Организационно-правовые основы регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики

Актуальность, темы диссертационного исследованияПроведение на. территории Российской Федерации ряда реформ, которые находятся в разнойстадии реализации, характеризуется совершенствованием функционирования исполнительной власти при реализации контрольно-надзорной деятельности.

Для повышения эффективности политико-правовых институтов, обеспечения исполнения законодательства Российской Федерации необходимо решение базовых проблем, например совершенствование системы контроля инадзора, предполагающее сокращение административных ограничений предпринимательской деятельности, обеспечение эффективной регламентации полномочийорганов по контролю (надзору) и повышение гарантий защиты прав, граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей припроведении государственного контроля (надзора), с ' учетом формирования системы процедур регламентации государственного контроля (надзора) в органах исполнительной власти, в, ходе административной реформы.

Необходимо учитывать, что административная реформа должна рассматриваться в сочетании с реформой* технического регулирования, так как. при этом «повышается эффективность регулирующего воздействия государства на экономику и минимизируются-административные барьеры-на: пути развития российского бизнеса, включая неэффективные и затратныеформы подтверждения соответствия» 1, что принципиально именно для осуществления государственного контроля (надзора) органами исполнительной власти.

Происходящие преобразования еще более обострились в, сфере исполнения государственной функции контроля (надзора), с учетом разработки, принятия и введения в действие с 1 мая 2009 года Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и.

1 Лукьянова В. Ю., Калмыкова А. В. Опыт и правовые проблемы технического регулирования // Журнал российского права. — 2008. — № 3. — С. 164−173. индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Который, предполагается, направлен на устранение административных барьеров и негативных проявлений административного усмотрения, а также на формирование антикоррупционной политики в органах исполнительной власти при реализации ими контрольной (надзорной) функции.

Достижение указанных целей и задач невозможно без анализа эффективности (действенности) административных регламентов, с учетом их разработки, утверждения, внедрения и исполнения, а также проведения экспертизы их положений, в том числе и на наличие коррупционных факторов.

Представляется, что" исследование заявленной проблематики должно" осуществляться в виде комплексного анализа всех ее составляющих, включая функцию государственного контроля (надзора), ее нормативное правовое' регулирование, регламенты и процедуры государственного контроля (надзора) с учетом выполнения требований, к ним предъявляемым, включая и обязательность проведения в их адрес экспертизы, с учетом формирования единообразного подхода к правопониманию.

Отдельные вопросы, такие как административные процедуры в системе публичного управленияадминистративные процедуры в условиях административной реформы, или административный регламент в сфере реализации исполнительной власти являлись предметом научных исследований, но они не затрагивали правоприменительную деятельность органов государственного контроля (надзора). В обоснование авторских подходов опубликовано много работ, приведено большое число аргументов, которые перестают быть объективными при проецировании их на действующие регламенты и процедуры государственного контроля (надзора).

В этой связи возникла необходимость глубокого изучения регламентации процедур государственного контроля (надзора) и их активного совершенствования и внедрения в деятельность органов исполнительной власти при осуществлении функции государственного контроля (надзора) для унификации этой деятельности.

Не менее значимой составляющей регламентации является экспертиза административных регламентов и процедур государственного контроля (надзора), в целом, и с учетом проведения антикоррупционной экспертизы, что требует установления компетенции соответствующих структур и определения критериев эффективности их деятельности.

Объективно в решении задач реформирования должен участвовать механизм всех отраслей российского права и законодательства, но наиболее важная роль отводится административному праву, регулирующему общественные отношениянепосредственно связанные с организацией и реализацией исполнительной власти, при исполнении контрольно-надзорной деятельности.

Актуальность темы

настоящего диссертационного исследованияобусловлена необходимостью формирования качественной, эффективной, системной регламентации процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики и разработке на этой основе предложений по совершенствованию функционирования органов исполнительной власти при осуществлении функции государственного контроля (надзора) в Российской Федерации.

Научная проблема диссертационного исследования выражается в необходимости определения сущности и организационно-правовых основ регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики.

Цель диссертационного исследования. Исходя^ из вышеизложенного, целью диссертационного исследования является формирование комплексного, единообразного подхода к определению понятия, содержания и основных черт регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики.

Достижение поставленной цели требует решения следующих задач:

— проанализировать научно-исследовательские материалы и нормативно-правовое регулирование регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности. Выявить правовую природу контрольно-надзорной деятельности, определить ее содержание, а также потребности и возможности ее административно-правового регулирования;

— показать соотношение дефиниций «контроль» и «надзор», а также обосновать допустимость использования термина «контрольно-надзорная деятельность»;

— оценить отдельные требования административной реформы относительно деятельности органов исполнительной власти с позиции исполнения функции государственного контроля (надзора);

— получить целостную характеристику понятия «административные процедуры», а также ее сущности и значения с учетом проведения сравнительного анализа ряда дефиниций: «правовая (юридическая) процедура», «управленческая процедура», «административный процесс»;

— обосновать формирование, административных процедур государственного контроля (надзора) как самостоятельного вида правовой (юридической) процедуры;

— определить направление нормативно-правового регулирования административных процедур государственного контроля (надзора);

— рассмотреть теоретические и прикладные проблемы регламентации;

— раскрыть значение и перспективы становления понятийных основ «административного регламента»;

— выделить регламентацию процедур исполнения функции государственного контроля (надзора).

— доказать необходимость регламентации порядка разработки, утверждения, внедрения и исполнения административных регламентов государственного контроля (надзора);

— раскрыть регламентацию процедур государственного контроля (надзора) при взаимодействии органов исполнительной власти, с учетом определения основных направлений совершенствования данного взаимодействияпровести анализ существующих разновидностей экспертной деятельности в России: «государственная экспертиза», «негосударственная экспертиза», «общественная экспертиза», «независимая экспертиза», «независимая правовая экспертиза».

— обосновать необходимость выделения экспертизы регламентов и процедур, как самостоятельного правового института, в рамках экспертной деятельности в России;

— изучить практику проведения антикоррупционной экспертизы относительно регламентов и процедурсформулировать рекомендации и предложения по вопросу обязательности проведения экспертизы регламентов и процедур государственного контроля (надзора).

Объектом диссертационного исследования выступает комплекс административно-правовых отношений, возникающих в рамках регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики на территории Российской Федерации.

Предметомдиссертационного исследования являются организационно-правовые основания регламентации контрольно-надзорной деятельностинормативные правовые акты, связанные с регулированием контрольно-надзорной деятельностисложившаяся правоприменительная практика в рассматриваемой области.

Степень научной разработанности темы. Организационно-правовые основы регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономки не достаточно глубоко изучены в отечественной правовой науке. В отдельных составляющих основы регламентации соответствующей тематики рассматривались в монографических работах, комментариях к действующему законодательству, учебной и практической литературе, научных статьях:

— теоретиков права (С. С. Алексеева, В. Г. Афанасьева, М. И. Байтина,.

B. Н. Баландина, В. П. Беляева, И. И. Веремеенко, И. А. Галагана, В. М. Горшенева, С. А. Комарова, Н. М. Коркунова, Е. Т. Лукьяновой, А. В. Малько, М. Н. Марченко, Н. И. Матузова, А. С. Мордовца, П., Е. Недбайло, л.

А. А. Павлушиной, В. Н. Протасова, Б. М. Лазарева, О. В. Лазаревой (Яковенко), А. Е. Лунева, В. Д. Сорокина, Ю. К. Толстого, О. И. Цыбулевской и др.);

— представителей административного права (А. Б. Агапова, Ю. С. Адушкина, А. П. Алехина, Г. В. Атаманчука, М. В. Баглая, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, К. С. Вельского, В. В. Венгерова, И. И. Веремеенко, Б. Н. Габричидзе, И. А. Галагана, А. А. Демина, A.A. Кармолицкого, И. Ш. Килясханова, Ю. М. Козлова, A.B. Калмыковой, В. М. Кондаурова, Н. М. Конина, А. М. Кононова, П. И. Кононова, А. П. Коренева, Б. М. Лазарева, А. Е. Лунева, В. М. Манохина, М. Я. Масленникова, С. Н. Махиной, А. Ф. Ноздрачева, Д. М. Овсянко, И. В. Пановой, Г. И. Петрова, В. А. Прокошина, I.

Б. В. Российского, Н. Г. Салищевой, П. П. Сергуна, Ю. Н. Старилова, С. С. Студеникина, М. С. Студеникиной, Ю. А. Тихомирова, Н. Ю. Хаманевой, С. Е. Чаннова, В. А. Юсупова, А. Ю. Якимова, Ц. А. Ямпольской и др.);

— ведущих конституционалистов и специалистов в области муниципального права (И. Н. Барцица, Н. В. Витрука, В. В. Володина, Ю.

A. Дмитриева, А. В. Колесникова, Г. Н. Комковой, В. И. Крусса, О. Е. Кутафина, В. В. Ершова, М. В. Преснякова, С. Ю. Фабричного, В. И. Фадеева, И. Е. Фарбера, Т. Я. Хабриевой, Т. С. Червенщук, Е.

C. Шугриной, Б. С. Эбзеева и др.) — .трудового права (Н. Г. Александрова, Э. Н. Бондаренко, Е. А. Ершовой, С. А. Ивановой, А. В. Гусева, В. М. Лебедева,.

B. Н. Толкуновой и др.) — правоведов в налоговой, финансовой и др. сферах (О. Ю. Бакаевой, Е. Н. Пастушенко, Н. И. Химичевой, и др.) — специалистов по хозяйственному (предпринимательскому) и гражданскому праву (Т. Ю. Баришпольской, А. Б. Венгерова, В. В. Витрянского, А. П. Сергеева, Г. В. Шершеневича и др.): труды по другим юридическим наукам и теории государственного управления (В. Б. Аверьянова, М. М. Агаркова, Г. В. Атаманчука, М. И. Брагинского, С. Н. Братуся, А. В. Бенедиктова, О. С. Иоффе, С. В. Нарутто, А. В. Нестерова, Е. Р. Российской и др.).

Кроме того, настоящее исследование характеризуется использованием материалов по философии, социологии, менеджменту и экспертной деятельности и т. д.

Вместе с тем до настоящего времени в юридической литературе не было отдельного монографического исследования определяющего комплексный подход к регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики, несмотря на ряд значимых диссертационных исследований, в которых нашли отражение, либо общетеоретические аспекты контрольно-надзорной деятельности (В. П. Беляев), либо избран путь формирования «новых знаний» об административном надзоре (С. М. Зырянов, А. В. Мартынов). Процедурно-процессуальные вопросы активно обсуждаются в юридической науке (И. В. Панова, А. А. Павлушина, С. 3. Женетль и др.) по различным направлениям, но за редким исключением без относительно к контрольно-надзорной деятельности. Регламентация, несмотря на интенсивное внедрение в правоприменительную практику в рамках административной реформы, нуждается в обосновании теоретических основ (А. В. Нестеров), с учетом законодательства о техническом регулировании, а также о противодействии коррупции (А. В. Куракин) и антикоррупционной экспертизе.

Особое значение для формирования комплексного подхода к регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики имеет принятие нового законодательства о государственном контроле (надзоре) (2009 г.), о техническом регулировании, о саморегулируемых организациях, о противодействии коррупции (2008, 2010 гг.) и целого ряда других правовых актов управления.

Все вышеизложенные обстоятельства и предопределили выработку авторской позиции и концепции относительно регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики.

Методологическая основа диссертационного исследования выражается в совокупности общенаучных и специальных методов научного познания.

Общенаучный диалектический метод дал возможность рассмотреть регламентацию административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики, с точки зрения вариативности регулирования, обосновать достоинства и недостатки различных подходов к решению составляющих, данную проблематику, вопросов, продемонстрировать происходящие изменения, в зависимости от совокупности воздействующих внутренних и внешних факторов.

Методы формальной логики, такие как, описание, сравнение, классификация, анализ и синтез, а также другие, 'позволили дать характеристику регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики с позиции ее конкретного нормативного содержания и сделать предложения по устранению пробелов и коллизий в нормативном правовом регулировании.

Наряду с общенаучными методами диалектического познания и формальной логики, б ходе исследования был применен сравнительно-правовой метод при сопоставлении регламентации процедур контрольно-надзорной деятельности в уполномоченных органах исполнительной власти. Метод правового моделирования был использован для выработки концепции государственного контроля (надзора). Системно-структурный метод обеспечил изучение регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности как системы, дал возможность выявить ее основные элементы, показать объективно существующую взаимосвязь между ними и комплексный междисциплинарный предмет.

Теоретическая основа диссертационного исследования представлена современными достижениями науки административного права. Кроме того, в работе использованы результаты исследований в области общей теории права, конституционного, муниципального, трудового, предпринимательского, гражданского и уголовного. права, а также обобщения и выводы философии, социологии, менеджмента, теории государственного управления и экспертной деятельности.

Нормативную основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, акты международного права, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты федеральных министерств и ведомств, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы и подзаконные нормативные акты субъектов Российской Федерации, а также ' проанализированы законопроекты относительно-рассматриваемой проблематики.

Эмпирическую основу диссертационного исследования составили постановления Конституционного Суда РФ, судебные решения Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также решения иных судебных органов. Проанализирована информация, содержащаяся на официальных сайтах органов исполнительной власти, в стенограммах заседаний и совещаний государственных органов, рекомендациях экспертов, материалах интернет-конференций, а также в официальных статистических данных.

Научная новизна работысостоит в формировании первого в науке административного права комплексного монографического исследования посвященного организационно-правовым основам регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики, с учетом анализа положений Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 26 апреля 2010 г.) № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». При этом, решаются задачи выявления целостности регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности при определении функциональной специфики, характеристики основных черт и обоснования их эффективности. Впервые на монографическом уровне проводится полное и всестороннее изучение структуры и основных элементов административных процедур через призму контрольно-надзорной деятельностивыявляются предпосылки и условия возникновения регламентации, при определении правового статуса административного регламентаобосновывается необходимость выделения экспертизы регламентов и процедур исполнения государственной функции, как элемента экспертизы нормативных правовых актов, в рамках экспертной деятельности в Россиирассматриваются законодательные основы и практика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проецируемые на регламенты и процедуры контрольно-надзорной деятельностиопределяются основные направления совершенствования регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономикиформируются предложения по развитию законодательства и правоприменения в области регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельностиобосновывается неебходимость формирования регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности в качестве самостоятельного института права.

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или содержащими элементы новизны и отражающие авторское понимание основ регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики:

1. С учетом проведенного анализа теоретических основ функций государства, которые традиционно определяют как основные направления деятельности государства, обусловленные его сущностью, содержанием и стоящими перед ним целями и задачами, делается вывод о необходимости понимания функции государства как механизма государственного воздействия на общественные процессы, который включает в себя, в том числе организацию, координацию и регулирование. В пределах осуществления той или иной функции государства должны рассматриваться и вопросы достижения соответствующих целей и задач, но при этом понимание под функцией не только целей в данных масштабах, но и методов разрешения наиболее значимых проблем, стоящих перед обществом и государством, считаем необоснованным.

На этой основе делается вывод о выделении государственного контроля (надзора) в виде особой функции государства в связи с тем, что различие форм и объемов не является основанием отказа от сформированной позиции, так как содержательно относительно единства целей, задач, а также методов их реализации речь идет о самостоятельной функции государства.

Аргументируется роль и значение органов исполнительной власти при реализации возложенных на них функций, в том числе контрольно-надзорного характера через регулирование общественных отношений в области экономики. Особое внимание при этом обращается на контрольно-надзорные полномочия федеральных служб с учетом, разграничения их в правовом, организационном отношении и выделении двух типов служб, один из которых выполняет непосредственно контрольно-надзорные функции, что' составляет основное содержание деятельности данного вида органов исполнительной власти.

2. Дается характеристика контрольно-надзорной деятельности, которая реализуется федеральными службами и под которой на основании действующего законодательства понимаются: осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведениявыдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридических лиц и гражданрегистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

В результате аргументируется необходимость определения и разграничения функции государственного контроля (надзора) с разрешительными, регистрационными, лицензионными видами, а также исключением из рассматриваемой функции процедур издания индивидуальных правовых актов.

Обособление функции государственного контроля (надзора), как самостоятельного административно-правового института относительно разрешительного, регистрационного, лицензионного видов характеризуется различием предметного определения, методов государственного управленческого воздействия, мер воздействия, что отлично от механизма реализации контроля (надзора), осуществляемого в рамках структуры органов исполнительной власти, что, безусловно, повысит эффективность контрольно-надзорной деятельности.

3. Делается вывод о том, что контрольно-надзорная функция по своей конституционно-правовой природе производна от организующего и регулирующего воздействия на общественные отношения, в рамках которой выделяют следующие самостоятельные виды: контроль и надзор. При этом, контроль применяется для достижения фактического результата, проверки путей и средств достижения результата, принятия мер по результатам в соответствующей деятельности. Надзор понимается и как составной элемент контроля, и как отдельный, самостоятельный вид государственной деятельности, при этом элементы сочетания контроля и надзора различны.

С учетом того, что контроль представляет собой систему действий по наблюдению, проверке, по выявлению фактического положения дел, сравнению полученных результатов с предварительно определенными целями-, установленными нормами, стандартами и т. д., устранению выявленных недостатков и оценке эффективности управляющего-воздействия, — обоснованную теорией: права, на практике контроль" претерпевает значительные изменения, и можно говорить о том, что он все более приобретает черты: контрольно-надзорной деятельности. Это приводит к разногласиям и не соответствию с основами теории права, извращая суть-контроля и повышаякеррупцию в России. Следовательно, в отношении рассматриваемой? проблематики существующая теоретико-правовая" модель не позволяет решить задачу о четком-разграничении этих" понятий.

В результате формирования авторской, позиции, допускается, основываясь на узкоспециализированномхарактере исполнительнойдеятельности отдельных органов^ выделение контрольно-надзорнош деятельности, интегрирующей в себе как элементы: контролятаки элементы надзора. Делается вывод отомчто контрольно-надзорнаядеятельность, государственной^ власти выступает в качестве единой функции, в рамках которой? контрольные и надзорныеполномочия государственных органов дифференцируются в соответствиис теоретическими выводами? о сущности государственного контроля и надзораКонтрольно-надзорная1 деятельность рассматривается* в-виде.системы^ включающей в себя такие блоки, как: — цели-: принципызадачи и методы—процедуры.

Исходя из проделанного анализа и с учетом избранного направления научного исследования^ нормативно дефиниции «контроль» и «надзор» л представляется! возможным не разграничивать,, а рассматривать, каквзаимосвязанные: понятия — «контроль (надзор)» — применительно к?, государственной функции и контрольно-надзорная деятельность — относительно функций органов исполнительной власти контрольно-надзорного характера. 4. Определены, специальные черты мероприятий по реализации контрольно-надзорной деятельности в области экономики с учетом содержания и соотношения различных видов, например таких, как проверка, ревизия, аудит, наблюдение, обследование, анализ и т. д., что имеет важное практическое значение. Предложены пути устранения отдельных негативных аспектов проведения мероприятий контрольного надзорного характера, выявленных в ходе анализа действующего законодательства и правоприменительной практики, которые не соответствуют задачам обеспечения безопасности продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации и являющиеся обременительными для представителей бизнеса. Указывается на то, что существующие процедуры проверок не обеспечивают соблюдения законных прав, проверяемых, а тем более заинтересованных лиц — граждан, административно-правовой статус которых вообще не определен Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 26 апреля* 2010 г.) № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Также, недопустимо, с научной точки зрения, устанавливать цикличность проверок, так как проведение плановых проверок раз в три года, и согласование внеплановых проверок с прокуратурой не повышают эффективность правоприменения^ и противоречат цели и задачам, в частности, наличию достаточного повода и законных оснований контрольно-надзорных мероприятий.

5. Обосновывается вывод о необходимости определения правовой (юридической) процедуры в виде системы, при обосновании научной концепции административной процедуры включающей структурные и функциональные компоненты по следующим направлениям:

— изучение общей теории права;

— изучение в рамках различных отраслей права;

— изучение административной процедуры в составе административного процесса, который может быть представлен в качестве урегулированной процессуальными нормами деятельности по разрешению государственными органами исполнительной власти и местного самоуправления, их должностными лицами, а также другими компетентными органами индивидуально-конкретных дел, возникающих в сфере государственного управления;

— изучение данной тематики в связи с соблюдением, охраной, защитой и реализацией прав и свобод личности как объекта.

6. Установлено, что юридический процесс и юридическая процедура, а по аналогии и административный процесс и административная процедура соотносятся между собой как содержание и форма, при наличии следующих характеризующих признаков:

— административная процедура направлена на достижение определенного правового результата в области действия права;

— административная процедура состоит из последовательно сменяющих друг друга действий;

— административная процедура всегда динамична по своей природе;

— административная процедура регламентируется при помощи средств права — нормативных правовых актов;

— административная процедура складывается с участием субъектов права, категории которых видоизменяются в зависимости от сферы реализации процедуры.

7. Доказана познавательная необходимость составления условных классификаций правовой (юридической) процедуры формируемых по различным основаниям, при проецировании их на институт административной процедуры: социальной направленности, субъекту права, характеру правового регулирования, юридической силе, масштабу действия и т. д.

Приведенные классификации сформированы путем дополнения существующих и разработки авторских подходов.

8. На основании проведенного анализа различных позиций относительно понятийного аппарата и видов административных процедур констатируется их положение, как элемента правового механизма юридической регламентации и отмечается актуальность повышения эффективности административных процедур при функционировании органов исполнительной власти, ибо они представляют собой важную гарантию, и необходимое условие практического действия права, то есть успешного осуществления правового-регулирования. Наиболее значимыми вопросами избранной тематики можно считать рассмотрение административных процедур исполнения государственной функции контроля (надзора) по:

— проведению проверок по вопросам, отнесенным к их компетенции;

— принятию по результатам проведенной проверки мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Административные процедуры, есть самостоятельный институт административного права, целью которого выступает упорядочение совершения исполнительно-распорядительных действий органами публичной власти (должностными лицами) в связи с реализацией прав и законных интересов физических и юридических лиц в сфере государственного управления. .Административные процедуры, применяемые при реализации функций государственного управления, разнообразны и зависят от того, в какой сфере деятельности конкретных субъектов они применяются и каков способ их закрепления, кроме того, они охватывают все многообразие административной деятельности органов публичного управления, прежде всего, следует обратить внимание на позитивные административные процедуры, призванные упорядочить основные виды административной деятельности органов публичного управления, считаем необходимым определить место контрольно-надзорной деятельности в составе административной процедуры.

Под административной процедурой предлагается понимать урегулированную нормами права деятельность органов управления, не только осуществляемую внутри публичной организации, но и внешне организационного характера, что влечет определенные правовые последствия по реализации его нормативно закрепленной компетенции, в частности в сфере осуществления контрольно-надзорной деятельности.

9. Сформулирована необходимость формирования системы административных процедур регламентации, контрольно-надзорной деятельности в органах исполнительной власти, при этом регламентация административных процедур контрольно-надзорной деятельности в органах исполнительной власти основана на анализе базисной теории регламентации, выражающейся в совокупности норм, правил, стандартов и процедур, ограничивающих и определяющих формы деятельности. К регламентации относятся не только юридические нормы и правила, т. е. законы, подзаконные акты (приказы, распоряжения и пр.), но и разнообразные внутриотраслевые инструкции, положения, оргструктуры, регламенты предприятий и организаций, промышленные стандарты и т. д. В результате делается вывод о недопустимости смешивания регламентации объекта с описанием объекта или его определением, так как у регламентации всегда имеются юридически значимые последствия, содержащиеся в акте, с помощью которого осуществляется нормативная регламентация административных процедур, в целом и административных процедур контрольно-надзорной деятельности, в частности.

10. Характеризуется' статус административного регламента, как нормативного правого акта, применительно к исполнению функции государственного контроля (надзора) и выделяются основные виды административных регламентов:

— административные регламенты исполнения государственных функций;

— административные регламенты взаимодействия органов исполнительной власти.

Кроме того, допускается определение в виде правового акта управления административных регламентов собственно органов исполнительной власти (внутр'иорганизационные административные регламенты).

Как следствие обосновывается необходимость разработки и введения в действие Федерального закона «Об административных процедурах контрольно-надзорной деятельности», включающего как описание требований к административным процедурам контрольно-надзорной деятельности, так и порядок оптимизации соответствующих процедур, их изменение, формирование необходимого ресурсного обеспечения и ответственности за несоблюдение норм права.

11. Указывается на обязательность рассмотрения административной реформы в сочетании с реформой технического регулирования, так как при этом повышается эффективность регулирующего воздействия государства на экономику и минимизируются административные барьеры на пути развития малого и среднего бизнеса, включая неэффективные и затратные формы подтверждения соответствия, что принципиально именно для осуществления государственного контроля (надзора) органами исполнительной власти. При этом, техническое регулирование, выступает одним из важнейших механизмов воздействия на российскую экономику и его основные цели, это: создание эффективной защиты потребительского, рынка от опасной-продукцииснижение административного давления на производителяснижение барьеров в торговле. Следовательно, особое значение должно отводиться участию органов исполнительной власти специальной компетенции в создании и совершенствовании технических регламентов, относительно сферы их деятельности, как системообразующих требований для осуществления контрольно-надзорной деятельности.

12., Выделяется обязательный элемент регламентации административных процедур, состоящий из подготовки методических материалов для разработки и внедрения административных регламентов, разработки пилотных проектов, создания условий для проведения экспертиз (общественной, независимой, антикоррупционной), консультаций, и образовательной поддержки разработки и внедрения административных регламентов, с учетом создания объективной практики их применения.

Административные регламенты должны основываться на методических рекомендациях, обобщенно содержащих требования по:

— устранению избыточных административных процедур;

— упрощению действий и административных процедур, включая уменьшение сроков исполнения действий и административных процедур;

— предоставлению информации о действиях и об административных процедурах гражданам и организациям;

— обеспечению доступности и прозрачности административных процедур для всех категорий лиц;

— установлению персональной ответственности должностных лиц за несоблюдение требований административных регламентов;

— неотвратимости наступления ответственности за нарушение требований административных регламентов по каждому действию или административной процедуре при исполнении государственной функции контрольно-надзорного характера.

При этом, методические рекомендации должны быть едиными, нормативно закрепленными и признаны обязательными при разработке административных регламентов контрольно-надзорной деятельности.

13. Аргументируется целесообразность для формирования оптимальной системы регламентации деятельности органов исполнительной власти, а также реализации ими полномочий в сфере государственного контроля (надзора), проведения анализа разработки, утверждения административных регламентов, и особое значение их внедрения и исполнения с учетом корректировки реализуемых ранее административных процедур. Доказана необходимость оптимизации (повышения качества) исполнения функции государственного контроля (надзора), в том числе: а) упорядочение административных процедур и административных действий контрольно-надзорного характераб) устранение избыточных административных процедур и избыточных административных действий при реализации контроля (надзора), если это не противоречит федеральным законам, нормативным правовым актам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерациив) сокращение количества документов, представляемых в ходе реализации контрольно-надзорной деятельности, и применение новых форм документов, позволяющихустранить необходимость неоднократного предоставления идентичной информации, снижение количества взаимодействий подконтрольного субъекта с должностными лицами, использование межведомственных согласований при исполнении государственной функции контроля (надзора), в том числе с использованием информационно-коммуникационных технологийг) сокращение сроков исполнения контрольно-надзорной деятельности, а также сроков исполнения отдельных сопутствующих административных процедур и административных действий в рамках исполнения полномочий. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий подготовку административного регламента, при необходимости может установить в административном регламенте сокращенные сроки осуществления контрольно-надзорных мероприятий, не противоречащих действующему законодательству Россиид) определение ответственности должностных лиц за не соблюдение ими требований административных регламентов при выполнении административных процедур, административных действий.

14. Констатируется, что для обеспечения внедрения административного регламента (корректировки административных процедур) и недопущения исполнения обязанностей по усмотрению, необходимо1 осуществить разработку мероприятий по поддержке внедрения регламентов по следующим направлениям: организационная поддержка внедренияадаптационная поддержка внедренияправовая поддержка внедрениятехнологическая поддержка внедрениямониторинг внедрения. Для того, чтобы внедрение административного регламента исполнения контрольно-надзорной деятельности достигло своей цели, важно, чтобы предложенные изменения (например, административных процедур, перечня документов, порядка информационного обмена, сроков исполнения административных действий, структуры ответственности и полномочий) стали постоянными, устойчивыми, рутинными процедурами.

Следовательно, требуется сформировать единую функциональную модель последовательного внедрения административных регламентов и административных процедур исполнения государственных функций, в том числе контрольно-надзорного характера.

15. Рассматривается сложившаяся в юридической науке схема использования для определения сотрудничества таких терминов, как «взаимодействие» и «координация», при отсутствии необходимой координации: мероприятий по проведению административной реформы на федеральном и региональном уровняхдеятельности федеральных органов исполнительной власти по внедрению систем информационно-технологического обеспечения административных процессовдействий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В отношении взаимодействия акцентируется внимание на: межведомственном, в том числе, информационном взаимодействии органов исполнительной властиповышении эффективности^{взаимодействия} органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышении прозрачности деятельности органов исполнительной властиорганизации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Особый акцент делается на проблемы разработки, внедрения и исполнения административных регламентов взаимодействия.

16. Предлагается под проведением экспертизы, как обязательном элементе процедуры разработки и принятия административных регламентов исполнения государственной функции контрольно-надзорного характера понимать исследование экспертом (специалистом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства и др. Именно с учетом широты применения экспертной деятельности независимая экспертиза остается наиболее востребованной не только в предпринимательских кругах, но и в сфере деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, в том числе органов прокуратуры, правоохранительных органов, а также физических лиц для защиты своих прав.

В настоящее время необходимо создать единый механизм проведения правовой экспертизы, для чего следует решить следующие задачи:

— сформулировать в действующем законодательстве единый подход к теоретическим основам экспертизы, в том числе путем применения единых терминов;

1 — сформировать базовые, субъекты экспертизы и их правовой статус;

— отработать единую методологию проведения экспертизы;

— нормативно закрепитьгмеханизм проведения экспертизы;

— при проведении экспертизы учитывать уже сложившийся положительный опыт;

— популяризировать и: пропагандировать экспертизу с помощью широкого участия в этом процессе общественности и средств массовой информации.

Одним их таких способом влияния и является экспертиза нормативных правовых актов, формируемая на территории России, где следует отличать:

— экспертизу федеральных законов и законопроектов;

— законопроектов и законов субъектов РФ;

— нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

— экспертизу правовых актов управления органов государственной власти и их проектов;

— анализ общественно значимых действий, явлений и ситуаций, в том числе в целях подготовки законопроектов.

Отсутствие общей концепции института правовой экспертизы и стихийность нормотворчества в этой области привели к тому, что накоплен значительный правовой материал при отсутствии единых законодательно закрепленных задач, функций и принципов экспертной деятельности, ее четких отграничений от смежных видов деятельности.

Обязанность по проведению независимой экспертизы проектов регламентов исполнения государственных функций зачастую игнорируется, а следовательно должен быть закреплен механизм ответственности за не исполнение соответствующих требований.

17. Анализируется антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов, относительно административных регламентов исполнения государственной функции контроля (надзора), которая выступает мерой предотвращения коррупции, являясь при этом самостоятельным и наиболее актуальным видом экспертной деятельности, которая за счет предметной специфики может выступать и как государственная экспертиза, и как общественная, независимая или научная. В отдельных случаях выводы антикоррупционной экспертизы: могут быть аналогичны выводам других видов экспертиз, что не влияет негативно на практическое значение полученных результатов. Относительно нормативного правового регулирования проведение антикоррупционной экспертизы должно выражаться в анализе содержательных характеристик нормативного правового акта с учетом выявления коррупциогенных норм, а при оформлении заключения необходимо формировать рекомендации по устранению обнаруженных коррупциогенных факторов с указанием примеров возможной реализации коррупционных действий и их негативных последствий.

Делается вывод о том, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов является правореализационньш механизмом, цель которого заключается в предупреждении появления в них коррупционных факторов, создающих предпосылки для совершения коррупционных правонарушений на основании действующего законодательства Российской Федерации.

Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что выводы и предложения, содержащиеся в нем, имеют важное теоретическое значение для науки административного права и могут быть применены для дальнейшего теоретического исследования регламентации процедур контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации. Кроме того, теоретическая значимость работы определяется научным обоснованием положений, не нашедших достаточного отражения в действующих нормативных правовых актах и в практике деятельности органов государственного контроля (надзора).

Содержащиеся в работе теоретические выводы могут быть использованы для разработки учебников, учебных и учебно-методических пособий, проведения лекций и семинарских занятий в высших учебных заведениях по курсу «Административное право» и специальным курсам «Административные процедуры государственного контроля (надзора)», «Правовое обеспечение деятельности должностных лиц органов государственного контроля (надзора)» и др.

Практическая значимость работы состоит в разработке конкретных предложений и рекомендаций, направленных как на повышение эффективности и оптимизацию, контрольно-надзорной деятельности в правоприменительной практики, так и в правотворческой сфере, с учетом совершенствования действующего законодательства.

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и результаты исследования прошли апробацию на кафедре административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина (ПАГС) и в ходе участия в: ^.

— международных конференциях, в том числе: «Публичное, корпоративное, личное право: проблемы конфликтности и перспективы консенсуальности» (СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2−3 декабря 2005) — «Правовые состояния и взаимодействия: историко-теоретический, отраслевой и межотраслевой анализ» (СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 1−2 декабря 2006) — «Правовой статус и правосубъектность лица: теория, история, компаративистика» (СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 14−15 декабря 2007) — «Современное российское законодательство: законотворчество и правоприменение» (Москва: МГУ им. М. В. Ломоносова, 7−8 декабря 2007) — «Россия: ключевые проблемы и решения» (М.: РАН, 18−19 декабря 2007) — «Конституция и экономическое развитие: проблемы России и опыт зарубежных стран» (СПб., 10−13 апреля 2008) — «Политико-правовые приоритеты социально-экономического развития России» (Саратов: СГУ им. Н. Г. Чернышевского, 2−3 йюля 2008) — «Административные процедуры взаимодействия государственных органов и частных лиц в экономической сфере» (СПб.: Санкт-Петербургский государственный университет, 28−29 июня 2008) — Международные юридические чтения" (Омск: Омский юридический ин-т, 25 апреля 2008) — «Коррупция и противодействие ей. Современная антикоррупционная политика России» (Саратов: СГАП, 18−19 февраля 2008) — «Человек и общество: проблемы взаимодействия» (Саратов: СГСЭУ, 5−8 февраля 2008) — «Правовые и организационные основы борьбы с коррупцией» (М.: МВД РФ, 30 сентября 2008) — «Конституция Российской Федерации и развитие современной государственности» (Саратов: СГАП, 3−4 октября 2008) — «Конституция, закон и социальная сфера общества» (М.: ИЗИСП, 1 декабря 2008) — «Всеобщая декларация прав человека: универсализм и многообразие опытов» (М.: Институт философии РАН и Институт государства и права РАН, 2−3 декабря 2008) — «Право на защите прав и свобод человека и гражданина (к 15-летию Конституции Российской Федерации и 60-летию принятия Всеобщей декларации прав человека)» (М.: МГУ им. М. В. Ломоносова, 4−5 декабря 2008) — «Актуальные проблемы совершенствования законодательства, правоприменения и правовых теорий в.

России и за рубежом" (Челябинск: филиал MJLii У г. ЧелябинскеЮУПИ- 20 ноября 2008)-: «Политико-правовые проблемы взаимодействия власти и бизнеса в условиях кризиса» (Саратов: СГУ им. Н. Г. Чернышевского, 2−3 июля 2009) — «Юридическая наука: проблемы и перспективы развития (региональный аспект)» (В.Новгород: Новгородский государственный университет им. ЯрославаМудрого, 8−9 октября 2009) — «Проблемы ответственности в современном праве» (М.: МГУ им. М. В. Ломоносова, 1011 декабря 2009) — «Конституционный принцип справедливости: проблемы реализации» (Саратов: СГУ им. Н.Г. ЧернышевскогоПАГС им. П. А. Столыпина, 15 декабря 2009) — «Конституционные права и свободы человека и гражданина в контексте взаимодействия гражданского общества и правового государства» (М.: Российской академии правосудия, 12−17 апреля 2010);

— всероссийских, межвузовских научных и научно-практических конференциях, симпозиумах-и семинарах: «Разграничения полномочий по предметам совместного ведениямежду органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления» (Саратов: СГАП, 30 марта 2001) — «Управление общественными институтами и процессами в России» (Саратов: ПАГС, 2002) — «Конституционные чтения» (Саратов: ПАГС, 2002);

Конституционные чтения" (Саратов: ПАГС, 2004) — «Совершенствование российского законодательства в условиях социально-экономического развития России"-(Калуга: СЗАГС, ноябрь 2004) — «Перспектива развития законодательства и правоприменительной практики». (Саратов: СИЮ МВД РФ, 2005) — «Конституционные чтения» (Саратов: ПАГС, 20.06) — «Правовая политика субъектов Российской Федерации и проблемы совершенствования» (Смоленск, 23 сентября: 2006) — «Становление гражданского общества и. развитие российской государственности: тенденции, проблемы, противоречия» (Саратов, 30−31 января 2008) — «Мониторинг законодательства. и правоприменительной практики» (М.: Центр мониторинга права при Совете.

Федерации, 26 июня 2009) — «Актуальные проблемы преподавания административного права: теория, практика, методика» (Саратов, 1 декабря 2009) — «Гражданское общество и правовое государство как факторы модернизации российской правовой системы» (СПб.: факультет ГУ ВШЭ в Санкт-Петербурге, 11−12 декабря 2009).

Результаты научного исследования апробированы автором в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертации на соискание ученой степени доктора наук, с учетом перечня утвержденного Высшей аттестационной комиссией.

По теме диссертационного исследования опубликовано более 60 научных работ общим объемом свыше 100 п.л., в том числе три монографии (две индивидуальные и одна коллективная) общим объемом 30 п.л., а также комментарии (в соавторстве) к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ и Федеральным законам:

— от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;

— от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

На монографические работы имеются положительные рецензии в периодических печатных изданиях, в том числе в журналах, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней доктора и кандидата наук.

Кроме того, были проведены лекционные, семинарские и практические занятия:

— по курсам «Административное право», «Государственная и муниципальная служба», «Правовое обеспечение деятельности должностных лиц органов государственного контроля (надзора), «Административные процедуры государственного контроля (надзора)», «Антикоррупционная экспертиза»;

— на курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих. (например, Ростехнадзор, Россельхознадзор, Роспотрёбнадзор) на базе Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина, Саратовского государственного социально-экономического университета, Саратовской государственной академии права, которые проводилисьв Саратове, Саратовской области, Пензе, Ижевске, Тюмени, Сургуте, Казани, Ульяновске и т. д.

— в рамках образовательных проектов по программам повышения квалификации: «Образовательные услуги для представителей сферы малого и среднего бизнеса" — «Развитие малого предпринимательства в Саратовской области 2005;2007 годы" — «Развитие малого предпринимательства в Саратовской области 2007;2009 годы" — «Отраслевой менеджмент" — «Менеджмент в здравоохранении и медико-социальной сфере" — «Экономика и менеджмент в здравоохранении" — «Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации" — «Информационные технологии в системе федерального казначейства" — «Антикоррупционные механизмы в деятельности органов власти в контексте реализации административных реформ» и др.

Особую роль в апробации-результатов научного исследования сыграло:

— руководство Центром независимой правовой экспертизы, созданном на базе Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина и осуществляющим разработку и проведение независимой правовой экспертизы нормативно-правовых актов, в том числе административных регламентов (проведено более 60 экспертиз) и правоприменительной практики;

— проведение антикоррупционной экспертизы ряда проектов нормативных правовых актов в качестве независимого эксперта (распоряжение Министерства юстиции Российской Федерации № 2088;р от 6 июля 2009 г.- свидетельство № 177 от 7 июля 2009 г.);

— участие в комиссиях в качестве независимого эксперта: по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулирования конфлйктов интересовпо аттестации и приему федеральных государственных гражданских служащихв конкурсной комиссии федеральных государственныхзражданских служащих.

Структура и объем работы позволяют рассмотреть теоретические и практические аспекты исследования, что обусловлено необходимостью всестороннего анализа избранной проблематики, и состоит из введения, четырех глав, состоящих из 15 параграфов, заключения, библиографии и приложения.

— выводы по результатам экспертизы, содержащие рекомендации к принятию или доработке.

Именно приподготовке заключения по результатам экспертизы следует:

— давать оценку целей, задач и предмета правового регулирования;

— подвергать содержательному анализу исследуемые нормы права на предмет наличия факторов коррупциогенности;

— соотносить общетеоретические и специальные принципы познания с практикой применения законодательства;

— проверять соответствие исследуемого документа действующим нормативным правовым актам большей юридической силы;

— проверять соблюдение требования к процедуре разработки и утверждения;

— проверять наличие не предусмотренных законодательством ограничений в части реализации^ прав и свобод граждан, прав и законных интересов коммерческих и некоммерческих организаций, за исключением случаев, когда возможность и условия введения таких ограничений прямо предусмотрены Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и издаваемыми на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов актами Президента РФ и Правительства РФ.

Кроме того, базовый шаблон экспертного заключения именно относительно проведения антикоррупционной экспертизы разработан Министерством юстиции РФ и адресован своим структурным подразделениями — департаментам, создаваемым по основным направлениям.

Н*У 1 деятельности, в состав которых могут входить отделы (Приложение 23) .

Однако заместитель директора Департамента конституционного законодательства и законодательства о безопасности Министерства юстиции РФ В. А. Осипов считает, что при разработке антикоррупционной методики Минюст России исходил из того, что она должна проводиться в рамках общей правовой экспертизы и по ее результатам должно составляться традиционное правовое экспертное заключение, которое будет дополнено.

ТУУ фрагментом о выявленных фактах коррупциогенности.

С учетом вышеизложенного, и при значительном повышении уровня правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в современных условиях, основной задачей становится разработка эффективного механизма ее назначения и проведения, решение которой представляется возможным только при наличии: высокой квалификации экспертов, их экспертного опыта и независимости;

721 Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 (ред. от 18 января 2010 г.) «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2004. — № 42. — Ст. 4108- - 2010. — № 4. — Ст. 368.

722 Трикоз Е. Н., Цирин А. М Правовые меры противодействия коррупции // Журнал российского права. — 2007. — № 9. формирования единой процедуры проведения экспертизы (методик формулирования-заданий,-обязанностипредоставления^необходимых для проведения экспертизы документов-и материалов, установления единых и соразмерных сроков и т. д.) для своевременного получения профессионального заключенияпредоставления полной, объективной и своевременной информации на каждом этапе проведения экспертизы относительно всех категорий субъектов праваобязательности учета положений экспертного заключения, при внесении изменений в соответствии с нимнеотвратимости ответственности, в рамках законодательства Российской Федерации, за игнорирование положений и замечаний экспертного заключения.

Эффективность проведения экспертизы на коррупциогенность определяется ее системностью, достоверностью и проверяемостью результатов. Для обеспечения системности, достоверности и проверяемости результатов экспертизы на коррупциогенность необходимо проводить экспертизу каждой нормы проекта документа на коррупциогенность и излагать ее результаты единообразно с учетом состава и последовательности коррупционных факторов, чтобы была возможность для проведения сравнительного анализа.

В свою очередь, действующие Правила закрепляют только процедуру антикоррупционной экспертизы проектов нормативных документов. Представляется необходимым также разработать федеральную программу, предусматривающую лоэтапную антикоррупционную экспертизу уже принятых законодательных и подзаконных актов, а также правоприменения.

Кроме того, следует обратить внимание на то обстоятельство, что, помимо федеральных органов исполнительной власти, правовые акты издаются и некоторыми другими органами, в том числе не входящими ни в одну из ветвей власти (например, Центральным банком РФ). Исходя из указанных Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов—и—иных документоввцелях выявления—вних—-положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов актов.

723 таких органов в настоящее время не установлена .

Установление правовых и организационных основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения нашло свое отражение в Федеральном законе от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов"724, где речь идет об:

1) обязательности-проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов;

2) оценке нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами;

3) обоснованности, объективности и проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);

4) компетентности лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);

5) сотрудничестве федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной (власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

723 См.: Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЭ «О противодействии коррупции» / под ред. С. Ю. Наумова. М.: Юстицинформ, 2009.

724 Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // СЗ РФ. — 2009. — № 29. — Ст. 3609.

Коррупциогенные факторы выступают в виде положений нормативных правовых-актов (проектов нормативных правовых актов), — устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положений, содержащих неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающих условия для проявления коррупции.

Относительная свобода действий правоприменителя, предоставленная законом, с целью принятия в конкретной ситуации наиболее целесообразного и справедливого решения и есть усмотрение. В юридической науке предлагается выделять три вида правоприменительного усмотрения725:

1. ситуационное усмотрение, когда законодатель предоставляет правоприменителю возможность действовать по усмотрению, исходя из конкретных обстоятельств дела. При этом возможны несколько вариантов усмотрения: а) законодатель предоставляет возможность усмотрения, при этом ориентируя правоприменителя, на какие существенные моменты следует обратить внимание при вынесении решенияб) законодатель, допуская возможность усмотрения, ориентирует правоприменителя, на какие существенные моменты следует обратить внимание при вынесении решения, и вместе с тем предоставляет ему дополнительное правомочие, в котором заложены несколько вариантов поведенияв) законодатель предоставляет правоприменителю определенное правомочие, которым он может воспользоваться по своему усмотрению;

2. правоприменительное усмотрение, основанное на оценочных понятиях;

3: усмотрение при применении аналогии закона или аналогии права.

725 Буряга В. О. Административный регламент в сфере реализации исполнительной власти в Российской Федерации: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2009. С. 42−44.

В свою очередь, к усмотрению прибегают и эксперты, формируя свое субъективное-мнение — и оценку, которые «благодаря более-объемному-и глубокому видению оказываютсяболее объективными, то есть приближенными к реальности, чем согласованное мнение множества рядовых представителей популяции"726.

В целом представляется возможным сделать следующие выводы:

— судя по анализу нормативных правовых актов, их проектов и правореализационной практики, коррупционные риски являются для российского законодательства реальной проблемой;

— существенное снижение коррупционных рисков российского законодательства вполне возможно с учетом проведения системных, последовательных мер, например экспертно-аналитического характера;

— апробированная методика анализа коррупциогенности (антикоррупционной экспертизы) нормативных правовых актов доказала свою полезность, но требуется усовершенствование правоприменительной практики с учетом полученного опыта;

— все положения и методики экспертизы нормативных правовых актов распространяются на административные регламенты исполнения государственной функции и должны к ним непосредственно применяться;

— особое внимание и последовательное применение экспертизы нормативных правовых актов должно быть осуществлено в адрес административных регламентов контрольно-надзорной деятельности.

4.5. Совершенствование качественных показателей экспертноаналнтической деятельности относительно административных регламентов государственного контроля (надзора).

Экспертно-аналитическая деятельность характеризуется сравнительным анализом принципов, средств и методов, применяемых в рамках экспертной.

726 Леонтьев Д. А., Иванченко Г. В. Комплексная гуманитарная экспертиза: методология и смысл. М.: Смысл, 2008. С. 38. деятельности, что в условиях высокой неопределенности требует формирования—направлений развития принципов, средств—и—методов экспертной деятельности, включающих разработку базовых моделей оценки, анализа, мониторинга, прогнозирования и др., в том числе и относительно административных регламентов контрольно-надзорной деятельности.

Наиболее органично методы и инструментарии экспертно-аналитических исследований рассмотрены А. В. Нестеровым727, который делит их на научные и научно обоснованные, например органолептические (средства качественной оценки), и/или сверхчувствительные (интуиция). Кроме того, указывается, что методы, с методологической точки зрения, обладают объективно-содержательными, операционными и прагматическими свойствами:

— объективно-содержательное свойство метода характеризует объект и предмет исследования;

— операционное свойство — операции, ресурсы и принципы, которые в нем используются;

— прагматическое — продукционность (эффективность, результативность и цель) метода.

Существует объективная возможность применения к экспертной деятельности теории экспертно-аналитического моделирования, которая является, по сути, важным разделом системного анализа и выражается в разработке базовых, иерархических моделей оценюи, анализа, мониторинга и др., что позволяет наполнить данный вид деятельности экспертными знаниями для повышения надежности экспертных выводов, и формализации экспертных процедур, дающей возможность повысить надежность их результатов. В рамках данной теории указывается на то, что любая, даже слабоструктурированная проблема может быть представлена в виде иерархии взаимодействующих между собой слоев (уровней) этой проблемы — цели,.

727 Нестеров А. В. Основы экспертной деятельности. М.: Издательский дом Государственного университета — Высшая школа экономики, 2009. С. 59−60. подцелей, факторов, критериев, субъектов, целей субъектов, их политик, альтернативныхсценариевразвития ситуации. Внастоящее—время™ -разработанные и в отдельных случаях применяемые методики экспертиз, созданные на базе экспертно-аналитического моделирования, фрагментарны и не имеют всестороннего охвата существующих в данной области проблем.

Так, отрицательно сказываются неполнота и бессистемность правовой базы противодействия коррупцииотсутствие законодательного определения четких положений о полномочиях и ответственности государственных органов и должностных лицнедооценка правового регулирования вопросов проведения антикоррупционного мониторинга и антикоррупционной.

728 экспертизы законодательных актов .

По верному замечанию сотрудников Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, проблема состоит в том, что многие (если не большинство) коррупционные деяния предстают как вполне «легальные», имеющие предпосылки в нормах (а вернее — дефектах норм, нормативных формулах) законов и (или) подзаконных актов. .Проблема лравовых предпосылок коррупции является, по существу, проблемой качества нормотворческого процесса и нормативных правовых.

729 актов .

Следует отметить, что работа в направлении совершенствования противодействия коррупции, устранения коллизий в праве и др. ведется активно, в том числе и путем проведения экспертизы регламентов и процедур исполнения государственных функций контрольно-надзорного характера, но при этом сложно говорить о перспективах достижения-базовых целей и их уровня эффективности.

Значимую роль при анализе условий и факторов эффективности правового регулирования и правоприменения играют материалы Центра.

728 Трикоз Е. Н., Цирин А. М. Правовые меры противодействия коррупции // Журнал российского права. — 2007. — № 9.

Правовой мониторинг: научно-практ. пособие. М.: Издательский дом «Юриспруденция», 2009. С. 46, 47. стратегических разработок, при этом нельзя сбрасывать со счетов и научные-исследования^посвященные вопросам коррупции в России731,-так как речь идет о многообразии и высокой организованности ее форм, например таких, как подкуп, лоббизм, повальное мздоимство, олигополия, политическая и транснациональная коррупция, завуалированные хищения и злоупотребления, совершаемые чиновниками732, а также других: фаворитизм, протекционизм, непотизм, взносы на политические цели, взносы на проведение выборов, предоставление конфиденциальной информации, традиции перехода государственных чиновников на должности почетных президентов корпораций и частных фирм, инвестирование коммерческих структур за счет бюджета, перевод государственного имущества в акционерные общества, обучение детей за рубежом за счет спонсоров и другие изощренные технологии. Все это опасные и завуалированные формы коррупции, и они должны найти соответствующее отражение в уголовном,.

733 административном и ином законодательстве. И, Правительство РФ в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 3 и со статьей 5 Федерального закона от 17 .июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» занимается разработкой таких новых документов, как Порядок проведения Министерством юстиции Российской Федерации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых.

730 См., например: Анализ коррупциогенности законодательства: памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта. — М.: Статут, 2004; Талапина Э. В, Южаков В. Н Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов / под ред. В. Н. Южакова. М.: ЦСР, Статут, 2007.

731 См., например: Музалевская Е. А. Коррупция в системе государственной службы в России: истоки и тенденции (1992;2005 годы): Автореф. дис.. канд. ист. наук. М., 2006; Куракин А. В. Административно-правовые средства предупреждения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации: Автореф. дис.. докт. юрид. наук. Люберцы, 2008; Поляков М. М. Административно-правовые способы предупреждения коррупционных правонарушений: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2009.

732 Проблемы коррупции в государственных органах: технологии противодействия // Чиновникъ. — 2004. — № 6 (34).

733 Федоровская М. А. Основные направления противодействия коррупции и должностным преступлениям / http://www.yurclub.ru/docs/pravo/1003/12.html актовПорядок проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых-актов и проектов нормативных правовых-актов-и— Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных.

734 правовых актов и проектов нормативных правовых актов .

Разработка базовых, иерархических моделей оценки, анализа, мониторинга, прогнозирования и др., является предметом профессионального интереса отдельных представителей науки, но и они «не предполагают, что теоретически „совершенная“ модель,. .является наиболее эффективной на практике». В результате делается вывод, что дальнейшие исследования должны быть направлены на операционализацию «совершенной» модели и выработку конкретных рекомендаций по построению моделей привлечения экспертов и экспертных организаций к практике исполнения государственных полномочий в зависимости от типов государственных функций .

Такая позиция представляется преимущественной, так как характеризуется определением принципов, средств и методов для достижения определенного, запрограммированного, эффективного состояния, в данном случае относительно проведения экспертиз регламентов и процедур исполнения государственных функций.

Экспертиза^ административных регламентов закрепляющих последовательность осуществления контрольно-надзорных действий должна быть сосредоточена на существенных отличиях от описания последовательности действий государственной функции по ведению реестра интеллектуальной собственности или от описания выполнения действий по исполнению государственной функции по проведению экспертизы проектной документации.

734 Официальный сайт Минюста России / http://www.minjust.ru/.

735 Иванова О. С, Плаксин С. М. Практика использования экспертизы и исследований в процессе исполнения государственных функций // Вопросы государственного и муниципального управления. — 2009. — № 1. — С. 31−32.

Это объясняется тем, считает Н. А. Игнатюк, что каждая из государственных-функций-имеет свой характер, который и предопределяет виды и последовательность административных процедур (действий). Например, при описании последовательности административных процедур при исполнении государственной функции контроля (надзора), помимо указанных в Порядке, должны быть освещены следующие моменты:

— кто и в какой срок назначает лиц, ответственных за проведение контрольных мероприятий. Причем необходимо определять и лиц, планирующих и осуществляющих плановые контрольные мероприятия, и лиц, ответственных за внеплановые контрольные мероприятия;

— кто и в каком порядке формирует группы по проведению контрольных мероприятий;

— какие действия совершаются лицами, ответственными за проведение контрольных мероприятий (отдельно при плановых проверках, отдельнопри внеплановых);

— кто и в каких случаях информирует лиц, в отношении которых планируется проводить контрольные мероприятия, или, напротив^ кто и какими действиями обеспечивает сохранность (нераспространение) информации о внеплановых контрольных мероприятиях;

— каковы действия: лиц, проводящих контрольные мероприятия, в период их осуществления и после них;

— кто и каким образом готовит отчет о проведенных контрольных мероприятиях, в каком порядке принимается решение по результатам проведенной проверки;

— какие действия должны совершать ответственные за контрольные мероприятия лица после принятого по результатам проверки решения;

— кто и в каком порядке анализирует качество проведенных проверок, готовит на основе мониторинга проекты решений или предложений о профилактике нарушений в подконтрольных сферах, учитывает допущенные ответственными за проведение проверок лицами ошибки, неточности или ненадлежащее исполнение поручений и т. п.- — - ——————— ————.

Главное, чего необходимо добиваться при описании последовательности исполнения контрольно-надзорных действий, — чтобы в описании были освещены все основные «блоки» административных действий, которые были бы «выстроены» в логической последовательности, то есть имели логическое начало и логическое завершение. Например, если речь идет о плановых проверках, то описание должно начинаться с определения тех, кто отвечает за весь комплекс проверочных мероприятий, а заканчиваться — описанием действий по предотвращению возникновения однотипных нарушений7⁶.

Такой подход, думается, может способствовать уяснению рассматриваемой проблематики и дает возможность сделать вывод, что. административный регламент, закрепляющий процедуры контрольно-надзорной деятельности, есть статичная характеристика определенного вида деятельности, выраженная в четко описанных и последовательно сменяющих друг друга состояниях, оформленных в специального вида документе, который должен применяться к данному виду правоотношений.

По вопросам реализации государственного контроля (надзора) органами исполнительной власти разработан и принят ряд административных регламентов, которые определяют административные процедуры контрольной надзорной деятельности в различных сферах жизнедеятельности. Однако, с учетом введения в действие с 01 мая 2009.

736 Игнатюк Н. А. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти: вопросы методологии // Журнал российского права. — 2006. — № 10.-С. 29−34.

737 См., например: Приказ ФСФР РФ от 13 ноября 2007 г. № 07−107/пз-н (ред от 20 января 2010 г.) «Об утверждении административного регламента по исполнению Федеральной службой по финансовым рынкам государственной функции контроля и надзора», зарегистрирован в Минюсте РФ 14 декабря 2007 г. № 10 706 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. — 2008 — 18 фев. — № 7. — 2009. — 13 апр. — № 13. Приказ Минздравсоцразвития РФ от 20 июля 2007 г. № 487 «Об утверждении административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по исполнению функции по осуществлению контроля за деятельностью по оказанию гражданам государственной социальной помощи в виде предоставления социальных услуг», зарегистрирован в Минюсте РФ 1 августа 2007 года ФЗ № 294-ФЗ, указанные правовые акты управления, и аналогичные им документы должны быть-подвергнуты изменениям или приняты новые, но из-приведенного списка только Федеральная служба по финансовым рынкам приняла новую редакцию738.

Следовательно, отдельные административные регламенты, на протяжении ряда месяцев, осуществляют правоприменение устаревших норм (порядок проведение* проверок, сроки, периодичность и т. д.), противоречащих федеральному законодательству.

Совершенствование качественных показателей экспертно-аналитической деятельности на территории Российской Федерации непосредственно зависит от решения таких задач, как:

— создание единой основы нормативного правового регулирования экспертно-аналитической деятельности на территории Российской Федерации;

— формирование системного подхода к проведению экспертно-аналитической деятельности на территории Российской Федерации, включая экспертизу регламентов и процедур исполнения государственных функций;

— определение принципов, средств игметодов экспертиз регламентов и процедур исполнения государственных функцийг. № 9941 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. — 2007 — 24 сент. — № 39. Приказ Минздравсоцразвития РФ от 31 декабря 2006 г. № 893 «Об утверждении административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека исполнения государственной функции по осуществлению санитарно-карантинного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации», зарегистрирован в Минюсте РФ 19 января 2007 г. № 8803 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. — 2007 — 26 фев. — № 9.

•738 Приказ ФСФР РФ от 20 января 2009 г. № 09−2/пз-н «О внесении изменений в Административный регламент по исполнению Федеральной службой по финансовым рынкам государственной функции контроля и надзора, утв. Приказом ФСФР России от 13 ноября 2007 г. № 07−107/пз-н, и Положение о проведении проверок организаций, осуществление контроля и надзора за которыми возложено на Федеральную службу по финансовым рынкам, утв. Приказом ФСФР России от 13 ноября 2007 г. № 07−108/пз-н», зарегистрирован в Минюсте РФ 05 марта 2009 г. № 13 484 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. — 2009. — 13 аир. -№ 15.

— координация деятельности органов публичной власти всех уровней по проведению экспертиз регламентов и процедур исполнения государственных-функций;

— выделение антикоррупционной составляющей в механизме проведения экспертиз регламентов и процедур исполнения государственных функций;

— формирование единого методического подхода к проведению экспертиз регламентов и процедур исполнения государственных функций с учетом антикоррупционной составляющей;

— соблюдение последовательности действий при проведении экспертиз регламентов и процедур исполнения государственных функций;

— определение правового статуса экспертного заключения;

— закрепление обязательности учета положений экспертного заключения и/или проведение согласительных процедур между субъектами экспертной деятельности.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Концептуальный подход к организационно-правовым основам регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики, нашедший свое отражение в данном научном исследовании, предусматривает анализ теоретических составляющих и правоприменительной практики. Перспективное развитие представленных положений выражается в формировании организационно-правовых основ регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики, которая в свою очередь «рассматривается как область социальной деятельности и объект государственного регулирования и управления, который включает в себя, во-первых, сложную и разветвленную систему субъектов экономической деятельности — юридических и физических лиц и, во-вторых, совокупность разнообразных экономических взаимоотношений этих хозяйствующих субъектов в сферах производства, распределения и обмена экономическими результатами их деятельности"739.

В настоящее время государственный контроль, надзор в неполной мере соответствует задачам, сформулированным как в рамках административной реформы, так и в положениях реформы технического регулирования, с учетом взаимосвязи и взаимозависимости их проведения на территории России, несмотря на действие, как соответствующих законов, так и большого количества ведомственных актов. Считаем, что для достижения указанных задач необходимо обратить пристальное внимание на целостность регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности, с учетом определения функциональной специфики, характеристики основных черт и обоснования их эффективности, при формировании системного подхода и его теоретического обоснования.

Конин Н. М. Административное право России: учебник — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Проспект, 2010. С. 6.

Категориями, отражающими сущность исследуемой тематики являются такие, как: государственнаяфункцияфункция контроля (надзора) — контрольно-надзорная деятельностьправовая (юридическая) процедураадминистративная процедура: регламентацияадминистративный регламентэкспертизаэкспертиза нормативных правовых актовэкспертиза регламентов и процедур контрольно-надзорной деятельностиантикоррупционная экспертиза.

В результате анализа указанных категорий обосновывается необходимость формирования организационно-правовых основ регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики, в качестве самостоятельного института права и намечаются следующие основные положения.

1. Организационно-правовые основы регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики должны формироваться на основе специфики функции государственного контроля (надзора), при определении того, что различие форм и объемов не является основанием для их разграничения, а единство целей, задач, а также методов реализации подтверждает самостоятельность рассматриваемой функции государства.

Функция государственного контроля (надзора) должна выражаться в осуществлении действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения по: разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизацииразработке, принятии, применении и исполнении на добровольной основе требований — к — продукции, — процессам — проектирования — (включаяизыскания), производства, строительства, — монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг;

— оценке соответствия.

При этом, предоставление органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданамрегистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов необходимо выделить из состава функции государственного контроля (надзора), с определением процедур смежного взаимодействия.

2. Контрольно-надзорная деятельность органов исполнительной власти выступает в качестве единой функции, в рамках которой контрольные и надзорные полномочия государственных органов власти дифференцируются в соответствии с теоретическими выводами о сущности государственного контроля и надзора. Контрольно-надзорная деятельность рассматривается в виде системы, включающей в себя блоки: целипринципызадачи и методыпроцедуры и др.

Анализ специальных путей и средств исследования объектов-как систем приводит автора к формированию системного подхода, как определенной формы организованности. Организованность целостного объекта выражается в иерархичности его строения, то есть наличии у него нескольких уровней, которые характеризуются как-внутренними, так и внешними связями, а также общими чертами, закономерности развития и функционирования.

Административная процедура контрольно-надзорной деятельности представляет собой систему: а) целью реализации выступает достижение конкретного правового результата, в-частности обеспечение прави • законных интересов субъектовправа при осуществлении контрольно-надзорной деятельностиб) состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения и выступает как деятельность, внутренне структурированная правовыми отношениями, возникающими при реализации государственного контроля (надзора) — в) выражается моделью (программой) своего развития, предварительно установленной на нормативном уровне, при исключениипробелов, коллизий и барьеров в ее правовом регулированииг) обладает иерархичностью построения, которая обусловлена тем, что при наличии различных уровней управления, на каждом преследуются свои задачи, а в целом достигается базовая цель реализации контрольно-надзорной деятельностид) постоянно находится в динамике, развитии, с учетом проведения мониторинга контрольно-надзорной деятельности, анализа ее результатов, учита мнения независимых и/или общественных экспертов по осуществлению контрольно-надзорных процедур и т. д.- е) имеет служебный характер: выступает средством реализации основного, главного .для-лее правового отношения, например, контрольно-надзорного характера.

Системный подход становится средством методологического анализа, применение которого позволяет достичь автору наиболее глубокого осмысления явлений, выделить составляющие элементы, увидеть взаимосвязь и взаимозависимость структурных и функциональных компонентов административной процедуры контрольно-надзорной деятельности.

Под структурными компонентами системы административной процедуры, на наш взгляд, следует понимать: 1) цели и принципы системы, отражающие правомерное обеспечение реализации административной процедуры- 2) виды административной процедуры- 3) свойства и функции административной процедуры- 4) — субъекты административной процедуры,-обладающие правосубъектностью- 5) объекты административной процедуры- 6) нормы и правоотношения, реализуемые в рамках системы административной процедуры- 7) органы, соответствующие целям системы, владеющие необходимой информацией, средствами и силами для достижения целей системы- 8) силы, при использовании которых достигаются цели системы- 9) средства, при помощи которых достигаются цели системы- 10) ресурсы системы, возможные к использованию при реализации административной процедурыИ) правовой механизм административной процедуры с учетом качественных характеристик и эффективности.

Функциональные компоненты отражают основные связи структурных компонентов и выражаются в следующих видах: гностическомпроектировочномконструктивномкоммуникативноморганизаторском и Др.

Именно системный подход позволяет создать ту системную модель административной процедуры, которая дает возможность представить соответствующие правоотношения как целостность, а также решить ряд традиционно спорных теоретических вопросов, и не допустить развитие коррупции при реализации контрольно-надзорных мероприятий.

В свою очередь, наличие самой административной процедуры является одной из важных гарантией прав, так как иначе теряется смысл и делается невозможной объективная и адекватная их реализация, что свидетельствует об отсутствии не только признака правового государства, но и самого права.

3. Обосновывается необходимость законодательного закрепления прав и законных интересов граждан, при реализации процедуры проверок при осуществлении контрольно-надзорной деятельности, по аналогии с защитой прав проверяемых юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, тем более, что права граждан, в сфере контроля и надзора, определены, не оптимально и требуют усовершенствования. Делается вывод о недопустимости-игнорирования прав граждан при проведении мероприятийконтрольно-надзорного характера в действующем законодательстве, в частности, в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и обязательности внесения соответствующих изменений, устанавливающих и гарантирующих их защиту. Кроме того, при исследовании положений указанного нормативного правового акта в сочетании с нормами Федерального закона от 2 мая 2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» объективным является вывод о формировании такого основания проведения внеплановых проверок, как обращения граждан. Однако, борьба за сокращение административных барьеров и снижение административного воздействия на представителей бизнеса привела к обязательности согласования с органом прокуратуры внеплановых проверок, и основанием проверки фактически выступает уже не обращение, а решение органа прокуратуры о согласовании проведения внеплановой выездной проверки. Следовательно, происходит нарушение конституционных прав граждан применением избирательного подхода и прокурорского усмотрения к содержанию обращений, причем не только относительно статьи 33 Конституции Российской Федерации.

4. В ходе сравнительного анализа нормативно-правового регулирования и сложившейся правоприменительной практики, определяется, что мероприятия по реализации контрольно-надзорной деятельности в области экономики с учетом содержания и соотношения различных видов, например таких, как проверка, ревизия, аудит, наблюдение, обследование, анализ и т. д., разнообразны и не имеют однообразного, последовательного применения. В результате не только выявлены негативные аспекты мероприятий контрольного надзорного характера, которые не соответствуют задачам обеспечения безопасности продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки,-реализации, утилизации и-являющиеся обременительнымидля представителей малого и среднего бизнесано и формулируются конкретные предложения по их устранению и повышению эффективности соответствующих административных процедур.

5. Проведен анализ различных позиций относительно понятийного аппарата и видов административных процедур по итогам которого констатируется их положение, как части правового механизма юридической регламентации и отмечается актуальность повышения эффективности административных процедур при функционировании органов исполнительной власти, ибо они представляют собой важную гарантию, необходимое условие практического действия права, успешного осуществления правового регулирования. Наиболее значимыми вопросами избранной тематики можно считать рассмотрение административных процедур исполнения государственной функции по:

— проведению проверок по вопросам, отнесенным к их компетенции;

— принятию по результатам проведенной проверки мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Административные процедуры, есть самостоятельный институт административного права, целью которого выступает упорядочение совершения исполнительно-распорядительных действий органами публичной власти (должностными лицами) в связи с реализацией прав и законных интересов физических и юридических лиц в сфере государственного управления. Административные процедуры, применяемые при реализации функций государственного управления, разнообразны и зависят от того, в какой сфере деятельности конкретных субъектов они применяются и каков способ их закрепления, кроме того, они охватывают все многообразие административной деятельности органов публичного управления, прежде всего, следует обратить внимание на позитивные административные процедуры, призванные упорядочить основные виды административной деятельности органов публичного управления, считаем необходимым определить место—- контрольно-надзорной деятельности в составе административной процедуры.

Под административной процедурой предлагается понимать урегулированную нормами права деятельность органов управления, не только осуществляемую внутри публичной организации, но и внешне организационного характера, что влечет определенные правовые последствия по реализации его нормативно закрепленной компетенции, в частности в сфере осуществления контрольно-надзорной деятельности.

Особое внимание в исследовании уделено регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности в органах исполнительной власти с учетом анализа базисной теории регламентации, сформулированной Э. Дюркгеймом и трудов которые объединены рассмотрением тех или иных вопросов, связанных с регламентацией (Э. Тейлора, Г. Форда, С. Оптнера, С. Никанорова, В. Глушкова, О. Козловой, С. Чернышева) и выражающейся в совокупности норм, правил, стандартов и процедур, ограничивающих и определяющих формы деятельности в обществах с развитым разделением труда. К регламентации относятся не только юридические нормы и правила, т. е. свод государственных законов, подзаконных актов (указов и пр.), но и разнообразные внутриотраслевые инструкции, положения, оргструктуры, регламенты предприятий и организаций, промышленные стандарты и т. д.

Делается вывод о недопустимости смешивания регламентации объекта с его описанием или определением, так как у регламентации всегда имеются юридически значимые последствия (А. В. Нестеров), так как это акт, с помощью которого осуществляется нормативная регламентация административных процедур, в целом и административных процедур контрольно-надзорной деятельности, в частности. А следует выделять нормативный и дескриптивный подходы к регламентации процедур контрольно-надзорной деятельности, где, дескриптивный подход (descriptive approach) выражается в описательном виде, регистрирующим происходящие события-или обнаруженные особенности системы-(или изучаемой ее части), а-также в том, как должна быть устроена регламентация процедур контрольно-надзорной деятельности.

Предлагается особое внимание уделить качеству регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности, для чего необходимо четко определить статус административного регламентавидытребованиянормативно-правовое регулирование и т. д., для совершенствования соответствующих административных процедур и административных действий.

7. Характеризуется статус административного регламента, как законодательного акта, применительно к исполнению функции государственного контроля (надзора) и основные виды административных регламентов: административные регламенты государственных функций;

— административные регламенты взаимодействия органов исполнительной власти.

Кроме того, допускается определение в виде правового акта управления административных регламентов собственно органов исполнительной власти (внутриорганизационные.административные регламенты).

Считаем, что крайне острая проблема статуса административного регламента исполнения государственных функций в настоящее время не решена, в том числе и нормами Постановления Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)», утвердившими указанный Порядок.

Следовательно, обосновывается необходимость разработки и введения в действие Федерального закона «Об административных процедурах контрольно-надзорной деятельности», включающего как описание требований к административным процедурам контрольно-надзорной деятельности, так и порядок оптимизации соответствующих процедур, их изменение, формированиенеобходимого ресурсноеобеспечения-и — ответственности^-за-несоблюдение норм права.

9. Административный регламент исполнения государственных функций, и в частности с учетом специфики контрольно-надзорных функций, на наш взгляд, недостаточно проработаны и требуют скорейшего усовершенствования. В частности, так как административный регламент не имеет стандарта правовой формы, необходимо установить в Общероссийском классификаторе управленческой документации ОК 011−93 стандарт обязательных реквизитов.

Разработка и принятие административных регламентов исполнения государственных функций подчинено, ряду обязательных требований, нашедших изучение в рамкахданной работы. Это обеспечение доступа к информации о деятельности государственных органов, проведение независимой экспертизы и обсуждения проектов административных регламентов. Также выделяется обязательный элемент регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности состоящий из подготовки методических материалов для разработки и внедрения административных регламентов, разработки пилотных проектов, создания условий для проведения экспертиз (общественной, независимой, антикоррупционной), консультаций и образовательной поддержки разработки и внедрения административных регламентов, с учетом создания объективной практики применения.

При этом, методические рекомендации должны быть едиными, нормативно закрепленными и признаны обязательными при разработке и внедрении административных регламентов контрольно-надзорной деятельности.

Констатируется, что для обеспечения внедрения административного: регламента (корректировки административных процедур) и недопущения исполнения обязанностей по усмотрению, необходимо осуществить разработку мероприятий по поддержке внедрения регламентов по следующим направлениям: — ~ организационная поддержка—внедрения- - адаптационная — -поддержка внедренияправовая поддержка внедрениятехнологическая поддержка внедрениямониторинг внедрения. Для того, чтобы внедрение административного регламента исполнения контрольно-надзорной деятельности достигло своей цели, важно, чтобы предложенные изменения (административных процедур, перечня документов, порядка информационного обмена, сроков исполнения административных действий, структуры ответственности и полномочий) стали постоянными, устойчивыми, рутинными процедурами.

Следовательно, требуется сформировать единую функциональную модель последовательного внедрения административных регламентов и административных процедур-исполнения государственных функций, в том числе контрольно-надзорного характера.

10. Рассмотрение независимой экспертизы и обсуждения административных регламентов обусловлено обязательностью их проведения при разработке, утверждении, внедрении и исполнении. Особая роль независимой экспертизы законодателем отведена на стадии разработки административных регламентов исполнения государственной функции. В целом, под экспертизой. предлагается понимать исследование, экспертом (специалистом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства и др. Именно с учетом широты применения экспертной деятельности независимая экспертиза всегда остается востребованной не только в предпринимательских кругах, но и в сфере деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, правоохранительных органов, а также физических лиц для защиты своих прав.

Одним их таких способом влияния и является экспертиза нормативных правовых актов, формируемая на территории России, где автором особо выделяется порядок проведения экспертизы такого вида, как административный регламент контрольно-надзорной деятельности.

Отсутствие общей концепции института экспертизы и стихийность нормотворчества в этой области привели к тому, что накоплен значительный правовой материал при отсутствии единых законодательно закрепленных задач, функций и принципов экспертной деятельности, ее четких отграничений от смежных видов деятельности. Обязанность по проведению независимой экспертизы проектов регламентов исполнения государственных функций зачастую игнорируется, а следовательно должны быть закреплены механизмы ответственности за не исполнение соответствующих требований.

С учетом, формирования на территории России правовой и организационной основ противодействия коррупции отмечается значение проведения антикоррупционной экспертизы и экспертизы на коррупциогенность относительно административных регламентов исполнения государственной функции контрольно-надзорного характера, при применении соответствующей методики, закрепленной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

Делается вывод о том, что экспертиза административных регламентов исполнения государственной функции контрольно-надзорного характера является правореализационным механизмом, цель которого заключается в предупреждении появления в них пробелов, коллизий, а также коррупционных факторов, создающих предпосылки для совершения коррупционных правонарушений на основании действующего законодательства РФ.

В развитии указанных положений и кроется, на наш взгляд, формирование комплексного подхода к организационно-правовым основам регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики.