Конституционно-правовые основы организации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. Конституция Российской Федерации определила Россию, как демократическое, федеративное, правовое государство.1.

Впервые в истории Российского государства на конституционном уровне осуществилось разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную с закреплением самостоятельности органов каждой из них (ст. 10). В то же время федеративное устройство предполагает единство системы власти, способной обеспечить государственную целостность на основе разграничения предметов ведения и полномочий между ее уровнями (ст. 5). Согласно концепции конституционного развития Российской государственности система государственной власти подкрепляется местным самоуправлением, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, а его органы не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Тем самым признается и гарантируется право населения муниципальных образований самостоятельно, через образуемые органы, под свою ответственность решать вопросы местного значения, исходя из исторических и иных особенностей и традиций.2.

Поэтому на текущем этапе утверждения конституционной модели Российской государственности проблема организации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления приобретает особую актуальность, так как.

1 См.: Конституция Российской Федерации. М., 1993. Ст. 1.

2 См.: Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской организации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506. Статья 2. формируемая система управления еще не использовала своих потенциальных резервов.

Все вышеизложенное требует научного анализа конституционно-правовых основ организации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, что в целом и определило выбор темы диссертационного исследования, его актуальность и круг рассматриваемых проблем.

Степень научной разработанности проблемы. Проводимая в Российской Федерации конституционная реформа во многом изменила существовавшие ранее приоритеты строительства Российской государственности. Это затронуло и основные направления формирования системы органов государственной власти и местного самоуправления, которые, в той или иной мере, испытывают трудности переходного периода, объективно сопровождающегося поиском оптимальных путей демократического обновления российского общества.

В этой связи вполне объяснимо, что проблемы организации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления не нашли достаточно полного отражения в работах, тем или иным образом характеризующих изменившиеся условия государственного строительства в Российской Федерации и ее субъектах.

Отдельные аспекты исследуемых в диссертации проблем в том или ином виде рассматривались в трудах современных авторов С. А. Авакьяна, Г. В. Атаманчука, М. В. Ваглая, A.B. Ва-сильева, В. И. Васильева, Б. Н. Габричидзе, Н. И. Глазуновой, Б. П. Елисеева, H.A. Емельянова, В. Н. Иванова, O.E. Кутафи-на, Г. В. Мальцева, В. И. Патрушева, А. И. Попова, Н. В. Постового, В. А. Прокошина, В. И. Фадеева, И. С. Яценко и др.

Они положили начало научному и практическому пониманию характера и специфики формирования современной концепции конституционного развития Российской государственности.

Анализ существующих проблем организации и деятельности государственной власти и местного самоуправления ведется на разных уровнях, государственными и муниципальными органами, научными центрами, общественными организациями. Значительное место среди этих исследований занимают работы ученых Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, многие из которых легли в библиографическую основу настоящей работы.

Вместе с тем, ряд проблем, анализируемых в диссертации, еще не получили должного научного обоснования. Поэтому исследование, направленное на обобщение и систематизацию состояния и тенденций развития конституционно-правового законодательства по вопросам организации и взаимодействия различных уровней и ветвей власти будет иметь значительный научный и практический интерес.

Объектом диссертационного исследования является система правоотношений, складывающихся в процессе формирования и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в условиях реализации конституционной модели Российской государственности.

Предмет исследования — составляет конституцион-но-правовой механизм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации.

Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы с позиций конституционного, административного, муниципального права исследовать состояние конституционно-правовой регламентации организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, основные направления и формы взаимоотношений, сложившихся в ходе проведения конституционной реформы, и предложить возможные варианты совершенствования конституционно-правового механизма их взаимодействия с учетом характерных особенностей и специфики, места и роли в системе управления.

Основные задачи диссертационного исследованияраскрыть основные конституционные принципы организации системы органов государственной власти в условиях строительства российской государственности на демократической основепроанализировать особенности организации местного самоуправления, определить приоритетные направления конституционно-правового регулирования муниципальных отношений в условиях утверждения народовластия в Российской Федерациипоказать специфику компетенции органов государственной власти и местного самоуправления, определить и рассмотреть возможные формы и направления взаимоотношений по предметам совместного ведения и реализации собственных полномочий в процессе формирования конституционно-правового механизма взаимодействияохарактеризовать органы государственной власти и местного самоуправления как субъекты правоотношений в условиях сложившейся практики правоприменения в субъектах Российской Федерациисформулировать предложения по совершенствованию конституционно-правового механизма регулирования взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления в процессе их взаимодействия в целях повышения эффективности функционирования системы управления.

Теоретическую и методологическую основу диссертации составляют работы современных ученых по проблемам теории права и государственного строительства, материалы научных и практических конференций по различным аспектам организации государственной власти и местного самоуправления.

Для достижения поставленных задач применялись современные способы познания правовых, экономических и социальных отношений в процессе демократического обустройства современной России. В качестве методов исследования использовались общенаучные и специально-правовые, в том числе системный, исторический, нормативно-логический, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, аналитического толкования взаимодействия правовых норм и др. В силу специфики темы диссертационного исследования потребовалось обращение к теории и истории государства и права, конституционному, административному, муниципальному, гражданскому и другим отраслям права.

Источниковедческую базу диссертации составили: Конституция Российской Федерации, международные акты, федеральное законодательство, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований и другие правовые акты.

Эмпирическая база исследования основана на анализе деятельности органов государственной власти, Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления. Кроме этого, существенным образом пополнила информационную базу практическая деятельность автора в Министерстве юстиции Республики Саха (Якутия).

Научная новизна диссертационной работы обусловлена постановкой проблемы, степенью ее разработанности и попыткой объективно проанализировать практику правоприменения конституционно-правовых норм органами государственной власти, особенно уровня субъектов Российской Федерации, в вопросах регулирования муниципальных отношений.

Настоящая работа является одним из первых исследований, в котором процессы становления системы органов государственной власти и местного самоуправления рассматриваются комплексно, в контексте проводимой конституционной реформы, направленной на реализацию «принципа разделения власти», конституционного федерализма, формирования системы местного самоуправления, как, самостоятельного в пределах своих полномочий, уровня власти.

Наряду с теоретическими подробно рассматриваются практические аспекты функционирования системы органов государственной власти и местного самоуправления, их взаимоотношений, проблемы разграничения предметов ведения и полномочий, характер правоотношений с учетом функциональной специфики и особенностей.

Особое внимание в диссертации уделяется конституцион-но-правовому анализу организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, формулируются выводы, рекомендации и предложения по совершенствованию конституционно-правового механизма их взаимодействия.

На защиту выносятся следующие выводы и положения, которые представляются новыми или содержат элементы новизны и могут быть сконцентрированы в виде теоретико-правового, конституционно-правового, административно-правового, муниципального блоков.

В теоретикоправовом блоке исследованы теоретико-методологические подходы к вопросам осуществления государственной власти и местного самоуправления и обоснована авторская точка зрения относительно преимуществ демократического развития российского обществараскрыты особенности теоретико-правового содержания «принципа разделения властей», который в конституционной модели Российской Федерации утвердился в виде принципа разделения власти на законодательную, исполнительную и судебнуюна основе анализа «общественной» и «государственной» теорий местного самоуправления выражена авторская точка зрения относительно правовой природы и сущности местного самоуправления, которое в Российской Федерации сочетает в себе функциональные особенности и институтов правового государства, и гражданского общества.

В конституционно-правовом — раскрыты характерные особенности конституционной модели организации власти в Российской Федерации, которая представляет собой системное взаимодействие трех уровней: федерального, субъектов Федерации и местного самоуправления, подробно проанализирован каждый из них с учетом конституционно-правового статуса составляющих их органов, предложена концепция, направленная на совершенствование конституционно-правового механизма регулирования взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления в процессе их взаимодействия.

В административно-правовом — показана специфика функционирования организационно-правовых структур системы органов государственной власти и местного самоуправления, рассмотрены различные формы и направления взаимоотношений через совершенствование механизмов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и делегирования ими отдельных собственных полномочий органам государственной власти, государственной поддержки местного самоуправления и др.- на основе отечественного и зарубежного опыта обоснована целесообразность административно-правового контроля над деятельностью местного самоуправления по вопросам, не относящимся к собственной компетенциисформулирован ряд предложений и рекомендаций по совершенствованию правового обеспечения сложившихся в ходе конституционной реформы организационных структур, их взаимодействия в целях повышения эффективности системы управления через укрепление вертикали исполнительных органов государственной власти, создание совместных с органами местного самоуправления коллегиальных структурных подразделений (центров, комиссий, советов, совещаний и т. п.) по вопросам хозяйственно-распорядительной деятельности и т. д.

В муниципальном — местное самоуправление представлено как самостоятельный, в пределах своих полномочий, уровень власти в условиях конституционно-правового развития федеративных отношенийна основе сравнительного анализа правовых систем демократических государств рассмотрены три модели взаимоотношений: «модель относительной автономии», «модель агентств», «модель взаимодействия» с органами государственной власти и раскрыты преимущества «модели взаимодействия» для российских условий, позволяющей, с одной стороны — сохранять единство государственной власти, с другой — максимально учитывать интересы муниципальных образованийвнесены предложения об изменениях в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», обоснована необходимость принятия ряда федеральных законов, направленных на упорядочение правоотношений в сфере разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления.

Научная и практическая значимость диссертационного исследования. Результаты диссертационного исследования позволяют обосновать новое, демократическое содержание и консти-туционно-правовые принципы организации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в контексте развития федеративных отношений, а также общих тенденций и проблем государственного строительства современной России и могут быть использованы в научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем конституционного, административного, муниципального права России, в преподавании этих дисциплин, разработке научно-методических и учебных пособий и рекомендаций для подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих, а также в практической деятельности работников управленческой сферы.

Апробация результатов исследования. Теоретические положения, выводы и рекомендации диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также отражены в лекциях по курсу административного и муниципального права в высших учебных учреждениях г. Якутска, в выступлениях на республиканских и региональных научно-практических конференциях по проблемам взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в г. Якутске (1999. Сентябрьянварь- 1998. Октябрь .) и ряде других научных публикациях.

Опыт работы автора в качестве ведущего специалиста Правового управления Министерства юстиции Республики Саха (Якутия) позволил отдельные положения настоящего исследования реализовать в процессе проведения правовой экспертизы проектов законов Республики Саха (Якутия) и подготовки предложений и замечаний к проектам федеральных законов по вопросам взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.

В частности при непосредственном участии автора, в процессе проведения научного исследования, разработаны и находятся в стадии принятия такие законопроекты, как «Об управлении муниципальным и государственным имуществом в Республике Саха (Якутия)», «О порядке применения штрафных санкций в сфере благоустройства в Республике Саха (Якутия)» и др.

Структура диссертации определяется целью и задачами диссертационного исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка использованных источников и литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенное диссертационное исследование конституцион-но-правовых основ организации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации позволяет сделать некоторые выводы, обобщения и рекомендации .

Конституция Российской Федерации определила новые подходы к формированию и деятельности органов государственной власти, направленные на построение демократического федеративного правового государства, которые легли в основу организационно-правового наполнения конституционной модели системы органов государственной власти: человек, его права и свободы, являются высшей ценностью (ст. 2) — единственным источником власти в Российской Федерации является многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления (ст. 3) — федеративное устройство основано на государственной целостности, единстве государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов (ст. 5) — государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10) Президентом Российской Федерации, Федеральным Собранием, Правительством Российской Федерации, судами Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 11), установление общих принципов организации которых относится к совместному ведению (ст. 72 п. «н») — органы местного самоуправления, не входят в систему органов государственной власти (ст. 12) и др.

Эффективная реализация демократических принципов во многом зависит от рациональной организации власти, достигаемой благодаря ее разделению на законодательную, исполнительную, судебную и федеральную, субъектов федерации и местного самоуправления, при тесном взаимодействии всех ее ветвей и уровней на основе единства и целостности.

Принципы разделения власти и федерализма являются ключевыми в конституционной модели Российской государственности, базирующейся на демократической основе и их вполне можно рассматривать в качестве основополагающих при формировании организационной структуры.

Система органов государственной власти на федеральном уровне' представляет собой организационное единство, скрепленное правовым статусом главы государства, непрерывно взаимодействующих, разделенных структурно и функционально институтов государства, направленное на реализацию его функций.

Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации строится на основе принимаемых конституций (уставов) и законов, где формируемые органы государственной власти образуют единую систему с федеральными только в рамках судебной и исполнительной вертикали и, несмотря на организационные различия, в той или иной мере воспроизводит федеральную.

Ключом к эффективному взаимодействию органов государственной власти в условиях реализации конституционной модели отечественного федерализма является четкое закрепление функций и разграничение предметов ведения и полномочий. Взаимоотношения различных, в функциональном плане органов, представляют собой сложную систему прав и обязательств. Федеративное устройство Российской Федерации подразумевает законодательное или договорное) закрепление полномочий органов государственной власти всех уровней, так как каждый из них в пределах своей кошлетениум является суверенньм.

Местное самоуправление — как одна из основ конституционного строя, представляет, тот специфический «уровень власти», который с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, с другой — наиболее полно учитывает интересы населения, а, следовательно, должно строиться исходя из принципов: подзаконности, так как его деятельность регламентируется законамивыборности, так как наличие выборных органов обязательносамостоятельности, так как обладает собственной компетенциейобеспеченности, так как необходимо наличие ресурсного обеспечения для реализации полномочий. Согласно конституционной модели Российской государственности местное самоуправление является неотъемлемым институтом народовластия, поскольку предполагает, с одной стороны, возможность населения участвовать в формировании органов власти и эффективно влиять на принятие ими решений, с другой — максимальное приближение властвующих субъектов к населению.

В демократических государств реализация властных полномочий происходит посредством «децентрализации» — передачи с государственного уровня на местный. Подобный механизм является одним из действенных способов оптимизации системы управления, так как происходит передача органам местного самоуправления тех полномочий, которые способны реализоваться с большей эффективностью и наименьшими затратами.

В условиях демократического обновления современной России сочетание государственного и общественного начал в реализации местного самоуправления способствуют решению значимых задач государственного строительства: укреплению основ правового государства и гражданского обществаутверждению принципов народовластия посредством участия населения в управлении обществом и государствомпреодолению функциональных диспропорций организационной структуры управления и т. д. Поэтому целесообразно разработать правовой механизм, способный, с одной стороны, обеспечивать достаточную степень самостоятельности органов местного самоуправления для реализации собственных полномочий, с другой — не допускать их чрезмерной автоно-мизации.

Государственная власть, особенно на уровне субъектов Российской Федерации, и местное самоуправление находятся не только в условиях взаимодействия, но и в органичном функциональном единстве, так как и государственная власть, и местное самоуправление есть ни что иное, как различные организацион-но-правовые формы власти народа. К тому же местное самоуправление является одной из форм реализации прав и свобод человека и гражданина, которые государство обязано признавать, соблюдать и защищать.

Органы местного самоуправления отличаются по способу образования: одни из них формируется на основе выборов, другие — путем назначения, делегирования, кооптирования и т. д. Количество создаваемых органов местного самоуправления, состав, содержание деятельности определяется населением самостоятельно и во многом зависит от специфики развития муниципальных образований.

Четкое правовое закрепление компетенции местного самоуправления обеспечивает устойчивое функционирование не только систем местного самоуправления, но и является стабилизирующим фактором развития конституционной модели Российской государственности .

Конституция Российской Федерации заложила основы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления через систему гарантий и защиты местного самоуправления, реализации прав и свобод граждан, закрепив участие органов местного самоуправления от имени населения в решении задач на местном уровне, обязав государственные органы оказывать им всестороннюю поддержку, создавая необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для функционирования и развития.

В ходе обобщения опыта демократических государств выявлены и проанализированы основные модели взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления: «модель относительной автономии», «модель агентств», «модель взаимодействия». Отечественная модель, складывающаяся в ходе конституционной реформы, не имеет зарубежных аналогов, но в определенной мере проявляет признаки «модели взаимодействия», так как трудно провести четкое разграничение компетенции уровней власти, а вся организационно-правовая конструкция нацелена на тесное взаимодействие и сотрудничество.

Важным конституционным механизмом взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления являются полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления. Проведенная их классификация позволила определить основные направления взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления: обеспечение гарантий прав граждан на осуществление местного самоуправленияправовое регулирование организации и деятельности его органов и контроль за исполнением законностигосударственная поддержка местного самоуправления.

Одной из значимых форм взаимодействия является передача органам местного самоуправления некоторых государственных полномочий. Сравнительный анализ конституционно-правового регулирования данного вида взаимоотношений позволил сформулировать основные принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, среди которых: осуществление данной процедуры только посредством законасоразмерность передаваемых или делегируемых полномочий возможностям муниципальных образованийих ресурсная обеспеченность — контроль за реализацией со стороны государства и др. Упорядочению данного вида взаимоотношений могла бы способствовать конкретизация вопросов местного значения, так как на практике неопределенность подобного рода создает значительные трудности в деятельности органов местного самоуправления, порождает коллизии. Отчасти, решением подобной проблемы могло бы стать скорейшее принятие Федерального закона «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации». В качестве одного из вариантов совершенствования кон-ституционно-правового механизма наделения отдельными государственными полномочиями обосновывается необходимость укрепления системы ответственности и контроля, которая должна включать целый комплекс различных мероприятий, направленных на соблюдение конституционных принципов законности и исполнение надлежащим образом отдельных государственных полномочий, переданных или делегированных органам местного самоуправления. Целесообразно использовать различные формы административно-правового контроля над деятельностью органов местного самоуправления, который следует осуществлять таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, а в основе взаимоотношений лежал принцип субсидиарности.

В условиях переходного периода к рыночным отношениям, объективно сопровождающегося дефицитом материальных средств, может быть распространена практика делегирования органами местного самоуправления отдельных собственных полномочий соответствующим территориальным государственным органам на основе заключенных с ними договоров (соглашений) на обслуживание муниципальных образований по решению отдельных вопросов местного значения. Такой подход избавит муниципальные образования от неоправданных финансовых и материальных потерь, поэтому заслуживает тщательного анализа с целью создания правового механизма регулирования подобных взаимоотношений с учетом основных положений ст. 14 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

Для организации мероприятий по формированию системы местного самоуправления в Российской Федерации и осуществления его государственной поддержки весьма распространенным стало создание исполнительными органами государственной власти: структурных подразделений, курирующих решение проблем становления и развития местного самоуправлениякоординационных (центров, комиссий и т. п.) для обеспечения совместных действий по решению определенных народнохозяйственных задачконсультативных (советов, совещаний и т. п.) для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки предложений, позволяющих вырабатывать согласованные действия по развитию, как региона, так и отдельных муниципальных образований и др.

В ходе анализа форм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления рассматриваются и такие, как внесение органами местного самоуправления проектов законов в законодательный орган субъекта Российской Федерации, направление предложений и обращений в органы государственной власти, предусмотренные ст. 45 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В качестве перспективных направлений взаимоотношений отмечается организационно-методическое обеспечение органов местного самоуправления по формированию и использованию местных бюджетов, муниципальных внебюджетных фондов, а также разработка минимальных государственных социальных стандартов, установление социальных и финансовых норм. Подчеркивается важность государственной финансовой поддержки и финансового контроля. Показывается, как государственная регистрация уставов муниципальных образований может использоваться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в качестве одного из средств исполнения конституционной обязанности по защите прав и свобод человека и гражданина через осуществление проверки соответствия положений устава Конституции Российской Федерации и действующему законодательству.

Обосновьюается положение о том, что взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления, с одной стороны, в значительной мере определяет эффективность деятельности органов государственной власти в решении социально-экономических, политических, духовных и иных проблем развития субъекта Федерациис другой — обеспечивает результативность функционирования систем органов местного самоуправления, которые через решение вопросов местного значения способствуют реализации государственных задач: укреплению основ народовластия, созданию условий для обеспечения жизненно-важных интересов населения, решению социальных вопросов, проведению мер противопожарной и общественной безопасности и т. д,.

В целях совершенствования конституционно-правового механизма регулирования взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления предлагается разработать концепцию их и взаимодействия, которая будет способствовать укреплению и развитию конституционной модели Российской государственности .