Федеративный процесс и укрупнение российских регионов

Актуальность темы

исследования. Федерализм представляет собой сложную и многоплановую совокупность процессов, охватывающих практически все стороны жизнедеятельности общества, которое избрало федеративную форму устройства политической системы. Федерализм имеет различные институциональные воплощения и позволяет создать стабильные и управляемые системы управления в многосоставных обществах.

Одной из особенностей федерализма является его постоянная динамика, то есть постоянный поиск оптимального баланса между центробежными и центростремительными тенденциями и силами. Примечательно, что в различных социокультурных и политических контекстах применение одних и тех же федеративных принципов способно привести к совершенно разным результатам. Кроме того, существует серьезное различие между федеральными союзами, создающимися «снизу», на основе договора прежде суверенных политико-территориальных образований, и теми государствами, где федерализация проходит «сверху», из центра и осуществляется федеральной элитой (как это происходило и происходит в Российской Федерации).

В 1960;х гг. даже такие зрелые федерации как Швейцария, США, Канада, Австралия, испытывали значительное напряжение своих федеративных структур. Так, в Швейцарии это напряжение было связано с процессом выхода территории Юра из кантона Берн и ее преобразованием в новый кантон. Таким образом, речь идет о том, что даже стабильные федерации могут подвергаться и подвергаются процессу реформирования. Обладая институциональной гибкостью, федеративные системы постоянно адаптируются к новым вызовам и проблемам.

Сказанное особенно верно для федераций, созданных относительно недавно, которые пока еще не функционируют в стабильном режиме, где преемственность политических институтов федерализма до сих пор не сложилась. Так, Россия была конституирована в качестве федерации.

Конституцией 1993 года. С самого начала реформ проблемы федерализма, то есть проблемы выстраивания нового формата отношений между федеральным центром и регионами привлекали повышенное внимание как политиков, так и экспертного сообщества. Федеральная Конституция определила основы российского федерализма, однако слабость федерального центра, его неспособность влиять на политическую ситуацию в регионах предопределило то, что принципы федерализма так и не были реализованы в полной мере. Фактически в регионах оформлялись политические режимы, ставившие задачей монополизацию политических и административных ресурсов. Федерализм 90-х гг. в России не повысил проницаемость политической системы, не усилил ее стабильность, а, напротив, привел к тому, что региональная власть «отгородилась» от власти федеральной. Одновременно была утрачена надежда на то, что федерализм приведет к повышению гражданской активности в регионах. Такая ситуация способствовала разочарованию в федерализме.

К концу 90-х гг. необходимость реформы федеративных отношений стала очевидной. Реформа начала реализовываться в 2000 г. и продолжается до сих пор, при этом в основе политических изменений лежало стремление к усилению роли федерального центра, как одной из главных задач после его ослабления в предшествующий период. Реформа федеративных отношениймногосоставной процесс, включающий несколько измерений. Так, на первом этапе были созданы федеральные округа, была проведены реформа Совета Федерации и гармонизация федерального и регионального законодательства. На втором этапе (с 2004 г.) был изменен принцип формирования исполнительной власти в регионах. Также ко второму же этапу относится начало процесса изменения административно-территориальной структуры страны: сокращение численности субъектов федерации за счет их объединения.

Таким образом, практическая актуальность данного исследования, посвященного процессам укрупнения субъектов в Российской Федерации, очевидна. Во-первых, речь идет о реальном процессе, разворачивающемся на наших глазах. Во-вторых, проблемы реформ федеративных отношений касаются российских граждан непосредственно.

Актуальность работы в теоретическом аспекте определяется тем обстоятельством, что с точки зрения мирового опыта федерализма укрупнение субъектов представляет собой процесс весьма нерядовой. Примеров таких явлений крайне мало. Неудивительно поэтому, что последствия таких перестроек, в частности, в контексте политической стабильности государства, остаются до сих пор неисследованными.

Объектом исследования в диссертационной работе выступают федеративные отношения, то есть процессы оформления (и переоформления) институтов и практик отношений между федеральным центром и субъектами федерации в России.

Предметом исследования является реформа административно-территориальной структуры в РФ: изменение числа субъектов федерации путем их укрупнения в контексте их воздействия на политическую стабильность в стране.

Цели и задачи исследования — анализ процессов укрупнения субъектов в Российской Федерации и объяснение влияния этих процессов на степень политической стабильности в нашей стране.

Реализация основных целей исследования требует решения следующих более конкретных задач, среди которых:

— концептуализация понятия «стабильность» для федеративных политических систем;

— анализ основных этапов реформирования федеративных отношений в современной России;

— ретроспективный анализ реформ административно-территориального деления в Российской империи и Советском Союзе;

— выявление и анализ факторов и мотиваций объединительного процесса в современной России;

— анализ этапов и динамики объединительного процесса и проблемы «особого статуса»;

— подробное рассмотрение уникального опыта Германии, факторов и причин успехов и неудач объединительных процессов.

Степень разработанности проблемы.

Для достижения целей настоящего исследования автором был использован широкий круг источников и литературы на русском и иностранных языках. В процессе решения задач диссертационного исследования были изучены разные источники: нормативные правовые документы Российской Федерации и Федеративной Республики Германия, работы зарубежных и отечественных ученых, результаты социологических исследований, материалы научных конференций и круглых столов, СМИ и специальные издания, сайты. Большую ценность имеют интервью с политологами, политиками федерального уровня, представителями региональной исполнительной власти.

Значительный теоретический опыт в области проблем федерализма накоплен такими зарубежными исследователями и политическими деятелями как Джефферсон Т., Кинг П., Кинкэйд Д., Миллер Т., Ордещук П., Остром В., Райкер В., Тибот Ч., Токвиль А., Уотс Р., Уэйр К., Филиппов М., Хайек Ф., Хикс У., Швецова О., Элазар Д. 1 Объектом их исследований является в.

1 King P. Federalism and Federation. — Baltimore, Maryland: The Johns Hopkins University Press, 1982; Miller Т., Hammond G., Stability and Efficiency in a Separations of Powers Constitutional System. -N.Y., 1989. — P.85−99- Elazar D. Federalism and Grand Design: Political Philosophers and the Federal Principle. — Lanham: University Press of America, 1987; Elazar D. Constitutional Design and Power Sharing in the Post Modern Epoch. — Lanham: University Press of America, 1991; King P. Federalism and Federation. — Baltimore, Maryland: The Johns Hopkins University Press, 1982; King P. Federalism and Future Directions. — Toronto, Toronto University Press, 1993; Ordeshook P. Constitutional stability // Constitutional Political Economy. — 1992. — Vol. 3. — P. 137−175- Ordeshook P. Filippov M., Shvetsova O. Designing federalism: A theory of self-sustainable federal institutions. — St. Louis: Washington University, 2001; Hayek F., The Road to Serfdom. — University of Chicago, 1945; Tiebout Ch. A Pure Theory of Local Expenditures // Journal of Political Economy. — 1956. — N 6- Reiker W. Federalism: Origin, Operation, Significance. — Boston, 1964; Токвиль А. Демократия в Америке: Пер. с франц. / Предисл. Г. Дж. Ласки. — М.: Весь мир, 2000. основном американский федерализм, однако методологические основания данных работ и их выводы носят, скорее, универсальный характер.

Исследования федеративных процессов в России в историческом контексте провидят такие авторы, как Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф., Губогло М. Н., Василенко И. А., Ильченко М. С., Мелкумов A.A., Ненароков А. П., Фарукшин М. Х. Идеологическим, политическим и правовым аспектам федерализма уделяют внимание в своих статьях и монографиях Аринин А. Н., Бусыгина И. М., Валентей С. Д., Зубаревич Н. В., Иванов В. И., Карапетян JI. M, Лысенко В. Н., Петров Н. В., Рыженков С. И., Соловьев А. И., Умнова И. А., Хакимов Р. Х. и другие авторы .

При изучении германского опыта в работе использовались статьи и интервью современных ученых — историков, политологов, Германии, таких как: Вейлинг Х.-Г., Деккер Ф., Мейер Г., Хрбек И., Хюбнер Э., Штурм Р.,.

2 Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф., Яров Ю. Ф. Федерализм в истории России. В 3-х книгах. Кн.1. — М., 1992; Абдулатипов Р., Михайлов В., Чичановский А. Национальная политика в Российской Федерации. От концепции к реализации. — М., 1997; Губогло М. Н. Модели этнической стратификации (первое постсоветское десятилетие) // Материалы историко-политологического семинара «Россия в условиях трансформации». — М., 2000; Губогло М. Н. Федерализм власти и власть федерализма. — М., 1997; Ильченко М. С. Взаимодействие «центр — регионы» как борьба за обладание властным ресурсом // Политические исследования (ПОЛИС). — 2005. — № 4- Ненароков А. П. За свободный союз свободных народов. (Из истории объединительного движения. 1917;1924 гг). — М., 1989; Ненароков А. П. К единству равных: культурные факторы объединительного движения советских народов. 1917;1924г. — М., 1991; Фарукшин М. Х. Современный федерализм: Российский и зарубежный опыт. — Казань, 1998.

3 Аринин А. Н., Марченко Г. В. Уроки и проблемы становления Российского федерализма. — М., 1999; Бусыгина И. М. Политическая регионалистика. — М., РОССПЭН, 2006; Бусыгина И. М. Германия — страна земель, Россия — страна регионов. Россия и Германия в Европе. — М., 1998; Бусыгина И. М. Региональное измерение политического кризиса в России. — Мировая экономика и международные отношения (МЭИМО).

— 1994. -N 5. — С.5−18- Бусыгина И. М. Проблемы формирования верхней палаты парламента в федерациях: Россия и зарубежный опыт. — Мировая экономика и международные отношения (МЭИМО). — 1996. — N 7. -С.128−134- Бусыгина И. М. Представители Президента // Свободная мысль. -1996. — N 4. — С.52−62- Бусыгина И. М. Региональное измерение политического кризиса в России // Мировая экономика и международные отношения (МЭИМО). — 1994. — N 5. 5−18- Валентей С. Д. Федерализм. — М., 1997; Валентей С. Д. Экономические проблемы становления Российского федерализма. — М., 1999; Зубаревич Н. В. Крупный бизнес в регионах России: территориальные стратегии развития и социальные интересы. Аналитический доклад. Независимый институт социальной политики. — М., 2005; Зубаревич Н. В. Социальное развитие регионов России: проблемы и тенденции переходного периода. — М., 2003; Иванов В. Путин и регионы. Централизация России. — М.: Европа, 2006. — С.165−166- Карапетян Л. М. Федерализм и права народов. — М.: Издательство ПРИОР, 1999; Карапетян Л. М. Федеративное устройство Российского государства. — М., 2001; Лысенко B.H. Разделение власти и опыт Российской Федерации. Федерализм власти и власть федерализмаЛысенко В. Н. Развитие федеральных округов и будущее федеративного устройства в России И Федерализм. -2002. — № 3- Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. Учебное пособие. — М., 1998; Туровский Р. Ф. Бремя пространства как политическая проблема России // Логос. — 2005.

— № 1- Туровский Р. Ф. Региональные аспекты общероссийских выборов // Второй электоральный цикл в России. 1999;2000 гг. — М., 2002.

Хютман M., Шмидт В., и политиков Бауэр М., Борчард М., Кюнзель Й, Леонарди У., Риссе X4.

Нехватка материалов на русском языке, посвященных проблемам количества структурных единиц федеративной системы и укрупнению регионов, вызвала необходимость использовать большое количество литературы на иностранных языках. Опыт укрупнения немецких земель практически не был описан на русском языке, и некоторые источники впервые вводятся в научный оборот в России, что также является спецификой работы.

Научная новизна исследования Анализ многих политологических исследований, посвященных теоретическим проблемам федеративных отношений, указывает, с одной стороны, на их частую изолированность от практики строительства и, главное, функционирования федеративных институтов, а с другой — на то, что исследователи обычно рассматривают процессы федеративного строительства и реформирования сквозь призму т.н. западных стандартов, опыта западных федераций, без учета национальных или региональных особенностей страны, связанных • с динамикой исторического процесса, социальными, культурными и природно-географическими предпосылками. Это обстоятельство существенным образом ограничивает знание о факторах и перспективах реформирования федеративных отношений. Между тем у России нет аналогов в мире, в частности, в отношении численности субъектов федерации, и уже одно это накладывает ограничение на степень применимости зарубежных моделей для оценки перспектив российских трансформаций.

4 Eschenburg Т. The Formation of the State of Baden-Wiirtemmberg // The German Southwest. Baden-Wurtemberg: History, Politics, Economy and Culture / Edited by Wehling Hans-Georg. — Stuttgart-Berlin-Koln, 1991; Hoffmann, Hans Joachim. Berlin. — S. 79 // Aus: Wehling, Hans-Georg. Die deutschen Lander. Geschichte, Wirtschaft, Politik. Aktualisierte Auflage. 2004; Kunzel W. Brandenburg. — S. 107−108 // Aus: Wehling, Hans-Georg. Die deutschen Lander. Geschichte, Wirtschaft, Politik. Aktualisierte Auflage. 2004; Laufer H. Das Foderative System der Bundesrepublik Deutschland. Bonn: Bundeszentrale fur politische Bildung, 1992; Schmidt Walter. The State Constitution — Its Development Since 1953 // The German Southwest. Baden-Wurtemberg: History, Politics, Economy and Culture / Edited by Wehling Hans-Georg. — Stuttgart-Berlin-Koln, 1991; Wehling Hans-Georg. Baden-Wurttemberg: Zur Geschichte eines jungen Bundeslandes II Burger in Staat. — 2005. — № 6- Leonardy Uwe. Foederalismus in Deutschland. — Berlin, 2001.

Помимо этого, научная новизна исследования заключается и в том, что в работе предпринята попытка рассматривать процесс реформирования федеральной структуры, а именно, укрупнение регионов с точки зрения возможности повышения стабильности федеративной системы в целом. Для таких государств как Российская Федерация трансформации территориальной структуры в сторону большей симметричности, попытка выравнивания является на данный момент весьма актуальной и может способствовать стабилизации социально-политической ситуации в государстве. Кроме того, для России этот процесс представляет собой один из вариантов постепенного отказа от национального принципа выделения субъектов федерации и возможного перехода в будущем к территориальному принципу.

В работе проанализирован «пионерный» опыт Пермского края, аналогичные процессы в других регионах и перспектива распространения опыта Пермского региона на другие территории Российской Федерации и Европы.

Методологические основы исследования.

Теоретический базис диссертации составляют исследования политологов, посвященные федерализму, а также проблемам строительства и формирования федеративных отношений. В этих исследованиях федерализм понимается как политическая система, предусматривающая наличие двух уровней управления (федерального и регионального), каждый из которых обладает определенной степенью политической автономии. Крайне важной для данной работы являются следующие положения: а) условия формирования федерации не совпадают с условиями ее поддержания и функционированияб) федерализм не является «самоподдерживающимся» порядком, но требует постоянной «подстройки» и адаптации с целью повышения стабильности и устойчивости системы в целом.

Для России данные теоретические позиции означают, во-первых, что институциональный дизайн федеративных отношений, закрепленный в Конституции 1993 года, не является окончательным, а, во-вторых, то, что трансформация территориальной структуры (укрупнение субъектов федерации) выступает способом «подстройки» системы федеративных отношений для обеспечения политической стабильности.

Анализ в работе выполняется преимущественно в рамках институционального подхода. Автор исходит из понимания институтов как устойчивых практик, которые могут быть формализованы в определенные структуры и организации (или же быть неформальными), определяющие политические процессы и поведение политических акторов. В данном случае сказанное означает, что политика укрупнение субъектов приводит к пересмотру институтов: их отмене, трансформации или же появлению новых институтов.

В работе использован также сравнительный подход, то есть казусно-ориентированное сравнение процессов (успешных и неудачных) укрупнения субъектов федерации в Российской Федерации и Федеративной Республики Германии.

Основная гипотеза исследования.

Как свидетельствует мировой опыт федеративного строительства, изменение системы административно-территориального деления в федерациях, в частности, укрупнение субъектов, представляет собой весьма редкий случай для стабильно функционирующих федеративных политических систем. Подобные трансформации меняют институциональное равновесие политической системы, снижают степень ее стабильности, так что в большой долей вероятности можно предположить, что стабильные федерации будут избегать пересмотра структуры. Если же трансформации имеют место, то это объясняется либо особыми обстоятельствами (случай Швейцарии в 1979 г.), либо же незрелостью (новизной) федеративных отношений, когда преемственность институтов еще не сложилась (случаи России после «перестройки» и Германии в послевоенный период).

В России структура административно-территориального деления никогда не была устойчивой и стабильности: по сути вся истории России сопровождалась «волнами» укрупнения и разукрупнения регионов. Это обстоятельство объясняет относительную легкость проведения современной политики укрупнения. Ввиду наличия крайне большого числа регионов и чрезвычайно сильных диспропорций между ними по всем социально-экономическим показателям, укрупнение субъектов повышает стабильность политической системы в целом, однако существует вероятность повышения степени нестабильности на региональном уровне — внутри созданного региона, который оказывается внутренне негомогенным. Таким образом, укрупнение может сопровождаться переводом нестабильности с федерального на другой уровень, региональный.

Практическая значимость исследования. В практической плоскости исследование применимо в нескольких аспектах. Во-первых, выводы исследования могут применяться для оценки и совершенствования процессов реформирования федеративных отношений в современной России. Во-вторых, очевидно, что процесс укрупнения регионов в нашей стране далек от завершения, следовательно, материалы, выводы и рекомендации работы будут весьма полезны для других российских регионов (особенно для их администраций), входящих в объединительные процессы. В-третьих, материалы и выводы настоящей диссертации оказались бы весьма востребованными при разработке и преподавании учебных курсов «Сравнительный федерализм», «Федеративные отношения в Российской Федерации», «Политическая регионалистика».

Апробация диссертационной работы. Основные выводы и материалы диссертационного исследования были озвучены на Шестом международном форуме по федерализму «Возможность реформации германского федерализма» в представительстве земли Баден — Вюртемберг в Берлине в мае 2005 года, на Ежегодной конференции Комитета по Федеральным Исследованиям Международной Научно-Политической Ассоциации «Равновесие федеральных систем» в октябре 2008 г. в Берлине и на Межрегиональной научно-практической конференции «Роль системообразующего фактора в процессе формирования и развития объединяющихся территорий» в Петропавловске-Камчатском в октябре 2006 года.

Материалы диссертационного исследования отражены в публикациях автора по проблемам объединения регионов, учтены рабочей группой администрации Пермского края по работе над Уставом нового объединенного субъекта — Пермский край.

Структура диссертационного исследования обусловлена его целью и задачами и состоит из введения, трех глав, разделенных на параграфы, заключения и списка источников и литературы.

Выводы:

Как показало наше исследование, объединение субъектов федерации является не просто «актом политической воли» основных игроков политического процесса. Для того, чтобы объединительный проект был стратегически успешен, необходимо наличие объективных факторов, таких как исторический, этнический, социально-экономический (уровни социально-экономического развития объединяющихся регионов и разрыв между ними).

Так, влияние исторического фактора, являющегося внешним доказательством резонности объединения и позволяющего мотивировать объединение аргументом восстановления прежней общей идентичности, неразрывно связано с работой экономического, поскольку политическая мотивация, как правило, имеет экономическую основу. Например, экономический стимул к объединению двух территорий в Пермский край был достаточно ярко выражен: социально-политические предпосылки опирались на высокий уровень интеграции двух экономик.

Практический опыт России по объединению субъектов показывает, что схемы укрупнения регионов строятся по следующему принципу — к региону-донору присоединяется один (или несколько) более слабых регионов в расчете на то, что донор за счет перераспределения собственных ресурсов будет их поддерживать и стимулировать их экономическое развитие. Однако эти преимущества, очевидно, возникают не автоматически, поскольку вместо стимулирования развития донор, возможно, наоборот, будет оттягивать ресурсы на себя. Поэтому необходимо оптимизировать механизм перераспределения, чтобы ликвидировать иждивенческие настроения слабых территорий и не дестимулировать развитие сильных регионов. Таким образом, необходима вовлеченность федерального центра.

Еще одним выводом из данной части исследования является то, что многообразие территорий Российской Федерации не позволяет выработать единый рецепт для всей системы и для формирования государственной линии необходимо несколько типовых институциональных вариантов. При этом одним из наиболее сложных и запутанных вопросов является проблема «особого статуса» присоединяемых округов, которая возникла в результате торга региональных элит. Четкого унифицированного представления о том, в чем конкретно после объединения должен заключаться «особый статус» округов, не существовало ни в Пермском, ни в Красноярском, ни в Камчатском крае.

Статьей VIII «Особый статус Коми-Пермяцкого округа» Устава Пермского края определено, что организация местного самоуправления на территории Коми-пермяцкого округа определяются уставами в соответствии с федеральным законом с учетом особенностей, установленных ФКЗ № 1 от 25.03.2004 «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа». Вместе с тем, властям округа предоставлена как некоторая «особость» флексибильная возможность: «при наличии волеизъявления населения КПО в его границах может быть образовано единое муниципальное образование».

Устав Пермского края, как первый устав нового объединенного субъекта был принят 17 апреля 2007 года и может служить образцом для других объединяющихся территорий, в том числе и в вопросах особого статуса, но как уже было сказано выше — федеральный центр не задал общих условий, а каждая территория намерена вкладывать в это понятие свое, актуальное для данной территории, содержание.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В результате проведенного диссертационного исследования автор пришел к следующим основным выводам.

Как политический принцип, федерализм может иметь самые разнообразные институциональные воплощения и позволяет создать стабильные и управляемые системы управления в многосоставных обществах. Вместе с тем, одной из его существенных черт является постоянная динамика, то есть постоянный процесс изменений, адаптация к новым проблемам, поиск более оптимальных решений. Выбор этих решений диктуется, в частности, тем, каким образом создаются федеральные союзы, то есть происходит ли это «снизу», на основе договора прежде суверенных политико-территориальных образований, или же «сверху», из центра и осуществляется федеральной элитой (как это происходило и происходит в Российской Федерации). Даже стабильные федерации могут подвергаться и подвергаются процессу реформирования, в частности, в силу того, что условия формирования федерации не совпадают с условиями ее поддержания и функционирования.

Данный тезис имеет особую актуальность для федераций, созданных относительно недавно, которые пока еще не функционируют в стабильном режиме, где преемственность политических институтов до сих пор не сложилась. В современной России с самого начала реформ проблемы федерализма, то есть проблемы выстраивания нового формата отношений между федеральным центром и регионами, привлекали повышенное внимание, как политиков, так и экспертного сообщества. Федеральная Конституция определила основы российского федерализма, однако слабость федерального центра, его неспособность влиять на политическую ситуацию в регионах предопределило то, что принципы федерализма так и не были полностью реализованы. К концу 90-х гг. необходимость реформы федеративных отношений стала очевидной. Реформа начала реализовываться в 2000 г. и продолжается до сих пор, при этом в основе политических изменений лежало стремление к усилению роли федерального центра, как одной из главных задач после его ослабления в предшествующий период. Реформа федеративных отношений включает множество элементоводним из них является процесс изменения административно-территориальной структуры страны: сокращение численности субъектов федерации за счет их объединения. Здесь следует отметить, что у России нет аналогов в мире, в частности, в отношении численности субъектов федерации, и это, безусловно, накладывает ограничение на степень применимости зарубежных моделей для оценки перспектив российских трансформаций.

Федерализм не является «самоподдерживающимся» порядком, но требует постоянной «подстройки» и адаптации с целью повышения стабильности и устойчивости системы в целом. Автор рассматривает процесс (и политику) укрупнения регионов именно как такую «подстройку», т. е. с точки зрения возможности повышения стабильности федеративной системы в целом. Для таких государств как Российская Федерация, трансформации территориальной структуры в сторону большей симметричности, попытка выравнивания является на данный момент весьма актуальной и может способствовать стабилизации социально-политической ситуации в государстве. Кроме того, для России этот процесс представляет собой один из вариантов постепенного отказа от национального принципа выделения субъектов федерации и возможного перехода в будущем к территориальному принципу.

Трансформация системы административно-территориального деления в федерациях, в частности, укрупнение субъектов, представляет собой весьма редкий случай для стабильно функционирующих федеративных политических систем. Подобные трансформации меняют институциональное равновесие политической системы, снижают степень ее стабильности, так что в большой долей вероятности можно предположить, что стабильные федерации будут избегать пересмотра структуры. Если же трансформации имеют место, то это объясняется либо особыми обстоятельствами, либо же незрелостью (новизной) федеративных отношений, когда преемственность институтов еще не сложилась. Так, проанализированный в диссертационном исследовании опыт изменения состава федеральных земель в Германии свидетельствует о том, что особые обстоятельства и новизна территориальной структуры позволили реализоваться объединительному проекту в начале 50х гг. XX века, дальнейшие же попытки объединить федеральные земли в «обычном режиме» успеха не имели.

В России структура административно-территориального деления никогда не была устойчивой и стабильной: по сути вся истории России сопровождалась «волнами» укрупнения и разукрупнения регионов. Это обстоятельство объясняет относительную легкость проведения современной, политики укрупнения. Ввиду наличия крайне большого числа регионов и чрезвычайно сильных диспропорций между ними по всем социально-экономическим показателям, укрупнение субъектов повышает стабильность политической системы в целом, однако существует вероятность повышения степени нестабильности на региональном уровне — внутри созданного региона, который оказывается внутренне негомогенным. Таким образом, укрупнение может сопровождаться переводом нестабильности на другой уровень — с федерального на региональный.

Как показало исследование, объединение субъектов федерации является не просто «актом политической воли» основных игроков политического процесса. Для того, чтобы объединительный проект был стратегически успешен, необходимо наличие объективных факторов, таких исторический, этнический, социально-экономический (уровни социально-экономического развития объединяющихся регионов и разрыв между ними).

Практический опыт России по объединению субъектов показывает, что схемы укрупнения регионов строятся по следующему принципу — к регионудонору присоединяется один (или несколько) более слабых регионов в расчете на то, что донор за счет перераспределения собственных ресурсов будет их поддерживать и стимулировать их экономическое развитие. Однако эти преимущества, очевидно, возникают не автоматически, поскольку вместо стимулирования развития донор, возможно, наоборот, будет оттягивать ресурсы на себя. Поэтому необходимо оптимизировать механизм перераспределения, чтобы ликвидировать иждивенческие настроения слабых территорий и не дестимулировать развитие сильных регионов. Таким образом, необходима вовлеченность федерального центра.

Многообразие Российской Федерации не позволяет выработать единый рецепт для всей системы и для формирования государственной линии необходимо несколько типовых вариантов. Одним из таких пилотных проектов стал Пермский край. Есть повод полагать, что данный процесс был неизбежен и обусловлен реальными политическими и экономическими предпосылками — на процесс формирования региона влиял целый ряд системообразующих объективных и субъективных факторов. Динамику объединительных процессов полезно анализировать в сравнении с активными в плане интеграции территориями, выявляя при этом общие закономерности. Примеры трех объединяющихся территорий, имеющих Федеральные конституционные законы об объединении и находящихся в финальной стадии интеграционного процесса: Пермский, Красноярский и Камчатский края, показали возможное разнообразие вариантов и практический эффект от интеграции уже сегодня. При этом одним из наиболее сложных вопросов является проблема «особого статуса» присоединяемых округов, которая возникает как результат «перевода» рисков политической нестабильности с федерального на региональный уровень. Проблема «особого статуса», волновавшая политиков и специалистов с точки зрения этичности этнического вопроса нашла свое практическое разрешение в первом уставе объединенного субъекта — Уставе Пермского края.

Федерализм — это общественный баланс интересов между федерацией и субъектами, и между субъектами и внутри субъектов. Это не есть застывшее, раз навсегда данное, принятое конституцией, но живой организм, который постоянно требует изменений. Таким образом, можно сделать вывод, что при наличии определенных объективных условий, при федеральных преобразованиях необходимо делать корректировку на территориальную специфику регионов. Необходим субъективный подход и поступательность движения: не революционный, а эволюционный путь, еще раз подтверждающий один из основных принципов федерализма «единство в многообразии».