Актуальность темы
исследования. С развитием международной торговли растет и число конфликтов, что влечет за собой существенные убытки ее участников и осложнения межгосударственных отношений. В связи с этим возникает необходимость в мерах по регулированию международных экономических отношений, включая и механизм, позволяющий предотвращать и эффективно разрешать возникающие конфликты с минимальными издержками.
Конфликты в мировой торговле можно разделить на две принципиально разные крупные группы: коммерческие — между непосредственными участниками торговых операций, то есть фирмами или отдельными предпринимателями, и торгово-политические — между государствами в связи с мерами правительств, министерств и ведомств по регулированию и стимулированию внешней торговли, а также между государствами и отдельными фирмами, в частности, когда государство выступает против недобросовестной коммерческой практики фирм или пытается под этим предлогом ограничить импорт (например, против демпинга или под предлогом его применения — антидемпинговые меры).
Каждый контрагент стремится к обеспечению наиболее благоприятных коммерческих условий, нередко даже в ущерб торговому партнеру, а правительства отстаивают интересы отечественных производителей всеми доступными им средствами, в том числе и не всегда достаточно обоснованными. Поэтому развитие международной торговли в XX веке сопровождалось интенсивными поисками мировым сообществом путей сокращения количества и эффективного урегулирования конфликтов, возникающих как между непосредственными участниками внешнеэкономических сделок, так и между государствами.
В целях урегулирования коммерческих споров мировым сообществом уже в 20-х годах XX в. начали разрабатываться соответствующие нормативные документы, которые в дальнейшем по мере расширения и усложнения внешнеэкономических связей уточнялись и обновлялись. Во второй половине XX в. был в основном создан механизм решения коммерческих споров различными методами — согласительными, арбитражными и судебными. Был разработан и использовался комплекс международных документов, в частности, согласительные регламенты Комиссии Организации Объединенных Наций по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) и Международной Торговой Палаты (МТП), Типовой закон ЮНСИТРАЛ о международном торговом арбитраже.
Быстрый рост международной торговли и значительное усиление ее государственного стимулирования после окончания Второй мировой войны, с одной стороны, и неравномерность развития национальных экономик в условиях рыночной системы хозяйств, обострение конкурентной борьбы и протекционистские тенденции в новых формах, с другой, — повысили заинтересованность большинства государств в разработке общих правил регулирования международных экономических отношений.
Еще в конце Второй мировой войны в странах антигитлеровской коалиции возникла идея создания Международной торговой организации, которая могла бы участвовать и в урегулировании конфликтов на мировом рынке, но по ряду причин создать ее тогда не удалось. Однако в 1947 году был принят документ более ограниченного характера — Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ). Это Соглашение содержало приемлемые для многих стран с рыночной экономикой принципы и правила осуществления международной торговли товарами и, в том числе, правила разрешения тор-гово-политических конфликтов.
Дальнейшее развитие международных экономических связей, включая поставку услуг и результатов интеллектуальной деятельности за границу, привело к необходимости реформирования механизма ГАТТ и образованию на его основе организации, охватывающей универсальными правилами все сегменты мирового рынка и максимально отвечающей интересам всех участников торговли. Последняя была создана в итоге Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров, проходивших в рамках ГАТТ в 1986 -1993 годах, в лице Всемирной торговой организации (ВТО).
Нормативной базой ВТО является большой комплекс соглашений, решений и договоренностей, устанавливающих единые для всех ее членов правила в различных сферах международной торговли, областях ее регламентирования и стимулирования. Одним из важнейших документов ВТО является Договоренность о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров. В Договоренности содержится единый подход к разрешению торгово-политических конфликтов.
В настоящее время Россия ведет сложные переговоры об условиях присоединения к ВТО, которые уже вошли в завершающую стадию. Членство в ВТО предусматривает принятие всех ее обязательных документов, в том числе и Договоренности о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров. В связи с этим вопросы, связанные с формированием и особенно функционированием в рамках ВТО механизма разрешения конфликтов, имеют не только научное, но и важное практическое значение для российских органов управления внешней торговлей и непосредственных ее участников. Практическое значение имеет также анализ большого комплекса международных документов, лежащих в основе механизма разрешения коммерческих споров.
Степень разработанности темы. В России за последние годы подготовлен ряд научных исследований по различным аспектам деятельности ВТО. Среди них можно выделить монографии Дюмулена И. И. «Всемирная торговая организация» (М., 2003 г.), «Международная торговля услугами» (М., 2003 г.), монографию Ливенцева H.H. и Лисоволика Я. Д. «Актуальные проблемы присоединения России к ВТО» (М., 2002 г.), сборник ТПП РФ «Всемирная торговая организация. Документы и комментарии т.т. I и II» (М., 2001 и2002г.г.).
В апреле 2004 г. на юридическом факультете Санкт-Петербургского государственного университета Трунк — Федоровой М. П. была защищена кандидатская диссертация на тему «Механизм разрешения споров в рамках Всемирной торговой организации и контроль за исполнением решений в этой области», где обстоятельно проанализированы правовые аспекты функционирования этого механизма.
Из работ зарубежных специалистов по вопросам многосторонних правил разрешения торговых конфликтов необходимо указать на обстоятельную монографию Шмиттгоф К. «Экспорт: право и практика международной торговли» (перевод с английского, М., 1993.) и работу J. Bliss «Dispute Settlement Reform in Uruguay Round: Problems and Prospects» (Stanford Journal of International Law, Volume XXIII, Issue I, Spring 1987).
Вместе с тем следует отметить, что экономические и торгово-политические причины эскалации конфликтов на мировом рынке во второй половине XX века и практические вопросы их разрешения в ВТО, а также возможные последствия, связанные с ненадлежащим исполнением принятых на себя государствами-членами обязательств, в указанных работах либо не рассматриваются, либо исследованы недостаточно. В частности, не рассматриваются особенности развития международной торговли и торговой политики в этот период, в том числе изменения в позициях отдельных стран на мировом рынке и сдвиги в структуре товарооборота, усилившие конфликтность в экономических отношенияхобщие итоги применения международных механизмов разрешения торгово-политических конфликтовпрактика урегулирования конкретных таких конфликтов и не оценивались выгоды России от приобщения к механизму их разрешения ВТО (после присоединения).
Предметом исследования в диссертации является изучение сравнительно быстрого и вместе с тем противоречивого развития мировой торговли и торговой политики во второй половине XX и начале XXI века, поэтапного формирования международного механизма по предотвращению и разрешению конфликтов во внешней торговле, в особенности правил их урегулирования в ВТО, и достигнутых результатов. Представляется, что изучение этих экономических и организационных вопросов в комплексе открывает новые возможности для научных обобщений и практически полезных рекомендаций с целью повышения эффективности внешней торговли России в условиях предстоящего членства в ВТО.
Хронологические рамки исследования охватывают в основном последние десятилетия XX века. В некоторых случаях рассматриваются документы первой половины столетия.
Информационная база работы. При подготовке диссертации в качестве источников информации использованы тексты ГАТТ и Договоренности о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров и другие документы ВТО, материалы Конференции ООН по торговле и развитию, Комиссии ООН по праву международной торговли, Международной Торговой Палаты, статистические данные о мировой торговле, публикуемые ВТО и другими международными организациями, ежегодные отчеты Секретариата ВТО о своей деятельности вплоть до 2003 г., а также опубликованные в середине.
2003 г. итоги расследования функционирования механизма урегулирования * конфликтов ВТО, проведенного Генеральной счетной палатой США. Были использованы материалы, полученные через Интернет (www.wto.org), в частности по торгово-политическим вопросам и конфликтам в первой половине.
2004 г.
Цель работы состоит в анализе особенностей развития современной международной торговли в условиях обострения конкурентной борьбы и формирования международных механизмов разрешения конфликтов на мировом рынке, в особенности механизма ВТО, а также опыта его функционирования в 1995 — 2003 г. г., с тем, чтобы дать практическим работникам более полное представление о возможностях использования этого механизма для защиты интересов отечественных экспортеров и импортеров, производителей и потребителей товаров и услуг.
В диссертации поставлены и решались следующие конкретные задачи:
— установить причины экономических и торгово-политических противоречий на мировом рынке во второй половине XX и начале XXI века;
— оценить негативные экономические последствия в связи с ростом коммерческих и торгово-политических конфликтов в международной торговле;
— рассмотреть профилактические меры, разработанные мировым сообществом для предотвращения возникновения коммерческих конфликтов и изучить процесс становления международного механизма их урегулирования;
— проанализировать формирование механизма разрешения торгово-политических конфликтов в рамках ГАТТ 1947 и последующее совершенствование этого механизма в связи с изменениями в мирохозяйственных связях и в их регулировании;
— выявить основные экономические достоинства и недостатки механизма разрешения конфликтов в рамках ГАТТ 1947, а также необходимость его реформирования при создании ВТО;
— провести анализ действующего в ВТО механизма разрешения конфликтов и показать многие его преимущества по сравнению с механизмом, действовавшим в рамках ГАТТ;
— изучить итоги рассмотрения торговых конфликтов органами ВТО и дать оценку эффективности ее механизма;
— обосновать возможные выгоды России от защиты национальных экономических интересов при активном использовании механизма разрешения торговых конфликтов ВТО после присоединения и указать требуемые для этого меры.
Новнзна диссертационного исследования заключается в уяснении глубины экономических и торгово-политических причин усиления конфликтности на мировом рынке во второй половине XX и начале XXI века, комплексном подходе к проблеме конфликтности и в восполнении пробелов в изучении многостороннего регулирования международной торговли, включая вклад ВТО. В частности, в работе:
— определены основные предпосылки эскалации конфликтов на мировом рынке во второй половине XX века и экономические последствия, связанные с их возникновением;
— показано, что принятые мировым сообществом документы, содержащие принципы и правила осуществления международных торговых операций, являются важными профилактическими мерами по предотвращению коммерческих и торгово-политических конфликтов;
— выявлены общность организации механизма разрешения коммерческих конфликтов с механизмом разрешения торгово-политических конфликтов и влияние новых тенденций в развитии мировой торговли и торговой политике во второй половине XX века на формирование этих механизмов;
— установлено, что механизм урегулирования конфликтов в рамках ГАТТ 1947 явился в определенной степени моделью для разработки механизма в рамках ВТО, показаны его существенные новые элементы и преимущества;
— впервые сформулировано положение о том, что международные механизмы предотвращения и разрешения коммерческих и торгово-политических конфликтов в совокупности образуют современную систему, содействующую устранению конфликтности на мировом рынке;
— представлены результаты урегулирование конфликтов в ВТО в 1995 -2003 г. г. на основе статистических данных и проанализированы наиболее значимые для России в экономическом плане конкретные конфликтные ситуации и пути их разрешения.
Практическое значение работы непосредственно вытекает из ведущихся в соответствии с принятым в 1994 году решением Правительства Российской Федерации переговоров о присоединении страны к ВТО. Будущее членство в ВТО требует углубленного изучения согласованных ее членами принципов и правил, а также опыта их применения при возникновении и урегулировании конкретных торгово-политических конфликтов в целях эффективной защиты интересов отечественных участников внешнеэкономический деятельности.
Апробация результатов исследования. Положения и выводы диссертационной работы отражены в следующих публикациях автора общим объемом около 3-х авторских листов:
1. «Федеральный Закон «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» и «Соглашение ВТО о защитных мерах». БИКИ № 36, 1996 г., 0,6 авт. л.
2. «ВТО — Правила и процедуры разрешения коммерческих споров». БИКИ № 94,1996 г., 0,8 авт. л. (в соавторстве).
3. «Первые итоги функционирования системы разрешения споров в ВТО». Россия и система ВТО. Материалы конференции, Москва, Институт государства и права РАН, 9 февраля 2000 г., 0,6 авт. л.
4. «Экономические аспекты формирования международной системы разрешения споров в области внешней торговли». Внешнеэкономический бюллетень № 9,2001 г., 0,6 авт. л.
5. «Использование механизма разрешения торгово-политических конфликтов в рамках ВТО» БИКИ, № 54,2003 г., 0,3 авт. л.
Заключение
.
Развитие международной торговли во второй половине XX века сопровождалось увеличением числа конфликтов между ее участниками. Последнее является вполне закономерным. Росло количество заключавшихся контрактов, особенно сложных — на продукцию обрабатывающей промышленности. В коммерческие операции вовлекалось все больше новых, менее опытных предпринимателей, в том числе представителей малого бизнеса и экспортеров из молодых развивающихся стран. Внешнеторговые сделки распространялись на специфические сферы экономических отношений, в частности, на сферу услуг и результаты интеллектуальной деятельности. Расширилось использование завуалированных протекционистских средств и нарушений правил торговли со стороны предпринимателей и правительств.
По мере увеличения числа внешнеторговых конфликтов — коммерческих и торгово-политических, снижавших экономическую эффективность операций на мировом рынке и осложняющих межгосударственные отношения в целом, особенно актуальной становилась проблема разрешения таких конфликтов на межправительственном уровне, решение которой требовало разработки взаимоприемлемых для всех или, по крайней мере, для большинства стран соответствующих принципов и главное механизмов.
Представляется закономерным, что создание международной системы предотвращения и разрешения конфликтов в мировой торговле началось с разработки соответствующего механизма для предотвращения и урегулирования коммерческих конфликтов, так они непосредственно затрагивают интересы огромного числа конкретных участников торговых операций. Кроме того, ущерб от отдельных коммерческих конфликтов легче оценить в денежном выражении, чем торгово-политических, затрагивающих часто целые сегменты мировых товарных рынков. В связи с этим различные международные организации в течение XX века, а особенно во второй его половине интенсивно разрабатывали документы и совершенствовали меры, позволяющие избегать коммерческих конфликтов (профилактические меры), и правила разрешения последних, когда они возникали.
К наиболее важным документам, позволяющим предотвращать коммерческие конфликты следует отнести Конвенцию ООН о договорах международной купли-продажи товаров (Венская конвенция) и Международные правила толкования торговых терминов («ИНКОТЕРМС»).
Международным сообществом создан и эффективный институциональный механизм разрешения коммерческих конфликтов. Его основными составляющими являются национальные арбитражи (третейские суды) и Международный арбитражный суд МТП, применяющие международные регламенты. Широкое признание получили и согласительные процедуры, позволяющие урегулировать возникающие конфликты без обращения в арбитраж или национальные суды.
На многостороннем уровне решены вопросы признания арбитражных решений, вынесенных на территории других государств. Это дает арбитражному процессу заметные преимущества перед разбирательством в государственных национальных судах и позволяет сократить понесенные в связи с возникновением конфликтов убытки.
По мере формирования и совершенствования международного механизма разрешения коммерческих конфликтов с некоторым отставанием во времени во второй половине XX века развивался и международный механизм урегулирования торгово-политических конфликтов, более острых и сложных для устранения.
Первым шагом на пути создания международного механизма разрешения торгово-политических конфликтов было включение соответствующих статей в ГАТТ 1947 г. Главную роль играли статьи XXII и XXIII, которые позволяли решать конфликты, возникающие на почве различий в национальных правилах регулирования торговли, используя не только переговоры между конфликтующими сторонами, но и привлекая к процессу урегулирования конфликта других участников Соглашения. Последнее способствовало изысканию более справедливого решения.
Однако указанные статьи, впервые разработанные и к тому же в иных экономических условиях, обладали рядом недостатков. В частности, ими не регламентировались сроки рассмотрения жалоб сторон, порядок рассмотрения последних и другие важные вопросы. Над устранением недостатков участниками проводилась работа в течение всего времени действия Соглашения.
Механизм разрешения торгово-политических конфликтов в рамках ГАТТ прошел длительный путь своего развития, в ходе которого в него вносились определенные дополнения, связанные с изменениями в мировом хозяйстве, прежде всего с расширением состава участников международных экономических отношений и ростом экспорта готовых изделий и полуфабрикатов. Кроме того, накапливался и использовался опыт взаимного сотрудничества и поиска компромиссов стран-участниц ГАТТ.
Дополнения в ГАТТ коснулись, главным образом, изменения редакции статьи XXII, вследствие чего члены Соглашения, могли подключаться по просьбе заинтересованных сторон к разрешению возникшего конфликта. В дальнейшем для урегулирования конфликтов стали привлекаться специальные группы экспертов и сформировался порядок их работы. Были также приняты документы, регламентировавшие процедуру разрешения конфликтов в рамках соглашений, носящих обязательный характер только для стран — участниц таких соглашений. В итоге можно констатировать, что ко времени Уругвайского раунда переговоров в рамках ГАТТ сложились многие элементы современного механизма разрешения торгово-политических споров.
Однако процедура разрешения торгово-политических споров в рамках ГАТТ регулировалась различными документами, что лишало ее целостности и создавало неудобства при практическом осуществлении. Кроме того, разрешение конфликтов в новых секторах международных экономических отношений (услуги, объекты интеллектуальной собственности) и в связи с появившимися новыми тенденциями в использовании нетарифных ограничений торговли не достаточно эффективно регулировались нормами ГАТТ. Эти и некоторые другие недостатки были устранены странами — участницами в ходе разработки документов, регламентирующих деятельность ВТО. Основным таким документом является Договоренность о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров.
Принятие Договоренности является новым шагом в вопросе разрешения торгово-политических конфликтов, так как она кодифицировала практику их урегулирования, уточнила многие ее процедурные стороны и ввела ряд новых моментов. В результате был создан более эффективный механизм разрешения конфликтов, который является основным элементом обеспечения предсказуемости многосторонней системы мировой торговли. Этот механизм вобрал в себя все лучшее, что было разработано в рамках ГАТТ 1947 и последующие десятилетия.
Цель усовершенствованного механизма разрешения конфликтов — защита экономических интересов стран — членов ВТО и обеспечение выполнения ими своих обязательств, возникающих из охваченных Договоренностью соглашений. Как следует из проведенного в диссертации исследования практики функционирования этого механизма — в целом и при рассмотрении конкретных конфликтов — указанная цель успешно достигается. Нельзя не отметить и то, что содержащиеся в Договоренности правила и процедуры применяются и к торговым соглашениям с ограниченным кругом участников (с учетом порядка разрешения конфликтов, содержащихся в этих соглашениях).
Договоренностью впервые четко определены все инструменты механизма разрешения конфликтов, в частности составляющие его основу — Орган разрешения споров (ОРС) и Специальная группа экспертов. Договоренность подробно регламентирует процесс рассмотрения конфликта и принятия решения. В работе показано, что каждый из этапов имеет свои задачи, правила и временные рамки его проведенияподробно рассмотрена деятельность Специальных групп экспертов.
В диссертации изучены первые конкретные результаты применения норм Договоренности на примере данных доклада, подготовленного Секретариатом ВТО в 1996 — 2001 г. г. Установлено, что все члены ВТО (как развитые страны, так и развивающиеся) активно используют возможности, предоставленные этой организацией, для обеспечения своих торгово-политических интересов и добиваются положительных для себя результатов.
В ходе исследования практики разрешения конкретных конфликтов подтверждена высокая эффективность процедур их рассмотрения на этапах консультаций и в Специальных группах. Особенно эффективным оказались процедуры консультаций. Именно на этом этапе за изученный период было урегулировано наибольшее число торгово-политических конфликтов. На конкретных примерах показано, что торгово-политические конфликты наносят значительный ущерб их участникам. (Так, неправомерное предоставление США налоговых льгот отечественным торговым корпорациям оценено в 4 млрд долл. в год).
Проведенный анализ позволяет сделать следующие выводы общего характера:
• во второй половине XX века создана необходимая международному. сообществу в условиях расширяющихся и усложняющихся трансграничных экономических связей действенная система предотвращения и урегулирования конфликтов, состоящая из двух механизмов: для разрешения коммерческих и торгово-политических конфликтов;
• благодаря существенно обновленному механизму разрешения торго-во-политических конфликтов все страны-члены ВТО впервые получили равные возможности урегулировать свои конфликты в течение строго регламентированного разумного срока;
• члены ВТО активно используют ее механизм разрешения конфликтов, в частности к этому механизму все больше обращаются развивающиеся страны и добиваться с его помощью защиты своих интересов от торгово-политического произвола, в том числе развитых стран;
• опыт проведения консультаций и деятельности Специальных групп экспертов подтверждает эффективность норм, содержащихся в Договоренности о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров;
• органы ВТО объективно и квалифицированно рассматривают конфликты. Это публично подтвердили эксперты Генеральной счетной палаты США в 2003 г.
Кроме того, можно сделать выводы, имеющие прямое отношение к экономическим интересам России:
• опыт членства Индии и некоторых других стран в ВТО свидетельствует, что правила последней позволяют вносить изменения в национальную систему регулирования внешней торговли и избегать при этом возникновения конфликтов;
• присоединение к ВТО, открывающее России доступ к международному «правовому полю», будет удерживать ее торговых партнеров от грубых актов дискриминации, поскольку они будут знать, что в ответ последует обоснованная жалоба, квалифицированное ее рассмотрение, объективное решение и требование исполнения последнего в установленные сроки (иными словами будет действовать фактор «неотвратимости наказания» в соответствии с правилами этой организации);
• вступление в ВТО позволит России в полной мере воспользоваться преимуществами международного эффективного механизма разрешения конфликтов и добиваться положительных результатов в защите своих внешнеэкономических интересов;
• реализация Россией возможностей использования механизма разрешения конфликтов в рамках ВТО во многом зависит от определенных мер с ее стороны. В качестве первоочередных таких мер, как представляется, необходимо:
Минэкономразвития РФ опубликовать достаточно большим тиражом Договоренность о правилах и процедурах разрешения споров с подробным комментарием квалифицированных специалистов и обеспечить этим изданием региональные торгово-промышленные палаты, объединения предпринимателей, экономические и юридические ВУЗы7э;
— организовать изучение указанного документа ВТО и практики его применения в экономических и юридических ВУЗах с целью подготовки квалифицированных специалистов в этой необходимой для страны области;
— обратиться к Секретариату ВТО с просьбой об оказании технической помощи в ознакомлении будущих российских специалистов и участников внешнеэкономической деятельности путем организации и проведения в России специальных семинаров по механизму разрешения споров ВТО с привлечением ее экспертов и использованием накопленного опыта рассмотрения конкретных конфликтов;
— командировать в отдельных случаях молодых российских специалистов на организуемые Секретариатом ВТО в Женеве курсы и семинары по вопросам деятельности Органа по разрешению споров, практики их рассмотрения и подготовки решений;
— заблаговременно начать подготовку материалов для подачи жалоб (после вступления России в ВТО) на необоснованную дискриминацию российских участников внешнеэкономической деятельности странами-членами ВТО и с этой целью: а) продолжить сбор и анализ случаев дискриминационного отношения к российским экспортерам;
75 По сообщениям прессы, КНР, которая стала членом ВТО, до этого вела интенсивную подготовительную работу по использованию механизма разрешения споров для защиты национальных экономических интересов (создавались специальные структуры, в том числе в Министерстве торговли и экономического развития, разрабатывались и принимались новые нормативные акты, готовились соответствующие кадры (БИКИ, 14 августа 2001 г.) Такой подход КНР к вступлению в ВТО еще раз указывает на актуальность наших предложений. б) приступить к сбору и изучению материалов о прецедентах, то есть об аналогичныхконфликтах, процедурах их рассмотрения и решениях в Органе по разрешению споров ВТО, для усиления аргументации в защиту своих внешнеторговых интересов при обращении в этот органв) начать консультации со странами, выступавшими в качестве истцов в ВТО и добившихся положительных результатов по аналогичным с Россией случаям дискриминации, чтобы воспользоваться их опытом.
— в интересах эффективной реализации указанных выше предложений и других мер, направленных на защиту интересов российских предпринимателей с использованием механизма разрешения торговых конфликтов ВТО, необходимо создать в Минэкономразвития РФ специальный орган, ответственный за решение всех этих задач.
