Формирование институтов публичной службы в политических системах современных демократических государств: зарубежный и российский опыт

Актуальность и значимость темы данного диссертациоиного исследования определяется необходимостью осмысления места и роли института публичной службы в политической системе Российской Федерации как важнейшего элемента, обеспечивающего процесс коммуникации между ее базовыми подсистемами: государством и обществом. Эта проблема является острой и остается актуальной для современной политической науки в целом и молодой российской политологии в частности, так как в Российской Федерации в настоящее время используется только понятие «государственная служба», что отражает лишь характер самого института и ставит проблему расширения его границ. Развитие систем публичной службы и их совершенствование продолжаются в развитых демократических странах и в странах, находящихся в состоянии демократического транзита, так называемых государствах «третьего мира», что свидетельствует о сохранении высокой социальной значимости данного института в мировом сообществе.

Российская Федерация переживает в настоящее время период укрепления и совершенствования государственности, находится в поисках более эффективных механизмов управления, оптимального сочетания государственных и общественных интересов, необходимого для сохранения стабильности и надежности, без которых она не может быть суверенной державой, равноправным участником международных отношений, проводить эффективную внутреннюю политику.

В ходе реформирования публичного управления в России достаточно широко используется опыт развитых стран, применение которого нельзя оценивать однозначно: положительно или отрицательно. В течение последних полутора десятилетий усилия были направлены на демократизацию системы государственного управления и включение нашей страны в общемировые процессы. Президент РФ в своих посланиях неоднократно указывал на стремление нашего народа к свободе, развитию гражданского общества, рыночной экономики — основам процветания в будущем. Одним из условий этого является рационально построенная и эффективная система публичного управления. Однако у России, как у многих стран, прошедших сложный процесс развития в XX веке, практически нет собственного опыта ее формирования и функционирования, что делает абсолютно необходимым анализ опыта других стран и его использование в тех масштабах, которые соответствуют потребностям нашего государства.

Для достижения поставленной цели и создания правового социального демократического государства Россия, вслед за развитыми странами, стремится укрепить экономическую основу, соблюдать и активно защищать права человека, то есть следовать либеральным ценностям, которые лежат в основе развитых демократий. Декларируемой целью развития этих стран является создание на их территории оптимального единообразного качества жизни. Для решения возрастающего количества социальных проблем, удовлетворения запросов общества и индивидов необходимо в первую очередь наладить эффективное публичное управление. Повышение эффективности процесса управления — проблема всех современных государств, особенно проходящих стадию переходного периода и развития принципиально новых систем управления.

В Российской Федерации понятия «публичная политика», «публичное управление», «публичная служба» пока достаточно редко используются в нормативных документах, хотя понимание необходимости функционирования власти именно как публичной постепенно складывается как в российской политической науке, так и непосредственно в деятельности политической системы. В системе государственного управления России происходят в связи с этим закономерные процессы: увеличивается объем управляющих воздействий, изменяется их структура, сферы регулирования, методы и механизмы управления. Административная реформа предусматривает снижение административного давления на экономическую сферу и издержек бизнеса на преодоление управленческих барьеров. Однако данные процессы развиваются противоречиво: одновременно расширяется присутствие государства в крупнейших экономических системах, создаются государственные корпорации гигантского масштаба.

Решение масштабных задач в достижении стратегического замысла целей проводимых реформ, поиск новых эффективных механизмов реализации функций государственного управления предъявляют повышенные требования к организации и функционированию государственного аппарата и укреплению социально-правового положения его кадрового корпуса — служащих. В контексте научного сопровождения осуществляемых реформ особенно большое значение приобретает анализ проблем функционирования института публичной службы в развитых демократиях, а также в странах, осуществляющих переход к независимости, демократии и рыночной экономике. Политическое и управленческое значение данного элемента современного государства еще более повышается в переходный период. При этом в большинстве систем служба трактуется именно как «публичная», а не только «государственная».

В практике публичного управления большинства современных государств к категории публичных служащих относят занятых, выполняющих не только чисто административные функции, но и функционирующих в разных областях профессиональной деятельности, то есть как государственных чиновников, так и врачей, учителей, работников общественного транспорта и других сфер, финансируемых из средств публичных бюджетов.

В Российской империи термины «публичная служба» и, соответственно, «публичный (гражданский) служащий» имели не только научно-аппаратное хождение, но и были восприняты имперским законодательством1: публичные (гражданские) служащие нередко именовались чиновниками или служащими по гражданскому ведомству. Использование подобных терминов советским законодательством исключалось, но в специальной литературе они иногда встречались. На рубеже 1980—1990;х годов, когда возникла потреб.

См.: Свод уставов о службе гражданской // Свод законов Российской империи (СЗ РИ). — Том 3. — СПб., 1896 по прод. 1906,1908;1910. ность в формировании и законодательном регулировании деятельности административной системы на новой основе, вновь началась активная дискуссия об использовании и трактовке таких понятий, как «государственный», «общественный», «публичный».

Однако даже по прошествии более чем десяти лет термины «публичная служба» и «публичный служащий» употребляются в научной литературе с оговорками, вскользь, отрывочно и фрагментарно, то есть в общем плане. Одной из объективных причин этого является то, что современная российская система государственной службы не представляет собой систему публичной службы, а сформирована как служба государственная, то есть имеет гораздо более узкие границы. На основе зарубежного опыта можно сказать, что понятие «публичная служба» в большинстве стран трактуется однозначно: в нее включают всех чиновников государственного административного аппарата (государственных служащих), сотрудников муниципальных органов управления (муниципальных служащих), а также работников бюджетной сферы и различных неправительственных и неприбыльных организаций. л.

Этой точки зрения придерживаются и ряд российских специалистов .

Публичная служба в современном мире многообразна и становится все более объемной. Постепенно происходит перераспределение функций в ее рамках: многие функции службы государственной переходят к другим элементам данной системы, а виды публичной службы требуют дальнейшей дифференциации, как это происходит в современных демократических странах.

Служба" — один из основных видов социальной деятельности, поэтому необходимо особое политико-правовое регулирование не только государственной службы, но и других видов службы, функционирующих сегодня и могущих возникнуть в будущем. В составе публичной службы заняты мил.

2 См., например: Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. — М.: Юристь, 1997. — С. 15−19. лионы граждан, права и обязанности которых в сфере трудовой деятельности должны быть четко обозначены и зафиксированы.

Исключительное внимание со стороны российского государства только одному виду службы — государственной — при наличии в обществе большого числа других публичных функций, требующих их исполнения различными видами службы, не в полной мере отвечает требованиям строительства «открытого» правового государства и гражданского общества. Необходимы коррективы и пересмотр такой официальной линии в регулировании отношений службы и общества.

Создание теоретико-правовой базы для формирования института публичной службы и ее разновидностей предполагает анализ как общетеоретических, так и прикладных аспектов многих важнейших проблем организации и политико-правового регулирования данной сферы общественных отношений. Задачей политической теории, таким образом, является разработка док-тринальных указаний, следование которым обеспечит позитивную динамику развития специфической профессиональной среды — российского чиновничества3, а также расширение границ системы российской «службы». Эти перспективы определили выбор темы данного научного исследования, его политическую, социальную актуальность и значимость.

Степень разработанности темы исследования. При исследовании института публичной службы возникают проблемы, носящие объективный характер, что связано с недостаточной разработанностью вопроса в отечественной политической науке. Это объясняется фактическим отсутствием публичного управления и публичной службы в советский период истории нашего государства, когда теория публичного управления была признана буржуазной наукой. С образованием Российской Федерации ситуация в российской политической науке практически не изменилась: понятие «публичная служ.

3 Чиновничеством в Российской империи именовалась совокупность лиц, имевших чины и состоявших на гражданской службе. Употребляемые здесь и далее термины «чиновник», «чиновничество» и «бюрократия», если это не оговорено специально, не носят негативного литературно-публицистического оттенка, напротив, в них вкладывается политологический, а в ряде случаев и историко-правовой смысл. Терминам «чиновник» и «гражданский служащий» в настоящей работе придается синонимичное содержание. ба" так и не было актуализировано. В умах среднестатистических россиян, ученых, государственных деятелей укоренилось понятие «государственная служба». Только в последние годы делаются попытки исследования политического публичного управления и публичной службы, которые пока не носят системного характера.

Весь массив исследований, охватывающих отдельные аспекты генезиса и функционирования публичной службы, можно разделить, в зависимости от времени их публикации, на несколько групп, каждая из которых характеризуется своими особенностями и тенденциями.

В дореволюционный период политико-правовые аспекты публичной службы, в том числе и статуса публичных (гражданских) служащих в контексте организации и функционирования системы, нашли отражение в трудах видных отечественных ученых: философов и юристов И. Е. Андреевского, В. П. Безобразова, А. Д. Градовского, В. В. Ивановского, М. М. Ковалевского, Н. М. Коркунова, Н. И. Лазаревского, Н. К. Нелидова, Б. Н. Чичерина, Н. С. Таганцева, JI.A. Тихомирова, В. М. Хвостова, Г. Ф. Шершеневича и др. На рубеже XIX — XX веков интерес к проблемам государственного строительства был обусловлен поисками наиболее приемлемой для Российской империи формы правления и государственного устройства. Рассуждения о «наилучшей» форме правления приводили исследователей к весьма полемичным суждениям о «незыблемости самодержавной власти» как единственного средства преодоления «разрухи в умах» российского общества.

Чиновничество рассматривалось государственниками в качестве необходимого инструмента государственной власти, которое, при условии соответствия принципам профессионализма и «преданности государеву делу», обеспечит реализацию принимаемых управленческих решений, осуществит «просветительскую миссию» в отношении подданных империи.

Становление советского государства и государственного аппарата обусловило необходимость разработки официальной государственной идеологии, в качестве которой в 20—30-х гг. XX века выступал марксизм. Проблема организации и функционирования публичной службы перестала быть предметом изучения исследователей. Можно отметить только нескольких авторов, которые затрагивают отдельные аспекты данной проблемы: В. А. Воробьев, А. И. Елистратов, А. Ф. Евтихиев, А. Е. Лунев, И. Н. Пахомов, А. Е. Пашерстник, Ю. А. Петров, Н. П. Поборчая, JI.A. Сергиенко, С.С. Студе-никин, Н. И. Фаянс, Ц. А. Ямпольская и др.

На современном этапе эволюции российской государственности анализируются преимущественно многоплановые проблемы государственной службы, в том числе статуса государственных служащих, с позиций обоснования характера данного политико-правового института, в котором приоритет регулирования отводится нормам публичного права. Наиболее широкое и фундаментальное освещение данные проблемы получили в трудах таких ученых, как Г. В. Атаманчук, Д. Н. Бахрах, К. С. Вельский, В. А. Козбаненко, В. М. Манохин, А. Ф. Ноздрачев, А. В. Оболонский, Ю. Н. Старилов и др. Наряду с ними, основные концептуальные идеи политико-правового направления сформулированы в трудах А. П. Алехина, И. Л. Бачило, Б. Н. Габричидзе, А. А. Гришковца, А. Г. Гуриновича, Б. П. Елисеева, И. И. Веремеенко, Н. М. Казанцева, Ю. М. Козлова, Л. М. Колодкина, А. П. Коренева, М. А. Краснова, Б. М. Лазарева, Г. В. Мальцева, Д. М. Овсянко, В. А. Прокошина, Ю. А. Розенбаума, Ю. А. Тихомирова, Н. Ю. Хаманевой, И. Л. Честнова, АЛО. Якимова и др.

Проблематика выделения видов государственной службы и выявления особенностей статуса различных категорий государственных служащих, причем преимущественно гражданских, раскрывается в новейших учебниках по административному праву России4.

При общей правовой направленности большинства исследований государственной службы постепенно формируется осознание не только формальны.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. П. Административное право Российской Федерации. — M.: Зерцало, 2000; Коренев А. П. Административное право России. — М.: МЮИ МВД России, 1996 (гл. 8) — Агапов А. Б. Административное право. — М.: Городец, 1999. — С. 132−142- Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Административное право. — М.: Проспект, 2002 (раздел VII) — Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс. — M.: Юринформцентр, 2001. — С. 244−279- Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. — М.: Норма, 2002; Административное право / под ред. Л. Л. Попова. — М.: Юристь, 2002. но-правового аспекта данной проблемы: «службу» начинают рассматривать как элемент социально-политической структуры российского государства, что ведет к появлению работ, исследующих массив государственных служащих как элемент общей системы занятости РФ, следствием чего становится включение в данную проблематику работ, в которых признается его взаимосвязь с другими элементами этой системы, принадлежащих таким специалистам, как З. К. Александрова, М. А. Бочарникова, A.M. Куренной, JI.A. Чика-нова, В. Ш. Шайхатдинов и др.

Развитие и становление института государственной службы, в частности гражданской службы как ее вида, на разных этапах российской государственности находят освещение в трудах историков отечественного государства и права — И. А. Исаева, В. А. Рогова, Ю. П. Титова, Ю. К. Краснова и др.

Страноведческим аспектам политико-правового статуса публичных (гражданских) служащих уделяют большое внимание В. Г. Графский,.

A.Н. Козырин, В. И. Лафитский, М. А. Штатина и др.

Выявлению особенностей статуса публичных (гражданских) служащих в сравнении со статусом иных категорий служащих послужили труды таких ученых, как Н. В. Артамонов, В. Н. Кудрявцев, Н. И. Кузнецов, Ю. И. Мигачев,.

B.Я. Насонов, И. Ф. Побежимов, М. С. Почиталин, П. П. Сергун, Б. Ф. Старов, А. П. Шергин и др., которые рассматривали политико-правовые проблемы статуса военнослужащих и служащих правоохранительных органов.

Проблемы правового обеспечения муниципальной службы нашли отражение в работах ученых-специалистов в области муниципального права — Г. В. Барабашева, Н. А. Емельянова, JI.E. Лаптева, Н. В. Постового,.

C.Ю. Фабричного, В. И. Фадеева, В. И. Шкатуллы, Е. С. Шугриной и др. Информационно-познавательный и практический материал, охватывающий как государственную, так и муниципальную службу, а также проблему статуса государственных и муниципальных служащих, содержится в научных работах широкого круга авторов5.

Признавая комплексный социально-политический характер статуса публичных (гражданских) служащих, стоит учесть и весомый вклад в его многоаспектное изучение представителей различных областей гуманитарного знания, способствующий нормотворчеству, дополняющий новыми гранями представления о предмете политико-правового обеспечения данного института с позиций философского, исторического, политологического, социологического и экономического подходов: А. Г. Барабашева, Х. А. Бекова, И. А. Василенко, P.M. Вульфович, Г. И. Грибановой, B.C. Комаровского, В. П. Мельникова, Е. В. Охотского, Н. П. Пищулина, В. Ю. Сморгуновой, J1.B. Сморгунова, А. И. Турчинова, В. Н. Южакова, Л. И. Якобсона и др.

Особенностями современной отечественной историографии проблемы публичной службы являются: стремление к ее концептуализации, использование методологических подходов зарубежных исследователей, проведение качественных сравнительных исследований и на их основе определение перспектив эволюции института в Российской Федерации. Следует отметить появление целого спектра работ междисциплинарного характера, объединяющих юридический, политологический, исторический и другие научные подходы. Они позволяют определять институт публичной службы как занимающий особое место в системе управления, объединяющий интересы государственной власти и общества в целом. Результатом развития современной политической науки в этом направлении должно стать формирование специального категориального аппарата, научных направлений и школ, необходимых для завершения процесса институционализации особого раздела отече.

5 См.: Столярова Е. Е. Законодательство Российской империи второй половины XIX — начала XX веков о гражданской государственной службе: дис. канд. юрид. наук. — Екатеринбург: УрГЮА, 1998; Воронков А. В. Правовое регулирование государственной службы Российской Федерации: вопросы теории и практики. Статьи и исследования. — СПб.: Изд-во СПб. гос. ун-та, 2001; Горбатов Е. И. Социальная защита государственных служащих: правовые вопросы. — Екатеринбург: УрАГС, 2001; Володин A.M., Немчинов А. А. Муниципальная служба. — М.: Дело и сервис, 2002; Бондаренко М. В. Правовое регулирование труда муниципальных служащих. — Обнинск, Ин-т муниципального управления, 2001; Государственная служба в странах основных правовых систем мира: нормативные акты / под ред. и со вступит, статьей канд. юрид. наук Демина А. А. — М.: Готика, 2001. ственной политической науки, изучающего политическую сущность феномена публичной службы.

Значительных монографических работ и специальных диссертационных исследований, посвященных исключительно институту публичной службы как элементу демократической политической системы, пока нет. Имеется ряд диссертаций, монографий и других научных работ, в которых рассматриваются отдельные аспекты, касающиеся статуса государственных служащих в целом, в которых авторы выделяют также категорию публичных служащих6. Первое монографическое исследование, посвященное проблемам статуса гражданских служащих как самостоятельного вида государственных служащих Российской Федерации, появилось сравнительно недавно7.

С социально-политических позиций сравнительного изучения публичной службы интерес представляют работы зарубежных ученых, принадлежащих к различным научным школам, таких как Г. Брэбан, Ж. Ведель, Д. Гарнер, Ж. Гримо, Б. Гурней, Ш. Деббаш, К. Дэйвис, Р. Драго, Н. Оуэн, Ф. Риггс, К. Сикстон, С. Солон, Р. Шафхаузер, Ж. Шевалье, Дж. Эбербах, С. Эйзенштадт, К. Экштайн, Дж. Элдер и др.

В своей совокупности труды вышеуказанных ученых послужили теоретической основой настоящего диссертационного исследования.

Продолжение реформы системы государственного управления в России требует в перспективе создания эффективной публичной службы, что связано априори с необходимостью принятия рациональных и эффективных политических решений. Последние должны основываться на глубоком политологическом анализе, необходимом для разработки норм права, без которых не.

6Все работы такого характера носят чисто правовой характер и лишь частично затрагивают политические аспекты проблемы. См., например: Бурда Л. Е. Законодательство о государственной службе субъекта Российской Федерации: автореф.. канд. юрид. наук. — М.: Ин-т зак-ва и сравнит, правоведения при Правительстве РФ, 2001; Федотов А. Л. Правовое регулирование дипломатической службы в Российской Федерации: автореф.. канд. юрид. наук. — М.: МГИМО (У) МИД России, 2002; Юрченко В. Н. Организационноправовое и социальное обеспечение государственной службы Российской Федерации: автореф.. канд. юрид. наук. — М.: РАГС, 2003; Киржиманов М. Г. Правовые основы подбора кадров государственных служащих, их аттестации и повышения квалификации в Российской Федерации: автореф.. канд. юрид. наук. — М.: ИГП РАН, 2003.

См.: Козбаненко В. А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих (теоретико-административные аспекты): монография. — М.: ГУУ, 2002.

13 возможен процесс формирования и нормального функционирования российского государства.

Проблемы развития публичной службы сохраняют свою актуальность и в других странах мира, о чем свидетельствует гигантский массив литературы, постоянно пополняющий круг работ по данной проблематике. Только за 2005 год в каталог библиотеки Конгресса США было включено более 230 работ, в том числе книги ученых разных стран: Д. В. Бринкенхофа, М. Ван Варта, Ш. Кинга, Я. Киркпатрика, К. В. Льюиса, К. Миллера, Ст. Осборна, Т. Проссера, Д. Ривса, Д. Роуда, Н.Х. Тих8.

Объектом данного исследования являются общественные отношения и интересы, возникающие в процессе осуществления публичной власти в условиях современного правового демократического государства и требующие создания особого института для организации жизнедеятельности общества и эффективного социального обслуживания с целью обеспечения предпосылок формирования высокого качества жизни на территории нашей страны.

Предмет исследования — институт публичной службы как непосредственный исполнитель функций публичной власти и посредник во взаимоотношении государства и общества.

Гипотеза исследования — на современном этапе развития демократических государств, в том числе и Российской Федерации, особое значение приобретает выстраивание взаимоотношений и взаимосвязей между различными элементами политической системы. Одним из факторов, способствующих устойчивости демократической политической системы в условиях высокой изменчивости внешней среды, является система публичной службы —.

8 Brinkerhoff, D. W. Working for change: making a career in international public service / Derick W. Brinkerhoff, Jennifer M. Brinkerhoff. 2005; Kirkpatrick, I. New managerialism and public service professions: change in health, social services, and housing / Ian Kirkpatrick, Stephen Ackroyd, and Richard Walker. 2005; King, Ch. S. Transformational public service: portraits of theory in practice / Cheryl Simrell King, Lisa A. Zanetti. 2005; Lewis, C. W. Ethics challenge in public service: a problem-solving guide / Carol W. Lewis, Stuart C. Gilman. 2005; Miller, K. Public sector reform: governance in South Africa / Karen Miller. 2005; Nhat H.Th. Keeping the peace: mindfulness and public service / Thich Nhat Hanh. 2005; Osborne, St. P. Managing change and innovation in public service organizations / Stephen P. Osborne and Kerry Brown. 2005; Prosser, T. Limits of competition law: markets and public services / Tony Prosser. 2005; Reeves, D. L. Career ideas for teens in government and public service / Diane Lindsey Reeves, with Don Rauf. 2005; Rhode, D.L. Pro bono in principle and in practice: public service and the professions / Deborah L. Rhode. 2005; Van Wart, M. Dynamics of leadership in public service: theory and practice / by Montgomery Van Wart. 2005. посредник во взаимодействии государства и общества, осуществляющий управляющие воздействия, организующий жизнедеятельность общества и способствующий повышению качества жизни. Формирование эффективного института публичной службы в России — одно из условий ее процветания и сохранения государственной целостности.

Целью исследования является разработка концепции современной модели публичной службы как института демократической политической системы.

Для достижения поставленной цели необходимо решение ряда следующих задач: раскрыть понятие публичной службы и выявить ее роль как института демократической политической системы в современном мире;

• исследовать природу системы политического публичного управления, выделить признаки различных видов публичного управления, форм и уровней его осуществленияопределить место и функции публичной службы в демократической политической системе общества;

• проанализировать процесс развития и механизмы функционирования публичной службы в развитых странах;

• выявить специфические черты процесса функционирования систем публичной службы в условиях демократического транзита, определить пути совершенствования уже существующих и особенности создания новых систем управления в странах «третьего мира», актуальные для России;

• обобщить различные подходы к формированию системы публичной службы как важнейшего социально-политического института в странах с разными типами территориально-государственного устройства;

• сформировать оптимальную политическую модель публичной службы для Российской Федерации;

• определить перспективы развития эффективного института публичной службы в Российской Федерации как посредника во взаимоотношениях государства и общества.

Методологическая основа исследования. В исследованиях проблем политической системы, гражданского общества, публичной службы в научной литературе широко используются институциональный, структурно-функциональный, системный подходы.

Последний является основополагающим в данной работе: публичная служба рассматривается как система, состоящая из ряда подсистем (элементов), связанных между собой, формирующих свойства системы в процессе взаимодействия. Одновременно система публичной службы включается как подсистема в политическую систему современного демократического государства, представляет собой важнейший институт, обладающий высоким уровнем целостности и, соответственно, способствующий консолидации всего государства.

В данном исследовании используется также структурно-функциональный подход для анализа структуры и функций отдельных видов публичной службы и механизмов их взаимодействия.

В работе использовались следующие группы методов исследования: общенаучные — формально-логический, методы анализа и синтеза, сравнительный анализ, методы индукции и дедукции, метод перехода от абстрактного к конкретному, метод моделированияспециальные — сравнительно-правовой метод, исторический метод, метод экспертных оценок. В ходе работы автор основывался на выводах, содержащихся в научной литературе по философии, политологии, публичному управлению, теории права и государства, истории политических и правовых учений, конституционного права, административного права, международного права и др.

Системный подход в совокупности с вышеперечисленными методами исследования позволил выявить сущность, роль и функции публичной службы в политических системах современных демократических государств.

Научная новизна исследования заключается в следующих положениях:

• На основе всестороннего анализа проблем функционирования института публичной службы в различных политических условиях сформулирована совокупность теоретических положений, закладывающих основу нового в российской политической науке политико-административного подхода к анализу института публичной службы, в рамках которого решается крупная социально значимая научная проблема институционализации публичной службы как базовой подсистемы политико-административной системы Российской Федерации.

• Впервые комплексно рассматриваются теоретические подходы к обоснованию места публичной службы в современном демократическом государстве, политические и правовые параметры института публичной службы, выделяемого как новый предмет самостоятельного политологического исследования.

• На основе фундаментального критического анализа теоретических исследований российских и зарубежных ученых разработаны новые подходы к решению проблем российской государственной службы с целью превращения ее в публичную службу — элемент демократической системы публичного управления.

• В рамках сравнительного анализа систем публичной службы развитых стран выявлен консолидирующий и стабилизирующий характер влияния этих систем на любую государственную систему, независимо от процесса исторического развития конкретного государства, формы правления, территориально-государственного устройства. При этом определены отличия в структуре и функционировании различных систем публичной службы, обусловленные историческими, экономическими, политическими и социальными параметрами конкретного государства, что позволяет выделить у данных систем общие, особенные и единичные признаки.

• На основе анализа проблем систем публичной службы в странах переходного периода, а также странах «третьего мира» установлены специфические особенности данных систем, аналогичные существующим в России, требующие учета в процессе моделирования российской публичной службы.

• В исследовании представлений и толкований сущности государства и общества как основы формирования принципов функционирования конкретной модели публичной службы раскрыта сложная политическая проблема не-гативистского подхода к государственному управлению и государственной службе, требующая решения в процессе развития современной системы государственного управления Российской Федерации. Одновременно выявлена терминологическая проблема, возникшая в процессе демократизации российского общественного устройства, приведшая к укоренению понятия «государственная служба» и, таким образом, препятствующая осознанию необходимости превращения «государственной службы» в «службу публичную».

• Предлагаемые модели публичной службы федерального и регионального уровня, выработанные на основе теоретико-методологических разработок, содержат набор оригинальных политических и правовых механизмов, актуальных для внедрения в политическую и управленческую практику.

Изложенные выводы и предложения имеют концептуальную и научно-практическую значимость для развития института публичной службы как основы государственного, муниципального и иных видов публичного управления в Российской Федерации.

Основные положения и выводы, выносимые па защиту:

1. Концепция институционализации публичной службы, сформированная на основе выработанных зарубежной и отечественной наукой доктриналь-ных представлений о политико-правовом институте публичной службы демократического государства и в рамках утвердившегося в современной науке широкого подхода к определению понятия «публичная служба», содержит совокупность научно обоснованных идей, положений и принципов, имеющих важное политическое и правовое значение для теории и практики функционирования публичной службы в демократической политической системе.

2. В рамках разработанной концепции публичная служба рассматривается в качестве институционализированной легальной социально-политической системы, реализующей артикулированные общественные интересы конкретного демократического сообщества и служащей цели сохранения и развития данного сообщества в качестве целостного объекта в соответствии с господствующими в обществе представлениями и морально-этическими нормами.

3. Перспективы дальнейшего развития института публичной службы в развитых демократиях определяются основными тенденциями модернизации данного института в условиях глобализации мирового сообщества. Они связаны с децентрализацией процесса функционирования отдельных уровней публичного управления, внедрением экономических механизмов в публичное управление, сохранением в рамках глобализирующегося мира социальной ориентации современного государства.

4. Особые политические и управленческие проблемы возникают в процессе изменения основных параметров «службы» в условиях демократизации политических систем, действовавших ранее в условиях авторитарного политического режима, в условиях колониализма, а также функционирующих в рамках экономических систем, отличающихся «гетерогенностью», недостаточно высоким уровнем экономического развития, «зависимостью» от более развитых систем. Учет специфики этих проблем, в большой степени характерных для России, является одним из условий построения эффективной модели публичной службы.

5. Политическая модель публичной службы Российской Федерации должна стать результатом синтеза моделей публичной службы демократических государств, характеризующихся выраженной социальной ориентацией. Социальный характер государства и публичной службы способствует наибольшей степени удовлетворения общественных потребностей, максимизации «легитимности» власти, повышению устойчивости существующей политической системы, продуктивному взаимодействию властных публичных структур, общества и населения государства.

6. Необходимо системное политическое, правовое и административное обеспечения статуса публичных (гражданских) служащих в соответствии с целями и предназначением института публичной службы как института Российского государства в его нынешнем конституционном пространстве. Сущность статуса публичных (гражданских) служащих должна выражать их общую волю к служению интересам граждан, общества и государства посредством использования всего арсенала средств, приемов и способов организации деятельности. Разработка социально ориентированной публичной политики, формирование целостной публичной сферы, укрепление политического и правового положения «службы» как основы осуществления эффективного публичного управления — одно из важнейших направлений развития российской государственности. Статус публичных (гражданских) служащих и их реальная роль в жизни общества должны отвечать незыблемым конституционным идеалам признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, способствуя реализации гражданами их законных интересов в публичной и частной сферах деятельности. Намеченные в исследовании параметры статуса публичных служащих в рамках концепции «открытой» политико-правовой модели публичной службы, воспринятой демократически развитыми государствами современного мира, в полной мере согласуются с положениями Федеральной программы реформирования государственной службы и конституционно определенными перспективами развития Российской Федерации.

7. Перспективным теоретическим направлением отечественной политической науки с полным основанием может быть признана выработка форм общественного контроля над властью, в частности, форм контроля структур гражданского общества в сфере публичной службы.

Общественный контроль над государственным механизмом должен представлять собой систему, функционирование которой обеспечено политическими и правовыми гарантиями. В эту систему должен быть включен также контроль, осуществляемый отдельными гражданами и их объединениями. Контроль гражданского общества над публичной службой может осуществляться его структурами либо непосредственно, либо путем участия их представителей в сфере государственного контроля. С точки зрения системного подхода, данный контроль является системной обратной связью между объектом и субъектом управления, то есть принадлежит к коренным интересам самой управляющей системы, обеспечивая ее актуальной, верифицированной информацией, позволяющей постоянно совершенствовать процесс управления.

8. Осуществление комплекса политических, организационных и управленческих мероприятий, обоснованных в диссертации, должно способствовать формированию понимания необходимости расширения системы государственной службы Российской Федерации с целью превращения ее в публичную службу. Для этого, с одной стороны, требуется упорядочивание деятельности государственных (гражданских) служащих, а с другой — обеспечение связи этой деятельности с интересами, правами и свободами граждан, которые получат политически определенный ориентир того, что могут, должны и обязаны по отношению к ним делать служащие правового, демократического и социального государства.

Теоретическая значимость результатов исследования. Данное исследование формулирует теоретические основы нового, в рамках политических исследований, подхода к анализу основных параметров системы публичной службы как элемента политико-административной системы — основы функционирования современного демократического государства.

Рассмотрение в диалектической взаимосвязи всех элементов института публичной службы позволило выявить особенности его политико-административной и правовой природы, структуры и содержания.

Результаты исследования позволяют осуществлять проработку принципов функционирования российской «службы» — государственной, муниципальной — на новом уровне теоретического осмысления места и роли данных подсистем в современной политико-административной системе РФ, а также доказывают необходимость их превращения в элементы более широкого института публичной службы, что соответствует потребностям российского общества.

Одновременно результатом данного исследования является глубокий и всесторонний анализ основных параметров систем публичной службы развитых стран, а также специфики функционирования аналогичных институтов в условиях демократического транзита, совершенствования или создания новых систем публичной службы в странах «третьего мира», позволяющий использовать ряд положений для разработки теории публичной службы в российской политической науке.

Практическая значимость результатов исследования. Результаты диссертационного исследования имеют большое практическое значение для разработки механизмов регламентации публичной службы и совершенствования политической и управленческой сфер.

Выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут использоваться в законодательной и иной нормотворческой работе по вопросам организации и функционирования публичной (гражданской) службы как на федеральном, так и на региональном уровне.

На основе сформулированных в результате проведенного исследования теоретических положений диссертантом разработана совокупность конкретных мер, направленных на совершенствование политических механизмов и разработку норм федерального законодательства в части формирования эффективной модели публичной службы.

Результаты диссертационного исследования представляют интерес для научных и практических работников, государственных и муниципальных служащих, преподавателей, для всех, кто профессионально занимается решением проблем модернизации отечественного публичного управления.

Обоснованность и достоверность результатов исследования обеспечивается объективным научным анализом отечественного опыта организации и правового обеспечения государственной службы, а также зарубежных аналогов политико-правовых институтов и механизмов политического регулирования и реализации статуса публичных (гражданских) служащих. Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры политологии Российского государственного педагогического университета им. А. И. Герцена и рекомендована к защите на соискание ученой степени доктора политических наук.

Основные положения диссертации прошли апробацию в ходе Международной научно-практической конференции «Интеграционные процессы и проблемы совершенствования правового пространства в странах ЕвроАзиатского экономического сообщества» (Алматы, 2004 г.) — Международной научно-практической конференции «Гармонизация систем оценки качества высшего образования в странах СИГ и Балтики» (Алматы, 2004 г.) — Пятой Всероссийской научной конференции «Культура и интеллигенция в России между рубежами веков» (Омск, 2003 г.) — Всероссийской научно-практической конференции «Права участников образовательных отношений: проблемы теории и практики реализации» (Екатеринбург, 2003 г.) — Всероссийской научно-практической конференции «Гуманитарный анализ состояния и перспектив развития высшего образования в России» (Сочи, 2005 г.) — Второй Межрегиональной научно-практической конференции «Образовательное право и правовое образование: теоретические и практические аспекты обеспечения единого правового пространства» (Екатеринбург, 2002 г.) — Межрегиональных научно-практических конференций «Актуальные проблемы высшего гуманитарного образования и воспитания в Сибири» (Омск, 2002, 2003, 2004 гг.) — Областной научно-исследовательской конференции «Сибирь в социокультурным пространстве России: история и современность» (Омск, 2004 г.) — Научно-практической конференции «Модели участия граждан в социально-экономической жизни российского общества» (Омск, 2005 г.).

Работа прошла апробацию в рамках:

• подготовки методических рекомендаций по совершенствованию деятельности государственных гражданских служащих Сибирского Федерального округа (решением Координационного совета по вопросам кадровой политики при полномочном представителе Президента РФ в Сибирском Федеральном округе от 6 декабря 2005 г. О. В. Волох является координатором рабочей группы по данному проекту);

• разработки и внедрения учебно-методических материалов по проведению курсов повышения квалификации государственных гражданских и муниципальных служащих Сибирского Федерального округа;

• конкурса на лучшую научную книгу 2004 года среди преподавателей высших учебных заведений. Диссертант за монографию «Правовые аспекты организации государственной службы Российской Федерации и Омской области» (Омск, 2004) получил диплом лауреата Фонда развития отечественного образования Российской Академии образования.

По теме диссертационного исследования опубликовано 32 работы, общим объемом 53 п.л.

Тема работы, поставленные цели и задачи, определенные подход и методы обусловили следующую структуру исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих одиннадцать параграфов, заключения и библиографического списка.

Выводы по третьей главе.

Формирование демократической системы политического управления в России идет в русле общемировых тенденций, однако оно осложняется рядом объективных обстоятельств, в том числе наличием в общественном сознании негативных представлений о роли государства и государственной (и иных видов) службе, сформированных в ходе исторического развития российской государственности.

Недооценка роли государства и государственных (муниципальных и т. д.) служащих оказывает негативное воздействие на развитие как экономической, так и социальной сферы в нашей стране. Создание новой системы публично-служебных отношений, ориентированной на общечеловеческие ценности, по образцу развитых демократических стран, позволит вывести публичное управление России на высокий уровень социального обслуживания населения.

В Российской Федерации система публичной службы может быть представлена на федеральном и региональном уровнях в виде публичной государственной (гражданской и специализированной) службы. В органах местного самоуправления публичная служба формируется в виде публичной муниципальной службы. Если рассматривать служебную деятельность в рамках публичного сектора (партий, фондов, ассоциаций, агентств и т. д.), то здесь можно выделять публичную службу в данных организациях и именовать ее как службу в публичном секторе.

Несмотря на отсутствие в российском законодательстве соответствующего термина, публичность, присущая российской государственной или муниципальной службе, играет в значительной степени роль модератора общественных отношений, то есть выполняет функцию посредника между государством и обществом. Разработка критериев общественного обслуживания позволяет вывести эти отношения на новый публично-правовой уровень.

Анализируя формы общественного контроля в сфере публичной службы, приходишь к выводу о совершенствовании процедуры привлечения структур гражданского общества и широкой общественности как непосредственно к решению проблем становления публичной службы в Российской Федерации, так и в целом к реализации публичными органами их полномочий. Причем нужны такие процедуры, которые минимизировали бы возможность формальных решений. Порядок привлечения представителей структур гражданского общества должен быть предельно четко прописан, а работа со структурами гражданского общества должна стать одним из важных направлений повседневной деятельности любого органа публичной власти.

Объективно в настоящее время существует потребность в расширении масштабов публично-служебных функций у различных элементов политической системы России и включения их в процесс функционирования управляющих систем публичного сектора, в том числе некоммерческих общественных объединений. Такие категории служащих, как врачи, учителя, преподаватели вузов, работники культуры и т. д., статус которых тоже четко не определен в российском законодательстве, при включении в систему публичной службы могут потерять свои академические свободы и лишиться определенной компетенции, что скажется в последствии на развитии гражданского общества в целом.

В российской политической системе служащие публичного сектора должны выступать в роли организаторов выработки публичных решений. Они аккумулируют публичные интересы, систематизируют их, выносят на рассмотрение общественной организации, а после «легализации» такого решения выступают «проводниками» в органы политической публичной власти. Тем самым придается необходимая публичность в решении важных политических дел. И такая публичность обязательна при построении демократической политической системы в Российской Федерации.

Заключение

.

На протяжении нескольких столетий Россия страдала от недооценки роли чиновничества. Сознание народа чаще всего воспринимало данный социальный слой как «захребетников», «паразитов на теле нации». Слова «бюрократ» и «бюрократия», «чиновник» и «чиновничество» приобрели устойчивое негативное звучание. Между тем, мировая практика свидетельствует о необходимости более взвешенного отношения к тем, кто посвятил себя государственному служению на профессиональном поприще. В социальном плане функционирование государственного аппарата — системы органов и кадрового корпуса служащих — должно находиться в русле оценки бюрократии, скорее как «разумного блага», чем как «необходимого зла».

В настоящее время, в начале XXI столетия, надежда на то, что «невидимая рука рынка» расставит все по своим местам, ушла в прошлое. Очевидно, что в стране реально существует твердая «рука чиновника». И она необходима, так как именно от профессионализма чиновника, его нравственных качеств и деловой активности во многом зависит качество нашей жизни. Следовательно, формирование современного, хорошо отлаженного и эффективно действующего института публичной службы в России относится к приоритетным направлениям преобразований, происходящих в политической, правовой и административной сферах.

Подводя итоги данного исследования необходимо отметить следующее:

1. Публичная служба является необходимой составляющей демократической политической системы. Последнюю мы представляем как совокупность элементов, постоянно взаимодействующих между собой и с другими системами, существует и определенная система связей между этими элементами и внешней средой. Демократическую политическую систему можно рассмотреть в ее горизонтальных и вертикальных сечениях, что позволяет более детально изучить ее структуру, а также механизм действия публичной власти как ее элемента. При вертикальном сечении мы наблюдаем такие институты политической системы, как государство, государственные органы, учреждения и предприятия, общественные и религиозные объединения, политические партии, различные неформальные объединения граждан, выдвигающие определенные требования и отстаивающих свои интересы, и другие институты, влияющие на политическую жизнь страны в большей или меньшей степени. При горизонтальном сечении видны уровни существования вышеуказанных институтов, такие как: международный, федеральный, региональный, уровень местного самоуправления. Публичная служба в рассматриваемой структуре политической системы может существовать только при наличии демократического режима правления, иначе нельзя говорить о представлении интересов общества во власти, так как основная часть граждан в государстве будет максимально отдалена от участия в политической жизни страны. В настоящее время идеи демократии, представительной власти как выражение классической либеральной политической мысли до сих пор не утратили своего значения. Но их значение заключается сегодня в утверждении ценностей современного гражданского общества. Представительская парадигма имеет высокий нормативный смысл, обязывающий государственную власть вместо того чтобы «вести и воспитывать» граждан выражать их суверенную волю и уважать их неприкосновенные права.

В условиях тоталитарного или авторитарного политического режима, типично состояние, при котором бюрократический аппарат, правящая верхушка будут реализовывать исключительно свои интересы. Публичная служба в политической системе при демократическом политическом режиме будет неотъемлемым компонентом каждого из институтов политической системы на любом уровне. Причем, чем выше будет уровень развития демократии в стране, тем большая степень публичности будет наблюдаться в каждом институте. При тоталитарном и авторитарном политическом режиме публичная служба если и будет иметь место, то в минимальном объеме и будет носить лишь номинальный, формальный характер.

Соотношение политической системы и публичной службы представляет собой сложную проблему: политическая система общества — это совокупность институтов, участвующих в деятельности государства, влияющих в первую очередь на политическую жизнь страны, а публичная служба — это прежде всего институт, осуществляющий от имени государства деятельность, направленную на удовлетворение общественных потребностей. В то же время публичная служба в современных условиях активно участвует в разработке политических решений, в том числе накапливая и анализируя информацию об актуальном состоянии общества.

2. Важно отметить следующую закономерность: степень публичности службы в институтах демократической политической системы будет увеличиваться по уровням политической системы сверху вниз. То есть наименьшим будет наличие указанного качества в политических институтах на международном уровне, а наивысшим — на уровне местного самоуправления. Данная закономерность объясняется приближенностью институтов публичной службы на местном уровне к гражданам, а также тем, что населению предоставлены большие возможности влияния на политические процессы и управленческие решения на более низком уровне политической системы. Используя системно-функциональный подход Д. Истона, можно отметить, что и степень удовлетворения общественных требований и пожеланий на более низком уровне политической системы будет большим, нежели на более высоком, где «фильтрация» потребностей граждан будет более жесткой и, следовательно, объем реализуемых потребностей будет меньше.

3. Зная структуру демократической политической системы, роль в ней политического режима, соотношение других элементов политической системы с публичной службой, можно построить некую «идеальную» модель политической системы и публичной службы как ее элемента для использования в качестве ориентира при построении системы публичной службы в отдельно взятой стране. Такая модель может быть сформирована путем синтеза параметров современного института публичной службы, действующего в демократической политической системе, обладающего ярко выраженным социальным характером и наиболее соответствующего реальным условиям развития страны. Существование публичных и чисто государственных институтов должно быть подчинено единой цели: деятельности во благо отдельного человека и общества в целом. Социальный характер государства и публичной службы позволит наиболее полно удовлетворять общественные потребности, обеспечит максимальную «легитимность» власти, устойчивость существующей политической системы, продуктивное взаимодействие властных публичных структур с обществом в целом и отдельными гражданами. Для того чтобы достичь оптимума в этом взаимодействии как по временным параметрам, так и по достигнутым результатам, необходимо опираться на опыт функционирования института публичной службы в развитых странах. Анализируя этот опыт, может утверждать, что наибольший объем полномочий по формированию и организации деятельности институтов публичной службы должен быть предоставлен низовому уровню политической системы — местному самоуправлению. Этот уровень максимально приближен к гражданам, чьи интересы являются приоритетными в деятельности всех институтов публичной службы.

4. В российском законодательстве не применяется понятие «публичная служба», которое в настоящее время уже достаточно широко используется в научной литературе, так как является более емким, объединяющим не только государственную и муниципальную службу, но и другие виды служебной деятельности в публичном секторе. При широком понимании «службы» как «публичной» к служащим относятся все лица, находящиеся на службе у юридического лица публичного права. Публичная служба включает в себя профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов управления: федеральных органов и органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и образуемых ими органов, а также публичных объединений, фондов, учреждений, организаций и т. п. Деятельность людей, участвующих в функционировании общественного публичного) сектора, осуществляется, как правило, в рамках особой службы, поступая на которую, эти люди вступают с системой в особые правовые отношения, т. е. включаются в ее деятельность на особых, оговариваемых в специальных правовых документах условиях. Деятельность на таких условиях приобретает особый политический смысл, так как осуществляется в интересах всего общества.

В России службу традиционно определяют как государственную. Термины «гражданская служба», «публичная служба», «правительственная служба» зачастую носят характер синонимов. В англоязычных странах служба в рамках публичного сектора именуется «public (civil) service», что в буквальном переводе означает — «публичная, общественная служба" — аналогичный термин «offentlicher Dienst» используется и немецкими специалистами. Во всех развитых странах, а также в странах переходного периода и, в значительной степени, в развивающихся странах все служащие делятся на чиновников (работников органов государственного, муниципального управления, органов безопасности и т. п.) и гражданских (публичных) служащих. Если первые участвуют в управленческой деятельности, в том числе в подготовке политических решений, то вторые в основном заняты непосредственно социальным обслуживанием. В Великобритании относят к публичным служащим, в широком смысле, всех служащих: гражданских, то есть как чиновников министерств и ведомств, так и работников публичного сектора.

Таким образом, понятие «публичная служба» является общим понятием для определения всех служебных отношений с корпорациями, учреждениями и фондами публичного права. При этом сами служебные отношения в рамках публичной службы могут иметь как публично-правовую, так и частноправовую природу, а понятия «публичная служба» и «государственная служба» в законодательстве зарубежных стран демонстрируют разнообразие трактовок, что свидетельствует об их сложности.

5. Проведенные исследования дают возможность сделать ряд выводов о структуре, принципах функционирования и особенностях систем публичной службы в развитых демократиях. Одним из наиболее существенных параметров этих систем нам представляется их высокая устойчивость к воздействиям внешней среды, позволяющая этим системам эффективно взаимодействовать с политической сферой, с одной стороны, и с обществом — с другой. При этом публичная служба становится своего рода передаточным механизмом, который объединяет все части политической системы. Ее стабилизирующая и интегрирующая функции делают значение публичной службы чрезвычайным для любого государства и общества.

Несмотря на все отличия, системы публичной службы в большинстве демократических государств обладают сходными параметрами в таких важнейших вопросах, как система набора и отбора персонала, его обучения, правовых и социальных гарантий служащих. В большинстве стран публичная служба включает в себя государственную службу — административную, военную, службу в правоохранительных органах, публичную службу в рамках системы местного управления и самоуправления, а также деятельность в сфере предоставления населению различных, прежде всего, социальных услуг. Таким образом, она является крупнейшей сферой занятости населения, основным элементом государственной системы, непосредственно обеспечивающим достойное качество жизни граждан.

Именно на такую структуру и функциональное наполнение ориентируются в своем развитии системы публичной службы стран переходного периода и развивающихся стран.

В условиях постоянного усложнения функций и расширения объема деятельности системы публичной службы подвергаются серьезной критике как в недостаточной степени эффективные и экономичные. Конкурируя с частным сектором, они совершенствуют свою деятельность, используя новейшие методы и механизмы управления, современную технику. Ни в одной стране при этом не идет речь о ликвидации этих систем или радикальном изменении их параметров.

6. Важным условием формирования эффективной системы публичной службы является отсутствие замкнутости управленческого аппарата, предотвращения излишней бюрократизации. Необходимо более широкое определение понятия «служащий», включающее всех занятых в деятельности институтов публичной службы. Категория «государственный служащий» сегодня уже не отвечает требованиям современной действительности, это понятие скорее соответствует теории этатизма, нежели правового государства, гражданского общества и идее естественных прав и свобод человека и гражданина. При использовании в научных исследованиях и в простом обиходе понятий «государственная служба» и «государственный служащий» мы подразумеваем деятельность в интересах прежде всего государства («государственная служба» — «служба государству»), но забываем о прямом назначении государства — служении обществу в интересах каждого из граждан данного государства. Эта подмена понятий очень свойственна России, где государство исторически представляет собой фактически независимую от общества структуру, играет главенствующую роль во всех общественных процессах. Модель российской публичной службы, пользуясь классификацией С. Эй-зенштадта, можно определить как транзиторную, то есть «службу, ориентированную на себя». Ее главная особенность — политико-правовая бесконтрольность чиновничества.

Российские чиновники в массе своей тяготеют к державным ценностям, тогда как либеральная идея служения обществу не осознается ими в полном объеме. Поэтому, если в законодательном порядке расширить категорию граждан, официально выполняющих государственные функции в интересах общества («публичные служащие»), а не замыкаться лишь на группе чиновничества, которая существует на сегодняшний день как некая «каста», обладающая довольно замкнутым характером, то само государство «приблизится» к гражданам, к их нуждам и потребностяммеханизм взаимодействия власти с обществом станет более эффективным.

7. Новейшее государственное строительство осуществляется в условиях, когда идет интенсивный пересмотр многих из существовавших до сих пор представлений об организующем и регулирующем воздействии государства, его функциях, системе государственной власти, отношениях собственности. Осмысливать их приходится с учетом кардинальных общественно-политических преобразований, реформирования социально-экономической системы, жизненного уклада. Организация эффективно действующей системы публичной службы — приоритетное направление политического строительства. На современном этапе политически конституированная публичная служба является самостоятельным институтом и, одновременно, подсистемой единой системы публичного управления Российской Федерации. Стоящим перед ней задачам должно отвечать российское законодательство о публичной службе. Без особого преувеличения можно сказать, что от того, каким образом они будут решены, зависит не только выбор модели публичной службы, но и то, насколько успешными окажутся все те реформы, которые проводятся в обществе. Их решение подчинено логике стратегического замысла, реализуемого в зависимости от политического выбора. Совершенно ясно, что его вектор направлен на то, чтобы в ближайшее время сложилась такая модель публичной службы, которая могла бы эффективно обеспечивать функционирование Российского государства в его нынешней конституционно-правовой форме. Публичная служба — атрибут государства и общества, обеспечивающий среди многого их суверенитет и конституционную целостность.

Модернизация государства в направлении повышения эффективности выполняемых им функций объективно выдвинула в ряд политических приоритетов реформирование системы публичного управления и обновление сложившейся в данной сфере нормативно-правовой базы. Обусловлено это тем, что построение демократического федеративного, социального и правового государства, каким оно провозглашается ныне действующей Конституцией РФ, требует создания целостной системы органов публичной власти и соответствующей системы публичного управления, обеспечивающих экономический рост и поступательное развитие гражданского общества. Настоящий этап реформирования системы публичного управления Российской Федерации характеризует институционализация публичной службы как самостоятельного вида, получающего организационное оформление и соответствующее правовое обеспечение. Важнейшим базовым звеном здесь является формирования статуса публичного служащего как «посредника» во взаимоотношениях между государством и обществом.

8. Отечественная политическая наука связывает государственную службу исключительно с деятельностью государственных служащих в органах государства. В стороне остаются некоторые организации, например Центральный Банк РФ, Российский Фонд федерального имущества. Служба в таких государственных организациях, как ни странно, не отнесена к государственной службе. В то же время в зарубежных странах (Великобритания, США, Франция и др.) публичная служба осуществляется не только в государственных органах, но и в государственных учреждениях, организациях, публичных корпорациях, органах местного самоуправления, осуществляющих общественно значимые функции. Очевидно, в этой части российская общественная наука и российский законодатель могли бы более тщательно изучить опыт зарубежных стран в целях совершенствования организации и деятельности службы российского государства, обеспечивающей выполнение его задач и функций. Следовательно, законодательное определение государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов не создает правовых основ для отнесения всех работников бюджетных организаций к государственным служащим.

9. В современной политической науке наблюдается явная недооценка того позитивного потенциала, который в условиях демократического государства несут в себе формы общественного контроля в сфере публичной службы, тем более применительно к постсоветской России, где происходит достаточно интенсивное развитие структур гражданского общества, ощущается рост их влияния на общественные процессы, происходящие в стране. Вот почему одним из перспективных теоретических направлений отечественной политической науки с полным основанием может быть признана выработка форм общественного контроля над властью, в частности форм контроля структур гражданского общества в сфере публичной службы.

Общественный контроль над государственным механизмом сам должен представлять рационально построенную систему, функционирование которой обеспечено правовыми гарантиями. В эту систему должен быть включен контроль, осуществляемый отдельными гражданами и их объединениями. Важнейшую роль в ней должны играть политические партии, профсоюзы, трудовые коллективы, разветвленная система независимых от государственного аппарата средств массовой информации. Наконец, что особенно значимо, к важнейшим составляющим гражданского общества в специальной литературе также отнесены общественные контролеры.

Думается, контроль гражданского общества за публичной службой может осуществляться его структурами либо непосредственно, либо путем участия их представителей в сфере государственного контроля, который осуществляют уполномоченные на то государственные органы.

Контроль не следует отождествлять исключительно с выявлением недостатков и нарушений в системе публичной службы, с чем он привычно ассоциируется. Можно говорить о позитивном контроле, цель которого не только и не столько выявлять имеющиеся нарушения и недостатки, но формировать условия, при которых сама возможность появления злоупотреблений минимизируется.

Бесспорным является тот факт, что сегодняшней России необходимы перемены, которые приведут к стабилизации общественно-политической жизни в стране, которые позволят гражданам нашей страны быть уверенными в защите и поддержке со стороны государства, позволят обрести уверенность в завтрашнем дне и будущем своих детей. Речь не идет о формировании потребительского типа сознания, который зачастую можно было встретить в советском обществе. Произошли серьезные изменения, отрезавшие путь в прошлое: государство должно исполнять свое основное предназначение — работать во благо общества, а не «в себе и для себя», и тогда лозунги «правовое государство», «социальное государство» утратят декларативный характер и станут долгожданной действительностью. Прийти к этой цели во многом поможет качественно новый элемент демократической политической системы — публичная служба Российской Федерации.

Именно об этом еще раз напомнил 10 мая 2006 года в своем Послании Федеральному Собранию РФ Президент РФ В. В. Путин: «Разумеется, мы и впредь будем стремиться к тому, чтобы поднять престиж государственной службы. Будем поддерживать российский бизнес. Но и бизнесмен с миллиардным состоянием, и чиновник любого ранга должны знать, что государство не будет беспечно взирать на их деятельность, если они извлекают незаконную выгоду из особых отношений друг с другом.

Говорю сейчас об этом потому, что, несмотря на предпринимаемые усилия, нам до сих пор не удалось устранить одно из самых серьезных препятствий на пути нашего развития — коррупцию. Считаю, что социальная ответственность должна быть основой деятельности и чиновников, и представителей бизнеса, и они обязаны помнить, что источником благополучия и процветания России является народ.

Государство же обязано сделать так, чтобы это было не на словах, а на деле. Убежден, что ни одну из актуальных задач, стоящих перед нашей страной, мы не сможем решить без обеспечения прав и свобод граждан, без эффективной организации самого государства, без развития демократии и гражданского общества".