Место и роль субъектов Федерации во внешнеэкономических связях России: На примере Дальневосточного федерального округа и Республики Саха (Якутия)

В новейшей истории участие регионов — субъектов федеративных государств во внешних политических и экономических связях своих стран в ряде случаев (например, в случае канадской провинции Квебек) имеет почти двухсотлетнюю историю. Однако наибольшую активность и массовость в федеративных государствах Запада это явление приобрело, начиная с 60-х годов прошлого века.

Главной причиной этому явилась многократно возросшая глобальная взаимозависимость государств послевоенного мира, развитие интеграционных процессов, противостояние социалистического и капиталистического военно-политических блоков. Развитие двух важнейших интеграционных тенденций — глобализации и регионализма — привело к тому, что события, происходящие далеко за пределами национальных границ отдельно взятой страны, стали оказывать чрезвычайно важное воздействие на внутреннюю ситуацию в этой стране и, соответственно, в составляющих ее регионах.

При этом обнаружилось, что влияние таких внешних воздействий на ситуацию в регионах может быть крайне неоднородным. Так, неспособность стран ОПЕК поддерживать высокие цены на нефть в середине 1980;х годов оказало заметное стимулирующее воздействие на экономику ряда американских штатов, но вызвало экономический спад в богатых сырьевыми ресурсами Техасе, Оклахоме, Колорадо и Аляске. 114, 287] Это привело к осознанию регионами необходимости разработки у себя новых навыков и методов для снижения внешних угроз и использовании внешних возможностей с наибольшей выгодой.

Что касается СССР, то по Конституции 1974 года, также как и по сталинской конституции 1936 года [111, 5], союзные республики имели право осуществлять внешние политические и экономические связи. Однако в Конституции подобные права не были закреплены за регионами в составе союзных республик. Более того, закрепление такого права в Конституции за союзными республиками, по оценке западных специалистов, являлось потемкинскими деревнями" [111], т.к. на практике союзные республики были лишены самостоятельности в этой сфере.

Таким образом, до преобразования РСФСР в Российскую Федерацию, ни один из ее регионов не имел опыта в самостоятельном налаживании и развитии внешних связей. В дополнение к проблеме отсутствия опыта — как положительного, так и отрицательного — на начальном этапе развития внешнеэкономических связей (ВЭС) субъектов РФ существенное влияние оказали такие факторы внутреннего характера, как общая нестабильная социально-экономическая обстановка в стране, всплеск регионалистических (националистических) настроенийразрыв межрегиональных связей вследствие кризиса неплатежей и многократно возросших транспортных тарифовхаос в правовой системелоббирование своих интересов региональными лидерами и крупными отраслевыми промышленникамимеры (или их отсутствие), принятые в области валютной, миграционной политики, и др. К факторам внешнего характера, также оказавшим влияние на формирование и развитие ВЭС субъектов РФ, можно отнести действия ряда западных стран, преследующих свои, не всегда альтруистические, цели, разрыв связей со странами — бывшими союзниками по социалистическому блоку, разрыв в уровне внутренних и внешних цен, благоприятная конъюнктура на ряде внешних рынков сырья.

До сих пор не существует четкого представления о том, какой объем полномочий в этой сфере должны иметь регионы. Следует заметить, однако, что эта проблема присутствовала и отчасти продолжает присутствовать в зарубежных федерациях. Так, в американо-канадском исследовании 1990 года отмечается, что «пока ни одна политическая система не выработала эффективных процессов или институтов для управления новыми региональными инициативами, которые выходят за национальные границы. Мы видим, что в ответ на такое размывание государственного суверенитета некоторые элиты рекомендуют установить жесткую централизацию по отношению ко всем внешним сношениям, чтобы предотвратить доминирование одного территориального сектора в ущерб другому. Другие, принимая во внимание неизбежность современной размытости суверенных границ, по-видимому, уступили концепции неизбежной сегментации внешней политики. Одновременно получил развитие активный поиск таких институциональных или политических инструментов, которые могли бы трансформировать бессистемную сегментацию в более или менее координированную структуру». [111,2−3].

Внешнеэкономическая деятельность (ВЭД) государства тесно сопряжена с такими ключевыми для суверенности понятиями как «национальная безопасность», «внешняя политика» и т. п. Поэтому очевидно, что регулирование внешнеэкономической деятельности со стороны федеральных органов власти должно включать в себя немалую долю координации и контроля. В то же время для целого ряда регионов в условиях нехватки внутренних источников финансовых средств, узости внутреннего рынка потребления, разрушения внутренних межрегиональных связей, наличия благоприятных конъюнктурных факторов на мировых рынках внешнеэкономические связи зачастую являются единственным средством решения своих проблем. Отсюда необходимость в поддержании баланса между внешнеэкономическими интересами общефедерального значения и интересами регионов.

Несмотря на то, что с начала либерализации внешнеэкономической сферы регионы накопили более чем десятилетний опыт осуществления ВЭД, до сих пор имеется лишь незначительное количество научных работ, исследующих региональные аспекты развития внешнеэкономических связей РФ. При этом, в отличие от западных исследований, в российской тематической литературе ощущаются признаки того, что данное научное направление все еще находится на стадии становления. В частности, это недостаточный уровень развития методологической и информационной базы исследований, неустойчивость специализированной терминологии, недоступность ряда статистических данных и др.

Между тем, региональные исследования в области внешнеэкономической деятельности в последнее время приобретают особую актуальность в связи с необходимостью подведения итогов за прошедший период времени и выработки курса развития ВЭС РФ в будущем. Данное исследование являет собой попытку внести вклад в решение этой задачи.

Характерным для большей части имеющихся исследований является отсутствие комплексного подхода в изучении внешнеэкономических связей России. Так, чаще всего отечественные авторы рассматривают внешнеэкономическую деятельность отдельно взятого региона, не определяя позиции этого региона в комплексе внешнеэкономических связей РФ. Такой подход не предоставляет возможности объективно оценить опыт данного конкретного региона как «успешный» или «неуспешный», и искажает оценку в сторону завышения представления о собственных сравнительных преимуществах. В результате, в большинстве региональных исследований делается акцент на «исключительности» роли рассматриваемого региона во внешнеэкономических связях РФ, уникальности его геоэкономического положения.

Имеющиеся на сегодняшний день научные исследования по данной тематике можно подразделить на две условные группы: 1) обобщающие опыт развития ВЭС субъектов РФ в целом (например, Вардомский (1998), Балабина (1998)), 2) обобщающие частный опыт отдельных регионов, в том числе и Республики Саха (Якутия) (Борисова (1997), Рац (2000)). При этом труды первой группы составляют примерно 10−15% от общего количества работ по данной тематике, а труды второй — 85−90%. В данном исследовании проводится попытка объединить эти два направления в рамках одного исследования.

Одной из наиболее важных особенностей регионального устройства России, оказывающей прямое воздействие на развитие внешнеэкономических связей, является высокая степень региональной дифференциации. Регионы России различаются по численности и плотности населения, по социально-экономическому развитиюпо обеспеченности ресурсамипо институциональному устройствупо отраслевой специализации, степени открытости экономики, ее ориентации на внутренний или внешний рынокпо финансовым и инвестиционным возможностямпо уровню квалифицированности и профессиональной подготовки кадров, и др.

Отсюда возникает необходимость изучения как общего опыта регионов РФ в их совокупности, так и опыта групп регионов (экономических районов, федеральных округов, регионов в составе межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия), а также опыта отдельных регионов.

Особый интерес при исследовании региональных тенденций внешнеторгового и инвестиционного сотрудничества РФ представляет Дальний Восток России. Связано это, прежде всего, со специфическим геоэкономическим положением региона. Дальний Восток РФ — огромный, во многом неосвоенный регион, находящийся на периферии, вдали от федерального центра и наиболее развитых в экономическом плане районов, все границы которого за исключением западной являются внешними. При этом регионы ДВ не имеют границ со странами ближнего зарубежья, а большинство пограничных с ним стран имеют значительный вес в мировой экономике и политике.

Особенности развития ВЭС дальневосточных регионов можно проследить на примере Республики Саха (Якутия), наиболее крупного субъекта ДВФО, сочетающего как типичные для ДВ характеристики регионального развития, так и особенности, свойственные только данному субъекту федерации.

Цель данного исследования — определить место и роль субъектов РФ в развитии внешнеэкономических связей России. При этом ВЭС РФ исследуются на трех уровнях их формирования: макро (общефедеральном), мезо (на уровне группы субъектов РФ, ДВФО) и микро (уровне отдельного субъекта РФ, PC (Я)).

В соответствии с целью диссертационной работы, по каждому из рассматриваемых уровней формирования ВЭС решались следующие задачи:

• проанализировать влияние геоэкономических особенностей РФ и ее регионов на развитие и формирование ВЭС;

• исследовать организационно-правовые основы развития ВЭС российских регионов;

• проанализировать сложившиеся к настоящему времени характер развития и закономерности ВЭС субъектов РФ;

• изучить региональный аспект динамики и структуры внешней торговли и иностранных инвестиций;

• дать оценку вкладу субъектов РФ в формирование общей картины ВЭС РФ.

Объектом исследования выступают три уровня формирования и развития внешнеэкономических связей субъектов РФ (федерация) — федеральный округ (ДВФО) — субъект РФ (Республика Саха (Якутия)).

Предметом исследования являются геоэкономические, организационно-правовые условия развития ВЭС субъектов РФ, динамика региональных показателей внешней торговли и иностранных инвестиций.

Методологической и методическими основами работы является комплексный подход к изучению развития и формирования ВЭС регионов России. Исследование построено по принципу перехода от общего к частному, и от частного к единичному. По нашему мнению, такая структура исследования позволяет наиболее полно раскрыть региональный аспект внешнеэкономической деятельности РФ.

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы, приложений. В первой главе дается общий обзор внешнеэкономических связей субъектов РФ, определяются закономерности формирования и развития этих связей. Во второй главе рассматриваются внешнеэкономические связи Дальневосточного федерального округа — региона, который в значительной степени подвергся влиянию либерализационных реформ в области ВЭД. Наконец, третья глава обобщает накопленный опыт осуществления внешнеэкономической деятельности одного из самых крупных.

Заключение

.

Актуальность темы

обусловленная новизной объекта исследования, оказывает двойственное влияние на его качество и полноту. С одной стороны, у это дает широкие возможности для анализа, с другой — накладывает свойственные этапу становления ограничения, в частности, связанные с недостаточно развитой информационной базой: официальные издания Госкомстата РФ представляют региональную внешнеэкономическую информацию лишь по основным показателям ВЭДотсутствуют данные по географической структуре внешней торговли регионов, контрактным ценам и ' т.д. Публикация региональных данных по специализированным показателям позволила бы значительно расширить границы анализа, возможные при нынешнем уровне информационной обеспеченности.

В результате исследования были сделаны следующие выводы:

1. Закрепление межрегиональных различий в период становления ВЭД регионов.

I Основная проблема территориального устройства России — чрезмерно большая доля периферии во всем экономическом пространстве РФ. Если в США, например, уровень жизни Нью-Йорка (восток страны) и Сиэтла (запад страны) практически неразличимы, то в России уровни жизни Москвы и Магадана несравнимы по большинству показателей. Межрегиональные различия в области ВЭД выразились, прежде всего, в концентрации основных потоков финансовых средств (экспортной выручки и инвестиций) в малом количестве субъектов РФ. При этом основным критерием «успеха» стало наличие в регионе определенных видов природных ресурсов и близость к потенциальным рынкам потребления.

2. Большая роль фактора экономического расстояния в формировании и развитии внешнеэкономических связей субъектов.

Чрезмерное влияние фактора экономического расстояния, по мнению, автора, оказывает негативное влияние как на развитие внешнеэкономических связей РФ, так и на состояние внутреннего рынка. Негативное влияние проявляется, прежде всего, в огромной роли транспортных издержек в производстве и сбыте продукции на внутреннем и внешнем рынке. Так, из-за неразвитости транспортной инфраструктуры провинциальной части России (а это основная часть ее территории), регионам выгоднее импортировать продукцию из ближайших стран, нежели ввозить ее из отдаленных регионов своей страны. Аналогичный подход действует и при сбыте продукции. Негативным проявлением этого фактора является разрыв экономических и иных связей между российскими регионами, что в перспективе может привести к разрыву экономического пространства России, а также отсутствие в этой ситуации условий для налаживания более эффективных внешнеэкономических связей российских регионов.

2. Имеющиеся на сегодняшний день внешнеэкономические связи РФ на восточном направлении во многом — заслуга восточных регионов и сложились они не вследствие, а скорее вопреки традиционной федеральной ориентации на страны Европы. Долгосрочный эффект от реализации этих связей для геоэкономического положения РФ — аргумент в пользу отмены государственной монополии на осуществление ВЭД. Однако связи эта нуждаются в координации усилий и кооперации сил регионов Дальнего Востока.

В целом, можно выделить несколько возможных сценариев развития внешнеэкономической политики России в 21 веке. Первый из них являет собой сознательное усиление традиционной европейской ориентации. При этом возможными результатами такого выбора могут быть рост приграничного сотрудничества регионов европейской части России, активизация мер по усилению роли Калининградской области в качестве «внешнеторговых ворот», переход к использованию «евро» в официальных расчетах, дальнейший отрыв европейской части РФ от азиатской. По мнению автора, потенциал преимуществ, получаемых РФ от сохранения сугубо европейской ориентации внешнеторгового сотрудничества к настоящему времени во многом исчерпан. С одной стороны, мы имеем устоявшуюся структуру внешнеторгового обмена со странами Западной Европы (сырье в обмен на машины и оборудование), а с другой — стратегическую задачу постепенного изменения товарной структуры внешней торговли РФ путем облагораживания российского экспорта, увеличения в нем доли продукции высокой степени обработки и уменьшения сырьевой составляющей. Можно предположить, что изменение товарной структуры неизбежно повлечет за собой изменение географической структуры внешней торговли России, прежде всего в сторону ее расширения и увеличения доли стран Азии.

В свою очередь, здесь возможно два варианта развития. Первый из них связан с фактическим игнорированием географических особенностей развития внешнеэкономических связей российских регионов. В этом случае, частной характеристикой такого подхода становится неорганизованное развитие внешнеторговых связей российского Дальнего Востока, соответствующее современному положению дел. Преимущество при формировании внешнеэкономических связей регионов отдается сиюминутной выгоде, при этом каждый из регионов действует на свой страх и риск. В результате растет межрегиональная разобщенность не только между европейской и азиатской частью РФ, но и между самими дальневосточными регионами.

Второй вариант связан с кооперацией европейского и азиатского направлений внешней политики. Этот подход получил поддержку, в частности, в рамках деятельности Байкальского экономического форума. Потенциальный вклад в развитие этого подхода могла бы внести и деятельность Евразийского экономического сообщества. На наш взгляд, этот подход является наиболее приемлемым для России, как государства со специфическим геоэкономическим положением и сложившейся на настоящий момент географической направленностью внешнеэкономических связей российских регионов. Однако реализация такого подхода невозможно при существующей на настоящий момент практике регулирования ВЭД.

3. Отсюда возникает необходимость изменений в регулировании ВЭД как на уровне федеральных органов власти, так и на уровне регионов.

Прежде всего, необходимо формирование стратегии развития внешнеэкономической деятельности РФ, определение иерархии целей и задач, которые необходимо достигнуть. Недопустимым в таком случае становится посыл разных сигналов, когда, например, в одном документе признается, что Россия является евразийской страной, а в другом подчеркиваются европейские приоритеты.

Важным фактором формирования стратегии должна стать равноправность регионов в осуществлении внешнеэкономических связей. К положительным моментам проведенной организационно-правовой работы в области ВЭД следует отнести то, что к настоящему времени неравноправие субъектов, вытекавшее из наличия у ряда регионов соглашений по передаче полномочий в области ВЭД, практически сведено на нет: объем полномочий, обозначенных в соглашениях, практически дублирует компетенции субъектов по законодательным актам общефедерального значения.

Если рассматривать регулирующую функцию государства с двух позиций: координации усилий регионов и контроля за их деятельностью, то, по нашему мнению, следует уделить особое внимание первой из них. Как следует из приведенного в исследовании анализа, внешнеэкономические связи РФ на региональном уровне представляют собой индивидуальные, разнонаправленные, зачастую конкурирующие между собой действия отдельных субъектов.

Координация усилий субъектов федерации в области ВЭД со стороны федеральных органов власти должна подкрепляться стремлением к кооперации на уровне региональных органов регулирования ВЭД. Такое стремление должно находить отражение не только в организационно-правовой документации (что на сегодняшний день встречается крайне редко), но и в конкретной реализации на практике. В качестве последней могут выступать объединение региональных баз внешнеэкономической информации, стажировки специалистов региональных комитетов, управлений внешнеэкономических связей в аналогичных органах других регионов, обмен опытом в области ВЭД в рамках мероприятий межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия, обязательная рассылка информации по ВЭД статкомитетами в рамках одного территориального образования, например, федерального округа.

Рассмотрение опыта отдельно взятого региона свидетельствует о том, что существующие тенденции в развитии внешней торговли и привлечении иностранных инвестиций закрепляют присущую экономике PC (Я) гипертрофированность отраслевой структуры в пользу горнодобывающих отраслей. В этих условиях необходимо проведение государственной политики по совершенствованию отраслевой структуры экономики Республики Саха (Якутия), в частности, более последовательная политика по перераспределению доходов от экспорта в пользу развития новых производств.

Приоритетными направлениями при разработке программ развития ВЭД в дальневосточных регионах должны быть соответствие программных целей долгосрочным целям развития региона, институциональное развитие ВЭД на уровне отдельных регионов и ДВФО в целом, развитие информационной базы, расширение форм осуществления ВЭС с зарубежными партнерами, подготовка региональных специалистов в области ВЭД. Еще одним направлением деятельности для региональных органов власти должно стать усиление контроля за реализацией намеченных мероприятий и достижением контрольных показателей, планируемых в рамках принятых программ развития ВЭД. Очевидно, что должен измениться и подход к постановке целей, где основным критерием должна стать их реалистичность. Помимо решения указанных задач, реализация такого направления сможет ликвидировать «декларативность» заключаемых соглашений о сотрудничестве, протоколов о намерениях и других подобных документов, что на сегодняшний день является почти неизменной их характеристикой.