Эффективность государственной власти в современной России — система критериев, основные тенденции и факторы роста: Региональный аспект

Актуальность темы

исследования.

Политическое развитие российского общества на рубеже XX и XXI веков характеризуется утверждением начал новой государственности. Этот процесс, сопряженный с утверждением демократических ценностей в государственном управлении, протекает весьма противоречиво и прямо связан с эффективностью государственной власти и управления.

Проблемы эффективности государственной власти в последние годы все больше волнуют и саму российскую власть, и широкие слои населения.

Особенно обострилась эта ситуация к концу 90-х годов, когда из-за накопления многочисленных ошибок в государственном управлении произошел экономический обвал. Он был обусловлен и ошибочными концепциями, и некомпетентностью, и элементарными правонарушениями. В конечном итоге неэффективность российской власти обусловила смену ее высшего руководства в конце 1999 г. Новый Президент РФ свои первые шаги обозначил именно в области поисков повышения эффективности государственной власти, восстановления властной вертикали.

Многое уже удалось, однако поиск продолжается, и это неоднократно подчеркивалось Президентом В. В. Путиным в посланиях Федеральному Собранию РФ: «Консолидированная и эффективная государственная власть нужна нам для решения и неотложных социально-экономических проблем, и задач в сфере безопасности государства"1, «. государственный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим» .

С проблемой эффективности власти сталкиваются не только российские государственные деятели, служащие, население. Она характерна для многих стран мира.

1 В. В. Путин. Не будет ни революций, ни контрреволюций // Российская газета. 2001. 4 апр.

2 В. В. Путин. России надо быть сильной и конкурентоспособной // Российская газета. 2002. 19 апр.

Понятие эффективности широко используется в экономике, конкретных науках для оценки степени полезности затрат в ожидаемом результате. В теории организации и административного управления эффективность деятельности определяется как «отношение чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат. Решение можно назвать эффективным, если наилучший результат достигнут при заданных временных издержках или если результат получен при самых низких издержках выбора"1.

Вместе с тем возникает вопрос: насколько применимо понятие эффективности для характеристики государственного управления? И не являются ли данные характеристики отчасти метаморфическими, обозначающими лишь полноту реализации функций государства? А если нет, то чем она может измеряться? Что характеризует эффективность государства не только в целом, но и на региональном уровне?

Если эффективность, скажем экономической деятельности или социального управления может быть определена по соотношению осуществленных затрат и полученных результатов, то что может служить критерием эффективности политической власти?

Поставленные вопросы связаны еще и со стремлением самих государственных деятелей повышать эффективность госуправления, находить эффективные решения. На практике производятся реорганизации системы государственного управления с целью улучшить управление.

Особенно интенсивно этими проблемами занимаются Президент и Правительство, которым как никогда оказались необходимы надежные и эффективно действующие властно-управленческие механизмы. Сразу они не возникали. Потребовалось некоторое время для того, чтобы их создать, апробировать, откорректировать на основе первого опыта деятельности, и ввести.

1 Саймон Г., Смитоург Д&bdquoТомпсон В. А. Менеджмент в организациях. М., 1995. С. 253. в существующее правовое поле. По такому алгоритму создавались федеральные округа.

В условиях асимметричной федерации, каковая сложилась в современной России, это был, пожалуй, единственный способ укрепления властной вертикали. Первый опыт деятельности округов показал, что в нынешних сложившихся условиях они себя вполне оправдали. С точки зрения классической теории организации и управления введение дополнительных управленческих уровней и контуров ведет к усложнению и, зачастую, ухудшению управления. Фактически же создание окружного уровня управления в России позволило нивелировать те точки напряжения, которые складывались между Центром и регионами в условиях фактического или скрытого «парада суверенитетов». И в итоге управление улучшилось.

Однако оценка значимости проводимой реорганизации в разных сегментах современной российской политической элиты и общества различается. Для одних — это путь повышения действенности государственных органов, для других — ущемление демократии и «закручивание гаек». Поэтому анализ проблем эффективности функционирования государственной власти и поиск оптимальных путей ее повышения представляется весьма актуальным.

Степень научной разработанности проблемы.

Проблемам эффективности уделяется достаточно большое внимание в менеджменте. Особенно значительное внимание поиску в этом направлении стало уделяться в последний период и выдающимися практиками (П. Друкер,.

1 2.

Д. Обри, Д. Нортон, Дж. Стэк, Э. Гроув, Ч. Ханди, К. Албрехт) и теоретиками .

В теории и практике управления, благодаря сделанным разработкам, стали применяться общие модели эффективного управления: модель Т. Пар

1 См.: У. Дж. Дункан. Основополагающие идеи в менеджменте. М., 1996; Э. Гроув. Высокоэффективный менеджмент. М., 1996; П. Друкер. Эффективное управление. М, 2001.

2 См.: Дж. К. Лафта. Эффективность менеджмента организации. М., 1999; Дж. К. Грейсон, К. О’Делл. Американский менеджмент на пороге XXI века. М., 1991; Т. Питере, Р. Уотермен. В поисках эффективного управления. М., 1986. сонса, модель Р. Квина-Дж. Рорбаха, модель Г. Шварца-С. Дэвиса, модель Р. Лайкерта.

Как показано крупнейшими специалистами в области административного управления Г. А. Саймоном, Д. У. Смитбургом и В.А. Томпсоном1, при определенных допущениях вышеназванные модели эффективного управления могут использоваться и при изучении проблем государственно-административного управления.

Общетеоретическим и методологическим аспектам проблемы эффективности уделялось определенное внимание в отечественной литературе. Особого внимания заслуживает цикл работ, выполненный еще в 80-е годы под руководством академика А. Д. Урсула .

Что касается собственной проблем эффективности государственного управления, то здесь круг работ значительно уже. Необходимо упомянуть труды Г. Саймона, А. Лоутона, Э. Роуза, Д. Смитбурга, В. Томпсона и др. Отдельно необходимо отметить подготовленное под руководством профессора Марка Хольнера исследование «Эффективность государственного о управления». Это своеобразная энциклопедия в области современного административного управления («public administration»), в которой проблемы эффективности рассматриваются прежде всего в русле модели Т. Парсонса. В прямой постановке к условиям российских переходных политических процессов она неприменима. Однако с точки зрения теоретико-методологических позиций полезна в поисках адекватных моделей. Это было осознано и осмыслено в отечественной политической науке уже в середине 90-х годов, когда усилиями отечественных ученых стали разрабатываться концепции эффективного политического управления, применимые в переходных условиях.

Следует назвать в этой связи разработки О. Ф. Шаброва, М. Г. Анохина, Г. В. Атаманчука, В. Архипова, В. Граждана, М. Лебедева, поставившие об.

1 См.: Г. А. Саймон, Д. У. Смитбург, В. А. Томпсон. Менеджмент в организациях. М., 1995. С. 249−272.

2 См.: Проблема эффективности в современной науке (методологические аспекты). Кишинев, 1986.

3 См.: Эффективность государственного управления. М., 1998. щие проблемы эффективности современного российского государственного управления, поиска действенных критериев его оценки.

В частности, именно в работах Г. В. Атаманчука, зачастую в заостренно-полемической форме, были обозначены противоречивые тенденции в развитии современной российской государственности и выделены факторы, снижающие его эффективность. Им был также предложен комплекс показателей, характеризующих эффективность организации и функционирования субъекта государственного управления.

Однако в работах указанных авторов были подняты далеко не все насущные проблемы. Кроме того, предлагаемые ими меры могли способствовать значительному сокращению возможностей для дальнейшего развития демократического и федеративного процесса в России. На эти аспекты было обращено внимание в работах ученых Северо-Кавказской академии государственной службы, которые затронули прежде всего уровневый аспект организации государственной власти и его влияние на ее эффективность. В ряде работ ростовских авторов (Игнатов В.Г., Зеркин Д. П., Понеделков А. В., Старостин A.M.), а также в материалах проведенных здесь представительных конференций были вычленены и проанализированы основные аспекты и факторы, влияющие на эффективность современной государственной власти в России1. Речь идет о взаимосвязи ценностного и инструментального аспектов функционирования власти, оптимизации взаимодействия ее ветвей и уровней.

Именно в русле этих разработок и рекомендаций развивалась далее наиболее конструктивная часть политического процесса, приведшая к появлению федеральных округов. Округа существенно видоизменили функционирование всей системы современной российской государственной власти. В настоящее время появилась необходимость подытожить проделанную научно-аналитическую работу в области изучения проблем эффективности го.

1 См.: Зеркин Д. П., Игнатов В. Г. Основы теории государственного управления. М.-Ростов н/Д., 2000; Эффективность государственной власти и управления в современной России. Ростов н/Д., 1998; Государственная власть и местное самоуправление: эффективность и ответственность. Ростов н/Д., 1998; Факторы эффективности функционирования федеральных органов власти в регионе. Ростов н/Д., 2001. сударственной власти и включить в этот массив дополнительный сюжет, связанный с функционированием федеральных округов.

Таким образом, актуальность данной проблемы и наличие малоразрабо-танных ее аспектов обусловили выбор темы диссертационного исследования.

Объектом исследования является система современного российского государственного управления.

Предметом исследования выступает региональный уровень (федеральный округ — субъект Федерации) функционирования современной российской государственной власти.

Цель исследования — определение условий и факторов, способствующих эффективному функционированию российской государственной власти на региональном уровне.

Задачи исследования:

— провести концептуальный анализ проблемы эффективности управления и его специфики в условиях государственно-административной системы;

— изучить зарубежный и отечественный опыт эффективного государственно-административного управления на региональном уровне;

— разработать методику оценки эффективности государственно-административного управления на региональном уровне;

— на основе обобщения опыта функционирования Южного федерального округа выявить факторы, способствующие повышению эффективности функционирования государственной власти на региональном уровне;

— подготовить рекомендации региональным структурам государственной власти по повышению эффективности управления и совершенствованию методов его оценки.

Теоретико-методологическая основа исследования.

В разработке проблемы эффективности государственной власти автор исходит из системных и структурно-функциональных представлений о политической власти, восходящих к работам Т. Парсонса, Д. Истона, Г. Алмонда,.

М. Крозье и др., представляющих власть как особенное интегративное свойство социальной системы, связанное с поддержанием ее целостности, координацией общих коллективных целей с интересами отдельных элементов, а также обеспечивающее функциональную взаимозависимость подсистем общества на основе консенсуса граждан и легитимизации лидерства.

Вместе с тем, автор опирается на разработки в области теории бюрократии, как основного субъекта управления в государственно-административных системах. При этом используются положения модели Р. Мертона об организационных дисфункциях в социально-управляемых системах, подходы к эффективности административных систем Г. Саймона, рассматривавшего процессы формирования целей и принятие решений в иерархических организациях, а также разработки А. Этциони в области организационного анализа, интегрировавшего в своих подходах понятие политических и культурных целей и эффективной организации.

В качестве теоретических предпосылок для выполнения диссертации используются разработки ученых СКАГС в области эффективного государственно-административного управления.

Эмпирическую базу исследования составляют данные социологических опросов экспертов, госслужащих, населения Южного федерального округа по специальной методике, выделяющей предполагаемые факторы эффективности госуправленияфактические данные социальной статистики, характеризующие результаты социального и экономического развития региона и его субъектова также результаты организационно-управленческого аудита в ряде субъектов Южного федерального округа.

Основные научные результаты, полученные лично соискателем, и их научная новизна:

— Выделены основные парадигмы в исследовании проблемы эффективности государственной власти и управления: менеджеральная и парадигма политического управления;

— Установлены основные аспекты в функционировании государственной власти (ценностный и инструментальный), определяющие тип ее организационной культуры и технологическую сторону госуправления;

— На основе структурно-функционального анализа государственной власти и управления выделены различные виды ее эффективности: ситуационная, отраслевая, эмерджентная;

— Проанализированы критерии эффективности государственной власти и управления. Введено понятие «коридора эффективности», оконтуривающее результативность действия власти на минимальном и максимальном уровне, с помощью интегративных показателей эффективности;

— Рассмотрены наиболее репрезентативные образцы зарубежного и отечественного опыта государственного управления, характеризующие эффективность его функционирования на разных уровнях. Определены тенденции развития проблемы в рамках эффективного управления;

— На основе анализа различных моделей эффективного государственного управления выделены основные виды дисфункциональных проявлений, снижающих его эффективность;

— Выделены основные факторы, определяющие эффективность окружных структур в системе российской государственности, на разных этапах их становления;

— На основе результатов экспертного социологического опроса дана оценка перспективности наметившихся тенденций развития окружных органов власти и управления. Предложены рекомендации по развитию факторов, определяющих эффективность деятельности федеральных округов.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. В анализе проблемы эффективности государственной власти и управления следует выделить две основных исследовательских парадигмы: менеджерального и политического управления. В рамках первой задейству-ются модели, основанные на соотношении ресурсов и результатов деятельности. В рамках второй государственная целесообразность, соотнесенная с общественными ожиданиями. В современной теории и практике государственного управления реализуется конвергенция данных подходов.

2. Основными и взаимосвязанными аспектами, детерминирующими эффективность государственной власти и управления являются ценностно-целевой и инструментальный. С первым связаны показатели легитимности власти и, вместе с тем, в нем заложены общие критерии эффективности, связанные с историческим и национальным типом организационной культуры. Со вторым — объем и качество выполнения государственных функций и рациональность структуры государственной власти.

3. Структурно-функциональный анализ деятельности государственной власти в ракурсе ее эффективности позволяет выделить следующие основные ее виды: ситуационный, связанный с решением задач в краткосрочной перспективе и устранением ситуативных угроз национальной безопасностиотраслевой — оцениваемый применительно к результативности государственной политики в отдельных сферах (экономика, социальная сфера, международная политика, военная политика, образовательная и научная политика и т. д.) — эмерджентный — определяемый как суммарный итог взаимодействия всех ветвей и уровней власти, связанный с историческим развитием государства.

4. Эффективность государственной власти определяется системой отраслевых, многофакторных и интегративных критериев. Ведущее место среди интегративных критериев эффективности функционирования развитых государств следует отвести индексу развития человеческого потенциала (ИРЧП). Минимально допустимые параметры эффективности определяются системой предельно-допустимых показателей развития (ПДПР). ПДПР и ИРЧП в совокупности задают «коридор эффективности», нахождение в рамках которого позволяет определить деятельность государственных органов как эффективную при наличии необходимых ресурсов.

5. Анализ современной и зарубежной отечественной практики государственного строительства и функционирования государственной власти позволяет определить основные тенденции и факторы, способствующие росту эффективности государственной власти в управлении: поиск оптимальных сочетаний централизации и децентрализациименеджеризация на всех уровнях властидифференциация государственного контроля и усиление координации различных его видовпрофессионализация государственной службыкомпьютеризация и информатизация госуправленияинтенсивное развитие структур по взаимодействию с гражданским обществомразвитие отраслевых и комплексных мониторинговых систем в управлении городами, регионами и государствами в целомреализация концепций «активизирующего государства» и «экономизации госуправления».

6. Основными факторами, способствующими повышению деятельности окружных структур управления, выявленными в ходе анализа объективных показателей и экспертных оценок, выступают: сильный лидервысокопрофессиональная командаорганизованная система кадровой политикисистема контроля за исполнением принятых решенийсистема мотивирования исполнения решений. Соответственно, факторами, препятствующими эффективности выступают: организационные и лидерские дисфункциинедостатки ресурсовотсутствие координациинесогласованность управленческих действийотчуждение властно-управленческих структур от исполнителей и населенияразрывы в нормативно-правовом и информационном поленепрофессионализм кадров.

7. Функционирование окружных структур на первом этапе их существования по объективным показателям и экспертным оценкам следует считать эффективным. Основными задачами следующего этапа, решение которых будет способствовать дальнейшему продвижению в России, следует считать: усиление координации, способствующей развитию прогнозирования и индикативного планированияинтенсификация мер кадровой политики и профессионализация государственной и муниципальной службыукрепление взаимодействий со структурами гражданского обществаразвитие отраслевых и комплексных мониторинговых систем, отражающих развитие регионов.

Научно-практическая значимость исследования. Данная работа содержит теоретический и практический материал, который может быть использован в управленческой практике с целью повышения эффективности регионального управления, для разработки отраслевых и комплексных методик оценки эффективности деятельности государственных органов власти. Сформулированные в процессе исследования выводы и предложения, разработанные конкретные практические рекомендации могут быть полезными в процессе дальнейшего совершенствования деятельности аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Положения и выводы диссертационного исследования могут найти применение при чтении соответствующих тем и разделов курсов «Государственное и муниципальное у правление», «Политология», «Социология политики», «Политическое управление» и ряда других.

Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования были обсуждены и апробированы на заседаниях кафедры политологии и этнополитики Северо-Кавказской академии государственной службы. Отдельные положения диссертационного исследования были представлены в докладах и выступлениях на научных конференциях, а именно: на Международной научно-практической конференции «Региональные элиты в процессе современной российской федерализации» (Майкоп, 2001 г.). Международной научно-практической конференции «Взаимодействие власти в условиях федерализации (опыт России и Германии)» (Ростов-на-Дону, 2002 г.) -и опубликованы в коллективной монографии, трех брошюрах и статье.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и приложения и содержит 170 страниц текста. Библиография содержит 382 источника.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Завершая анализ проблемы, отметим, что в оценке эффективности власти далеко недостаточно исходить из общего положения дел в обществе. Оно может быть достаточно плохим, но деятельность властей может иметь при этом положительную динамику результатов и поддержку населения. Мы старались подчеркнуть в работе необходимость комплексного подхода к оценке: выделение объективных показателей, анализ уровня организационной и кадровой работы, самоощущения и отношение населения, его поддержка.

Такой подход соответствует современной теории управления и требованиям Российской федеральной власти. В своем послании Федеральному Собранию Президент России подчеркнул: «Я убежден: эффективность государства определяется не столько объемом контролируемой им собственности, сколько действенностью политических, правовых и административных механизмов соблюдения общественных интересов в стране"1.

Это совершенно верное определение, правда, не учитывающее еще одной крайне важной составляющей: наличия стратегических ценностей и целей, разделяемых большей частью населения, в соответствии, с которыми принимаются решения. Если эти ценности и цели не сплачивают, а разобщают людей, то эффективное управление вряд ли состоится при всех прочих условиях, и именно в этом компоненте будет находиться главная причина неэффективности власти. В таком случае такие цели и ценности следует скорректировать и публично об этом сказать.

Рассматривая проблему эффективности функционирования государственной власти, необходимо подчеркнуть прежде всего два ее противоречиво, но органично связанных аспекта: властно-доминирующий и инструментально-управленческий. И тот, и другой могут быть оценены с точки зрения эффективности, определяя вместе с тем результирующую эффективность государственного управления. Управленческая составляющая политической вла.

1 См.: Российская газета. 2001. 4 апр. сти измеряется степенью ее организованности и результативности, целеори-ентированности и затратности. Естественно, что политическая результативность отличается от социальной, экономической, духовной и связана, прежде всего, со степенью достижения выдвинутых политических целей и задач и реализацией основных функций политической власти. Если в реализации политических целей имеется заметное отклонение или наблюдаются дисфункции, то и следует говорить о неэффективности политической власти. Однако сами дисфункциональные проявления существенно связаны с другим важным аспектом политической власти — конвенциональным, который проявляется в таком важном ее качестве как легитимность.

Нелигитимная политическая власть вряд ли может рассматриваться как эффективная. Даже при достаточно хорошо продуманной и организационно-управленческой выстроенности, она будет сталкиваться с неприятием и противодействием значительной части населения и контрэлиты. Верно и обратное: легитимная власть, встретившись со значительными препятствиями, в условиях кризисов и лишений может успешно справиться с трудностями, опираясь на поддержку и понимание граждан.

Если ценностный аспект эффективности власти в значительной мере вытекает из субъективно-средовых факторов ее функционирования, то организационно-управленческий аспект связан с объективно-функциональными ее проявлениями. Политико-управленческая эффективность зависит от уровня и полноты реализации таких основных функций, как защита государственного строяпредотвращение и устранение социально-опасных конфликтов и социальной напряженностирегулирование экономических и социальных отношенийосуществление общенациональных программ экономико-финансового, культурного, научного, образовательного развитиярешение проблем социальной защиты и безопасности гражданосуществление внешнеполитических и оборонных функций.

Следует заметить, что данный аспект эффективности в современном обществе складывается в качестве результирующей организованного взаимодействия различных уровней и ветвей политической и государственной власти. На эффективность влияет баланс власти на общенациональном, региональном и местном уровнях. В государствах, где этот баланс складывается в пользу общенационального уровня при недостаточной развитости регионального уровня и самоуправления, наблюдается «перегрев» властей на этом уровне и постепенное увязание в нарастающем объеме социальных и экономических проблем. К тому же нарастает и объем патерналистски-эгалитаристских ожиданий. С другой стороны, передача значительных властных полномочий на региональный и местный уровень при недостаточности ресурсного, кадрового обеспечения и управленческих навыков и непроработанности правовой базы создает эффект бессилия власти в осуществлении социально-экономических функций и обеспечении внутренней безопасности. И то и другое мы наблюдаем в процессе становления новой системы политической власти в России.

Что касается другого ракурса, оказывающего существенное воздействие на эффективность власти, то он связан с горизонтальным распределением властных полномочий между различными ветвями государственной власти: законодательной, исполнительной, судебной. Основные проблемы неэффективности в этом ракурсе связаны с недостаточным уровнем организации каждой из ветвей и их взаимодействием между собой. Между тем, функционирование каждой из ветвей власти вполне может быть оценено относительно автономно с точки зрения уровня ее эффективности и согласно исполнения основных ее функций.

Инструментальный аспект эффективности связан с выработкой и реализацией управленческих решений. Он может оцениваться, прежде всего, на основе таких показателей, как своевременность или темп в подготовке решения, полнота его исполнения по объему, времени, используемым средствам. Естественно, что при этом учитывается и степень ресурсной обеспеченности.

Президент РФ, правительство, региональные органы власти и большинство населения высказывают особую озабоченность состоянием именно этого аспекта государственной и региональной власти. Машина управления должна быть отлажена, вертикаль власти выстроена. Не должно быть каких-то параллельных структур управления или сильных групп влияния, оказывающих дисфункциональное воздействие на систему государственного управления. В таком случае и показатели инструментальной эффективности нормализуются.

Одним из основных механизмов оценки инструментальной эффективности выступает аудит функционирования госуправления. Вспомогательными механизмами могут служить экспертные оценки крупных специалистов, экспертных групп, самих государственных служащих.

В ходе исследования мы осуществили оценку эффективности функционирования федеральной власти, а также органов ЮФО и администраций ряда субъектов РФ, основываясь на методике экспертной оценки, наиболее значимых с нашей точки зрения управленческих факторов.

Сами выделенные факторы в методике оценки могут быть отнесены к определяющим общий уровень эффективности управления на региональном уровне.

Общий оценочный фон деятельности федеральных и региональных органов не выходит пока за средние показатели, хотя наблюдается его положительная динамика.

Что касается ценностного аспекта эффективности управления, то в данной области при подборе критериев оценки наблюдается в течение последних нескольких лет постепенный сдвиг от суммарных показателей характеризующих материальную сторону жизни, к показателям качества жизни. Данные сдвиги характеризуют, прежде всего, оценки управленческой деятельности в развитых странах мира и укладываются в концепцию человеческого развития.

Правда, в отечественной практике оценки эффективности и результативности власти все еще доминируют критерии, основанные на показателях потребительской динамики. Это просматривается и в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию, и документах Правительства и Думы. Данные показатели рекомендуются в качестве основных оценочных и в ряде последних монографических исследований.

Применение данной методики в сочетании с методикой оценки баланса используемых бюджетных средств дает известную иерархию регионов на донорские и дотационные, «богатые» и «бедные». Вместе с тем, в современных условиях данная методика уже малоперспективна и не может претендовать на универсализм. В число универсальных претендует войти методика, основанная на оценках показателей человеческого развития (ИРЧП).

Применение ИРЧП к оценке регионов позволяет дать иную картину их ранжирования, перспектив развития и, как следствие, эффективности управления. Анализ состояния регионов Северного Кавказа, традиционно относимым к регионам — аутсайдерам, показывает, что их «отсталость», с этой новой точки зрения, носит в существенной мере внешний характер и обусловлена невысокими показателями ВРП на душу населения. Что касается собственно показателей человеческого потенциала, то ожидаемая продолжительность жизни на Северном Кавказе наиболее высокая в России, а уровень образования в половине регионов данной группы близок к среднероссийскому или даже превышает его. К этому стоит добавить, что показатели теневой экономики здесь превышают средне российские. Поэтому реальный ВРП на душу населения вряд ли соответствует статистическим данным.

Что касается анализа сдвигов в эффективности российской государственной власти, связанной с организацией федеральных округов, то сопоставление сдвигов, фиксируемых объективными показателями и экспертных оценок со стороны научной и политической элиты, показывает наметившуюся здесь позитивную динамику. Она стала результатом восстановления единства правового и информационного поля в регионе, установлением контроля за кадровой политикой на руководящем уровне. Вместе с тем, следует отметить, что здесь мы все еще не вышли за рамки ситуационной эффективности. А речь идет о достижении долговременной эмерджентной (связанной с взаимодействием всех уровней и ветвей власти) эффективностью.

Для этого органам федеральных округов предстоит переместить акценты на создание механизмов координации ветвей власти на окружном уровне, развернуть скоординированную систему контроля проведением кадровой политики в органах власти и управления регионов, целевой расходованности бюджетных средств и использованием госимущества.

Вместе с тем, требуют развития шаги, связанные с формированием целевой экономической программы «Юг России». Назрела необходимость формирования структур, концентрирующих усилия на прогнозировании и индикативном планировании развития экономики и социальной сферы федеральных округов и способствующих активизированию предпринимательской деятельности и улучшению инвестиционных условий в регионах.

Естественно, что высказанные нами положения носят рекомендательный характер.

Что же касается развития оценочных и аналитических методов, ориентированных на изучение эффективности госуправления в практическом ключе и в плане дальнейшей разработки проблемы эффективности то, резюмируя уже сказанное, выскажем следующие рекомендации.

1. Методика оценки эффективности управленческой деятельности должна быть ориентирована на комплексный подход. Существо комплексных критериев состоит, во-первых, во в всестороннем учете и оценке продуктивности всех ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной) и уровня их согласованностиво-вторых, в сбалансированном сочетании аналитических, экспертных и оценочно-экспертных факторов (основным из которых выступают показатели целеориентированности управленческой деятельности, ее социальной затратности, степени удовлетворения социальных потребностей и социальной динамики) — в-третьих, в оценке персонального уровня эффективности управления. Необходимо также вводить повышающий коэффициент в оценку социальной затратности. Возрастающий уровень издержек — характерная черта управления — в условия конфликта и социальной напряженности.

2. При формировании и реализации программ регионального развития, прежде всего отладке и оценке подлежит инструментальный аспект государственного и регионального управления. В современных условиях он связан с выстраиванием вертикали власти, формированием надрегиональных структур, координирующих влияние федеральной власти на развитие регионов. Показатели инструментальной эффективности ориентированы на оценку уровня аппаратной работы, управленческого профессионализма государственных служащих и руководителей, их исполнительской дисциплины, стабильности и компетентности кадрового состава органов управления, своевременного и полного контроля за принимаемыми решениями.

3. При оценке содержательной стороны деятельности и взаимодействия управленческих структур рекомендуется в области интегративных показателей переходить от валоводоходных и натуральных показателей к показателям индекса человеческого развития. Это позволяет сформировать более реалистичную картину действий управленческих структур. С точки зрения перспектив изменения качества жизни, выявлять дополнительные ресурсы в решении социальных проблем. Что касается отраслевых показателей, то они требуют дополнения с точки зрения индексов ресурсного потенциала региона и уровня его использования.

4. Инструментальные и ценностные критерии и показатели эффективности регионального управления необходимо дополнять экспертной оценкой и экспертизой управленческой эффективности. Целесообразно проводить экспертный мониторинг по единой методике, привлекая как представителей федеральный и региональных органов управления, так и ученых.