Переход к рыночной экономике, начатый в Российской Федерации в 1991 году, столкнулся с рядом научных проблем. Одной из важнейших среди них является формирование региональных бюджетов.
В экономике России большую долю занимают бюджетные организации, являющиеся получателями бюджетных средств — так называемые бюджетополучатели. На федеральном уровне — это учреждения Министерства обороны, МВД, ФСБ, медицинские и образовательные учреждения, учреждения социальной сферы и пр. Большое число бюджетополучателей закреплено за бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Все это наследие предшествующей формации. Отсутствие ясной и продуманной стратегии перехода на рыночные отношения, долгосрочных программ социально-экономического развития негативно сказывается на механизмах формирования и исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных бюджетов.
Многочисленные исследования и разработки по формированию Государственного бюджета и местных бюджетов (см., например, [1]), проводимые до перестройки были направлены на удовлетворение нужд планово-распределительной экономики. Бюджеты всех уровней всегда были следствием, а не генератором идей государственного пятилетнего плана. Проблемами формирования бюджетов занимались главным образом экономисты и финансисты, т. е. люди с гуманитарным образованием.
Были и определенные трудности научно-технического характера при создании информационной поддержки бюджетных процессов. Однако это были трудности, не выходившие за рамки проблем теории исследования операций. Главными в этой группе вопросов были разработка быстродействующих алгоритмов, позволявших решать задачи большой размерности, и создание информационно-справочных систем с высокой производительностью. Переход же на рыночные отношения впервые поставил перед учеными и практиками в данной сфере деятельности проблемы тесной зависимости результатов производства от инвестиций и от состояния мировых финансовых и товарных рынков, проблемы зависимости доходов бюджета от результатов производства, от налоговой и экономической политики властей всех уровней, от политических решений Президента России и федеральной власти.
Образовался порочный круг — чтобы составить план расходов бюджета, надо знать возможные доходы, а часть доходов зависит от решений по возможным расходам.
Одна часть расходов бюджетных средств не может непосредственно порождать доходы в следующем бюджетном цикле, а другая часть может порождать доходы в будущем. Чтобы знать возможные доходы в ближайшем будущем, надо знать расходы бюджета, способные дать доходы хотя бы в отдаленной перспективе. Все это усугубляется случайными колебаниями финансового и товарного рынка. В результате возникли проблемы, с которыми ни ученые, ни практики в бывшем СССР не имели дела. Мировой опыт поддержки бюджетных процессов пока мало доступен.
Данная работа посвящена разработке информационно-аналитических средств, которые могли бы быть включены в состав информационных технологий поддержки бюджетных процессов в субъектах Российской Федерации. Аналитическими здесь и далее называются средства, поддерживающие творческие операции людей, которые нельзя свести к совокупности рутинных операций.
Актуальность данной темы объясняется практическим отсутствием исследований на стыках научных дисциплин информатизации и финансовой науки, которые необходимы для решения задач создания действенного аппарата поддержки бюджетных решений.
С одной стороны, имеются многочисленные публикации по функционированию финансовых и товарных рынков. Но они выполнены и предназначены для экономистов или финансистов. Классические труды западных специалистов по менеджменту обходят молчанием проблемы информационной поддержки, считая информационно-аналитические услуги менеджмента второстепенными и малозначащими. Практически нет известных трудов, объединяющих методы поддержки менеджмента, методы оценки финансовых и товарных рынков, методы организации информационных технологий.
С другой стороны, известно громадное число работ в области исследования операций, системного анализа и информационных технологий. Но эти труды написаны учеными научно-технического профиля и предназначены для специалистов с техническим или математическим образованием. Эти два потока исследований необходимо соединить, чтобы обеспечить аналитическую поддержку формирования и исполнения бюджета субъектов Российской Федерации.
Главная трудность состоит в том, что средства аналитической поддержки должны быть доступны для понимания людям с гуманитарным образованием, должны быть полезны при решении действительно трудных задач, а не облегчать решение второстепенных вопросов, должны использовать накопленный опыт в гуманитарных дисциплинах, в математике, информатике, а также должны учитывать требования нормативно-правовых документов, регламентирующих бюджетный процесс. Пока эти трудности в известных трудах не преодолены.
Цель диссертации — разработка аналитических средств информационной технологии формирования проекта бюджета субъекта Российской Федерации, обеспечивающей привязку характеристик бюджета к целям социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, обеспечивающей динамический баланс доходов и расходов бюджета и регулируемый риск дефицита бюджета или неплатежей бюджетополучателям.
Основными задачами диссертации являются: анализ нормативно-правовых документов, регламентирующих бюджетные процессы в субъектах Российской Федерацииформулировка проблемы аналитической поддержки формирования проекта бюджета субъекта Российской Федерациианализ существующих подходов к агрегированной оценке уровня социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и муниципальных образований на его территории и выбор одного из подходов как наиболее перспективного для достижения целей диссертациианализ подходов к прогнозированию возможных последствий реализации бюджетных решений (включая бюджетную политику) и выбор среди них наиболее подходящих для достижения целей диссертацииразработка типовой схемы поддержки формирования бюджетной политики Администрации субъекта Российской Федерации, в которой аналитические средства доступны освоению специалистами с гуманитарным образованием- - разработка основ методики поддержки формирования проекта консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, учитывающей бюджетную политику властей региона, обеспечивающей динамический баланс доходов и расходов бюджета, заданную степень риска неплатежей бюджетополучателям разных групп, принятых в соответствующих руководящих документахобоснование метода решения математической задачи формирования проекта консолидированного бюджета и показ работоспособности данной схемы. Научная новизна работы. разработана методика прогнозирования исполнения регионального бюджета по доходам с помощью когнитивных моделей на основе взвешенных орграфов и предложена одна из моделей такого класса. разработана методика формирования бюджетной политики субъекта Российской Федерации с использованием аналитических средств поддержки бюджетного процесса. разработана методика информационно-аналитической поддержки формирования проекта консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, опирающаяся на бюджетную политику Администрации субъекта Российской Федерации и обеспечивающая регулируемый уровень риска дефицита бюджета.
Практическая ценность работы заключается в предоставлении возможности создания аппарата поддержки принятия бюджетных решений, наиболее важных для высшего звена руководства субъектов Российской Федерации, аппарата, использующего аналитические средства поддержки бюджетных процессов на основе разработанных методик.
К защите представляются:
1. Методика прогнозирования возможных доходов бюджета и оценок их рассеяния на основе когнитивных моделей;
2. Схема информационно-аналитической поддержки формирования бюджетной политики властей субъекта Российской Федерации;
3. Основы методики поддержки формирования проекта консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.
Результаты диссертационных исследований прошли апробацию в Министерстве финансов Московской области, где в период с 1997 по 1999 год проводились работы по созданию «Интегрированной информационной системы поддержки принятия решений по формированию бюджета, анализу и контролю его исполнения» .
Основные положения диссертационной работы опубликованы в 3-х печатных работах [47], [48] и [49] и представлены в 2-х научно-технических отчетах [50] и [51], в которых автору принадлежит более 30% материала.
Работа состоит из введения, трех глав, заключения и библиографии, имеет общий объем 148 страниц и содержит 22 рисунка, 8 таблиц и 4 графика.
Выводы.
1. Концептуальной основой проекта бюджета субъекта Российской Федерации должна быть бюджетная политика властей региона. Она может стать в руках высших должностных лиц Администрации региона основным инструментом воздействия на характеристики проекта консолидированного бюджета региона. Для этого бюджетная политика, в свою очередь, должна формироваться с помощью средств информационно-аналитической поддержки, легко осваиваемых людьми без специальной математической подготовки.
Бюджетная политика властей региона может быть сведена к ответам на вопросы: а) как распределение ограниченных бюджетных средств должно сказаться на ожидаемых сравнительных темпах социально-экономического развития муниципальных образований на определенном отрезке времениб) на каких компонентах социально-экономической сферы жизни населения в целом и в каких муниципальных образованиях на территории региона должны концентрироваться бюджетные средства консолидированного бюджета, каковы приоритеты бюджетного обеспечения разных компонентовв) как обеспечить минимальный риск формирования проекта бездефицитного бюджета или сформировать проект с максимально возможным начальным профицитомг) каковы пропорции текущего бюджета и бюджета развития.
Естественными ограничениями механизма поддержки формирования бюджетной политики должны быть существующие законодательные закрепления полномочий за муниципальными властями при формировании муниципальных бюджетов, распределения полномочий между федеральной и региональной властью в ходе формирования регионального бюджета по доходам и расходам. Анализ специальной литературы позволяет сделать вывод о возможности применения двух господствующих типов бюджетной политики — эгалитарной и утилитарной. Эгалитарная бюджетная политика направлена на выравнивание темпов социально-экономического развития муниципальных образований на территории субъекта Российской Федерации, а затем на равномерное ускорение темпов развития всех муниципальных образований. Специалистами по принятию кооперативных решений эгалитаризм, как принцип ведения хозяйства на основе объединения капиталов участников, рекомендуется в случае низкого уровня развития сообщества в целом, при наличии большого числа хозяйствующих субъектов — «неудачников», резкой дифференциации по уровню возможностей и развитию участников.
Утилитарная бюджетная политика преследует цель максимизации темпов развития региона за счет ускоренного развития достаточно большого числа «удачливых» участников кооперативного решения (в данном случае муниципальных образований с большими экономическими возможностями). При этом откровенные «неудачники» лишаются средств акционерного капитала (в данном случае средств консолидированного бюджета). Муниципальные образования, вырвавшиеся вперед по темпам и уровню социально-экономического развития будут получать бюджетных средств больше, чем «неудачники». Данный принцип рекомендуется в случае высокого уровня развития региона в целом.
Необходимо учитывать, что, по мнению специалистов по стратегическому менеджменту, наибольшая опасность при разработке стратегических решений (а к ним относится и бюджетная политика) таится в попытке эклектически соединить эгалитаризм и утилитаризм. Корпорации, ставшие на этот путь относят к категории «застрявших на полпути» .
Инструментом поддержки формирования бюджетной политики властей региона может стать кластеризация муниципальных образований с использованием двух показателей: эффективности использования бюджетных средств как отношение прироста на определенном отрезке времени значения глобального показателя уровня развития муниципального образования к объему муниципального бюджета на душу населения муниципального образованияуровня самодостаточности муниципального образования — обобщенный показатель в виде функции полезности от значений нескольких социально-экономических индикаторов.
Рекомендуется механизм кластеризации, сочетающий приемы классического кластерного анализа и отображения результатов с сохранением числовых оценок по эффективности бюджетных средств и градаций на порядковой шкале показателяуровня самодостаточности.
Существуют простые способы ранжирования кластеров по убыванию значения приоритетов муниципальных образований на предоставление им повышенной доли доходов на формирование муниципальных бюджетов по статьям доходов, делимых между региональным и муниципальными бюджетами, в зависимости от того, какая бюджетная политика должна осуществлятьсяэгалитарная или утилитарная. Существуют схемы кластеризации статей расхода, опирающиеся на сформулированные в работе принципы, обеспечивающие простую и наглядную ранжировку статей расхода бюджетов всех уровней в регионе, с целью скорейшего социально-экономического развития по принципу эгалитаризма или утилитаризма. Получаемая ранжировка должна служить обоснованием мягких приоритетов статей расхода консолидированного бюджета региона.
Формирование проекта консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации может быть сведено к формализованной динамической задаче с терминальным критерием — максимизацией на заданный момент времени (7) значения глобального показателя — уровня социально-экономического развития региона на момент времени Т с ограничениями и большим числом параметров. Ограничения учитывают бюджетную политику властей региона, среднее значение ожидаемых доходов в предстоящем годовом периоде с разбивкой на заданные контрольные интервалы, рассеяние ожидаемых доходов, заданную степень риска принятия дефицитного бюджета и ряд других естественных ограничений.
Бюджетная политика властей региона выражается в мягких приоритетах муниципальных образований на получение ими в свое распоряжение доходов по статьям, подлежащим делению между региональным и муниципальными бюджетами, а также в мягких приоритетах статей расхода. Математическими параметрами являются характеристики задания мягких приоритетов, перечисленных выше, а также уровня допустимого риска появления дефицита бюджета или неплатежей бюджетополучателям, границ множества абсолютно защищаемых, защищаемых, незащищаемых статей расхода и статей бюджета развития.
Конкурентоспособными методами решения формализованной задачи формирования проекта консолидированного бюджета являются генетические алгоритмы оптимизации типа ОепеНиЩег и методы решения задач большой размерности на принципах декомпозиции. В настоящее время с позиции теоретических возможностей более предпочтительными являются генетические алгоритмы. Однако в силу ряда причин еще не проведено тестирование вычислительных характеристик (времени расчета, надежности рекомендаций) на массивах с большими объемами исходных данных. Проблемы могут возникать в условиях, когда в составе субъекта Российской Федерации находятся более ста муниципальных образований, большое число отраслей хозяйства, а также необходимо учитывать ежемесячное поступление доходов и существует теоретическая необходимость ежемесячной корректировки исполнения бюджета.
Здесь более привлекательными могут оказаться методы, основанные на принципах декомпозиции задач большой размерности. Теоретически и те и другие методы описаны. Однако практическая доработка генетического алгоритма является существенно более дорогой, чем разработка алгоритма на принципе декомпозиции задачи большой размерности.
Заключение
.
В работе получены следующие основные результаты:
1. Проведен анализ нормативно-правовых документов, регламентирующих бюджетный процесс в субъектах Российской Федерации, а также анализ опыта формирования проекта бюджета субъектов Российской Федерации с момента перехода на рыночные отношения. Данный анализ позволил сформулировать проблему формирования проекта бюджета, вскрыть основные принципы неудовлетворительного хода бюджетного процесса, неплатежей из бюджета бюджетополучателям.
Одной из причин является слабая информационно-аналитическая поддержка наиболее ответственных и сложных этапов бюджетного процесса. Самым слабым местом оказывается формирование бюджетной политики. Высшие должностные лица практически лишены наглядных и доступных инструментов, которые помогали бы формировать бюджетную политику, способствующую наиболее эффективному использованию возможностей экономики и народного хозяйства для обеспечения максимальных темпов социально-экономического развития региона.
Проект бюджета фактически разрабатывается средним звеном должностных лиц Администрации региона. Неплатежи из бюджета бюджетополучателям являются прямым следствием неучтенной при разработке проекта бюджета динамики поступления возможных доходов, рассеяния объемов доходов из разных источников относительно средних величин, игнорирование реально возможного дефицита.
2. Проведен анализ существующих подходов к формированию агрегированных показателей оценки уровня социально-экономического развития регионов и один из подходов рекомендован для использования в процедурах поддержки бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации. Он построен на идеях создания функции полезности, учитывающей различные предпочтения лиц, принимающих решения, по многим критериям. Наиболее перспективной является схема скаляризации, реализующая частично-компенсационное предпочтение лиц, принимающих решения.
3. Проведен анализ существующих подходов к прогнозированию возможных последствий исполнения регионального бюджета Администрацией субъекта.
Российской Федерации, в том числе и последствий бюджетной политики. Конкурентоспособными признаны методы, реализующие нейросетевые технологии и когнитивные модели, построенные на основе взвешенных орграфов и правил развития автономных импульсных процессов и гибридных систем, реализующих свойства экспертных систем и взвешенных орграфов. Предложена модель в виде взвешенного орграфа и стандартного правила развития импульсных автономных процессов для прогнозирования характеристик рассеяния и средних ожидаемых совокупных доходов консолидированного бюджета, учитывающей агрегированные характеристики рыночного механизма и теневой экономики на территории субъекта Российской Федерации. Разработана схема моделирования, позволяющая оценить возможные границы доверительного интервала, включающего с заданной субъективной вероятностью доходы бюджета. Проведены расчеты, иллюстрирующие работоспособность предложенного подхода к прогнозированию на основе когнитивных моделей.
Ввиду отсутствия в настоящее время для прогнозирования необходимых статистических данных нейросетевые технологии должны рассматриваться как потенциальные конкуренты когнитивным моделям. Более предпочтительны в настоящее время когнитивные модели. В качестве вспомогательного инструмента для подкрепления выводов, обеспечиваемых когнитивными моделями, при горизонте прогнозирования до 1 года могут использоваться обычные статистические методы прогнозирования.
Разработана схема аналитической поддержки формирования бюджетной политики властей региона. В нее входят: расчет значений обобщенных показателей оценки и прогноз уровня социально-экономического развития региона, как следствия реализации бюджетных решений властей региона с горизонтом прогнозирования не менее 4+5 летрасчет эффективности бюджетов как отношение прироста значений глобального показателя уровня развития на отрезке наблюдения к объему бюджета на душу населения муниципальных образованийрасчет самодостаточности муниципальных образований- - кластеризация муниципальных образований с использованием уровня эффективности бюджетных средств и уровня самодостаточности.
Схема предусматривает использование результатов кластеризации для выработки приоритетов муниципальных образований при получении ими в свое распоряжение доходов, подлежащих делению между региональным и муниципальными бюджетами, кроме того, кластеризация на основе разработанных принципов позволяет определить приоритеты статей расхода, согласованные с целями и задачами социально-экономического развития на ближайшие 5+10 лет.
Информационно-аналитическая сущность бюджетной политики должна отражать механизм выработки кооперативных решений, в которых равноправными участниками выступают власти региона и муниципальных образований.
5. На основе анализа существующих подходов в стратегическом менеджменте и теории кооперативных решений установлено, что господствующими могут быть два типа бюджетной политики — эгалитарная и утилитарная. Эгалитаризм подразумевает выравнивание уровней социально-экономического развития муниципальных образований на территории субъекта Российской Федерации, а уровень развития региона в целом определяется уровнем развития самого слабого муниципального образования.
Утилитаризм предполагает максимизацию общего для региона уровня социально-экономического развития за счет вложения бюджетных средств в те муниципальные образования и в те статьи расхода, которые обеспечат наибольший эффект от их использования. При данной схеме слабые муниципальные образования рискуют ничего не получить.
Эгалитаризм считается более разумным, если налицо резкая дифференциация по уровню развития отдельных муниципальных образований, среди них достаточно большое число слабых муниципальных образований или на их территории проживает достаточно большая часть населения всего региона.
Утилитаризм предпочтительнее, когда общий абсолютный уровень развития региона достаточно высок и среди муниципальных образований очень мало откровенно отсталых.
Предложена схема выбора типа бюджетной политики на основе кластерного анализа достижений муниципальных образований.
6. Разработана математическая постановка задачи формирования проекта консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации. Она предусматривает решение динамической задачи, обеспечивающей баланс расходов и возможных доходов в предстоящем годовом периоде, учет выработанной бюджетной политики властей региона, заданную степень риска образования дефицита бюджета и неплатежей бюджетополучателям, а также ряд естественных ограничений. В задачу входит большое число математических параметров, т. е. величин, выступающих константами в одном варианте задания исходных данных и подлежащих изменению при переходе к другим вариантам математического решения, а сама задача в исходном виде имеет большую размерность.
Постановка задачи предусматривает поиск такого распределения бюджета по доходам и расходам на предстоящий год, которое бы при соответствующих ограничениях обеспечивало бы максимум глобального показателя уровня социально-экономического развития региона в целом на заданный момент времени, являющийся горизонтом прогнозирования последствий исполнения разрабатываемого проекта консолидированного бюджета. Модель прогнозирования оказывается встроенной в общее тело вычислительной процедуры математического решения задачи.
В качестве меры риска дефицитного бюджета или неплатежей бюджетополучателям при возможных доходах х предлагается величина дополнения до 1 значения функции распределения доходов Р (х).
Математическое решение данной задачи является довольно сложной научно-технической проблемой.
Разработана специальная схема решения математической задачи, предусматривающая, с одной стороны более полный учет бюджетной политики по исполнению расходной части консолидированного бюджета, а с другой стороны уменьшение размерности задачи, решаемой специальными методами, и, как следствие, существенное сокращение затрат машинного времени.
Схема предполагает введение в состав расходной части бюджетов абсолютно защищенных, защищенных и незащищенных статей текущего бюджета и бюджета развития. Первым этапом математического решения исходной задачи проектирования бюджета является проверка обеспечения доходами абсолютно защищенных статей, а затем оставшихся просто защищенных статей. В случае положительного баланса возможных доходов и расходов по этим двум группам статей переходят к отысканию оптимального решения скорректированной задачи. Коррекция состоит в том, что из общей суммы доходов исключается значение возможных доходов, необходимых для обеспечения абсолютно защищенных и просто защищенных статей расхода, а из перечня статей расходов исключаются обеспеченные на этом этапе статьи.
Предельная величина доходов, направляемых на обеспечение абсолютно защищенных и просто защищенных статей расхода, равна сумме левых границ доверительных интервалов, включающих с заданной доверительной вероятностью, возможные доходы по каждой статье доходов. Если возможных доходов не хватает для обеспечения защищенных статей расхода, то либо надо корректировать перечень абсолютно защищенных и просто защищенных статей, либо идти на риск дефицита бюджета с величиной, превышающей доверительную вероятность.
В сформулированной постановке задача решается специальным оптимизационным методом только для незащищенных статей расхода. Модель прогнозирования уровня социально-экономического развития, как процедура в теле алгоритма, включается в случае, если бюджет развития будет непустым. 8. Для оптимизации бюджетных средств на обеспечение незащищенных статей расхода рекомендуется использовать либо генетический алгоритм пакета ОепеНигйег, либо метод, построенный на декомпозиции задач большой размерности (Данцига-Вульфа). Для задачи не очень большой размерности (число муниципальных образований не более 40, число точек контроля поступления доходов в течение предстоящего года не более 4, т. е. раз в квартал и число лет в периоде прогнозирования не более 4) целесообразно использовать генетический алгоритм оптимизации типа ОепеЫиШег. Для задач большой размерности более подходящими являются методы декомпозиции задач большой размерности.
Проведенные расчеты с помощью пакета ОепеНигйег подтверждают работоспособность разработанной схемы методики поддержки формирования проекта консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.
Основными направлениями работы по информационно-аналитической поддержке бюджетных процессов в субъектах Российской Федерации являются: создание корпоративной интегрированной системы, включающей в соответствующие бизнес-процессы разработанные в диссертации аналитические средства поддержки;
— информационное наполнение баз данных, необходимых для организации информационно-аналитической поддержки бюджетного процесса.
Основной научной проблемой остается разработка моделей прогнозирования долгосрочных последствий исполнения бюджетов всех уровней и бюджетной политики. Наиболее перспективным здесь является реализация принципов синергетики.
