Государственное управление развитием городов Поволжья во второй половине XIX века

Актуальность исследования. Российские города играли важную экономическую, социальную, культурную и политическую роль в истории страны, и эта роль возрастала в процессе урбанизации. В течение XIX века город становится полифункциональным компонентом российского общества при увеличении и усложнении его социальной, хозяйственной, культурной роли. Он является главным объектом и субъектом модернизационных процессов в России, определяющим направление и темпы этих изменений. Невозможно проследить причины и суть бурных событий второй половины XIX и начала XX веков без понимания процессов развития города.

Развитие городов находилось под мощным воздействием государственных органов власти и управления. В пореформенной политике царского правительства, объективная сущность которой заключалась в приспособлении к буржуазному развитию страны, большое место заняли вопросы, связанные с преобразованием городского управления и ведением городского хозяйства.

К концу XIX века в результате издания ряда государственно-правовых актов сложилась определенная пореформенная система управления развитием городов. Ее исследование представляет собой большую самостоятельную проблему, которая на сегодняшний день является одной из самых малоизученных в отечественной историографии. Система государственного управления городами усложнялась несовпадением интересов центральных ведомств, местных властей и органов самоуправления, а также социально-экономическими особенностями регионов. Развитие городов в XIX веке во многом зависело от сбалансированного распределения полномочий между центральной властью, институтом губернаторов и органами городского самоуправления. Данный аспект проблемы приобретает особую актуальность на современном этапе российской государственности, когда разграничение функций между центральными, региональными и местными органами власти современной России еще продолжает оставаться полем для экспериментов.

Однако, тема данного исследования, несмотря на несомненную актуальность, пока изучена недостаточно. Одной из причин малоизученности темы являются сложные задачи многостороннего анализа жизни российских городов. Русские города разнятся между собой по генезису и приоритетным 3 функциям, по географическому положению и традициям управления, и пр. Таким образом, первой задачей исследователя должен стать многокомпонентный типологический анализ, который в свою очередь невозможен без широкого статистического исследования. Задачу усложняют динамические процессы, бурно проходившие в городах на протяжении XIX века и приводившие к усложнению типологии и, часто, к изменению типологической позиции городов.

Объект исследования — органы государственного управления Российской империи, в компетенцию которых входило управление городами, а также городские поселения, в особенности города Поволжья.

Предмет исследования — комплекс управленческого воздействия со стороны органов власти и управления на градообразование и градоразвитие во второй половине XIX века.

В историографии проблемы управления городами Поволжья во второй половине XIX века условно можно выделить следующие периоды.

1. Вторая половина 1860-х — 1890 гг. Этот период был связан с обсуждением подготовки, проведения и первых результатов городской реформы.

2. 1890 -1917 годы. Начало периода связано с подготовкой и введением нового Городового положения, его конец — с радикальными изменениями социально-политического строя страны. Критерием выделения данного периода является резко изменившийся характер оценок проблемы в связи с новым Городовым положением 1892 года. Период характеризуется жесткими идеологическими баталиями на поле исторической науки.

3. 1917;первая половина 1930;х. Проблематика управления городами рассматривалась с ультраклассовых позиций, историография характеризуется огульной критикой как правительственной политики по отношению к городам, так и ростков буржуазного самоуправления.

4. Вторая половина 30-х — конец 60-х годов XX века. В этот период советская историческая наука была более сдержанной в оценках, оставаясь на сугубо классовых позициях. Можно сказать, что в это время рассматриваемая тема не была актуальной и практически не развивалась исследователями.

5. Конец 1960;х — 1980;е годы. Это время характеризуется усилением внимания специалистов к рассмотрению мелких и узких, в первую очередь, местных вопросов развития городов и губерний.

6. 1990;е годы — настоящее время. Этап оживленного интереса к вопросам городского самоуправления, особенно активно ведутся региональные исследования на материалах местных архивов. Характеризуется попытками отхода от марксистко-ленинской методологии, поиском новых путей освещения проблемы.

Первые два периода, в целом, достаточно близки друг другупредреволюционная и революционная эпохи явно сказались и на историографии проблемы. Она, если можно так выразиться, находилась на перекрестке науки и идеологии. Авторы исторических работ часто превращались в публицистов, защищая определенные взгляды и точки зрения на развитие России, и использовали проблему лишь в качестве однобокого иллюстративного материала.

В дореволюционной историографии проблемы городского управления и самоуправления так или иначе касались все основные политические течения. Наиболее острое противостояние наблюдается между ними до 1905 года.

На первый период, выделенный нами в историографии проблемы, приходится пик деятельности таких крупных представителей консервативного направления государственной школы, как К. П. Победоносцев, М. Н. Катков, Д. А. Толстой. Их объединяет «охранительная» установка по вопросу о взаимоотношении власти и народа и оценка значимости и полезности реформ с точки зрения традиций. По мнению консерваторов, любая реформа должна опираться, прежде всего, на нравственные устои и традиции общества, только этим и может определяться социальная ценность реформ. Основное внимание направлялось на вопросы взаимодействия государства и местных органов управления с приоритетом интересов первого.

К. П. Победоносцев резко критиковал провинциальные органы самоуправления за излишнее стремление к «конституционным преобразованиям» и считал, что положение будет исправимо в случае усиления бюрократического контроля над местными властями1.

В целом, консерваторы положительно оценивали качество государственной опеки над городами и выступали за четкое ограничение самостоятельности муниципалитетов. Близки к точке зрения консерваторов многочисленные.

1 Победоносцев К. П. и его корреспонденты. Письма и записки: в 2 т. Т. 1. Полутом 1. — Пг.: Гиз, 1923. — С. 104−105. исторические, публицистические и статистические работы, вышедшие в рамках первого периода в связи с юбилеями: десятилетием принятия Городового положения 1870 года и столетием Жалованной грамоты городам. Это предопределило несколько парадный характер таких работ1. Определенная лакировка действительного положения вещей, замалчивание проблем и недостатков, эйфория от бурной и либеральной эпохи Великих реформ также сказалась на содержании трудов, посвященных оценке новых начал городского управления.

Либеральное течение, в лице Д. А. Милютина, Б. Н. Чичерина, К. Д. Кавелина последовательно выступало в роли официальной оппозиции, стремившейся к признанию правительством юридических прав всех сословий и вносившей гораздо больше предложений по преобразованию городской и земской сферы, чем проекты официальных правительственных комитетов. Крупный либеральный публицист К. Д. Кавелин полагал, что государство «сумеет оградить и обеспечить деятельность. учреждений от произвольных О вмешательств бюрократии». В целом, идеи либералов были рассчитаны на просвещенную бюрократию, и подразумевали дальнейшее реформирование «сверху». Отсюда вытекает положительная оценка центрального управления в целом, и итогов городской реформы, в частности.

Выделенный нами второй этап (1890−1917) характеризуется изменением идеологического баланса в работах по проблеме, вплоть до полного преобладания радикально-революционных оценок. Традиции консерваторов продолжил в своем.

1 Десять лет С. -Петербургского городского общественного управления. 18 731 883: докл. комиссии по сост. отчета за первое 10-летие со дня введ. в действие городского положения 1870 г. — СПб.: Тип. Шредера, 1883- Савельев А. Столетие городского самоуправления в Нижнем Новгороде. 17 851 885 -Н. Новгород: [б. и.], 1885- Обзор деятельности городского управления и положения городского хозяйства г. Уфы с 1870 по 1881 г. — Уфа: [б. и.], 1881.

2 Милютин Д. А. Дневник: в 4 т. — М.: Тип. журн. «Пограничник», 1947;1950; Кавелин К. Д. Собрание сочинений. В 4 т. Т. 2. Публицистика. — СПб., 1898. -С. 735−778. Чичерин Б. Н. Воспоминания. Земство и Московская Дума. — М.: Север, 1934.3 Кавелин К. Д. Собрание сочинений. В 4 т. Т. 2. Публицистика. -СПб., 1898.-С. 753−759.

Конспекте лекций о народном и государственном хозяйстве, читанных Его Императорскому Высочеству Великому князю Михаилу Александровичу в 1900 -1902гг." С. Ю. Витте. Он охарактеризовал существовавшее государственное городское управление, проанализировал его законодательную базу, остановился на некоторых недостатках городского самоуправления, существовавших на практике. Он рассмотрел также городской бюджет, изучив источники доходов и направления расходов, вопросы, связанные с отчетностью и налоговой политикой городских властей1. Большинство либералов в это время продолжали доказывать насущную необходимость городской реформы 1870 г., обусловленную развитием городов в социально-экономическом отношении. Они показывали прогрессивное значение этого закона. Типичным является следующий вывод: «.несмотря на неравномерное распределение гласных и привилегированное положение капитала, Городовое положение все-таки предоставляло городским учреждениям большую самодеятельность, результаты которой сказались уже к концу 80-х годов XIX века, когда многие из городов совершенно изменили свой внешний облик, улучшили городское хозяйство, существенно развили свою культурно-просветительную деятельность в интересах всего городского общества"2.

Более критичны и конструктивны выводы представителей государственно-юридической школы историографии, сформировавшейся во второй половине XIX века (так называемых «законников»). Труды российских историков-правоведов В. М. Гессена, А. Д. Градовского, И. И. Дитятина, Н. И. Лазаревского, К. А. Пажитнова, Г. И. Шрейдера, В. Ф. Тотомианца содержат аналитические характеристики текущих законопроектов, фактическое изложение их положительного и отрицательного влияния на повседневную деятельность органов власти и самоуправления3. И. И. Дитятин сумел определить.

1 Витте С. Ю. Воспоминания: в 3 т. Т. 2. — М.: Соцэкгиз, 1960. — С. 54−123.

2 Пичета В. И. Городская реформа 1870 г. // Три века: Россия от Смуты до нашего времени: ист. сб. Т. 6. XIX век: вторая половина / под ред. В. В. Каллаша. — М., 1913.-С. 173−179. о.

Гессен В. М. Русское государственное право: Курс лекций, читанных в С. -Петербург, политехническом ин-те на экономич. отд-нии в 1909/10 учеб. году.

СПб.: Литогр. изд. студен, кассы взаимопомощи при С. -Петербург, политехническом ин-те, 1909; Градовский А. Д. Начала русского государственного права. — СПб.: [б. и.], 1908; Дитятин И. И. Устройство и управление городов России. — СПб.: Изд-во О. Н. Поповой, 1897- Лазаревский 7 фундаментальные основы городского самоуправления и его значимость в условиях становления новой юридической базы, показывал, что любая общественная форма власти должна и обязана взаимодействовать с государственно-бюрократическим аппаратом. В этом взаимодействии бюрократизма и самоуправления проявилось своеобразие правовой базы городского самоуправления России второй половины XIX века. «Общество никогда не будет сильнее государства, отсюда понятно отношение между этими двумя элементами общественно-государственной жизни: городская община должна поступиться своей административной властью, но с другой стороны она не настолько бессильна, чтобы поступиться ею вовсе, чтобы государство могло игнорировать ее абсолютно"1.

Серьезные просчеты реформ, сводящиеся к ограничению действенных форм самоуправления, отмечал В. М. Гессен. «Правительство в 1870 году создало односословный характер городского представительства. и практически городовое управление находилось почти всецело в руках торгового класса и л преимущественно мелких несостоятельных торговцев.». Г. И. Шрейдер отмечал реакционный характер Городового положения 1892 г. О городской реформе 1892 г. он пишет, что законом было «создано только подобие самоуправляющегося учрежденияв действительности на месте самоуправления им организовано управление местностью на началах казенной правительственной.

Н.И. Лекции по русскому государственному праву. В 2 т. — СПб.: [б. и.], 19 081 910; Пажитнов К. А. Городское и земское самоуправление // Великие реформы шестидесятых годов в их прошлом и настоящем. В 4 т. Т. IV. — СПб., [1913]- Шрейдер Г. И. Наше городское общественное управление. Этюды, очерки, заметки. В 2 т. Т.1 — СПб.: [б. и.], 1902; Шрейдер Г. И. Городская контрреформа 11 июня 1892 // История России в XIX веке: Эпоха реакции. -[СПб]: Изд. Т-ва Бр[атьев] А. и И. Гранат и К0, [1909] - Ч. III. Отдел I. Т. V. Вып. 20- Тотомианц В. Ф. Задачи городского самоуправления. Краткий очерк муниципального социализма. — СПб.: [б. и.], 1906; Его же. Самоуправление городов. — М., 1917; Его же. Муниципализация промышленных предприятий. Очерки городского хозяйства в Западной Европе. — М.: Маг. «Книжное дело», 1902.

1 Дитятин И. И. Устройство и управление городов России. — СПб.: Изд-во О. Н. Поповой, 1897.-С. 110.

2 Гессен В. М. Городское самоуправление: Дополнение к курсу русского государственного права. — СПб.: Литогр. изд. «Кассы взаимопомощи студен. С. -Петербург, ин-та императ. Петра Великого», 1912. — С. 12. администрации через состоящих на государственной службе выборных чиновников"1. Это, по мнению исследователя, вызывало «антагонизм» между городскими думами и управами. Исполнительные органы зависели от администрации, что приводило к пренебрежению интересами распорядительных органов городского самоуправления. В работе Г. А. Джаншиева «Эпоха великих реформ» уделено большое внимание городской реформе 1870 г. Он указал на крупные недостатки Городового положения, в частности, связанные с принципами избирательной системы. Одним из крупных недостатков Городового положения 1870 г. исследователь называет «столь вредное и с теоретической, и с практической точек зрения соединение в лице городского головы председательства в городской думе и в городской управе». Г. А. Джаншиев несколько переоценивал закон 1870 г., говоря об «освобождении городского управления от угнетающей, все тормозящей опеки административной власти"2.

Критика системы государственного управления городами и качества развития самоуправления представителями данного течения объясняется их сугубо юридическим подходом к проблеме. Обильную почву для критики давала им сама переходная эпоха реформ с ее несоответствием нормативно-правового идеала и существующих реалий жизни Российской империи.

А. Д. Градовский, Н. М. Коркунов и В. М. Гессен исходили из утверждения, что не существует особой самостоятельности и независимости местных городских общественных учреждений, на самом деле государство перепоручает часть своих полномочий органам местного самоуправления, строго контролируя их деятельность3.

Правоприменительную практику, результаты городской реформы рассматривали в ряде публикаций И. О. Андреевский, В. В. Демидов, Н. В. Клейгельс, А. Н. Колычев, М. А. Курчинский, Д. Д. Семенов, И. О. Фесенко,.

1 Шрейдер Г. И. Городская контрреформа 11 июня 1892. — С. 97−110.

2 Джаншиев Г. А. Эпоха великих реформ: историч. справки. — М.: Лит. фонд, 1896.-С. 11.

3 Градовский А. Д. Начала русского государственного права. — СПб., 1908; Гессен В. М. Городовое положение. — СПб., 1912; Гессен В. М. Русское государственное право: Курс лекций, читанных в С. -Петербург, политехническом ин-те на экономич. отд-нии в 1909/10 учеб. году. — СПб., 1909; Коркунов Н. М. Русское государственное право. В 4 т. Т. 2. Особенная часть. — СПб., 1893.

М. П. Щепкин1 и некоторые др. Они обращали серьезное внимание на изменение гражданского самосознания и решение хозяйственных проблем.

Особенно интересны исследования системы городского самоуправления самими городскими деятелями. Исследование Харьковского городского головы И. О. Фесенко представляет своеобразный взгляд «изнутри» и позволяет детально рассмотреть технологию принятия решений городскими самоуправлениями и их претворения на практике. В числе главных недостатков работы городских дум и управ Иван Осипович видит перегрузку городского головы, в чрезмерном количестве его обязанностей и недостатке прав и властных полномочий3. Неоднократно на страницах своей книги он жалуется на политическую и гражданскую индифферентность гласных. Обращает на себя внимание, что в изданной в 1890 году книге предвосхищены в основном главные направления изменений Городового положения. На наш взгляд, это говорит о том, что городская реформа 1892 года была объективно необходима и не была вызвана антидемократическими устремлениями правительства. Гласный думы, а затем городской голова Самары П. В. Алабин подготовил серию работ, рассматривающих историю города Самара, в том числе, и очерки деятельности Самарской городской думы4. Сочинения Алабина являются скорее справочными материалами по городскому хозяйству, а не исследованиями, но это не умаляет.

1 Андреевский И. О. О наместниках, воеводах и губернаторах: рассуждение. -СПб., 1864- Демидов В. В. Недостатки нашего городского представительства и меры к их устранению. — СПб., 1884- Клейгельс Н. В. 1703−1903. Санкт-Петербургская столичная полиция и градоначальство: крат. ист. очерк. — СПб., 1902; Колычев А. А. По городским вопросам. — СПб., 1902. Семенов Д. Д. Городское самоуправление: Очерки и опыты. — СПб., 1901; Фесенко И. О. К вопросу о реформе городских общественных управлений: В 2-х ч. Ч. II: Меры к улучшению организации городских общественных управлений. — Харьков, 1890- Щепкин М. П. Опыты изучения общественного хозяйства и управления городов: в.

2 ч. Ч. 1.-М., 1882.

Фесенко И.О. К вопросу о реформе городских общественных управлений: В 2-х ч. Ч. II: Меры к улучшению организации городских общественных управлений. -Харьков, 1890.

3 Там же. — С. 34−36.

4 Алабин П. В. Двадцатипятилетие Самары как губернского города: ист. -стат. очерк. — Самара: Самар. стат. комитет, 1877- Алабин П. В. Трехвековая годовщина города Самары. — Самара: Губерн. тип., 1887- Алабин П. В. Самара: 1586−1886 годы. — Самара: Кн. изд-во, 1992. их ценности для исторического краеведения.

Литература

по городскому самоуправлению, вышедшая на рубеже веков, ставила перед собой задачу доказать несостоятельность городской реформы 1892 г. в целом и ее реализации в новых условиях, в частности. Во многом это было обусловлено недостаточной эффективностью существующей системы управления городами, а также связано с разработкой и обсуждением проектов реформирования местного самоуправления в Государственной думе в начале XX в. Критика Городового положения 1892 г. велась в сравнении с Городовым положением 1870 г. Для работ этих лет типична определенная идеализация закона 1870 г. Так, А. Г. Михайловский писал, что Городовое положение 1870 г. является типичным результатом знаменательной эпохи великих реформ, которое, как и большинство правительственных начинаний 1860-х гг., было проникнуто умеренно-либеральным духом. Негативной чертой этой реформы, на его взгляд, являлась лишь трехразрядная избирательная система, скопированная с наименее демократической из западно-европейских избирательных систем — прусской избирательной системы1. Эпоху Александра III А. Г. Михайловский оценивает как эпоху реакции, отмечает, что в результате реформы 1892 г. городское управление было превращено в полубюрократическое учреждение, действующее л по указке администрации. А. А. Кизеветтер в реформах 1860 — 1870-х гг. видел лучшее проявление содружества царской власти с либералами. Как и другие кадеты, он ценил эти реформы очень высоко. По поводу Городового положения 1870 г. он писал, что оно представляло собой крупный шаг вперед в деле развития общественного самоуправления по сравнению с дореформенным порядком. Одновременно, по его словам, оно отразило на себе некоторые колебания между старыми и новыми началами. Видя в реформах сочетание консервативных и либеральных элементов, он отмечал зависимость городского самоуправления от администрациинеравномерное участие городских слоев в.

1 Михайловский А. Г. Реформа городского самоуправления в России. — М.: Польза, 1902.-С. 24, 56.

2 Михайловский А. Г. Задачи городских управлений в новой России. — М.: Труд и воля, 1917. — С. 15- Он же. Как лучше устроить городскую жизнь. — М.: Труд и воля, 1906.-С 8. городском управлениипреобладание купечества в городских думах1. Что касается городской реформы 1892 г., то А. А. Кизеветтер писал: «Городовое положение 1892 г. ввело некоторые технические улучшения в отдельные стороны устройства городского самоуправления, — упомянем, например, замену системы трехклассных выборов территориальными избирательными округами, — но, в общем, еще более усилило как односторонность состава городских дум, так и зависимость городского самоуправления от администрации"2.

К. А. Пажитнов пишет, что, несмотря на все свои недостатки, Городовое положение 1870 г. являлось «крупным шагом вперед как по сравнению с предшествующим периодом, так и с тем положением, в котором находится современное городское самоуправление» (автор имеет в виду закон 1892 г.), т. к. оно «проникнуто хотя и умеренно, но все же либеральным духом, и построено на идее доверия к общественной самодеятельности"3. Свои выводы о характере и результатах городской реформы 1892 г. К. А. Пажитнов подкрепляет статистическими данными и подчеркивает, что по закону 1892 г. усилился контроль администрации над органами городского самоуправления, городские головы и члены управ считались с этого времени людьми, состоящими на государственной службе, фактически городское общественное управление теряло самостоятельность. Основной вывод К. А. Пажитнова заключается в том, что реформа 1892 г. отбросила нас далеко назад по сравнению с порядками, существовавшими в городах Западной Европы4.

После первой русской революции появились работы, характеризующие губернаторский корпус и работы, отражающие деятельность органов городского управления, их самостоятельность и правотворчество в условиях, когда страна переживает период социальных потрясений. К таким работам можно отнести.

1 Кизеветтер А. А. Местное самоуправление в России IX-XIX ст.: ист. очерк. — М.: Изд-во журн. «Русская мысль», 1910. — С. 12, 25, 29.

2 Там же. — С. 8−9.

3 Пажитнов К. А. Городское и земское самоуправление // Великие реформы шестидесятых годов в их прошлом и настоящем. В 4 т. Т. IV. — СПб., [1913]. — С. 88.

4 Там же. — С. 89. специальные монографии И. А. Блинова, С. Л. Василевского, Б. Б. Веселовского1.

Косвенно касались вопросов городского управления социал-демократы2. Суть их взглядов на эту проблему сводилась к выступлениям за введение всеобщего избирательного права и к выступлениям за независимость органов местного самоуправления от центральной власти. Свой взгляд на город и происходившие в нем процессы представили и русские марксисты. Наиболее ярко их взгляды выражены в работах В. И. Ульянова (Ленина). В отличие от ориентировавшихся в своих интересах на русскую деревню с ее общинным укладом жизни народников, В. И. Ленин писал о преобладании города над деревней «. и в экономическом, и в политическом, и в интеллектуальном и во всех других отношениях"3. Ленинские оценки социально-экономического развития пореформенного российского города во многом были подчинены текущим задачам политической борьбы. Однако, это нельзя поставить в вину только большевикам, т.к. было характерно для подавляющего большинства историков того периода.

В целом, дореволюционная русская историографическая школа внесла позитивный вклад в разработку таких вопросов, как раскрытие механизма взаимодействия центрального государственного аппарата власти и местных органов управления в практических сферах и отраслях городского хозяйства, проработка государственно-административного законодательства, определение позитивной роли Городового положения 1870 года в развитии городского хозяйства. Однако итоги и результаты исследований несколько обесценивались острой идеологической борьбой того времени, участниками которой вольно или невольно становились историки.

В советской историографии XX века с 20-х годов, под влиянием.

1 Блинов И. А. Губернаторы: историко-юридический очерк. — СПб., 1905; Василевский С. М. Городское самоуправление и хозяйство. — СПб., 1906; Веселовский Б. Б. Местное самоуправление и демократия. — М.: Муравей, 1917.

2 А.Б. (Лукомский М.Я.). Городское самоуправление в России. — Женева: Союз русских социал-демократов, 1902; Данилов Ф. А. Взгляды социалистических партий на общественное управление. — М., 1906; Он же. Государственная власть и местное, городское и земское самоуправление. — М., 1917; Он же. Третий элемент. Его значение и организация. — М., 1906; Иорданский Н. И. Выборы в городские думы. Новый избирательный закон. — М., 1917.

3 Ленин В. И. К характеристике экономического романтизма // Ленин В. И. Полн. собр. соч. В 55 т. Т. 12.-М., 1967. — С. 223.

М. Н. Покровского, утвердилось положение о паллиативном характере правительственных реформ второй половины XIX века. Он считал, что подлинное самоуправление может быть лишь тогда, когда большинство производителей имеют гражданские и политические права, когда осуществляется преемственность форм самоуправления, например, от общины к государственному представительству. В России же незавершенность реформ в этом направлении привела к конфронтации общества и государства. Выход стал возможен только через революционные преобразования. А оценка всех реформаторских проектов 60−90 годов XIX века может уложиться в одну ключевую идеологическую формулировку о том, что «самоуправление было. сужено и притом чрезвычайно"1. В целом, такая точка зрения укрепилась среди историков на долгий период, даже, несмотря на идейный и научный разгром «школы Покровского». Сверхкритический подход к управлению городами в дореволюционной России характерен, например, для JL А. Велихова2. Интересно, что он делает акценты на субъективных факторах неэффективной работы городских самоуправлений, в частности, на «индифферентизм» к общественным делам и «абсентеизм» большинства гласных. «Домовладельцы и купцы, составлявшие думу, привыкли смотреть на бесплатные обязанности гласного как на звание, дающее им почет, часто кредит, а иногда и вечернее развлечение на скандальных заседаниях. Думы сплошь и рядом превращались в клубы свиданий с оживленными кулуарами"3. «Первый и коренной недостаток дореволюционной организации городского управления» Велихов видел в общественной непрестижности работы в думах, риске потерять репутацию. В результате, считает он, городские должности были в руках мелких дельцов и авантюристов, а не компетентных людей4.

Советская историческая школа вновь обратилась к теме управления развитием городов уже после наступления «хрущевской оттепели» в проекции реформирования общества не только в переживаемом настоящем, но и в прошлом.

1 Покровский М. Н. Избранные произведения. В 4 т. Т. 3. — М.: [б. и.], 1965. — С. 397.

2 Велихов JI.A. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. — M.-JL, 1928.

3 Велихов JI.A. Указ. соч. — С. 325.

4 Велихов JI.A. Указ. Соч. — С. 327.

России. Первыми появились диссертационные исследования. Они в основном касались темы взаимодействия государственного аппарата власти с местными органами народного представительства, что было актуально в то время, когда официальная внутренняя политика нашего государства стала базироваться на принципах децентрализации аппарата управления и расширения полномочий власти на местах. Городская реформа получала освещение как исключительно буржуазное преобразование, в то время как земство, соответствующее духу аграрного характера государства, оживило не только российскую глубинку, но и способствовало позитивному росту социального статуса крестьянства. При этом многими исследователями отмечался приоритет торгово-промышленных кругов в городских Думах1. Этот же факт отмечался в региональных работах спустя десятилетие2.

Главный акцент в более поздних работах был сделан на отмену крепостного права, и на фоне этого городская реформа освещалась как следствие великой реформы. К таким работам относятся труды советских историков Н. Н. Байдаковой, В. Д. Бонч-Бруевича, М. А. Горловского, Н. П. Дятловой, о.

Б. Г. Литвака, П. Г. Рындзюнского. Эти работы объединяет отношение к городской реформе как к второстепенной на общем фоне великой реформы.

В 1970;е годы отечественная историография, в основном развивалась в направлении исследования официальной государственной политики и роли самодержавия в области городского самоуправления. Проблема государственного.

1 См. напр.: Златоустовский Б. В. Московское городское самоуправление в период буржуазных реформ 60 годов XIX века: автореф. дисс.. канд. ист. наук. — М., 1953; Павлюченко Э. А. Московское управление в 70−80 гг. XIX века: автореф. дисс. канд. ист. наук. — М., 1956.

Корягин Б. В. Проведение буржуазных реформ 60−70 г. XIX в. в Западной Сибири: автореф. дисс.. канд. ист. наук. — Томск, 1965; Байдакова Н. Н.

Введение

Городового положения 1870 г. в Нижнем Новгороде и выборы в Нижегородскую Думу (1870−1890): автореф. дисс.. канд. ист. наук. — Горький, 1969.

3 Бонч-Бруевич В. Д. Избранные сочинения: в 3 т. — М.: Изд-во АН СССР, 19 591 963; Горловский М. А. История городской реформы в России 1870. — Свердловск, 1958; Дятлова Н. П. Отчеты губернаторов как исторический источник // Проблемы архивоведения и источниковедения. — Л., 1964; Литвак Б. Г. Очерки источниковедения массовой документации XIX — начала XX веков. — М.: Наука, 1979; Рындзюнский П. Г. Городское гражданство дореформенной России. — М.: Наука, 1958. управления получила некоторое освещение в работах П. А. Зайончковского1. Он негативно оценивал устройство государственной власти России второй половины XIX века, говорил о засилии полицейско-бюрократического аппарата, о «подавлении» местной инициативы со стороны «крепостнического самодержавия». Однако, прежде всего исследователь рассматривал российское чиновничество, рост его численности, отдельных деятелей правительства и состав губернаторов. П. А. Зайончковский сделал вывод об окончательном подчинении в конце XIX века всесословного общественного управления государственной власти.

В диссертационном исследовании В. В. Большова3 анализируется внутренняя политика самодержавия 80-х годов XIX века через призму деятельности Кахановской комиссии 1881−1885 годов. Главный вывод В. В. Большова заключается в том, что совмещение в одном лице должностей председателя Думы и Управы исключило бы оппозиционность городских кругов.

С 60-х годов XX века в отечественной историографии стали появляться работы, изучающие реформы Александра II с позиций закономерностей развития капиталистической эпохи. Однако пик таких работ приходится на 1980;е годы. В исследованиях В. В. Большова, Н. П. Ерошкина, Н. Н. Ефремовой, П. А. Зайончковского, JI. Г. Захаровой, П. Н. Зырянова, А. П. Корелина, И. В. Оржеховского, Е. С. Паиной, Н. М. Пирумовой, Е. Д. Черменского, В. Г. Чернухи, К. Ф. Шацилло отмечен несомненный подъем и активизация роли третьего сословия в общественной жизни. Однако, акценты во всех этих работах делались на политические аспекты реформ, при этом игнорировалась деятельность центральных органов власти по отношению к городам4.

1 Зайончковский П. А. Российское самодержавие в конце XIX столетия (политическая реакция 80-х-нач. 90-х годов). — М.: Мысль, 1970; Он же. Кризис самодержавия на рубеже 1870−1880-х гг. — М.: Изд-во Моск. ун-та, 1964; Он же. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. — М.: Мысль, 1978.

2 Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. — М.: Мысль, 1978. — С. 12−13.

3 Болыпов, В. В. Кахановская Комиссия (1881−1885). К выводу о внутренней политике самодержавия первой половины 80-х г. XIX в.: автореф. дисс.. канд. ист. наук. — М., 1978.

4 Большов В. В. Материалы сенатских ревизий 1880−1881 гг. как источник по истории местного управления России // Вестн. Моск. ун-та. Сер. История. — 1976. — № 6- Ерошкин Н. П. История государственных учреждений России до Великой.

В 1970;х — 1980;х годах был написан ряд крупных работ по вопросам истории власти в России вообще, серьезно затрагивавших и проблему местного самоуправления. Среди них особо стоит отметить работы Н. П. Ерошкина1 и В. А. Нардовой как наиболее проработанные и последовательные. Монография В. А. Нардовой стала этапной вехой в историографии городского управления и самоуправления. На сегодняшний день — это первая и, пожалуй, самая крупная работа по истории подготовки, проведения и развития Городового положения 1870 г. В монографии исследуется широкий круг вопросов: история создания реформы 1870 г., борьба вокруг закона о выборах в Думы в 80-х гг. XIX в., взаимоотношения органов городского самоуправления с губернской администрацией. Основное внимание В. А. Нардова уделила анализу организационной структуры и компетенции городских учреждений, что является бесспорным преимуществом данной работы. Она подробно осветила подготовку и проведение реформы в области городского управления, проанализировала октябрьской социалистической революции: учеб. пособие / Н. П. Ерошкин, Ю. В. Куликов, А. В. Чернов. — М.: [б. и.], 1965; Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России: учеб. — 3 изд., перераб. и доп. — М.: Высш. шк., 1983; Ефремова Н. Н. Министерство юстиции Российской империи 1802−1917 гг.: историко-правовое исследование. — М.: Наука, 1983; Корелин А. П. Дворянство в пореформенной России, 1861−1904 г. г.: состав, численность корпоративные организации. — М.: Наука, 1979; Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. — М.: Мысль, 1978; Захарова Л. Г. Самодержавие и отмена крепостного права в России, 1856−1861 / Л. Г. Захарова. — М.: Изд-во МГУ, 1984; Зырянов П. Н. Социальная структура местного управления капиталистической России (1861−1914) // Исторические записки. — 1982. — № 10- Оржеховский И. В. Из истории внутренней политики самодержавия в 60−70 годах XIX в. — Горький, 1974; Наина Е. С. Сенатские ревизии и их архивные материалы XIX — начало XX века // Некоторые вопросы исторических документов. — JI.: Наука, 1967; Пирумова Н. М. Земское либеральное движение. Социальные корни и эволюция до начала XX века. — М.: Наука, 1977; Черменский Е. Д. Земское либеральное движение накануне революции 1905;1907. — М.: [б. и.], 1985; Чернуха В. Г. Внутренняя политика царизма с сер. 50-х до нач. 80-х гг. XIX в. — JI.: Наука, 1978; Шацилло К. Ф. Русский либерализм накануне революции 1905;1907 гг.: Организация, программа, тактика. — М.: Изд-во «Наука», 1985.

1 Ерошкин Н. П. Самодержавие накануне краха. — М.: Просвещение, 1975; Он же. История государственных учреждений дореволюционной России: учеб. — 3 изд., перераб. и доп. — М.: Высш. шк., 1983.

2 Нардова В. А. Городское самоуправление в России в 60-х — начале 90-х гг. XIX в. Правительственная политика. — JL: Наука. Ленингр. отд-ние, 1984. работу избирательных комиссий по регионам и их вклад в разработку официального курса правительства. Всесторонне проанализированы такие важные факторы, как влияние Городовых положений 1870 и 1892 годов на развитие механизма городских выборов.

С 1990;х годов в российской историографии проблемы начинается новый этап. С этого момента растет количество региональных исследований, основанных на материалах местных архивов, исследователи, не скованные более идеологическими установками, становятся более свободными в своих взглядах, методах и подходах.

Исследованию местного самоуправления и государственных органов в пореформенный период были посвящены работы Н. Н. Ефремовой, М. В. Немытиной, В. Г. Графского, В. И. Карпец, М. М. Шумилова1, истории разработки и создания реформаторских проектов — В. Ф. Абрамова, В. И. Буганова, Г. А. Герасименко, JI. Г. Захаровой, П. Н. Зырянова, Б. С. Клейна, Е. В. Мирошниченко, А. Н. Медушевского, В. И. Фадеева, В. Г. Чернухи2.

1 Ефремова Н. Н. Министерство юстиции Российской империи 1802−1917 гг.: историко-правовое исследование. — М.: Наука, 1983; Ефремова Н. Н. Местное самоуправление и юстиция в России (1864−1917) / Н. Н. Ефремова, М. В. Немытина // Государство и право. — 1994. — № 3. — С. 126−133- Институты самоуправления: историко-правовое исследование / В. Г. Графский, Н. Н. Ефремова, В. И. Карпец — РАН, Ин-т государства и права — отв. ред. JI. С. Мамут. -М.: Наука, 1995; Шумилов, М. М. Местное управление и центральная власть в России в 50-х — начале 80-х гг. XIX в. — М.: Наука, 1991.

2 Абрамов В. Ф. Российское земство: экономика, финансы, культура. — М.: Ника, 1996; Буганов В. И. Административные реформы в России и проблемы их изучения в современной западной историографии / В. И. Буганов, А. Н. Медушевский // Отечественная история. — 1992. — № 3. — С. 203−210- Герасименко Г. А. Земства России // Народный депутат. — 1999. — № 3. — С. 23−34- Великие реформы в России 1856−1874: сб. / под ред. Л. Г. Захаровой, Б. Эклоф, Д. Бушнелл. — М.: Изд-во МГУ, 1992; Зырянов П. Н. Социальная структура местного управления капиталистической России (1861−1914) // Исторические записки. -1982. — № 10. — С. 43−65- Клейн Б. С. Россия между реформой и диктатурой 18 611 920 / Н. Л. Клейн // Вопросы истории. — 1991. — № 9−10- Административные реформы в России XVIII—XIX вв.еков в сравнительно-исторической перспективе: науч. -аналит. обзор / А. Н. Медушевский. — М.: ИНИОН, 1996; Мирошниченко Е. В. Местное самоуправление в России: теория и практика // Государство и право. — 1993. — № 6. — С. 141−147- Фадеев В. И. Муниципальное право России. — М.: Юрист, 1994; Его же. Земское и городское самоуправление в дореволюционной.

В работе В. А. Нардовой 1994 года негативная оценка городовых реформ несколько смягчена. Так, в частности, исследователь показывает, что фактически нормы Городового положения 1892 года стали вводиться со второй половины 1880-х годов. Но объясняет это не политическими мотивами контрреформирования, а реагированием на нарушения законов со стороны муниципалитетов. Автор смещает акцент (по сравнению с предыдущей работой) на «расплывчатость границ компетенций» городских общественных учреждений и бюрократического аппарата, что приводило сначала к невольным обоюдным нарушениям компетенций, а затем конфликты перешли в область сознательного «нежелания считаться с правами, предоставленными новым органам власти"1.

Н. Н. Ефремова и М. В. Немытина2 в вопросе о взаимодействии местного самоуправления и государственных органов в пореформенный период, отмечают, что, по мнению реформаторов, земская реформа 1864 года и близкая ей по содержанию городская реформа 1870 года, не меняя основ государственного устройства России, одновременно должны были обеспечить реализацию экономических реформ и социальных преобразований в государстве.

М. М. Шумилов увязывает с реформами второй половины XIX века попытку преобразования государства на вертикальном уровне, на уровне губерний, через реформирование губернаторского корпуса, ставшего надежным фундаментом самодержавия. В коллективной работе «Институт губернатора в России: традиции и современные реальности» под редакцией Н. С. Слепцова отслежены пути становления губернаторского корпуса в России от удельно-княжеской системы власти до современного закона о выборах глав администраций субъектов Российской Федерации4.

России. — М.: Юрист, 1996; Чернуха В. Г. Правительственная политика в отношении печати 60−70 г. XIX века. — Л.: Наука. Ленингр. отд-ние, 1989.

1 Нардова В. А. Самодержавие и городские думы в России в конце XIX — начале XX века. — СПб.: Наука, 1994. — С. 178.

2 Ефремова Н. Н. Местное самоуправление и юстиция в России (1864−1917) / Н. Н. Ефремова, М.В. Немытина//Государство и право. — 1994. — № 3. — С. 126−133.

3 Шумилов М. М. Местное управление и центральная власть в России в 50-хначале 80-х гг. XIX в. — М.: Наука, 1991.

4 Институт губернатора в России: традиции и современные реальности / под ред. Н. С. Слепцова. — М.: Знание, 1997.

И. А. Чичерова, анализируя практику городского финансирования1, отмечает, что статьи обязательных расходов имели наибольший вес в общих расходах. Только после произведения всех обязательных расходов городское самоуправление имело право потратить оставшиеся суммы на «необязательные» -образование, медицину, благоустройство.

Со второй половины 1990;х годов появляется целая серия работ, рассматривающих проблемы городского самоуправления на региональном материале. О. Н. Богатырева, Е. Ю. Апкаримова, М. Н. Мартюшева2, С. В. Мясников, А. В. Ремнев3, затем С. В. Щербаков, Е. В. Кустова, Г. А. Медведева, Г. В. Павлова4 рассматривают управление городами и деятельность городского самоуправления в различных частях России, что подготавливает почву для дальнейшего обобщения. Таким образом, региональными исследованиями постепенно охватываются многие регионы России. М. Н. Мартюшева, рассматривая состояние и развитие городского самоуправления в дореформенной России, отмечает, что в России XVIII—XIX вв.

1 Чичерова И. А. Земское и городское самоуправление в России второй половины XIX века (историко-правовой анализ): автореф. дисс.. канд. ист. наук. — М., 1995.

Богатырева О. Н. Городское самоуправление в Вятской и Пермской губерниях в пореформенный период (60−90 гг. XIX в.): автореф. дисс.. канд. ист. наук. -Екатеринбург, 1996; Апкаримова, Е. Ю. Городское самоуправление на Среднем Урале в последней трети XIX века — начале XX века: автореф. дисс.. канд. ист. наук. — Екатеринбург, 1999; Мартюшева М. Н. Городское самоуправление в Архангельской губернии в 60−90-х годах XIX века: автореф. дисс.. канд. ист. наук. — Архангельск, 2000. о.

Савельев В. Г. Буржуазные реформы второй половины XIX в. и их проведение в Южном Зауралье: автореф. дисс.. канд. ист. наук. — Курган, 1996; Мясников С. В. Самоуправление уездных городов Вятской губернии в 70 — нач. 90 г. XIX в.: автореф. дисс.. канд. ист. наук. — Казань, 1997; Ремнев А. В. Административная политика в Сибири в XIX—XX вв.: автореф. дисс. канд. ист. наук. — СПб., 1997.

4 Щербаков С. В. Воронежское самоуправление по Городовому положению 1870 г.: историко-правовой аспект: автореф. дисс.. канд. ист. наук. — Белгород, 2001; Кустова Е. В. Органы самоуправления в структуре провинциального города дореформенной России (на материалах деятельности Вятской городской думы 1793−1870 гг.): автореф. дисс.. канд. ист. наук. — Киров, 2004; Медведева Г. А. Самоуправление русского провинциального города кон. XVIII — нач. XX вв.): автореф. дисс.. канд. ист. наук. — Воронеж, 2003; Павлова Г. В. Воронежская губернская администрация (губернское правление и канцелярия губернатора) в 60-х гг. XIX — нач. XX в.: автореф. дисс. канд. ист. наук. — Воронеж, 2004. до 1870 г.) уже делались попытки оживления, активизации институтов власти и управления на местах, поэтому были созданы предпосылки для реформы городского самоуправления, накоплен необходимый опыт управления городами1. Е. Ю. Апкаримова видит в органах городского самоуправления проявление подлинно демократического начала и считает, что цель реформ Александра II во введении этого начала в отношении города была достигнута2.

Следует выделить отдельно работы, касающиеся Поволжского региона3. Имеется ряд «ранних» работ конкретной хозяйственной и административной тематики4. Значительный интерес вызывают историко-статистические, историко-географические и этносоциальные исследования, специально посвященные проблематике пореформенного города5.

Монография JI. Н. Гончаренко посвящена истории Поволжских городов в XIX веке6. В данном исследовании комплексно изучаются все вопросы, связанные с эволюцией городской жизни в XIX веке, представлен обширный фактический материал, анализируется участие социальных групп в деятельности городского самоуправления. Интересной является постановка проблемы наложения новых органов общественного самоуправления на старые институты.

1 Мартюшева М. Н. Указ. соч. — С. 15.

2 Апкаримова Е. Ю. Указ. соч. — С. 12.

3 Клейн H.JI. Экономическое развитие Поволжья в конце XIX — начале XX века: к вопросу о предпосылках буржуазно-демократических революций в России. -Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1981; Она же. Предпринимательство и предприниматели в России: ист. очерки. — Самара: СамВен, 1994; Савельев П. И. Пути аграрного капитализма в России. XIX век. (По материалам Поволжья). -Самара: Изд. «Самарский университет», 1994.

4 Преображенский П. А. Очерк истории Самарского края. — Самара: Средне-Волж. кооперат. изд-во, 1919; ШеферА.Л. Очерки истории Самары — Куйбышева. -Куйбышев, 1940; Он же. Органы «самоуправления» царской России. — Куйбышев, 1939.

5Бросман А. И. Ульяновск / А. И. Бросман, Н. Н. Медведев. — М.: Стройиздат, 1973; Будина О. Р. Город и народные традиции русских: по материалам Центр, р-на РСФСР / О. Р. Будина, М. Н. Шмелева — Ин-т этнографии им. Н.Н. Миклухо-Маклая. — М.: Наука, 1989; Зорин А. Н. Горожане Среднего Поволжья во второй половине XVI — начале XX вв.: ист. -этнограф, очерк. — Казань: Изд-во Казан, ун-та, 1992; Ильин Б. И. Саратов. Исторический очерк. — Саратов: Облгиз, 1952; Струков О. С. Алабин П.В. и его деятельность по развитию культуры и городского хозяйства г. Самары (1824−1896). — Куйбышев: Кн. изд-во, 1963.

6 Гончаренко Л. Н. Города Среднего и Нижнего Поволжья во второй половине XIX века: социально-экономическое исследование. — Чебоксары, 1994. сословного самоуправления. Jl. Н. Гончаренко отмечает, что уровень вмешательства правительства определялся не столько высокой численностью чиновников, сколько объемом их властных полномочий. «Даже в губернских городах Нижнего и Среднего Поволжья, концентрировавших основную массу провинциального чиновничества, лица занятые в системе местной администрации, суда и полиции, составляли вместе с семьями 3,4% населения"1.

Серьезной вехой в изучении проблем социально-экономического развития и реформирования системы управления Поволжья стал выход «Очерков истории Самарского края с древнейших времен до наших дней"2. Вопросам общественного самоуправления уделяет много внимания П. С. Кабытов. Его исследования, статьи и учебные пособия способствовали возрождению историко-культурного наследия Самарского края, сформировали новое научное направление в российской историографии3.

Особенности рынка Поволжья убедительно показала Н.Ф. Тагирова4. Она уделила большое внимание пространственному каркасу региона, опираясь на теорию центральных мест В. Кристалл ера и А. Леша. Данное исследование дает возможность глубже понять структуру региона и является большим вкладом в решение проблем районирования юго-востока России.

Историко-культурные и экологические факторы становления и развития городских поселений Среднего Поволжья исследовал А. Н. Зорин5. Работы.

1 n провинциальных историков Н. Б. Гусевой, Н. М. Румянцевой, А. Г. Голубева ,.

1 Гончаренко Л. Н. Города Среднего и Нижнего Поволжья. — Чебоксары, 1994. -С. 127.

Самарская летопись: Очерки истории Самарского края с древнейших времен до наших дней. В 3-х кн. / под ред. П. С. Кабытова, Л. В. Храмкова — Самара: Изд. «Самарский университет», Изд. «АртМаркет», 1993.

3 Кабытов П. С. Самарское наследие / П. С. Кабытов, А. И. Завальный. — Самара: Самар. ун-т, 1994; Кабытов П. С. История у нас трагична: записки историка. -Самара: Самар. ун-т, 1995; Кабытов П. С. Самарская городская дума // Волжская коммуна. — 1993. 26 ноября.

4 Тагирова Н. Ф. Рынок Поволжья (вторая половина XIX — начало XX вв.). — М.: Московский общественный научный фонд, 1999.

5 Зорин А. Н. Города и посады дореволюционного Поволжья. — Казань: изд-во Казанского университета, 2001.

6 Гусева Н. Б. Городское самоуправление Самаро-Саратовского Поволжья в 1892 -1917 гг.: автореф. дисс. канд. ист. наук. — Самара, 1996.

В. А. Тюрина3, С. В. Любичанковского4, А. В. Орлова5, Г. Р. Зигангировой6, Г. Р. Замановой7, а также Р. Ф. Асанова8, О. Е. Романовой9 — существенно продвигают нас в понимании особенностей управления провинциальных городов.

Эти работы характеризует позитивная оценка деятельности органов местного самоуправления, подчеркивается их огромный вклад в развитие народного образования, медицины, благотворительности и т. д. Многие исследователи сходятся во мнении, что городская реформа 1892 года была попыткой повысить эффективность городского общественного управления. Н. Б. Гусева отмечает, что круг полномочий и задач органов городского общественного управления легко очертить с помощью анализа законодательства10. В. А. Тюрин рассмотрел взаимодействие губернской администрации и городского общественного управления провинциальной России конца XIX — начала XX века на примере Пензенской, Самарской и Симбирской.

1 Румянцева Н. М. Развитие инфраструктуры Среднего Поволжья в 90-е годы XIX в.: на материалах деятельности органов местного самоуправления: автореф. дисс. канд. ист. наук. — Тольятти, 1998.

Голубев А. Г. Губернская администрация Среднего Поволжья в пореформенный период: автореф. дисс. канд. ист. наук. — Самара, 2000.

3 Тюрин В. А. Губернская администрация и городское общественное управление в провинциальной России конца XIX — начала XX века (Пензенская, Самарская, Симбирская губернии: автореф. дисс.. канд. ист. наук. — Самара: изд. Сам. гос. ун-та, 2004.

4 Любичанковский С. В. Губернское правление в системе губернаторской власти в последнее десятилетие существования Российской империи (на материалах Урала): автореф. дисс. канд. ист. наук. — Оренбург, 2003.

5 Орлов А. В. Губернаторская власть в дореволюционной России на примере Нижегородской губернии: историко-правовой аспект: автореф. дисс.. канд. ист. наук. — Н. Новгород, 2004.

6 Зигангирова Г. Р. Система органов местного самоуправления Казанской губернии в сер. XIX — нач. XX вв.: организация и место в общественно-политической жизни: автореф. дисс. канд. ист. наук. — Казань, 2003.

7Заманова Г. Р. Городское самоуправление в Казани. 1870 — 1904 гг.: автореф. дисс.. канд. ист. наук. — Казань, 2002.

8Асанов Р. Ф. Городское самоуправление в пореформенный период (по материалам Нижнего Новгорода): автореф. дисс.. канд. ист. наук. -Н. Новгород, 2004.

9 Романова О. Е. Деятельность городского самоуправления Нижнего Поволжья в решении хозяйственных и социальных вопросов в 1870 — 1914 гг.: автореф. дисс.. канд. ист. наук. — Астрахань, 2003.

10 Гусева Н. Б. Указ. соч. — С. 6. губерний. Автор проследил процесс законодательного оформления взаимодействия городского самоуправления и губернской администрации, рассмотрел совместную деятельность власти и городского самоуправления, направленную на улучшение инфраструктуры городовпроанализировал методы губернаторского контроля над городским самоуправлением. Впервые в качестве отдельной проблемы анализируются общественно-политические инициативы городского самоуправления, его отношение к внутренней и внешней политике государства, к императорской семье. В целом автор позитивно оценивает формы и методы взаимодействия, эффективность контроля губернатора, доказывает, что городское самоуправление вполне самостоятельно и активно взаимодействовало с центральным и местным аппаратом различных ведомств российской системы управления1.

Несмотря на серьезный «региональный прорыв» в исследованиях по истории дореволюционного городского самоуправления, большинству из них присущ один и тот же недостаток — повышенное внимание к губернским центрам и поверхностный анализ процессов становления городского самоуправления на уровне подавляющей массы российских городов.

Таким образом, историографию XXI века характеризуют попытки ревизии наследия советской исторической школы в оценках городского и земского самоуправления, стремление объективнее оценить взаимодействие управления и самоуправления, смещение акцента на рассмотрение проблем организации и развития самоуправления со стороны правительственных органов власти. Новейшая историография ищет новые подходы, выдвигает смелые гипотезы, опровергает ряд оценок, свойственных марксистко-ленинской методологии. л.

Наиболее показательной является работа Б. Н. Миронова. Он рассматривает роль городских реформ 1870 и 1892 гг. в аспекте динамики социальных процессов в России и приходит к выводу, что Городовое положение 1870 г. во многом способствовало девальвации сословной парадигмы. Городовое положение, отмечает он, превратило сословное городское самоуправление во всесословное, в котором дворянство и профессиональная интеллигенция заняли.

1 Тюрин В. А. Указ. соч. — С. 14−19.

2 Миронов Б. Н. Социальная история России периода империи (XVIII — нач. XX в.): генезис личности, семьи, гражданского демократического общества и правового государства. — СПб.: Дмитрий Буланин, 2000. значительное место1. Исследователь полагает, что реформа внесла «коренное изменение в отношения между городским обществом и коронной администрацией и вследствие этого изменила традиционный дуализм городского общества», «новые городские думы больше не считали себя слугами государства. Признавая усиление общественного элемента в системе городского самоуправления в последней трети XIX в., вместе с тем, нельзя отрицать факт его инкорпорированности в государственные управленческие структуры (в частности, об этом свидетельствует установление надзора над органами городского самоуправления со стороны правительственной администрации). Городовое положение вновь декларировало этот дуализм. Вряд ли можно говорить о том, что с 1870 г. органы городского самоуправления утратили свой двойственный характер учреждений государственных и общественных. Однако с этого времени они в большей степени стали отстаивать свои общественные интересы. Деятельность земств и городских дум способствовала дальнейшему распространению и развитию либеральных взглядов и настроений среди общественности.

Рассматриваемая проблема интересовала и зарубежных историков, которые традиционно ориентированы на продолжение европейской исторической школы3. Определенную известность получили труды американских историков Дж. Брэдли, Д. Ханчета, Т. Пирсона, Д. Бровера, Р. Тарстона, которые тесно связывают проблему городского самоуправления с историей России в целом, рассматривая эту тему через призму соотношения общества и власти, эволюции сословий и изменения структуры населения пореформенных городов в конце.

XIX — начале XX века4.

1 Там же. — С. 84.

Миронов Б. Н. Социальная история России периода империи (XVIII — нач.

XX в.). — СПб.: Дмитрий Буланин, 2000. — С. 96.

3 Вебер М. Город. — Пг.: Наука и техника, 1923; Пайпс Р. Россия при старом режиме. — М.: Независимая газ., 1993; Sumner В.Н. Survey of Russia History. -London: University Press, 1966; Seton-Watson, H. The Russian, empire: 1801−1917. -Oxford: Oxford University Press, 1967; Starr S.F. Decentralization and Self-government in Russia, 1830−1870. — Princeton: [N. V.], 1972.

4 Bradley J. Muzhik and Muscovite. Urbanization in Late Imperial Russia. — California: University of California Press, 1985; Bradley J. Moscow from Big Village to Metropolis // The City in Late Imperial Russia / M. F. Hamm. — Indiana: University Press, 1986. — P. 24- Brower D. The Russian City between Tradition and Modernity.

В начале 1990;х годов российские ученые В. И. Буганов и А. И. Медушевский предприняли попытку осветить позицию некоторых зарубежных исторических школ по вопросу развития и проведения реформ 60−70 годов XIX века. В работах Р. Крамми, Э. Амбургера, К. Петерсона, отмечают они, анализируется преемственность органов управления и унификация русского права, начиная с реформ Петра I. Д. Филд и Б. Линкольн, отмечая стабильное положение бюрократического института, связывали с этим создание благоприятной среды, которая благотворно повлияла на развитие управления в условиях развития капитализма. Из среды преемственного чиновничества, в эпоху Александра II, выросла достойная плеяда управленцев, которые унаследовали русские традиции государственного управления и смогли стать опорой в новых исторических условиях1.

Деятельность русских провинциальных губернаторов в эпоху последних лет Российской империи (1880 — 1914 гг.), их взаимодействие с городским управлением, нашла отражение в статье английского историка В. Мосса2 и монографии американского историка Ричарда Роббинса3. Последний определяет влияние муниципальных структур (согласно Городовому положению 1870 года) не только на решение внутренних локальных проблем, но и на ограничение властных полномочий губернаторского корпуса и расширения самостоятельности выборных органов. Им отмечается, что инструменты власти губернаторов оказывались не столь уж властными, а их зависимость от МВД весьма существенной, что согласуется с выводами российских историков.

1850−1900. — California: University of California Press, 1990; Hanchett V. Tsarist Statutory Regulation of Municipal Government in the Nineteenth Century // «The City in Russian History» / M. F. Hamm. Ed. — The University Press of Kentucky, 1976. — P. 91−113- Person T.S. Russian Officialdom in Crisis Autocracy and Local Self-Government, 1861−1900. — Cambridge, 1989; Thurston R. Liberal City, Conservative State. Moscow and Russia’s Urban Crisis. 1906;1914. — Oxford: Oxford University Press, 1987.

1 Буганов В. И. Административные реформы в России и проблемы их изучения в современной западной историографии / В. И. Буганов, А. Н. Медушевский // Отечественная история. — 1992. — № 3. — С. 203−210.

2 Mosse W.E. Russian Provincial Governors as the end of the Nineteenth Century // The Historical journal. — 1984. — N 27. — P. 225−239.

3 Robins R.G. The Tsar’s Viceroys. Russians Provincial Governors in the Last Years of the Empire. — Cornell: Cornell University Press, 1987.

М. М. Шумилова и П. Н. Зырянова1. Освещена деятельность лучших пятидесяти губернаторов.

Проблемы социально-экономического развития России в период, непосредственно предшествовавший эпохе революционных потрясений в стране, также привлекают внимание современных зарубежных авторов2. Имея, как правило, довольно скромную источниковую базу, эти исследования отличаются нетрадиционными подходами к изучению многих важных аспектов истории пореформенного города и оригинальностью выводов. Особенно этим «грешит» Р. Пайпс. Настроенный сугубо критично ко всей российской истории, он крайне негативно оценивает как государственную политику по отношению к городам, так и возможности развития и влияния местных городских сообществ. о.

Академик Б. В. Ананьич, рецензируя работу Эндрю Вернера «Кризис русского самодержавия. Николай II и революция 1905 года», отмечает стремление автора выделить главную линию становления правового государства, разумность бюрократического аппарата, наделение гражданскими правами всех сословий и признание кризиса власти, ставивший под сомнение возможность реформаторского развития российской государственности.

Марк Раев проводит общий анализ реформ в России, замечая по поводу реформ Александра II, что они были подготовлены и, по сути, начаты в правление Николая I4. Брюс Линкольн подчеркивает бурный рост городов во время периода модернизации, скептически относится к отнесению ряда городских поселений к городам и отмечает, что, городская реформа в целом была проведена удачно5. Дэвид Сандерс проводит серьезный анализ реформ XIX века, рассматривает вопросы территориального деления и управления губерний,.

1 См. например: Шумилов М. М. Местное управление и центральная власть в России в 50-х-начале 80-х гг. XIX в. — М.: Наука, 1991.-С. 23, 188.

2 Пайпс Р. Россия при старом режиме. — М.: Независимая газ., 1993; Mosse W. Е. Some recent trends in the historiography of the Russian ancient regime // The Historical journal Cambridge. — 1981. — N 4. — P. 57−96.

3 Ананьич Б. В. Кризис власти и реформы в России на рубеже XIX — XX веков в исследованиях американских историков //Отечественная история. — 1992. — № 2. -С. 210.

4 Raeff М. Understanding Imperial Russia. State and Society in the Old Regime. — New York: Columbia University Press, 1984.

5 Lincoln W. B. The Great Reforms. Autocracy, bureaucracy, and politics of change in Imperial Russia. — Dekalb, Illinois: Northern Illinois University Press, 1990. однако не выделяет при этом городскую реформу1. Доминика Ливена больше занимают правящие элиты России и конкретные их представители, а также характер абсолютной монархии Романовых .

В целом, зарубежная историография позитивно оценивает опыт реформаторского периода в России, проводя аналогии с давно существующими в мире и Европе концепциями законодательства3.

Итак, проблемы самоуправления городов России второй половины XIX века довольно широко представлены в отечественной и зарубежной историографии. Объясняется это пристальным вниманием историков и публицистов к эпохе Великих реформ, ставшей определенным прологом к периоду революций. В рассматриваемом периоде они, прежде всего, пытались найти причины будущей волны революций и акцентировали внимание на формах, методах и последствиях реформ, как альтернативного революционному пути развития общества. Однако, при огромном объеме исторических работ тема государственного управления городами освещается косвенно или попутно при рассмотрении других проблем. В специальных работах также наблюдается сильный крен в сторону рассмотрения проблем городского самоуправления. Государственное управление городами интересует специалистов лишь в части взаимодействия и взаимовлияния центрального администрирования и муниципального самоуправления. В наименьшей степени в историографии представлены проблемы государственного управления развитием городов.

Таким образом, несмотря на то, что ряд аспектов темы данного исследования, освещались в исторической литературе, она не становилась предметом специального монографического исследования.

Целью исследования является изучение государственного управления развитием городов Поволжья второй половины XIX века.

В качестве задач исследования можно выделить следующие: • провести многомерную типологию городов Поволжья второй половины XIX в.;

1 Saunders D. Russia in the Age of Reaction and Reform 1801−1881. — London and New York: Longman, 1992.

2 Lieven D. Russia’s Rulers under the Old Regime. — New Haven and London: Yale University Press, 1990. л.

Rogger H. Russia in the Age of Modernization and Revolution 1881−1917. — London and New York: Longman, 1991.

• проанализировать политику государственных органов власти в сфере развития городов и городского самоуправления во второй половине XIX века;

• изучить правоприменительную практику Городовых Положений 1870, 1892 гг. в городах Поволжья;

• рассмотреть взаимодействие государственных органов власти и органов городского самоуправления Поволжья;

• выявить структуру управления губернскими и уездными городами в Европейской России на примере Поволжья.

В ходе диссертационного исследования был выявлен и изучен комплекс архивных и опубликованных документов и материалов. Источники можно классифицировать следующим образом.

1. Законодательные — городовые положения, материалы Государственного совета, нормативные материалы, которые исходили от правительственных учреждений (в первую очередь из МВД), постановления городских дум.

2. Делопроизводственная документация — переписка МВД с губернской администрацией, городскими думами, материалы заседаний городских дум.

3. Статистические материалы.

4. Периодическая печать.

Проведение данного исследования было невозможно без анализа законодательных материалов и их правоприменительной практики. Конечно, при анализе деятельности тех или иных управленческих структур, необходимо, прежде всего, иметь ввиду законодательную базу. Городовое положение 1870 года и Городовое положение 1892 года являются основополагающими в данном диссертационном исследовании1. Кроме изданий самих текстов Положений, крайне интересны дополнительные узаконения, разъяснения по отдельным городам, решения и указы департаментов Правительствующего сената и.

1 Высочайше утвержденное Городовое положение от 11 июня 1892 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собр. III. Т. XII. Отд-ние 1-е. — СПб.: тип. II отд. Е.И.В. канцелярии, 1895. — Ст. 8708. — С. 433−440- Именной указ, данный Правительствующему сенату: высочайше утвержденное Городовое положение от 16 июня 1870 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собр. II. Т. XLV. Отд-ние 1-е. — СПб.: тип. II отд. Е.И.В. канцелярии, 1874. — Ст. 48 498. — С. 821−839. министерств, мнения Государственного совета, касающиеся городских реформ1. Разъяснения отдельных пунктов Положений чрезвычайно важны для понимания смысла, вложенного в законодательство, и его толкования центральными органами власти. Особо ценными представляются неофициальные издания, содержащие различные комментарии и отражающие правоприменительную практику при введении и дальнейшей работе с этими законодательных документами2.

Большую работу по сбору таких комментариев и разъяснений, а также изменений в законодательстве (текущих законодательных решений) проделал активный общественный деятель, талантливый практик Михаил Игнатьевич Мыш. Этим выдающимся деятелем было подготовлено около двух десятков изданий Городовых положений с подобными комментариями. Данные центральных архивов подвергались перекрестной сверке с материалами местных архивов и выборкой различных постановлений, циркуляров, решений, разъяснений и т. п., приведенных в последнем (девятом) издании работы М. И. Мыша 1890 года, посвященном Положению 1870 г. По результатам этой сверки можно говорить о высокой корреляции приведенных в этом издании сведений с архивными материалами. Большинство нормативных документов, касающихся Городового положения, так или иначе, отражены в этих.

1 Напр.: Сборник распоряжений и постановлений по общественному устройству в городах, с введением в них Городового положения. Т. 1. — СПб. [б. и.], 1878.

2 Колычев А. А. Кассационная практика Правительствующего сената по городским и земским делам: систематический свод решений с 1896 по 1910 гг. -СПб.: Изд-во неофиц. редакции журн. «Земское и городское дело», 1912; Городовое положение 11 июня 1892 г. / сост. А. А. Боровиковский. — СПб., 1909; Городовое положение 11 июня 1892 г. и по Продолжению 1906 и 1908 гг., со всеми к нему приложениями / сост. А. А. Колычев. — СПб.: Изд-во В. П. Анисимова, 1910; Щегловитов С. Г. Городовое положение с законодательными мотивами, разъяснениями и дополнительными узаконениями. — 3-е изд., доп., испр. и перераб. — СПб., 1911; Манцевич П. Д. Сборник циркуляров по земским и городским делам (1890−1914). — Ярославль, 1915; Канторович Я. А. Сборник определений первого департамента Правительствующего сената по городским и земским делам за 10 лет: (1891−1900 гг.): (2483 определения). — СПб., 1903.

3 Мыш М. И. Городовое положение со всеми относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными разъяснениями. — Изд.1 — 9. -СПб., 1876 — 1890- Он же. Городовое положение 11 июня 1892 г. с относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными разъяснениями. — Изд. 1 -8.-СПб, 1893 — 1915. фундаментальных сборниках. В связи с этим можно говорить о большой ценности работы М. И. Мыша по публикации сводных данных по законодательным актам в области городского хозяйства XIX — XX века.

Основу второй группы источников (делопроизводственных) составляют архивные материалы.

При оценке деятельности центральных органов власти по управлению городами невозможно обойтись без исследования фонда Хозяйственного департамента Министерства внутренних дел, хранящегося в Российском государственном историческом архиве (Фонд 1287). Его материалы представляют собой важнейший источник для изучения русского города XIX — начала XX столетия, поскольку именно на Хозяйственный департамент были возложены задачи по управлению и развитию городов. Круг городских вопросов, находившихся в ведении департамента, был весьма широк и по существу включал в себя все стороны жизни городов. Его деятельность распространялась на дела, связанные со становлением, внешним обликом, благоустройством городов, их социально-экономическим развитием, финансовым положением, вопросами городского общественного устройства, разработкой и введением городовых положений, выборами в городские общественные учреждения, контролем за их деятельностью и т. д.

Функции и задачи Хозяйственного департамента, неукоснительность в проведении бюрократического принципа централизма как основы управления в царской России определили характер и объем поступавшей в департамент информации и обусловили ценность данного фонда для настоящего исследования. В обширном собрании фонда насчитывается 107 тыс. единиц хранения, примерно половину составляют городские материалы. И хотя период формирования фонда охватывает более 100 лет (1794 — 1904 гг.), основная масса материалов приходится на вторую половину XIX века, что объясняется возрастанием объема деятельности департамента в связи с усилением экономической и политической роли городов.

Кроме фонда Хозяйственного департамента интересны фонды других правительственных учреждений: в РГИА — фонды Департамента законов Государственного совета (ф. 1149), Меморий Государственного совета (ф. 1159), фонды Государственной канцелярии (ф. 1162), Комитета министров (ф. 1263),.

Департамента общих дел Министерства внутренних дел (ф. 1284), Совета министра внутренних дел (ф. 1281), Канцелярии министра внутренних дел (ф. 1282), Главного управления по делам печати (ф. 776), Петербургского цензурного комитета (ф. 775) и др.- в ГАРФ — фонды III отделения (ф.109) и Департамента полиции МВД (ф. 102).

Фонд департамента законов содержит материалы по принятию законопроектов, мнения Государственного совета и переписку об учреждении и преобразовании центральных и местных учреждений, в том числе законодательные предположения и мнения Государственного совета о проекте учреждения губернских правлений (1845) — о губернских и земских учреждениях (1863, 1890), проекты Городового положения (1867, 1892), представления и мнения Государственного совета об общественном управлении городов.

Кроме того, привлечены материалы фондов губернской администрации и городских дум из некоторых местных архивов: государственных архивов Самарской, Пензенской и Ульяновской областей. В этих фондах содержится масса интересных материалов, характеризующих деятельность центральных и местных органов государственной власти. В фондах канцелярий губернаторов отражены циркуляры МВД, обязательные постановления, предписания губернаторам, отчеты и сведения о состоянии губерний Поволжья, отчеты о работе учреждений городского самоуправления. В фондах губернских по городским делам присутствий содержится переписка о введении в действие Городового положения, материалы о взаимодействии местного самоуправления, центральных и высших органов власти, о конфликтах и противоречиях между различными ветвями власти в пореформенный период. Особенно интересны фонды органов городского и сословного самоуправления, характеризующие непосредственную деятельность городских общественных управлений.

Таким образом, для проведения исследования были привлечены следующие архивные источники: фонды РГИА (просмотрено 6 фондов, особенно интересны материалы 2 фондов — Хозяйственного департамента МВД и департамента законов Государственного совета), ГАРФ (просмотрено 3 фонда — ф. 40, 102, 109) — Ульяновского облгосархива (просмотрено 4 фонда — ф. 48, 76, 137, 640), Самарского облгосархива (просмотрено 4 фонда), Пензенского облгосархива (просмотрено 3 фонда).

Центральные органы власти стимулировали и инициировали выпуск материалов, посвященных деятельности городских общественных управлений. Городские общественные управления и сами старались освещать свою деятельность, издавали различные отчеты, обзоры и др. материалы в их собственных периодических органах и местной периодической печати. Так, ежегодно издавались журналы заседаний городских дум, сметы доходов и расходов, отчеты городских управ и т. д.

Ценной группой источников являются разного рода статистические материалы. Вторая половина XIX столетия «плодовита» на появление интереснейших материалов такого характера. В середине XIX века в связи с подготовкой реформы городского управления появился источник, позволяющий судить о степени экономического развития городов — Экономические описания 1861 года1. В конце этого столетия был создан массовый источник, ставший впоследствии одним из самых востребованных — материалы первой всеобщей переписи населения 1897 года. Кроме того, в начале XX века были изданы Бюджетные описания городов, сводившие в единый источник информацию, которая существовала в разрозненном или только в архивном виде.

Адрес-календари" и «Памятные книжки» губерний Поволжья содержат данные о структуре государственных и общественных учреждений, о личном составе чиновников. В некоторых номерах этих изданий присутствовали очерки истории губерний и городов. Отдельные деятели местного самоуправления по своей инициативе выпускали сборники, содержащие ценную статистическую информацию. К числу таких выдающихся специалистов относится и П. Алабин, который в соавторстве с П. Коноваловым выпустил интереснейший сборник, характеризующий состояние городского хозяйства во многих городах России2.

Интересным источником, хотя и не настолько информативным как предыдущие, является периодическая печать. Пресса проявляла некоторый интерес к проблемам городского управления и самоуправления. В этой группе можно, прежде всего, выделить губернские ведомости всех рассматриваемых губерний как наиболее информативные издания. В официальной части этого.

1 Экономическое состояние городских поселений Европейской России в 18 611 862гг. :в2ч,-СПб., 1863.

2 Алабин П., Коновалов П. Сборник сведений о настоящем состоянии городского хозяйства в главных городах России. — Самара, 1889. издания можно найти распоряжения центральной и местной администрации, в неофициальной иногда публиковались обзоры деятельности местных учреждений, в том числе и городских.

Мемуарная литература, к сожалению, не может служить серьезным источником, поскольку вопросы управления развитием города фактически не получили в ней должного отражения. Ряд известных воспоминаний1 не содержит существенных упоминаний по вопросам городского управления из-за отсутствия политических дискуссий по данному вопросу.

В середине века в жизни российского города все активнее начинают происходить изменения, которые к концу столетия выливаются в бурные процессы урбанизации. Чтобы объективно проследить рост городов и оценить вызвавшие его причины, необходимо зафиксировать своеобразные реперные точки. Такими отправными точками, по которым имеются наиболее обширные статистические данные, можно считать 1861 и 1897 годы. Таким образом, хронологические рамки исследования ограничиваются второй половиной XIX века, нижней их границей является 1860 год, верхней — конец XIX века.

Территориальные рамки диссертации охватывают города Поволжья и намерено взяты более широко, чем традиционно принято в подобных работах, с целью уточнить их в процессе самого исследования с использованием методов клиометрики. Наиболее подробно исследуются города Пензенской, Самарской, Саратовской, Симбирской, Уфимской и Оренбургской губерний. Многомерный статистический анализ позволил распространить полученные выводы на города Астраханской, Казанской, Нижегородской губерний, которые исследовались менее детально. В некоторых случаях привлекались также материалы по ряду других городов России из числа европейских губерний. Такой подход дает возможность с большой долей достоверности экстраполировать результаты исследования на всю Европейскую Россию, предварительно определив граничные условия обобщения.

Методология исследования базируется на системном и комплексном.

1 См. напр.: Валуев П. А. Дневник: в 2 т. — М., 1961; Витте, С. Ю. Воспоминания: в 3 т. — М.: Соцэкгиз, 1960. Т. 1- Граф Михаил Тариэлович Лорис-Меликов: биогр. Очерк. — Тифлис, 1889- Победоносцев К. П. и его корреспонденты. Письма и записки: в 2 т. — Пг.: Гиз, 1923. Т. 1−2- Половцев А. А. Дневник государственного секретаря, 1883−92 гг.: в 2 т. — М.: Наука, 1966. Т. 1 и 2- и т. д.

34 подходах. Методологической основой данного исследования являются принципы историзма и исторической объективности.

В работе использованы как общенаучные методы исследования, так и специально-исторические методы. Все основные общеисторические методы научного исследования: историко-генетический, историко-сравнительный, историко-типологический и историко-системный в той или иной мере применялись в данном исследовании.

В первой главе наиболее активно применялся историко-типологический метод. В познавательном плане наиболее эффективна такая типизация, которая позволяет не просто выделить соответствующие типы, но и установить как степень принадлежности объектов к этим типам, так и меру их сходства с другими типами. Для этого применялись специальные методы многомерной типологизации. В частности, использовались пакеты статистических программ, которые в последнее время обогатились новыми методами многомерного анализа и средствами визуализации исходных данных и результатов. Во второй главе ведущим являлся историко-сравнительный, а в третьей и четвертой — историко-генетический метод. При этом во всем исследовании наряду с другими использовался и историко-системный метод, поскольку структурно-функциональный анализ позволяет повысить эффективность других методов. Комплексное применение всех вышеперечисленных методов позволило повысить качество проведенного исследования.

В ходе работы над диссертацией также были выработаны необходимые для проведения исследования правила и процедуры (исследовательская методика) и применялись определенные орудия и инструменты (техника исследования). Они имеют большую практическую ценность, рассматриваются в тексте диссертации и отражены в соотве тствующих публикациях.

Научная новизна. Новые подходы к проблематике управления городом и введение в научный оборот не исследованных ранее источников позволяют внести позитивный вклад в создание историко-информационной базы для развития теории управления городом в настоящее время и продолжение теоретических и прикладных научных исследований.

В данном диссертационном исследовании впервые был применен комплексный анализ управления развитием городов России во второй половине.

XIX века (на примере Поволжья). Задача комплексной типологии городов Поволжья решалась с применением оригинальных исследовательских методик многомерного статистического анализа. Впервые при анализе технологии управления городами использовались понятия и подходы, использующиеся в теории управления.

Исследование позволяет глубже понять роль объективных факторов, повлиявших на принятие управленческих решений высшей и местной власти.

В диссертации предпринята попытка обобщения системы управления развитием городов Европейской России во второй половине XIX века на примере Поволжья. В условиях бурного развития городов и формирования новой модели управления городским хозяйством, складывались и развивались присущие только России черты. Исследование особенностей взаимодействия властей разного уровня обогащает теоретическую мысль, показывает разнообразие и сложность процессов эволюции самоуправленческих начал в их взаимодействии с государственными структурами власти. В диссертации использовался широкий круг источников, которые ранее не публиковались в исторической литературе.

Практическая значимость заключается в том, что результаты диссертационного исследования могут быть использованы в создании информационных банков данных по истории развития городов, а также в качестве регионального компонента в преподавании курса «Отечественная история» или как самостоятельный спецкурс в общем курсе «Краеведение». Кроме этого материалы диссертации могут быть полезны современным практикамработникам муниципальных органов управления, мэрам, депутатам, другим специалистам, занимающимся проблемами развития и управления города. Используемые в диссертации подходы к типологизации городских центров, основанные на многомерном статистическом анализе, могут быть успешно применены к современным городам.

Структура диссертации определена задачами исследования.

Введение

отражает общее понимание проблемы управления развитием городов. В первой главе представлены результаты типологического анализа городов Поволжья. Во второй анализируются механизмы принятия управленческих решений и общие подходы правительства к решению проблем развития городов. В третьей главе характеризуется эволюция законодательства в области городского самоуправления и его правоприменительная практика, а в четвертой рассматриваются процессы государственного управления городами. Завершает диссертацию заключение, в котором отражены общие выводы исследования.

Апробация материалов, представленных в данном диссертационном исследовании проводилась на различных научных конференцияхВсероссийских платоновских чтениях (1999;2003), Воронинских научных чтениях (2006), междисциплинарном гуманитарном семинаре «Стирая грани» (2005;2006), ежегодных научных конференциях молодых ученых и специалистов Самарского государственного университета (1999;2003 гг.), публиковались в межвузовских сборниках научных трудов (2003, 2006). Материалы диссертации отражены в 6 публикациях общим объемом 1,87 печатных листа.

Положения, выносимые на защиту:

1. Как показал многомерный статистический анализ, городской комплекс Поволжья во второй половине XIX века являлся оригинальным и цельным регионом с едиными тенденциями развития, выделяясь на фоне других регионов Европейской России большей мобильностью населения, сезонным характером перемещения рабочей силы и большим количеством маргинальных элементов.

2. Клиометрический анализ позволил выделить три основных типа городов Поволжья в XIX веке — торгово-промышленные города, административные городские центры и аграрные городские поселения. Регион разбивался на несколько районов. Симбирская, Нижегородская и Казанская губернии сочетали в себе различные типы городских центров. В Пензенской губернии преобладал сельскохозяйственный уклад городской жизни. Самаро-Саратовское Поволжье являлось районом преобладания торгово-промышленных центров.

3. Административное воздействие в большей степени, чем активность городских сословий, определяло стратификацию городов. При этом дворянское сословие оставалось доминирующим в сфере управления на протяжении всего XIX века.

4. В условиях перехода от аграрного к торгово-промышленному укладу выделяются две модели ведения городского хозяйства — концессионная и муниципальная.

5. Преобладание концессионной модели было связано с тем, что правительство не смогло обеспечить финансовый механизм, стимулирующий рост городских центров. Городские поселения вынуждены были брать невыгодные кредиты на развитие своей инфраструктуры.

6. Правительству во второй половине XIX века удалось повысить эффективность решения хозяйственных вопросов и способствовать развитию городов Поволжья, благодаря введению Городовых положений 1870 г и 1892 г., что свидетельствует о повышении качества управления.

7. Адаптация городов к новому правовому полю проходила в течение 3−10 лет, в зависимости от уровня их экономического развития.

8. Эволюция правительственных подходов к управлению городами во второй половине XIX века происходила постепенно. Лишь только в 1890-е годы мы наблюдаем формирование четкой концепции поддержки градоразвития.

9. Органы городского самоуправления во второй половине XIX века были включены в систему государственного управления городами.

10. Несмотря на перераспределение полномочий и изменение технологии государственного управления система информирования о ситуации на местах не претерпела существенных изменений — министры при принятии решений ориентировались на мнения различных специальных комиссий и представителей коронной администрации на местах — прежде всего, губернаторов.

Заключение

.

Специальное исследование истории государственного управления развитием городов Поволжья показало, что эта проблема является исключительно актуальной.

Во второй половине XIX века произошла существенная перемена подходов к управлению городом. Если в середине века преобладало отношение к городу как средству решения более масштабных социально-экономических и геополитических государственных проблем, то к рубежу XIX — XX веков города уже стали рассматриваться в качестве объектов государственного управления, имеющих самостоятельное значение. Влияние роста городов на экономику страны уже не подвергалось никакому сомнению, государственный аппарат на всех уровнях демонстрировал поддержку развитию городских поселений.

В рассматриваемый период существенно изменилась и сама система управления городом. На место административных рычагов постепенно приходят законодательные, часть властных полномочий переходит к органам городского самоуправления. Изменение каналов воздействия на городское развитие наряду с общей социально-экономической ситуацией приводит к повышению эффективности управления и бурному росту городских поселений. В этой связи особенно интересным становится выявление типологических и региональных особенностей последних.

Типологический анализ городов Европейской России показал самобытность Поволжского региона. Нам удалось выделить городской комплекс Поволжья как оригинальный и цельный регион с едиными тенденциями развития.

Близость городов региона в пространстве признаков объясняется как особенностями их генезиса, так и географическим положением. Поволжье выделялось на фоне других регионов Европейской России большей мобильностью населения, наличием различных переходных элементов, сезонным характером перемещения рабочей силы.

В свою очередь в границах региона выделяется несколько районов областей) с определенными особенностями. Симбирская, Нижегородская и.

Казанская губернии сочетали в себе различные типы городских центров без.

235 явного преобладания какого-либо из них и являлись также типологически достаточно близкими к Центральной России. К ним примыкала и Пензенская губерния, выделяясь преобладанием сельскохозяйственного уклада городской жизни. Самаро-Саратовское Поволжье, в котором ведущую роль играли торговые и торгово-промышленные городские центры, получило особое значение в Среднем Поволжье, становясь локомотивом его развития. Оренбургская и Астраханская губернии отличались своим окраинным положением, гораздо меньшей плотностью населения и меньшей степенью урбанизации. Многие города в них в середине XIX века еще не потеряли своего преимущественно военного значения.

Среди всех городских поселений наиболее ярко отличались друг от друга губернские и заштатные города, которые представляли собой полярные типы развития. Однако, более глубокий типологический анализ позволяет выделить три основных типа городов: торгово-промышленные города, административные городские центры и аграрные городские поселения. Таким образом, многомерный статистический анализ подчеркивает три основных сферы жизни городаадминистративную (включая военно-миграционную составляющую), торгово-промышленную и аграрную.

Факторный анализ сословного состава позволяет говорить о городском поселении середины XIX века как о типично дворянском. Традиционный патриархальный город России на последнем рубеже крепостничества полностью находился в руках дворян и представлял собой своеобразное «помещичье гнездо». Дворяне даже к концу века оставили за собой доминирующее значение в городе, лишь немного ослабив свои позиции.

Административное воздействие в большей степени, чем активность городских сословий, определяло дифференциацию городов, задавая направление их развития. Влияние купеческой части города, а также мещан несколько переоценивается в современной историографии.

К середине XIX века правительственный аппарат уже не справлялся с управлением городами, утонув в бюрократических процедурах неэффективного документооборота. Были приняты меры к изучению состояния городов социального состава, городского хозяйства, уровня развития промышленности и было принято решение существенно сократить долю администрирования, усилив законодательное регулирование городского развития. В качестве полигона для разработки законодательных норм использовался ряд городов России, в которых успешно проходила апробация новой схемы городского самоуправления. В результате для более оперативного решения насущных городских проблем в большинстве городов Поволжья на основании Городового положения 1870 г. были учреждены городские общественные управления. В их ведение были переданы многие вопросы городского развития. К таким проблемам были отнесены: развитие городского общественного хозяйства (городская инфраструктура), торговли, внутреннее устройство городского самоуправления (в рамках, определенных законом), внешнее благоустройство, санитарное состояние, противопожарная безопасность, общественное призрение, народное здравие и образование. Таким образом, законодательно регулировалась деятельность городского самоуправления в следующих сферах: городские финансы и бюджетирование, развитие городской инфраструктуры и благоустройство, социальная сфера (медицина, образование, благотворительные заведения), государственные повинности (постойнная, охрана порядка, пожарная и санитарная безопасность). Органы городского самоуправления учреждались в достаточно короткие для России сроки. В большинстве городов Поволжья это произошло в течение 5 лет.

Анализ законодательных материалов и правоприменительной практики позволяет оценить эффективность процесса законодательного регулирования развития городов. В первые годы Городские думы и управы еще не имели достаточно опыта. В Поволжье, так же как и в других городах России, начало работы новых структур сопровождалось частыми нарушениями законодательства, но постепенно ситуация нормализовалась и степень административного вмешательства существенно сократилась. В рассматриваемом регионе правительству удалось удержать городское самоуправление в рамках его компетенции, и оно никогда не уходило в обсуждение политических вопросов, всегда оставаясь лояльным к правительству. В решении же вопросов городского развития удалось добиться высокой эффективности. Уже за первое десятилетие новая схема управления вывела города на гораздо более высокий уровень организации противопожарной безопасности, решения проблем санитарного состояния. Городское самоуправление активно начало развивать инфраструктуру, заниматься благоустройством. Первоочередное внимание уделялось освещению, водопроводам, скотобойням, дорогам, садово-парковым насаждениям. Особенно ярким был здесь пример Самары, которая за полвека совершенно преобразилась.

Развитие города напрямую зависело от его бюджета. И здесь мы видим борьбу двух тенденций в развитии города, связанную со сменой аграрного уклада на торгово-промышленный, который становится ведущим во второй половине XIX века. При рассмотрении формирования бюджетов городов Поволжья противопоставление торгового уклада города сельскохозяйственному видно вполне отчетливо. Бюджеты многих небольших городов были дефицитными, что не позволяло этим населенным пунктам развиваться. Доходная база была недостаточной, особенно это касалось небольших городских поселений и городов аграрного типа. При этом ряд торгово-промышленных центров имел большой потенциал для развития и имел возможность осуществлять более эффективное распределение своих бюджетных средств, направляя существенные суммы на задачи развития города. Однако не всем из них удалось реализовать этот потенциал в полной мере, поскольку неопытность городских дум и управ, преобладание частных, корпоративных интересов приводили к неэффективному расходованию средств. Выбирая концессионный путь развития городской инфраструктуры, ряд городских общественных управлений изначально проигрывали в условиях быстрого технического прогресса, приводящего к быстрому устареванию оборудования. А отсутствие развитой системы городского кредита, поддержанной на государственном уровне, усугубляло ситуацию с недостатком инвестиций, что вынуждало идти на невыгодные условия кредитования.

Наиболее эффективные городские общественные управления шли по пути организации муниципальных предприятий, развивали городские банки, старались не ввязываться в авантюрные проекты, считали каждую копейку своего бюджета.

В условиях слабого экономического потенциала многих небольших городов, составление и выполнение их бюджетов было весьма проблематичным. Содержание всего городского аппарата и исполнение государственных «повинностей» (как например содержание полиции, тюрем и т. п.) было тяжелым бременем на плечах общественных управлений. В результате у многих городов не находилось средств для развития города.

Государство не смогло решить задачу развития инфраструктуры во всех городах. С ней могли справиться лишь городские поселения с высоким торгово-промышленным потенциалом, такие как Самара, Саратов, Вольск, Хвалынск, Бузулук, Стерлитамак, Дубовка, или крупные административные центры (Симбирск, Оренбург). Поэтому на протяжении рассматриваемого периода наблюдалась все большая дифференциация городских центров. Ряд крупных городов развивалось значительно быстрее, в то время как ряд небольших городских поселений продолжали «сводить концы с концами». Особенно это становится заметно в 1890-е годы, когда страна переживала торгово-промышленный бум.

Понять причины неравномерного развития городов Поволжья позволяет анализ административной политики правительства по отношению к ним. Главным направлением административных воздействий в пореформенный период было введение новых начал городского управления с целью повышения эффективности управления городами и решение всех вопросов по функционированию новой модели. Оно было успешно реализовано, что, как и планировалось, привело к значительному росту городов, особенно в первые десять-пятнадцать лет. Так, доходные части бюджета крупных городов Поволжья выросли за это время в 2−3 раза. Увеличение доходов привело к повышению доли затрат на развитие города: благоустройство, социальную сферу.

При этом, правительством был допущен и ряд просчетов. Учреждение городов и смена их статуса в рассматриваемый период проходили с большим трудом, критериев для таких действий разработано не было. Это приводило к тому, что статус города не всегда был оправдан экономически, и, наоборот, существовало много различных населенных пунктов, официально не имевших статуса городского поселения. Такая ситуация приводила к неравному положению ряда населенных пунктов. Финансов о-кредитная политика не учитывала возможности большого количества уездных городов аграрного типа, не говоря уже о заштатных. Городские поселения, имевшие чисто административное значение, не могли и мечтать о бюджете развития, они едва могли продержаться в режиме функционирования. Поскольку не было продумано системы кредитования проектов города, городским думам приходилось обращаться к частному капиталу, что было крайне невыгодно.

Правительство административно контролировало вопросы компетенции городских органов самоуправления, местных органов государственного управления, определяло характер их взаимодействия. Несмотря на наличие законодательных норм, практика развития городов показывала наличие определенного разрыва между состоянием нормативной базы и реальным положением дел. Поэтому одной из главнейших задач центральных органов власти было приведение практики развития городов в соответствие новым законодательным актам. В рассматриваемый период происходило неоднократное перераспределение властных полномочий. Основной доминантой периода в этих процессах является передача части функций правительства губернаторам и органам городского самоуправления. На этапе становления местного самоуправления правительство пыталось максимально контролировать городское общественное управление, направляя его деятельность в «правильное» русло. Затем это административное воздействие ослабело по мере уменьшения числа нарушений законодательства. Если до 1870 года существующие органы самоуправления были подконтрольны губернатору, то после городской реформы они приобрели известную самостоятельность и независимость, что привело к некоторому дисбалансу в управленческих решениях городских управ и коронной администрации. После 1892 года губернатору вернули контроль над представительными органами городского самоуправления. На наш взгляд, это сыграло положительную роль в развитии городов. Таким образом, так называемая «контрреформа» городского самоуправления на самом деле имела целью повышение управляемости городов, и в результате имела определенный успех. Она способствовала более точному разграничению полномочий между центральной, губернской властью и местным самоуправлением.

Различным было влияние местных и центральных органов власти. Инициатива в решении вопросов городского развития правительства и органов местного самоуправления городов Поволжья существенно отличалась. Правительство инициировало решение «обязательных» вопросов, связанных с общественной, противопожарной, санитарной безопасностью, городские думы брались прежде всего за решение проблем благоустройства, образования, благотворительности.

Правительство контролировало основные вопросы, связанные с развитием города, однако комплексного подхода к решению задач города не имело. Управление сводилось, с одной стороны, к законодательному регулированию органов городского самоуправления, с другой — к административному воздействию на основные направления развития города и дальнейшему продвижению решений по организации той или иной сферы жизни города. Эти решения касались противопожарных мер, обеспечение санитарного состояния, борьбы с эпидемиями и эпизоотиями, обеспечения населения продовольствием и т. д. Главные просчеты всего рассматриваемого периода наблюдались в области финансовой политики, а именно в вопросах кредитования. Полностью контролируя крупную и среднюю промышленность, центральные органы власти не давали возможности существенного пополнения городских бюджетов за ее счет.

Основным каналом информации о городах были коронные чиновники на местах, прежде всего губернаторы. Информация шла по каналам министерств и ведомств. Министры при принятии решений ориентировались на мнения различных специальных комиссий, губернаторов и органов городского самоуправления. Министерствам при этом приходилось учитывать позицию городских дум, если она высказывалась многими общественными управлениями.

Города Поволжья благодаря новой системе управления смогли перейти на качественно новый уровень развития, находясь в русле общих тенденций социально-экономического развития страны.