При этом обращает на себя внимание критический настрой большинства авторов в отношении достигнутых результатов. В целом, поддерживая осуществленные в 90-е годы инновации, они показывают, что в рамках периода не удалось добиться независимости суда. В частности, Бойков А. Д., вполне определенно констатировал: «Уход КПСС с политической арены и попытка реализации идеи разделения^ властей не привели к заметному укреплению судейской независимости от иных ветвей власти: усилился диктат Советов и постепенно заменявших их иных органов местной власти и управления, а также отдельных депутатов. Телефонное право дополнилось мегафонным». 25
В данной связи отметим крайний скепсис части авторов в оценке правовой системы страны, граничащий с правовым нигилизмом. На наш взгляд, в основе таких трактовок лежалостремление к максимально радикальным реформам.26 Тем не менее, в основном исследователи оставались на более конструктивных позициях.
Характеризуя процессы формирования государственного аппарата Российской Федерации в 1990;е годы, большинство авторов делают акцент на конфликтности отношений внутри российской власти, прежде всего, связанной со столкновением интересов различных министерств и ведомств. При этом в основе отмеченных конфликтов, по мнению
Социокультурные проблемы судебной и тюремной реформы. М., 1998; Киминчижи E.H. Судебная власть в зеркале реформ. Белгород, 2006; Судебная реформа в России: история и современность. Н. Новгород, 2005; Полудняков В. И. Современная российская судебная реформа: На пути в мир правосудия. СПб., 2002; Краснов М. А. Судебная реформа от концепции 1991 года до сегодняшнего дня (попытка инвентаризации). М., 2001; Константинов В. М. Элиты судебной ветви власти современной России: политологический анализ. Дисс. .канд. полит, наук. Ростов-на/Д, 2005; и др. 5
Бойков А. Д. Третья власть в России. Очерки о правосудии, законности и судебной реформе 1990;1996 гг. Кн.1. М., 1997. С. 49. См. напр.: Гусарова В. П. Правоохранительная система РСФСР и невозможное) ь ее реформирования Вып.1. Верховный Суд РСФСР — орган защиты судебно-карательной системы советской власти. М., 1995. исследователей, лежали экономические интересы отдельных групп чиновников и бизнесменов. В свою очередь, данное обстоятельство обуславливало крайнюю неустойчивость российской власти. Особенно настойчиво данная проблематика разрабатывалась зарубежными авторами, 27 акцентировавшими внимание, с одной стороны, па сохранении наследия «тоталитарной-власти», а с другой — указывавшими
28 на новые моменты «приватизации» ведомств.
В отдельную группу выделим исследования по вопросам истории российской бюрократии, государственной кадровой политики в 1990;е годы. Они позволяют более обоснованно оценить важные качественные характеристики государственного аппарата Российской Федерации в условиях либеральных реформ 1990;х годов, осмыслить особенности становления новой российской элиты. В данной связи, большинство авюров сходятся в том, что основой формировавшейся элиты стала
30 старая генерация, «советский костяк».
В > целом, немногочисленные исследования по вопросам истории
3 1 государственной кадровой политики в 1990;е годы компенсируются прикладными исследованиями политологического плана, в большей степени выясняющими степень соответствия кадровой политики, характера подготовки и деятельности кадров государственных служащих нормативным образцам современного демократического
27 См. напр.: Саква Р. Путин: выбор России. М., 2006.
28 См. напр.: Хлебников П. Крестный Отец Кремля Борис Березовский или Исюрия Раз1рабления России. М., 1997.
Джавланов О. Т. Михесва В.А. Номенклатура: эволюция отбора. М., 1993; Нефедов В. Н. Номенклатура империи: исследование кризиса. Н-Новгород, 1994; Оболонский A.B. На государственной службе: бюрократия в старой и новой России: Очерки. М., 1997; Дудукина Д. В. Советская кадровая политика и местный государственный аппараг (1917;1991гг.). Дисс. .канд. ист. наук. Самара, 2002; Хохлов A.A. Кадровые процессы в системе государственной власти. М., 2000; и др.
30 См. напр.: Крыштановская О. В. Анатомия российской элиты. М., 2004.
31 Родионова A.A. Исторический опыт и проблемы отечественной кадровой политики в условиях реформ российского общества (1990;2000гг.). Дисс. .канд. ист. наук. М., 2001; государства. 32 Ценность таких работ нам видится лишь в той мере, в которой они исследуют специфику работы государственного аппарата Российской Федерации и ее субъектов. В данной связи известный интерес представляют труды, посвященные кадровой политике государства в
33 отдельных министерствах и ведомствах, к примеру, в МВД России.
К отмеченному блоку примыкают публикации, в которых разрабатываются персоналии российских государственных деятелей рассматриваемого периода.34 Наряду с этим, особо выделим комплексные обобщающие исследования, рассматривающие данную проблематику на г широком историческом фоне.
Определенное значение имеет также комплекс работ обобщающего плана, посвященных анализу процесса эволюции государственной службы, выясняющих наиболее существенные проблемы развития данного политического института, в том числе и на широком историческом фоне. Кулинчепко В. А. Кадровое обеспечение государеiвенной службы. Росгов-на-Дону, 1994; Лашев А. П. Подготовка и повышение квалификации государеi венных служащих // Высшее образование в России. 1993. № 4- и др.
33 Лойт Х. Х. Кадровая политика в органах внутренних дел Российской Федерации. СПб., 1998; Кугушев В. У. Подбор кадров в органы внутренних дел Российской Федерации. М., 1998; Кудрявцев A.B. Сергун П. П. Государственная служба в органах внутренних дел. М., 1996; и др.
31 Тиваненко A.B. Юрий Скуратов: жизнь и борьба М., 2007; Стригин Е. М. Человек, похожий на генерального прокурора, или Любви все возрасты покорны. М., 2005; Михайлов А. Г. Портрет министра в контексте Смутного времени. Сергей Степашин.
М., 2001; и др.
Министры здравоохранения: Очерки истории здравоохранения России в XX в. М., 1999; Все министры финансов России и СССР: 1802−2004. М., 2004; и др.
36 Атаманчук Г. В. Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. М., 1997; Воробьев В. В. Проблемы становления и развития t государственной службы. М., 1999; Реформирование государственной службы России t выбор пути и методов. М., 1997; Государственная служба Российской Федерации. первые шаги и перспективы. М., 1997; Государегвенная служба Российской Федерации: становление, кадровое обеспечение. М., 1994; Государеiвенная служба: вопросы истории, теории и практики правового обеспечения ишересов граждан Российской Федерации: Сб. науч. тр. М., 2000; и др.
37 Архипова Т. Г. Румянцева М.Ф. Сенин A.C. История государственной службы в России: XVII—XX вв.ека. М., 1999; Мельников В. П. Нечипоренко B.C. Государственная
В рамках данного' направления выделим, прежде всего, блок общетеоретических работ по фундаментальным вопросам административной практики и государственной службы в условиях современной демократии,
38 учитывающих политические реалии современной России.
Как правило, они содержат довольно критические оценки проведенных реформ, предлагают различные варианты оптимизации данной политики. Для данного исследования ценность таких работ, напротив, состоит в степени анализа и обобщения их авторами фактического материала, характеризующего развитие института государственной службы.
В силу специфики исследуемого исторического периода, для оценки содержания государственной службы в современных условиях немалой ценностью обладают прикладные работы социологов, достаточно плодотворно воссоздающих социологический портрет современного чиновничества.39
Существенными нам представляются работы политологов, затрагивающие политико-управленческие аспекты реформы. Они представлены в работах Ю. Васютина, В. Граждана, А. Оболонского, Е. Охотского и др.40 В особую группу следует выделить работы, служба в России: Отечественный опыт организации и современность. Ч. 1−2. М., 2000; и др.
Лазарев Б. М. Государственная служба. М., 1993; Социальное управление в России: теория, история, практика. СПб., 1996; и др.
39 Жабрев A.A. Современный российский чиновник (наброски к социологическому портрету)// Социс. 1996. № 8- и др.
10 См.: Афанасьев М. Н. Государев двор или гражданская служба? (Российское чиновничество на распутье) // Полис. 1995. № 6- Васютин Ю. С. Профессиональное образование кадров государственной службы и местного самоуправления. Орел, 1998; Граждан В. Д. Проблемные вопросы государственной службы // Государственная служба России: проблемы становления и развития. М., 2001; Оболонский A.B. Бюрократия для XXI века. Модели государственной службы. М., 2002; Охотский Е. В. Государственная служба в российском парламенте. М., 2001; Турчинов А. И. Теоретико-методологические проблемы становления государственной службы России // Государственная служба России: проблемы становления и развития. М., 2001; Хохлов A.A. Кадровые процессы в системе государственной власги. М., 2000 посвященные исследованию' проблем современного политико-административного управления (И. Василенко, Л. Сморгунов, А Шадрин).41 Экономический подход к реформированию государственной службы активно отстаивают представители Высшей школы экономики, в частности, Л. Якобсон и Я. Кузьминов. ~
Юридические аспекты организации и реформирования российской государственной службы наиболее подробно изложены в работах Г. Атаманчука, Д. Бахраха, А. Гришковца и ряда других авторов.43
В условиях, когда непосредственно изучению вопросов истории развития института государственной службы в России посвящены относительно немногочисленные труды, содержащие самые общие сведения учебного и справочного плана, значительный интерес для темы данного исследования представляют работы, в контексте современных проблем реформирования госслужбы анализирующие советский опыг партийно-государственной службы. Они показывают основные тенденции ее эволюции, причины последующего кризиса, а также известную преемственность в развитии данного политического института.
41 Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада. М., 2002; Сморгунов JI.B. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «governance» // Полис. 2003. № 4- Шадрин А. Е. Направления и параметры российской административной реформы // Полис. 2003. № 4. р См.: .Якобсон Л. И. Реформа государственной службы: интересы и приоритеты // Общее гвепные науки и современность. 2002. № 3 и др.
43 См.: Атаманчук Г. В. О реформировании государственной службы // Государственная служба России: проблемы становления и развития. М., 2001; Бахрах Д. П. Государственная служба в Российской Федерации. Екатеринбург, 1998; Гришковец А. А. Проблемы правового регулирования государственной службы в Российской Федерации. М., 2002; Демин А. А. Государственная служба. М., 2002; Казанцев Н. М. Публично-правовое регулирование государственной службы. М., 1909; Козбанеико В. А. Основы государственной службы и кадровой политики Российской Федерации. М, 1999; Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации. Правовое регулирование. М., 1997; Моисеев А. Д. Политико-правовые основы 1 реформирования государственной службы субъектов Российской Федерации. Дисс. канд. юрид. наук. Орел, 2002. Старилов Ю. Н. Служебное право. М., 1996; Чиканова Л. А. Государственные служащие. М, 1998.
Интересным представляется также осмысление опыта государственной службы в отдельных отраслях и аппаратах, к примеру, в Государственной Думе.44 Вне зависимости от научной специализации их авторов, отличительная особенность таких работ — нацеленность на изучение наиболее острых вопросов современности.
В рамках данного направления выделим также блок общетеоретических работ по фундаментальным вопросам административной практики и государственной службы в условиях демократизации, учитывающих политические реалии современной России.45 Их дополняет большой массив публикаций, посвященных негативным явлениям, болезням государственного аппарата.46
В завершение историографического обзора отметим, что проблемы становления и реформирования государственного аппарата Российской Федерации, в силу их политической актуальности, все больше привлекают к себе внимание исследователей, о чем свидетельствуют публикации последних лет. При этом, несмотря на свою привязку к определенной научной дисциплине, они все более приобретают междисциплинарный характер.47
Тем не менее, следует признать, что на фоне общего массива публикаций, тем или иным образом затрагивающих различные аспекты становления нового государственного аппарата страны, явно недостаточно работ, посвященных скрупулезному анализу его эволюции,
11 Государственная служба в парламенте: отечественный и зарубежный опыт. М, 2001; Охотский Е. В. Государственная служба в российском парламеше. М., 2001; и др.
5 Лазарев Б. М. Государственная служба. М., 1993, и др.
Сафонов В. Г. Правовой нигилизм работников государственного аппарата и пути се преодоления. Дисс. .канд. юрид. наук. М., 2005; Цаплин A.B. Бакушев В. В. Коррупция. Тенденции в мире и в России. М., 2000; и др.
См.: Государственная и муниципальная служба: состояние, проблемы и перспективы реформирования. Курск, 2003; Федоришева О. И. Мельникова Р.И. Система непрерывного образования кадров для государственной и муниципальной службы// Региональные особенности реформаторской деятельности. Орел, 2003 и др. изучению позитивных и негативных сторон проводившихся преобразований, выявлению закономерностей развития данного политического института. Между тем, осмысление исторического опыта трансформации административной модели, присущей коммунистическому режиму, в принципиально новую, отражающую реалии демократического общества и правового государства, представляет огромный общетеоретический и практический интерес. Практический опыт обновления государственного аппарата России, его развития на новой социально-политической основе нуждается в критической оценке. Его исследование способно не только содействовать более ясному определению политического потенциала и перспектив, тенденций и приоритетов становления института государственной службы в условиях политической модернизации России, но и дает ценный эмпирический материал для современных концепций государственного строительства.
Таким образом, несмотря на разработку различных аспектов избранной для диссертационного исследования темы, собственно задача воссоздания истории формирования государственного аппарата в Российской Федерации до настоящего времени еще не стала предметом специального, комплексного изучения.
В целом, анализ историографии позволяет сделать вывод о том, что тема не изучена в должной мере и нуждается в дополнительном освещении.
С учетом этого определена цель работы — провести комплексный анализ процесса формирования государственного аппарата в условиях становления новой политической системы России (1991;1999 гг.)
Задачи исследования: — рассмотреть процесс трансформации системы властных отношений в условиях утверждения новых принципов российской государственности;
— проанализировать содержание процессов формирования аппарата исполнительной власти в условиях административных реформ 1991;1999 гг.;
— осмыслить особенности кадровой политики и основные социальные характеристики государственного аппарата в 1991;1999 гг.
Хронологические рамки исследования охватывают период 1991;1999 гг. Выбор этого периода объясняется его несомненной цельностью в плане последовательной реализации задач формирования принципиально нового государственного аппарата Российской Федерации, призванного содействовать формированию демократического общества и правового государства. В это время шел трудный и противоречивый процесс адаптации системы государственной власти и управления к новым общественно-политическим и социально-экономическим условиям, потребовавший радикальных перемен в нормативно-правовых и политических оценках деятельности государственного аппарата.
В- 1990;е годы процесс становления демократии в России был провозглашен официальной целью проводимых преобразований. С этого момента перемены в государственном строе страны приобрели революционный характер. И хотя, на первый взгляд, рано подводить итоги переменам, происходившим в это время, осмысление прошлого, несомненно, показывает, что их результатом стало формирование принципиально нового государственного аппарата, новойсистемы органов государственной власти и управления.
Источниковую базу исследования составляют опубликованные и архивные материалы. Среди открытых публикаций следует, в первую очередь, указать на разнообразные нормативно-правовые акты.48 Среди
Конституция Российской Федерации. М., 1993; Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ (САПП) — Федеральный закон от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ (ред. них в первую очередь выделим нормативно-правовые акты — Конституцию Российской Федерации, законы, иные нормативные акты федеральной власти, в том числе указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, 49 документы Конституционного Суда РФ.50 Особо выделим тематические послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию.51
Большую ценность для работы представляли выступления государственных и партийных деятелей, 52 мемуары политиков,
53 участников государственно-политическои жизни страны.
Богатый исходный материал для анализа характера и общих результатов’процессов, протекавших в 1991;1999 гг., нами был извлечен из статистических сборников54 и справочной литературы.55 от 18 февраля 1999 года) «Об основах государственной службы Российской Федерации"// СЗ РФ. 1995. № 31.Ст.2990- 1999. № 8. Ст.974- Государственная служба. Сборник нормативных документов. М.&bdquo- 1999; и др.
19 Указы Президента Российской Федерации, вносимые на рассмотрение Федерального Собрания Российской Федерации. М., 1994; и др.
50 Конституционный Суд РФ. Постановления. Определения. 1992;1996. М., 1997;
51 Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «Об укреплении российского государства». // Российская газета. 1994. 25 февраляПослание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «Порядок во власти — порядок в стране. О положении в стране и основных направлениях политики РФ». М., 1997; Послание 11резидента РФ Федеральному Собранию РФ «Общими силами — к подъему России» // Российская газета. 1998. 24 февраляЕжегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию 1994;2005 гг. Новосибирск, 2006; и др.
52 Ельцин Б. Н. Записки президента. М., 1994; и др.
53 Медведев В. А. В команде Горбачева. Взгляд изнутри. М., 1994; Собчак A.A. Дюжина ножей в спину: Поучительная история о российских политических нравах. М., 1999; Филатов С. А. Совершенно несекретно. М., 2000; Давыдов A.C. На изломе эпохи: записки депутата Госдумы. Волгоград, 2007; и др.
4 Российский статистический ежегодник: Статистический сборник. М., 1994;2000; Россия в цифрах: Краткий стат. сборник. М., 1999; Численность pa6oiников и заработная плата в учреждениях и организациях Министерства кулыуры Российской Федерации в цифрах. М., 2001; и др.
55 Алексушип Г. В. Партикулярная Россия: Справочное пособие. Самара, 2001; Высшие органы государственной власти и управления России IX—XX вв. Справочник. СПб., 2000; Настольная книга государственного служащего. М., 1999; Самые влиятельные люди России. М., 2003; и др.
В силу избранных хронологических рамок, обусловивших известную неразработанность исследуемой научной проблемы, чрезвычайно большое значение для сбора фактического материала имела периодическая печать. Автором использовались материалы официальных изданий, партийной печати, ведомственных журналов, а также массовая газетно-журнальная периодика. При этом особое внимание уделялось наиболее авторитетным органам печати, предлагающим серьезные аналитические публикации и далеким от дешевой сенсационности. В газетах «Аргументы и Факты», «Российская газета», «Известия», «Московские новости», «Независимая газета», «Коммерсант» и других изданиях регулярно помещалась информация о реформе политической системы России, реформировании государственного аппарата.
Важная часть документального" материала находится в архивных фондах. Автором исследовались документы по «делу КПСС» (Ф.89) из Российского государственного архива новейшей истории (РГАНИ). Отметим также ценность материалов текущих архивов высших органов государственной власти и управления РФ — Государственной Думы, Совета Федерации ФС РФ, Министерства юстиции РФ.
Теоретико-методологическую основу исследования составляют важнейшие научные положения, относящиеся к диалектическому пониманию исторического процесса, сочетание принципов историзма и объективности, опора на всю совокупность общественного знания: Автор опирается на современные методы познания социально-политических явлений, в том числе, исторический, сравнительно-политологический, структурно-функциональный. В качестве наиболее значимых и обладающих существенным прогностическим потенциалом для осмысления процессов становления и модернизации нового российского государственного аппарата в диссертации используются: подходы, основанные на теории модернизацииподходы, связанные с теориями перехода к демократии, институциональный подход.
При определении теоретических основ исследования, в частности, учитывалось, что уже с конца 60-х годов прошлого века мировая наука о ' государственном управлении и административная практика двигались в направлении существенной корректировки прежней «классической» парадигмы государственной службы, принципов ее построения. И хотя речь не шла о полном отказе от модели «рациональной бюрократии», происходила существенная модернизация ее основных постулатов.
С вступлением современных обществ в постиндустриальную фазу развития выяснилось, что прежняя модель в ее классической форме оказалась не вполне адекватной информационным, технологическим и социальным вызовам времени, новым общественным ожиданиям, обращенным к государственным институтам. Известный французский специалист по теории административного управления М. Крозье, в частностиотмечал, что налицо* кризис доверия к государственным институтам, являющийся лишь внешним проявлением стремительной трансформации современных обществ, система государственного управления которых вынуждена реагировать на новые вызовы и пере
56 страиваться.
В целом, социальная реальность, применительно к которой создан механизм государственного управления индустриального общества, переживает радикальную трансформацию. Происходит преобразование [ индустриального общества, основанного на стандартизации, в общество, где роль стандартизации и рационализации уменьшается, зато повышается значение инноваций, качества, межличностных отношений. В таком обществе, пишет М. Крозье, главными становятся не промышленная
56 См.: Крозье М. Организационные изменения в системе государственного управления // Государственная служба. Общие проблемы. Зарубежный опыт. М., 1994. С. 59. деятельность, а услуги и высокие технологии. Хотя значение промышленности по-прежнему остается большим, но, с одной стороны, в ней уже не будет занята основная часть лиц наемного труда, с другой стороны, она перестает играть роль двигателя общества, которая переходит к услугам и высоким технологиям. Таким образом, прогресс общественной системы обеспечивается в первую очередь не стандартизацией и рационализацией, а основанными на высоких технологиях инновациями. В силу этого требуется новый тип организации, ориентированный на качество инноваций, возрастает потребность в большей степени опираться на человеческий потенциал и творчество.
Указанные посылки легли в основу современного этапа модернизации государственного аппарата развитых стран, берущего свое начало с конца 70-х — начала 80-х годов XX века. В частности, «менеджеризация» государственного управления, то есть внедрение рыночных стимулов и механизмов в практику государственной службы, наиболее полно отраженная в тэтчеровской программе «Следующие шаги», включала в себя: разделение всех правительственных структур на две категории — центры формирования политики и исполнительные структурыперевод исполнительных структур на договорные отношения с ключевыми департаментами, то есть фактическое придание им полуавтономного статуса, вплоть до возможности в некоторых случаях их приватизациипоощрение передачи на контрактной основе ряда функций и операций, прежде выполнявшихся государственными структурами, неправительственным организациям.
Методологическую основу диссертации составили также общенаучные методы исследования: системного анализа, логический, метод классифицирования. Опора на многополюсные источники позволила использовать в работе также проблемно-хронологический, статистический и структурно-системный методы. Автор рассматривает развитие политической системы и формирование государственного аппарата Российской Федерации как сложный, многосторонний процесс, на который оказывала влияние совокупность различных факторов (политических, экономических, социальных, идеологических и др.).
Концептуальными подходами к формированию системы органов государственной власти и управления в условиях демократического обновления российского общества являются, прежде всего, конституционные положения об осуществлении власти в Российской Федерации: народом непосредственно, или через органы государственной власти (на основе принципа разделения власти по горизонтали: законодательные, исполнительные, судебные и с учетом федеративного устройства по вертикали: федеральные, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления).
Научная новизна диссертации определяется тем, что в ней на основе обширного массива документов, зачастую впервые вводимых в научный оборот, осуществлен комплексный анализ проблем форм ирования-госу дарственного аппарата Российской Федерации в 19 911 999 годах.
Проведенным исследованием установлено, что трансформация российской политической системы в 1990;е годы протекала исключительно трудно. При этом объективные потребности в последовательном разделении властей, более четком и ясном определении статуса различных органов государственной власти и управления, порядка их взаимодействия и взаимоотношений были удовлетворены лишь частично, причем, в известной степени, неконституционным образом. В итоге, нерешенность проблем оптимального разделения законодательной и исполнительной власти, приниженное положение власти судебной, хронические парламентско-правительственные кризисы закрепляли: кризис: системы: государственного управления, препятствовали оптимизации государственного аппарата;
Исследование показало, что ни исполнительная, ни законодательная власть не были готовык проведению административной реформы, в том числе в структурно-функциональномаспекте: Декларативнополитика реформ была ориентирована на замену жесткой' централизации принципами демократии. Однако в ситуации, когда государство по существу создало властно-управленческий? вакуум в сфере организации федеральных и региональных структур, произошла максимальнаяактуализация субъективного * фактора, и потребностей клановой борьбы. В итоге, непонимание общей системы функционирования власти, приоритет политических мотивов над правовыми, бессистемность, хаотичность организационных решений, слепая надежда на учреждение и расширение полномочий все новых структурв конечном счете, не позволили создать эффективно действующего ^аппаратауправления.
Установлено, что в^ рамках периода повышение роли исполнительнойвласти сопровождалось быстрым ростом отряда государственных служащих. При этом формировавшаяся в России концеп ция государственной службы не смогла в полной мере охватить всю структуру государственной власти в системном единстве: В таких условиях задача формирования и развития кадрового потенциала государственного аппарата не могла быть успешно реализована. Весь блок представительных, исполнительных^ судебных, надзорных, контрольных органов? оказался серьезно ослабленным:
Научная и практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты позволяют составить более полное представление о процессах формирования и особенностях комплектования государственного аппарата Российской Федерации, организации его работы в условиях смены социально-политического строя. Тем самым исследуется важнейший политический институт, который в значительной степени определяет характер социально-экономических и общественно-политических процессов в России. В контексте современного реформирования государственного строя опыт модернизации государственного аппарата в 1990;е годы представляется весьма значимым. Он может быть непосредственно востребован органами государственной власти и управления. Материалы диссертации могут использоваться в процессе создания научных трудов, учебников, учебных пособий, в преподавании политической истории России.
Апробация работы. Основные положения диссертации изложены в научных публикациях автора, в сообщениях на научных конференциях.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех разделов, заключения и списка источников и литературы.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Подводя итоги исследования, необходимо отметить, что трансформация системы властных отношений в условиях утверждения новых принципов российской государственности в 1990;е гг. стала своеобразным продолжением политической реформы эпохи перестройки. Вместе с тем, осуществлявшаяся с 1988 г. политическая реформа, в начале 1990;х годов вышла на уровень принципиальных системных изменений. С отказом от руководящей роли КПСС, как «ядра» советской политической системы, попытки совмещения либеральной демократии и социалистической риторики были отброшены. Начался демонтаж прежней модели российской государственности и строительство институтов демократического правового государства. При этом решающим моментом в ходе трансформации политической' системы страны явилось поражение партийных ортодоксов в ходе августовского «путча» 1991 года.
Основной чертой наступившего периода масштабных перемен было стремление к последовательной демократизации общественного и государственного строя России. В частности, его отражением явилось дальнейшее укрепление структур представительной власти в лице съездов Советов. Принципиально важным моментом стало развитие процесса парламентаризации, существенным образом трансформировавшего систему Советов. Вместе с тем, стремительность и неоднозначность перемен, их отягощенность рядом негативных моментов дестабилизировали ситуацию, объективно усиливая тенденцию укрепления авторитарных начал. Не случайно одним из самых первых шагов победившей «демократии» стало формирование новой исполнительной вертикали в виде системы назначаемых (до 1996 г.) Президентом России глав администраций.
Следствием отмеченных выше тенденций явился неизбежный конфликт законодательной и исполнительной ветвей власти, который удалось отчасти снять в ходе конституционной реформы, последовавшей за трагическими событиями сентября-октября 1993 года. Однако связанный с нею переход к президентской республике не устранил всей остроты прежних противоречий. На протяжении последующего периода 1994;1999 гг. отношения президентско-правительственных структур и законодателей (в лице Государственной Думы) оставались предельно напряженными, следствием чего явились — практически непрерывная череда парламентско-правительственных кризисов и попытки импичмента Президенту РФ (1995г., 1999 г.), выявившие серьезные противоречия функционирования власти.
В немалой степени это было связано с нерешенными проблемами модернизации исполнительной власти. В разделе показано, что изменения в политической системе, предполагавшие адекватные потребностям времени решения в сфере государственного строительства, не получили закрепления в продуманной практической деятельности. Следствием бессистемных преобразований явилось, с одной стороны, приоритетное развитие общеэкономических и фискальных органов, а с другойгипертрофированное разрастание правоохранительных ведомств.
В итоге, 1990;е гг. стали временем непрерывных реорганизаций исполнительных аппаратов, организационной неразберихи и кадровой чехарды. Причины этого крылись в отсутствии целостной концепции демократических реформ, неизбежных в условиях гипертрофированного развития авторитарных начал — утверждении принципа фаворитизма и расцвете клановой борьбы. В основе базового в рамках периода противостояния законодательной и исполнительной ветвей власти лежало также несовершенство представительной власти, институты которой на всех уровнях отличали низкая авторитетность, несовершенство законодательного и организационно-кадрового обеспечения и т. д.
На фоне ярко обнаружившейся с мартовской реформы исполнительной власти 1997 года тенденции усиления личной власти Президента, обострение политического противостояния привело к тому, что и Б. Ельцин признал «кризис власти» хроническим.332 Его дополнительно усилил крайне непопулярный внутриполитический курс, который даже отдельные члены правительства характеризовали не иначе,
333 как «гадости для народа».
С 1998 г. важнейшим последствием кризиса стало начало процессов перераспределения властных полномочий от президента (его администрации) к правительству и расширения политических возможностей парламента. Поскольку к весне 1999 года президенту доверяли лишь 2% избирателей, паллиативом принципиального разрешения ситуации явилась серьезно дискредитировавшая власть полоса отставок правительства. При этом правительственную чехарду лидеры основных фракций, в том числе и фракции «Наш дом — Россия» квалифицировали как самодурство.
Таким образом, важнейшей задачей 1990;х годов объективно стала модернизация системы исполнительной власти.
В рамках формирования аппарата исполнительной власти в условиях административных реформ 1991;1999 гг. начало рассматриваемого периода было ознаменовано нарастанием серьезных трудностей в системе государственного управления, вынудивших секретариат ЦК КПСС (22.05.1991г.) констатировать наличие острой ситуации, выразившейся в снижении эффективности государственного управления, падении государственной дисциплины, разрастании Независимая газета. 1997. 18 октября.
333 бесхозяйственности и преступности.' Объективно это ставило целый комплекс задач перед российским руководством, которое в рамках курса на суверенизацию РСФСР еще с момента принятия в июле 1990 г. Закона «О республиканских министерствах и государственных комитетах РСФСР», приступило к реализации программы реорганизации системы исполнительной власти.
В русле начавшегося перехода к рыночной экономике активность российских реформаторов, прежде всего, была направлена на формирование новой управленческой модели, которая отличалась принципиальным отходом от отраслевого принципа построения. При этом решались задачи создания функциональной системы управления на основе разделения государственного и производственно-коммерческого регулирования.
Окончательно данный курс был закреплен принятием в 1992 году «Программы углубления экономических реформ (ПУЭР)». В данной связи, к примеру, вместо министерств энергетического блока были созданы, с одной стороны, крупные компании с государственным участием, а с другой — Министерство топлива и энергетики. Были ликвидированы Госплан, Госснаб, Министерство внешней торговли и т. д. С учетом новых задач создавались принципиально новые государственные органыМинистерство экономики и финансов, Федеральное казначейство, Государственный комитет по управлению государственным имуществом, Государственный комитет по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур и т. д. Особое значение приобрели фискальные органы — Федеральная налоговая служба, Федеральная служба налоговой полиции. Параллельно с этим трансформировались и усиливались традиционные органы правопорядка.
Однако целостной концепции реформы исполнительной власти выработано не было. В целом, власть пошла по пути отдельных, частных решений, в значительной степени обусловленных задачами борьбы за власть. К примеру, стремление Б. Ельцина к максимальной централизации и переключению на себя всех рычагов управления породило неудачную попытку создания силового монстра в лице Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР (19.12.1991г.).
В условиях тотальной приватизации проявилось также стремление влиятельных бюрократических групп обеспечить себе контроль над различными звеньями государственного аппарата, что существенно затруднило его модернизацию. В данной связи попытки как-то упорядочить систему федеральных органов исполнительной власти, в целом, оказались мало эффективными, а количество созданных и реорганизованных ведомств так и не перешло в качество. В целом ряде случаев реорганизации традиционных ведомств и учреждение новых были продуманы поверхностно. К примеру, созданный в 1991 г. Государственный комитет РСФСР по молодежной политике в течение 1990;х гг. упразднялся и восстанавливался чуть ли не ежегодно.
Задача завершить строительство новой государственности была поставлена лишь в условиях президентской избирательной кампании 1996 г. И только в 1997 г. в публичных документах власть, наконец, признала факт недооценки главной составляющей части реформыгосударственно-правового строительства и дала установку на проведение административной реформы. До конца 1990;х гг. с целью решения данного блока задач было подписано более десятка президентских указов. Однако в основном они нацеливалйсь на укрепление правоохранительных и фискальных структур и установление за ними прямого президентского контроля. Более значимым в данном контексте представляется обеспеченное законом от 6 октября 1999 г. упорядочение отношений федерального центра и субъектов Федерации.
Принципиально важным направлением деятельности в рамках периода явилась также кадровая политика, направленная на оптимизацию характеристики государственного аппарата Российской Федерации.
Исследование показало, что в наследство от советской модели новому государству достался не только агонизировавший госаппарат, но и полная правовая неопределенность института государственной службы, фактическое отсутствие каких-либо правил в организации государственно-служебной сферы. Неупорядоченность отношений в модернизируемом государственном аппарате, отсутствие должной инициативы при снизившемся уровне исполнительской дисциплины чиновников доказывали его неготовность к работе в условиях демократического общественного устройства. В этой ситуации уже в начале периода был поставлен вопрос о необходимости улучшения качественных характеристик аппарата управления.
В течение всей первой половины 1990;х гг. сфера государственной службы регулировалась исключительно Указами Президента Российской Федерации. При этом демократические преобразования заставили пересмотреть приоритеты государственной кадровой политики. Уже на начальном этапе были в основной своей части обновлены федеральные органы исполнительной власти (на 58,5%). Большие подвижки прошли и в кадровом составе органовисполнительной власти субъектов Федерации, где к середине 90-х годов произошло обновление кадрового состава в среднем на 30%. Практически заново был сформирован и аппарат представительных органов, что позволило обогатить и омолодить потенциал государственной власти, скорректировать приоритеты ее деятельности. Большое значение приобрело создание системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации служащих.
Тем не менее, осуществлявшиеся изменения оказались в значительной степени декларативными. Государственный аппарат быстро рос численно при заметном ухудшении качественного состава его кадров. Низкой оказалась эффективность работы Совета по кадровой политике при Президенте РФ, а также созданного в 1994 г. Управления Федеральной государственной службы.
Ситуация стала постепенно меняться к лучшему после принятия в 1995 году Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». Однако и после этого политика в сфере оптимизации качественного состава государственного аппарата не приобрела необходимой системности. Во второй половине 1990;х гг., с одной стороны, произошла консервация кадрового состава государственного аппарата. В его структуре доминировала старшая возрастная группа (более 50 лет). С другой стороны, закон, несомненно, стимулировал рост численности государственных служащих, особенно в регионах. При этом централизованно проводившийся в 1996;1999 гт. курс на ограничение роста федерального аппарата дал ограниченные результаты. В 1999 году госслужащие территориальных структур федеральных органов составляли 354,9 тыс. человек (рост на 0,6%), служащие органов исполнительной власти субъектов Федерации — 582,2 тыс. человек (рост на 4,4%).
В рамках анализа профессионально-квалификационной и должностной структуры государственного аппарата в разделе показано, что у значительной части чиновников профиль и уровень образования не соответствовали занимаемой должности. Наряду с этим, ощущалась острая нехватка специалистов в области государственного и муниципального управления, юристов.
