Конституционно-правовое регулирование нотариата в современной России

Актуальность темы

исследования. За последние десятилетия коренным образом изменились статус, функции и порядок деятельности нотариата. Имевший строго государственную природу советский нотариат стал активно замещаться новым российским нотариатом, основывающимся на принципах профессиональной корпоративности, совмещения функций носителя публично-правовых полномочий и представителя гражданского общества. С одной стороны, юридическая деятельность нотариусов осуществляется от имени государства, что гарантирует доказательственную силу и публичное признание нотариально оформленных документов и предопределяет специальный публично-правовой статус нотариусов. С другой — нотариат все более активно позиционируется в качестве корпоративного сообщества частнопрактикующих лиц свободной профессии, имеющих гражданскую самостоятельность, высокую степень самоуправления при ограниченном административном контроле со стороны государства, активно оказывающих гражданам и организациям необходимые юридические услуги за соразмерную плату.

Состояние законодательства о нотариате и нотариальной деятельности, однако, во многом не соответствует тенденциям, которые характерны для современного общества. Особенно ярко данное противоречие стало проявляться после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, закрепившей приоритеты рыночной экономики, частной собственности, свободы предпринимательской деятельности, а также новые механизмы взаимодействия Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований. Несмотря на то, что Конституция Российской Федерации, позиционируя нотариат в качестве предмета совместного ведения Федерации и ее субъектов, по опыту большинства зарубежных стран (за редкими исключениямистатья 236 Конституции Бразилии, статья 36 Конституции Испании) не устанавливает каких-либо дополнительных правовых норм об организации нотариата, значительное число современных проблем правового регулирования организации и деятельности нотариата в России связано с предметом, методологией, задачами и функциями конституционного права. Сосуществование государственных нотариальных контор и нотариусов, занимающихся частной практикой, неопределенность в разграничении полномочий между нотариальными палатами и органами управления юстицией, нечеткое определение законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов по регулированию организации системы нотариата, неполнота правовой регламентации участия нотариата в защите конституционных прав и свобод человека и гражданина — далеко не полный перечень конституционно-правовых проблем в современной России, требующих научного и практически-прикладного разрешения.

В условиях реформирования системы нотариального обеспечения реализации прав и свобод граждан и организаций на основе конституционных принципов и стандартов проведение научного исследования в данной сфере конституционно-правового знания представляется весьма актуальным и своевременным.

Степень научной разработанности темы исследования можно оценить по многоплановым трудам специалистов юридической науки, основанным на теоретико-фундаментальных и проблемно-прикладных подходах к изучению конституционной сущности и организационного построения нотариата в России.

Общеметодологические основы конституционно-правового регулирования общественных отношений изучались в трудах С. А. Авакьяна, С. Н. Бабурина, Н. Т. Ведерникова, Д. Л. Златопольского, С. А. Карапетяна, Е. В. Колесникова, И. В. Котелевской, О. Е. Кутафина, Е. А. Лукьяновой, В. О. Лучина, О. О. Миронова, М. А. Митюкова, Е. Е. Никитиной, М. С. Саликова, В.А. Си-вицкого, М. С. Студеникиной, А. Х. Султанова, Ю. А. Тихомирова, Н. Н. Хорошего, М. Р. Шабанова. Анализ списка используемой литературы по вопросам содержания конституционно-правовых институтов позволяет отметить ряд работ, посвященных проблемам основ конституционного строя (П.А. Ас-тафичев, М. В. Баглай, П. Д. Баренбойм, Н. А. Боброва, Г. А. Борисов, В.В. Го-шуляк, Н. А. Емельянов, В. Г. Ермаков, В. Т. Кабышев, А. Ф. Малый, В. В. Мамонов, JI.С. Мамут, Н. И. Матузов, А. А. Мишин, B.C. Нерсесянц, Т.М. Пря-хина, В. А. Ржевский, Ю. И. Скуратов, В.Е. Чиркин) — обеспечения, защиты и реализации прав и свобод человека и гражданина (Н.С. Бондарь, Н.В. Вит-рук, С. А. Глотов, Ю. А. Дмитриев, С. А. Комаров, Г. Н. Комкова, Е. Г. Лыкин, А. В. Малько, М. В. Мархгейм, А. С. Мордовец, Ф. М. Рудинский, М.Л. Энтин) — разграничения предметов ведения и полномочий (Н.А. Богданова, Ю. П. Еременко, Н. П. Иванищева, И. П. Ильинский, Д. А. Ковачев, Е. И. Козлова, Н. А. Михалева, Л. А. Морозова, Ж. И. Овсепян, И. М. Степанов, Ю. Н. Топорнин, И. Е. Фарбер, К. Ф. Шеремет, Б.С. Эбзеев).

Непосредственно правовые основы организационного построения нотариата изучались в работах таких авторов, как В. Н. Аргунов, Ю. Н. Власов, Г. К. Герасимова, Е. Э. Денисова, М. А. Долгов, А. В. Дударев, В. М. Жуйков, А. В. Жукова, С. А. Зацепина, В. В. Калинин, Т. Г. Калиниченко, А. К. Кац, Е. Н. Клячин, Т. Р. Козуб, И. В. Москаленко, М. Ю. Плетнев, И. А. Полтавская, О. В. Романовская, Г. Б. Романовский, М. И. Сазонова, С. В. Степашин, Л. А. Стешенко, А. Я. Сухарев, Е. Б. Табагаева, A.M. Фемелиди, И.Г. Черем-ных, Т. М. Шамба, К. С. Юдельсон, В. В. Ярков.

Особенно необходимо выделить докторскую диссертацию И.Г. Черем-ных «Становление независимого нотариата России как института по осуществлению правоохранительной деятельности» (М., 2007 г.), кандидатские диссертации А. В. Дударева «Нотариат: аспекты международного и национального права» (М., 2000 г.), И. Н. Кашурина «Нотариат в правовой системе Российской Федерации» (М., 2005 г.), Т. Р. Козуб «Взаимодействие органов государственной власти и нотариата в Российской Федерации» (М., 1996 г.).

Несмотря на активную разработку в последнее десятилетие отдельных аспектов конституционно-правового и гражданско-правового регулирования нотариата, вопросы целостного его представления в аспекте конституционного права остаются недостаточно исследованными и рассматриваются фрагментарно. В представленной работе сделана попытка восполнить названный пробел.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления конституционных функций нотариата.

Предметом исследования выступает конституционно-правовое регулирование организации и деятельности нотариата в условиях современной России.

Цель исследования заключается в комплексном анализе нотариата как объекта конституционного регулирования, научном осмыслении сущности этого феномена во всем его разнообразии.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующей группы задач, отражающих логическую последовательность предпринятого исследования: выявить понятие и юридическую природу нотариатапроанализировать место нотариата в правовой системе Россиивыявить сущность права граждан на доступ к нотариальной деятельностисистематизировать опыт правового регулирования статуса нотариуса в современных условияхисследовать механизм разграничения предметов ведения и полномочий в области нотариата между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями, предложить пути его оптимизацииобобщить практику правового регулирования деятельности нотариата в сфере обеспечения конституционного права на частную собственность, свободы предпринимательской деятельности, права граждан на квалифицированную юридическую помощьвыработать рекомендации по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в сфере реализации конституционных основ организации и деятельности нотариата.

Нормативно-правовую и эмпирическую базу исследования составляют такие основополагающие документы, как Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, Конституции (Уставы) и законы субъектов Российской Федерации. Привлечены также Конституции и законы государств СНГ и зарубежных стран. Особое внимание в диссертации обращается на итоговые решения Конституционного Суда Российской Федерации.

В качестве эмпирического материала в работе послужила практика Конституционного суда Российской Федерации, а также использовались статистические показатели, данные социологических опросов, анкетирования разных групп населения и данные, размещенные в сети Интернет по теме диссертационного исследования.

Методологическая основа исследования включает в себя следующие общетеоретические и специальные методы научного познания: анализ, синтезлогический, социологический, системно-структурный подходыметоды сравнительного правоведения и аналитического толкования правовых норм. Их применение позволило исследовать объект во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции и сформулировать обобщения. При написании работы использовался также междисциплинарный подход.

Самостоятельное значение имел формально-юридический метод, позволивший с помощью правил юридической техники и формальной логики проанализировать нормативно-правовые акты и правоприменительную практику, обосновать собственное представление о системе конституционно-правового регулирования нотариата и нотариальной деятельности.

Научная новизна и значимость полученных результатов заключается в том, что в диссертации с позиций науки конституционного права проведено комплексное исследование сущности и юридического механизма правового регулирования организации и деятельности нотариата, обобщен опыт, выявлены проблемы и определены его дальнейшие перспективы. Научная новизна обусловлена не только введением в научный оборот новых терминов и конструкций, но и инновационными подходами к осмыслению механизма правового регулирования данной группы общественных отношений.

На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:

1. Конституционные принципы рыночной экономики, частной собственности и свободы предпринимательской деятельности диктуют необходимость определения нотариата как системы государственных и частнопрактикующих нотариусов, а также их объединений, осуществляющих от имени государства правоохранительно-юрисдикционные функции в сочетании с оказанием частной юридической помощи гражданам и организациям. Конституционно-правовое регулирование нотариата должно основываться на методологии регламентации деятельности профессиональных юридических корпораций.

2. К предмету конституционно-правового регулирования нотариата относятся: 1) определение общих подходов к организации нотариата в государстве как основы конституционного строя- 2) выявление целей, задач и функций нотариата в механизме обеспечения защиты и реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина- 3) разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Федерации в области нотариата- 4) учреждение системы органов государственной власти и местного самоуправления, определение их компетенции в сфере публичного управления нотариальной деятельностью- 5) обеспечение гарантий профессиональной независимости нотариата, самоуправляющихся и демократических принципов его функционирования- 6) защита прав и законных интересов субъектов нотариальных правоотношений в Конституционном Суде Российской Федерации в аспекте подведомственных конституционному правосудию дел.

3. В системе прав и свобод человека и гражданина целесообразно выделение права граждан на равный доступ к нотариальной деятельности, поскольку в силу специфики статуса нотариуса его гарантии не охватываются положениями статьи 32 Конституции Российской Федерации о праве граждан на равный доступ к государственной службе.

4. Права и обязанности нотариуса могут быть классифицированы следующим образом: в зависимости от юридической природы — публично-правовые и частно-правовые, по назначению в механизме правового регулирования — материальные и процессуальныепо содержанию прав и обязанностей — организационные и профессиональныепо субъектному составу — индивидуальные и коллективные.

5. Действующие в настоящее время Основы законодательства Российской Федерации о нотариате по форме и содержанию во многом не соответствуют современной методологии регулирования конституционных правоотношений. Целесообразно принятие Федерального закона «О нотариате», который должен быть направлен преимущественно на реализацию положений статьи 72 Конституции Российской Федерации, сохраняя федеративный баланс ведения между Россией и ее регионами. Что касается полномочий нотариата в области частного права — здесь элиминируется какое-либо регулятивное воздействие субъектов Федерации на общественные отношения, поэтому соответствующие нормы целесообразно изложить в Гражданском кодексе Российской Федерации, внеся соответствующие изменения.

6. Предлагается следующая редакция норм конституции (устава) субъекта Российской Федерации о нотариате: «1. В соответствии с Конституцией Российской Федерации нотариат находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. 2. Нотариальные действия осуществляются от имени Российской Федерации. 3. Деятельность нотариусов по защите прав и законных интересов граждан и юридических лиц осуществляется государственными и частными нотариусами в порядке, определенном федеральными законами, законами и иными правовыми актами субъекта Российской Федерации. 4. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий осуществляют материально-техническое и финансовое обеспечение государственных нотариальных контор, содействуют развитию частного нотариата. 5. Законом субъекта Российской Федерации определяется количество должностей нотариусов в нотариальном округе, а также пределы нотариальных округов в границах территории субъекта Российской Федерации».

7. Обоснована целесообразность изложения статьи 37 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате в следующей редакции: «Статья 37. Нотариальные действия, совершаемые должностными лицами органов местного самоуправления. В городских и сельских поселениях, не являющихся административными центрами муниципальных районов, главы местных администраций или лица, их заменяющие в соответствии с уставами муниципальных образований, имеют право совершать следующие нотариальные действия: удостоверять завещанияудостоверять доверенностипринимать меры к охране наследственного имущества и в случае необходимости меры по управлению имсвидетельствовать верность копий документов и выписок из нихсвидетельствовать подлинность подписи на документах».

8. Механизм нотариальной защиты права частной собственности во многом опирается на зародившуюся в середине 90-х годов идею придания нотариату функции превентивного правосудия. Нотариальная форма вследствие забла-говременности и предварительного характера процедуры выяснения фактических обстоятельств дела имеет преимущества по сравнению с последующей судебной защитой права собственности. Однако выполнение подобных функций со стороны нотариата возможно лишь при соблюдении ряда конституционных условий, которые предполагают беспристрастность и независимость нотариусов, точное и неуклонное соблюдение ими требований законодательства.

9. В целях совершенствования механизма защиты нотариатом конституционного права на предпринимательскую деятельность в законодательстве необходимо более четко указать основания для отказа в совершении нотариальных действий. К их числу следует отнести следующие обстоятельства: совершение действия противоречит законусделка не соответствует требованиям законадокументы, представленные для совершения нотариального действия, не соответствуют требованиям законодательствадействие подлежит совершению другим нотариусомналичие просьбы о совершении действия в нерабочее время, за исключением случаев, когда оно не может быть отложено по объективным причинамнеуплата пошлин и установленных платежей.

10. Предусмотренное статьей 5 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» исключительное право адвокатуры на использование в наименовании словосочетания «юридическая консультация» не в полной мере соответствует смыслу конституционного права на квалифицированную юридическую помощь, которому корреспондирует обязанность не только адвокатуры, но и нотариата по оказанию гражданам профессиональных юридико-консультационных услуг.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется необходимостью совершенствования регулирования отношений, складывающихся в сфере реализации конституционно-правовых основ нотариата и нотариальной деятельности. Основные положения диссертации могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований в области конституционного права, в нормотворческой практике Федерального Собрания Российской Федерации, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Материалы проведенного исследования могут применяться также в учебном процессе в ходе преподавания таких учебных дисциплин, как «Конституционное право Российской Федерации», «Нотариальное право Российской Федерации».

Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация является логическим завершением работы автора, основные итоги которого опубликованы в научных статьях. Отдельные положения диссертации докладывались автором на семинаре-совещании в правовом управлении Орловского областного Совета народных депутатов при обсуждении проекта Закона Орловской области от 15 августа 2007 г. № 696−03 «Об определении пределов нотариальных округов и количества должностей нотариусов в нотариальных округах на территории Орловской области», на семинарах по повышению квалификации нотариусов: «Проблемные вопросы гражданского права и нотариальной практики» (Самара, 2007 г.), «Наследственные правоотношения» (Суздаль 2008 г.).

Структура исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, состоящих из десяти параграфов, заключения и списка использованной литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Таким образом, результаты проведенного исследования позволяют сформулировать следующие обобщения и выводы.

Нотариус — одновременно представитель гражданского общества и носитель публично-правовых полномочий. Уникальность института нотариата заключается в том, что он обладает дуалистической природой, функционируя на границе частной и публичной сфер. В этой связи нельзя однозначно охарактеризовать статус нотариусов и нотариата в целом в качестве элементов публично-властного механизма (из чего следует статус государственного органа или государственного должностного лица) либо структурных единиц гражданского общества (которые отделены от публичной власти и не могут квалифицироваться в качестве государственных органов или соответствующих должностных лиц).

В институциональном смысле нотариат представляет собой систему государственных и частнопрактикующих нотариусов, а также их объединений, осуществляющих от имени государства правоохранительно-юрисдикционные функции в сочетании с оказанием частной юридической помощи гражданам и организациям. В более узком юридическом смысле нотариат — это система правовых норм, регулирующих общественные отношения в области формирования и функционирования нотариата как социально-правового института. Нотариат можно понимать и как профессиональную юридическую корпорацию, организацию и деятельность которой обеспечивает механизм конституционно-правового регулирования общественных отношений.

Предметом конституционно-правового регулирования нотариальной деятельности являются общедемократические основы организации и деятельности нотариатапредметом административно-правового регулирования — государственно-управленческий аспект в его функционированиигражданско-правовое регулирование нотариата органически связано с фиксацией полномочий и функций нотариата по обеспечению права собственности, других вещных прав и имущественного оборота в государстве.

В условиях современного состояния правового регулирования нотариата выглядит убедительной высказанная в юридической литературе позиция относительно преждевременности вывода о существовании нотариального права как самостоятельной отрасли права. К числу главных причин этого можно отнести, во-первых, значительную сферу совместных полномочий органов юстиции и нотариальных палатво-вторых, пробелы и противоречия в законодательстве о нотариатев-третьих, недостаточную степень развития корпоративно-профессиональных начал в нотариальной деятельности. О формировании нотариального права как отрасли права целесообразно говорить лишь в перспективе. При этом уже сегодня перед юридической наукой ставится задача разработки теоретико-методологических основ этой зарождающейся отрасли российского права.

Нотариат в демократическом государстве обеспечивается механизмом конституционного регулирования общественных отношений, включающим определение прав и обязанностей субъектов правоотношений. К числу таких прав, на наш взгляд, целесообразно отнесение права граждан на равный доступ к нотариальной деятельности.

Право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34 Конституции Российской Федерации), а равно право на труд (статья 37 Конституции Российской Федерации) обычно, в силу принципа национального режима иностранцев и лиц без гражданства, предоставляется не только гражданам Российской Федерации. Вместе с тем, когда речь идет о реализации статьи 32 Конституции Российской Федерации о праве граждан на участие в управлении делами государства, в большинстве случаев законодатель исключает занятие публичных должностей иностранцами и апатридами. Поэтому использование ценза гражданства применительно к нотариальной деятельности обусловлено в основном публичной функцией нотариусов, совершением ими действий от имени Российской Федерации.

В настоящее время подавляющее большинство высших учебных заведений, которые имеют лицензию на право ведения образовательной деятельности и государственную аккредитацию, осуществляют подготовку юристов в рамках программы специалиста. Однако в ближайшей перспективе ожидается переход системы отечественного высшего образования на двухуровневую модель, обусловленную стандартами Болонского процесса и тенденциями интенсивной интеграции образования в Европе. Уровень подготовки бакалавра, очевидно, будет ниже по сравнению с квалификацией специалистамагистратура, напротив, предполагает углубленную подготовку студентов и слушателей по особой программе и под научным руководством профессорского состава кафедр. Учитывая особые профессиональные требования к нотариальной деятельности, на наш взгляд, в законодательстве следует закрепить, что правом осуществления нотариальной деятельности обладают лишь лица, имеющие высшее юридическое образование по программам специалиста или магистра. Что касается бакалавров, то они должны обладать правом работы исключительно в качестве стажеров в нотариальных конторах. .

В правоотношениях, возникающих вследствие осуществления тех или иных нотариальных действий, праводееспособным субъектом обычно выступает именно нотариус, а не нотариальная контора или нотариальная палата. На нотариуса законом возлагаются права и обязанности, нотариус обладает делик-тоспособностью. Статус нотариуса юридически выражается в его правах, обязанностях, гарантиях и ответственности. Однако сравнительный анализ статей 15 и 16 Основ законодательства о нотариате позволяет сделать вывод, что законодатель не всегда последовательно отражает соотношение прав и обязанностей нотариуса. Многие права нотариуса, изложенные в данном нормативно-правовом акте, при определенных обстоятельствах могут быть квалифицированы в качестве обязанностей и наоборот, обязанности — в качестве прав.

По назначению в механизме правового регулирования общественных отношений следует различать права и обязанности нотариуса материальные и процессуальные. Правовые нормы, закрепляющие нотариальные действия, имеют материально-правовую природу, поэтому фиксируют права и обязанности нотариуса материального содержания. Это, в частности, относится к таким нотариальным действиям, как удостоверение сделок, выдача свидетельств о праве собственности на долю в общем имуществе супруговналожение и снятие запрещения отчуждения имуществасвидетельствование верности копий документов и выписок из них. Что касается прав и обязанностей нотариуса, направленных на реализацию вышеуказанных обязанностей, то они имеют процессуально-правовую природу.

По критерию содержания прав и обязанностей можно выделить организационные и профессиональные права и обязанности нотариуса. Организационные права и обязанности связаны с порядком и процедурой замещения должности нотариуса, его взаимодействием с нотариальной палатой, органами юстиции, другими субъектами конституционных правоотношений.'Профессиональные права и обязанности касаются права истребовать сведения и документы, обязанностей составлять проекты документов, давать консультации и разъяснения, оказывать посреднические услуги.

В свою очередь, организационные права и обязанности нотариуса поддаются последующей классификации по следующим признакам: 1) порядок назначения на должность нотариуса и прекращения его полномочий (право на равный доступ к замещению должности нотариусанедопустимость произвольного прекращения полномочий нотариуса иначе как в случаях и порядке, установленных законом) — 2) внешние атрибуты нотариуса (право на личную печать, штампы и бланки) — 3) соблюдение правил территориальной подведомственности в пределах нотариального округа (обязанность, по общему правилу, совершать нотариальные действия в пределах нотариального округаустановленные законом исключения из этого общего правила) — 4) ритуальные действия (обязанность нотариуса приносить присягу с торжественным обещанием исполнять полномочия в соответствии с законом и совестью, хранить профессиональную тайну, в своем поведении руководствоваться принципами гуманности и уважения к человеку) — 5) деятельность нотариальной палаты (обязательность членства, обязанность уплаты членских взносов, обязанность предоставлять палате необходимые сведения, обязанность личного участия в заседаниях палаты, право избирать и быть избранным в руководящие органы палаты). 6) государственный контроль нотариата (обязанность представлять должностным лицам, уполномоченным на проведение проверок, сведения и документы).