Актуальность диссертационного исследования обусловлена тем, что в процессе проведения рыночных реформ, формирования механизмов хозяйствования, адекватных рыночной экономике, регионам — субъектам Российской Федерации пришлось столкнуться с проблемами обеспечения экономической устойчивости региона в целом и бюджетно-финансовой устойчивости в частности. Необходимость противостоять периодически возникающим угрозам нарушения стабильного функционирования финансовой системы региона проявляется и в нынешний период, в особенности при трансформации межбюджетных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами.
В качестве эффективного инструмента предотвращения возможностей возникновения кризисных ситуаций в экономической и финансово-бюджетной систе-: мах субъектов Российской Федерации и в целях преодоления признаков потери устойчивости, как следует из теоретических исследований и подтверждено мировой практикой, целесообразно использовать целевые программы социально-экономического развития регионов. Однако российский опыт программно-целевого планирования и управления на региональном уровне в условиях формирования рыночных отношений оказался недостаточным и несовершенным.
До сих пор не удалось достичь согласованной разработки и реализации целевых программ федерального и регионального уровней, их увязки с федеральным и региональными бюджетами, что во многом обусловлено несоответствием долгосрочного и среднесрочного программного периодов годовому бюджетному периоду.
Совершенно недостаточно разработаны и обоснованы с научных позиций организационно-методические предпосылки превращения федеральных и региональных целевых программ социально-экономического развития в средство обеспечения финансово-экономической устойчивости на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Не выработаны условия и критерии воздействия программ на поддержание финансовой устойчивости и гарантирование экономической безопасности посредством увязки бюджетного и программного процессов.
Высказанные положения свидетельствуют об актуальности исследуемой задачи превращения целевых программ социально-экономического развития российских регионов в действующий совместно и согласованно с бюджетным механизм укрепления финансово-экономической устойчивости региональной экономики, функционирующей в рыночных условиях хозяйствования.
Цель и задачи исследования
Главная цель диссертационной работы заключается в создании методических основ и выработке предпосылок совершенствования финансово-бюджетных процессов, системы управления на уровне регионасубъекта Российской Федерации посредством использования программно-целевого метода как инструмента обеспечения финансово-экономической устойчивости региона, повышения качества и эффективности управления.
Достижение указанной цели предполагает взаимосвязанное решение следующих задач:
— выявление сущности и содержания категории «финансовая устойчивость региональной экономики», во взаимосвязи с экономической устойчивостью, установление показателей, характеризующих устойчивое развитие;
— анализ проблем обеспечения бюджетно-финансовой безопасности регионасубъекта Российской Федерации в условиях становления и развития рыночных отношений;
— установление возможностей поддержания и укрепления финансово-экономической устойчивости региональной экономики посредством разработки и реализации среднесрочных и долгосрочных программ социально-экономического развития российских регионов;
— определение путей и способов согласования разработки среднесрочных программ экономического и социального развития регионов — субъектов Российской Федерации с бюджетным планированием на федеральном и субфедеральном уровнях, как условие обеспечения финансовой сбалансированности и устойчивости экономики региона;
— подтверждение научных положений, представленных в диссертационной работе, опытом практического осуществления с участием автора диссертации федеральной целевой программы социально-экономического развития Республики Башкортостан на период до 2007 года.
Объектом диссертационного исследования является финансово-бюджетная система субъекта Российской Федерации, рассматриваемого как часть единой финансовой системы страны, функционирующей в условиях рыночных отношений.
Предмет исследования представляют финансово-экономические отношения, возникающие в процессе разработки и управления реализацией федеральных и региональных целевых программ социально-экономического развития, ориентированных на обеспечение и повышение уровня устойчивости функционирования бюджетно-финансовой системы региональной экономики в рыночных условиях хозяйствования.
Методологической основой исследования послужили основные научные положения и принципы, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных авторов по проблемам экономики, финансов, бюджетной системы, федеративных отношений, программно-целевого планирования и управления и их государственного регулирования в российской экономике, постреформенного периода. Автор диссертации опирался на подходы и установки, закрепленные в действующем федеральном и региональном законодательстве, нормативно-правовых актах, регламентирующих бюджетные процессы, разработку и реализацию федеральных и региональных программ социально-экономического развития, ориентированных на решение социально-экономических проблем субъектов Российской Федерации.
Информационную базу исследования составили данные, опубликованные в отечественной и иностранной научной литературе по вопросам экономики, финансов, управления, полученные автором посредством расчетов, содержащиеся в материалах Программы социально-экономического развития Республики Башкортостан до 2007 года. В диссертации использованы статистические материалы, публикуемые Федеральной службой по статистике Российской Федерации, государственным комитетом по статистике Республики Башкортостан, Министерством финансов Российской Федерации, Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации.
Степень разработки исследуемой проблемы. Проблеме обеспечения экономической безопасности и финансовой устойчивости на федеральном и региональном уровнях, нахождения способов достижения финансовой стабильности посредством государственного регулирования уделяется значительное внимание в отечественной и мировой экономической науке. Результаты исследования этой проблемы широко представлены в научной литературе.
В гораздо меньшей степени исследованы региональные проблемы финансовой устойчивости экономики субъектов Российской Федерации, функционирующей в условиях реформирования системы управления экономикой и финансами, бюджетной системы, федеративных отношений. Вопросы использования целевых программ социально-экономического развития в качестве инструмента обеспечения экономической и финансовой устойчивости региональной экономики находятся в основном в стадии постановки.
Проблемам обеспечения устойчивого развития бюджетно-финансового и программно-целевого планирования и управления на федеральном и региональном уровнях посвящены исследования Абалкина Л. И., Адамеску А. А., Бандмана М. К., Валентея С. Д., Волкова В. И., Гранберга А. Г., Грязновой А. Г., Комкова Н. И., Ко-тилко В.В., Лексина В. Н., Львова Д. С., Любовного В. Я., Мильнера Б. З., Орешина В. П., Поляка Г. Б., Пчелинцева О. С., Райзберга Б. А., Роговой О. Л., Сенчагова В. К., Чистякова Е. Г., Швецова A.M., Шнипера Р. И., Штумберга Б. М. и других российских ученых-экономистов.
Научная новизна диссертации заключается в формировании теоретических основ и методических подходов к разработке согласованных с бюджетным процессом целевых программ экономического и социального развития в качестве средства достижения и повышения степени экономической и бюджетно-финансовой устойчивости регионов — субъектов Российской Федерации, в условиях посттрансформационного периода, в увязке с проводимой в стране социально-экономической политикой.
К наиболее значимым результатам, отражающим научную новизну диссертационного исследования и личный вклад автора диссертации, относятся следующие:
1. Предложена для введения в научный оборот категория «финансовая устойчивость региона — субъекта Российской Федерации», определены критерии, характеризующие финансовую устойчивость развития региональной экономики, функционирующей в рыночных условиях хозяйствования.
2. Выявлены характерные особенности целей, задач, структуры и методов разработки целевых программ экономического и социального развития как средства повышения финансово-экономической устойчивости регионов.
3. Определены проблемы и предложены способы согласования программных разработок с бюджетным процессом, совершенствования посредством программ межбюджетных федеративных отношений, разрешения противоречий, характерных для российской рыночной экономики.
4. Предложены методические подходы к оценке экономической и социальной эффективности региональных программ экономического и социального развития, разработаны способы оценки вклада программ в финансовую стабилизацию региональной экономики и повышение сбалансированности федерального и региональных бюджетов.
5. На примере реализации Программы социально-экономического развития Республики Башкортостан до 2007 года показана возможность использования научных результатов диссертационной работы к реальным программным и бюджетным процессам, приведены количественные показатели, свидетельствующие о значительном улучшении бюджетно-финансового состояния экономики Республики Башкортостан в 2002;2005 гг. благодаря реализации Программы.
6. Разработаны меры и выработаны предложения по повышению уровня финансового обеспечения региональных программ как средства обеспечения финансово-экономической устойчивости региона — субъекта Российской Федерации.
Практическая значимость диссертации. Практическое значение диссертационной работы состоит в том, что ее материалы, положения и выводы могут быть использованы при решении проблем финансовой и экономической стабилизации, предотвращения угроз возникновения кризисных финансовых явлений в регионах — субъектах Российской Федерации, перешедших к рыночным условиям хозяйствования. Результаты диссертационного исследования способны послужить средством согласования разобщенных процессов бюджетирования и программирования и повышения на этой основе степени сбалансированности финансовых планов, бюджетов и целевых программ социально-экономического развития регионов.
Разработанные и научно обоснованные в диссертации положения могут найти применение при разработке и обновлении законодательных, других нормативно-правовых актов, регламентирующих и регулирующих процессы прогнозирования, формирования перспективных финансовых планов, социально-экономических проектов, бюджетов, разработки и реализации федеральных и региональных программ социально-экономического развития.
По мнению автора, результаты диссертационного исследования применимы в деятельности Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ, Министерства регионального развития РФ, в федеральных и региональных законодательных органах, в органах управления экономикой субъектов Российской Федерации.
Теоретические результаты диссертационной работы могут быть использованы в учебном процессе в вузах экономического и управленческого профиля.
Апробация результатов исследования. Рекомендации и ключевые результаты, полученные автором, непосредственно использованы при разработке федеральной целевой программы «Социально-экономического развития Республики Башкортостан до 2007 года», разработанной по инициативе Президента Российской Федерации и утвержденной постановлениями Правительства Российской Федерации.
Ряд результатов исследования внедрены в практику работу органов управления Республики Башкортостан, научно-исследовательских и проектных организаций, применены в ходе разработки и технико-экономического обоснования инвестиционных проектов производственно-экономической и социальной направленности.
Публикации. По теме диссертации опубликовано 8 работ общим объемом 28,5 п.л., в т. ч. принадлежит автору 20 п.л.
ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ.
1. Российский и мировой опыт управления рыночной экономикой на федеральном, региональном, муниципальном уровнях свидетельствуют о необходимости и целесообразности широкого использования программно-целевого метода, применения социально-экономических программ. В процессе перехода российской экономики к рыночным формам и методам хозяйствования проявилась проблема превращения федеральных и региональных целевых программ, разрабатываемых в увязке с бюджетами, в инструмент поддержания и укрепления бюджетно-финансовой устойчивости регионов.
2. Представленный в работе критический анализ научных и практических подходов к формированию представлений о финансовой устойчивости страны, региона, муниципально-территориального образования свидетельствует, что сложился спектр разных представлений о сущности и содержании понятий «финансовая устойчивость», «бюджетно-налоговая устойчивость» и воззрений на способы их обеспечения и повышения. В диссертации предлагается использовать эти категории как многоуровневые, многопризрачные, динамические, в соответствии с принципами системного анализа и комплексного подхода. В отличие от сложившихся подходов автор исходит из необходимости рассматривать финансовую устойчивость в непосредственной увязке с государственной экономической стратегией и проводимой федеральной и региональной финансовой политикой.
3. В диссертации предложены методика и порядок проведения оценки степени финансовой устойчивости экономических систем, объектов, процессов, применимый к экономике субъектов Российской Федерации. Излагаются сущность этапов и процедур выявления проблемных ситуаций, угроз финансовой устойчивости и методические основы определения количественных и качественных параметров финансовой устойчивости региона с учетом как внутренних, так и внешних возмущений. Разработана система индикаторов финансовой устойчивости российских регионов, опирающаяся на показатели, содержащиеся в Государственной стратегии экономической безопасности России и в предложениях Комиссии ООН по устойчивому развитию. Для предложенных критериев определены предельно допустимые, пороговые значения индикаторов финансовой устойчивости региона — субъекта Российской Федерации.
4. В работе выявлены главные проблемы обеспечения экономической и финансовой безопасности России и ее регионов, разделенные на две группы:
1) связанные с недостаточностью объема финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении государства, хозяйствующих субъектов, населения для удовлетворения потребностей экономики и населения;
2) обусловленные несовершенством управления финансовой системой страны, денежными потоками, бюджетированием, распределением ресурсов и контроля за их надлежащим использованием.
По убеждению автора работы основная проблема обеспечения финансовой устойчивости на федеральном, региональном, местном уровнях управления российской экономикой в нынешний период и в обозримой перспективе заключается в подъеме производства и других видов доходообразующей деятельности, способных существенно, в несколько раз повысить финансовые поступления в бюджеты страны, регионов, муниципально-территориальных образований, пополнить источник финансирования инвестиционных проектов и программ модернизации производства, увеличить денежные доходы населения. Значительную роль в повышении финансовой стабильности играет проводимая государственная и региональная распределительная, кредитно-денежная политика, которую необходимо подчинить производственно-экономическим и социальным ориентирам.
5. Как свидетельствует многолетний зарубежный и российский постперестроечный опыт, всеобъемлющий переход к рыночным отношениям не только не ослабляет, но даже усиливает роль государственных и региональных целевых программ как инструмента преодоления несовершенств рыночной системы. Социально-экономические программы в единстве с государственным бюджетом принимают на себя роль поддержания плановых начал в рыночной экономике. Вместе с тем рыночные реформы в России существенно изменили бытовавшее в советской экономике представление о способах разработки и реализации, механизмах финансирования, организации управления программами как сугубо директивными, планово-распорядительными решениями. Усилилась значение региональных начал в программировании, активизировалась роль участников программ в их разработке и реализации, финансировании, на долю бюджетного финансирования приходится менее половины бюджетных ассигнований, формируется многоуровневая система программных разработок.
6. В условиях рыночной экономики методология и организация программно-целевого планирования и управления нуждаются в согласовании с рыночными формами и методами хозяйствования, рыночными механизмами кредитования, налогообложения, стимулирования, ценообразования. Как показано в работе, произошедшая трансформация управления наложила значительный отпечаток на порядок, организацию разработки и реализации федеральных и региональных программ. Однако нормативно-правовая база формирования программ остается несовершенной, что особенно относится к Федеральному закону «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», принятому в 1995 году. В диссертации анализируются основные недостатки этого закона и высказаны предложения о путях его доработки. Одновременно предложено разработать и принять законы субъектов Российской Федерации о региональных целевых программах и рекомендованы основные положения таких законов.
7. Применительно к сложившимся в России условиям хозяйствования главным направлением обеспечения финансовой устойчивости регионов — субъектов Федерации посредством совершенствования управления становится развитие, повышение, качества и эффективности бюджетно-финансового планирования на период от двух до пяти лет. Такое планирование должно быть подкреплено прогнозированием финансовых потоков и составлением балансов в увязке с разработкой и реализацией региональных среднесрочных программ экономического и социального развития. Благодаря достижению единства, взаимной согласованности бюджетного и программно-целевого планирования частично решается проблема разрыва продолжительности периодов, на которые разрабатываются бюджетные планы и целевые программы решения наиболее важных задач перспективного развития регионов.
8. Диссертационное исследование свидетельствует о реальной возможности укрепления финансовой устойчивости регионов — субъектов Российской Федерации посредством разработки и реализации следующих видов региональных целевых программ:
1) программы подъема регионального производства и повышения его эффективности на основе применения ресурсосберегающих технологий, позволяющих поднять уровень качества и конкурентоспособности производимых в регионе товаров и услуг;
2) социально-экономические программы решения острых региональных проблем повышения уровня и качества жизни, борьбы с бедностью, преодоления антисоциальных явлений и пороков, удовлетворения первейших потребностей населения, предотвращения конфликтов на социальной почве, оказания помощи социально уязвимым слоям,.
3) программы финансовой стабилизации, непосредственно нацеленные на повышение таких показателей, характеризующих уровень финансовой устойчивости, как профицит регионального бюджета, наличие финансовых резервов, стабилизационных фондов, высоколиквидных активов, положительный платежный баланс, погашение долгов, неотягощающие заимствования.
Как показано в работе, любая региональная программа становится стабилизационной, если бюджетные доходы от ее реализации превышают бюджетные расходы региона на программу в течение всего программного периода (с учетом дисконтирования доходов и расходов).
9. В диссертации представлен обстоятельный анализ экономических, социальных и финансовых предпосылок разработки и практической реализации федеральной целевой программы социально-экономического развития Республики Башкортостан на период до 2007 года. Источниками экономического роста и решения социальных проблем, на которые опирается данная федерально-региональная программа, должны стать и частично уже стали факторы интенсификации производства, диверсификации, использования научно-технических и технологических инноваций. В рамках рекомендуемой программной стратегии на смену экстенсивной тенденции повышения объемов добычи, извлечения уменьшающихся запасов сырья из недр и чисто экспортной ориентации производства приходят глубина переработки сырья, производство обширной номенклатуры промышленной продукции, пользующейся спросом на внутреннем и внешнем рынках, повышение качества и конкурентоспособности продукции, производимой в регионе. В основу программы положена глубокая структурно-расширительная перестройка экономики Республики Башкортостан в целях повышения ее эффективности.
10. Главная цель федеральной целевой программы «Социально-экономическое развитие Республики Башкортостан до 2007 года», разработанной и осуществляемой при непосредственном участии автора диссертации, заключается в обеспечении подъема республиканской экономики и вхождения на этой основе в единое бюджетное правовое пространство Российской Федерации, то есть достижение бюджетной сбалансированности региона в системе общероссийского, республиканского, местных бюджетов.
Главная цель разделена в работе на подцели: а) реструктуризации и модернизации производстваб) рационализации бюджетно-финансовой политикив) активизации социальной политики.
Дерево целей Программы доведено до совокупности задач, реализующих поставленные цели.
В числе целевых показателей Программы предусмотрено увеличение ВРП за программный период на 45%, обеспечение дополнительных платежей в бюджеты всех уровней на 130 млрд руб. в ценах 2003 г., эффективность использования вложений в Программу средств федерального бюджета — 1,43 руб./руб. вложений, увеличение занятости — 120 тысяч человек, создание новых рабочих мест — не менее 30 000.
11. При разработке Программы социально-экономического развития Республики Башкортостан значительное внимание уделено определению и обоснованию источников финансирования и распределению финансовых средств по статьям расходов и программным проектам. Основные источники финансирования определены следующим образом: средства федерального бюджета — 20%- средства республиканского бюджета -16,5%- собственные средства предприятий — 30%- кредиты коммерческих банков — 23%- другие источники -10,5%.
Определяющую часть затрат на реализацию Программы составляют инвестиционные расходы в масштабе 77,8% от общего объема затрат.
Анализ практики осуществления Программы показывает, что успешность реализации региональных программ зависит не только от постановки целей, структуры программы, объема финансирования, но и от совершенства организационно-экономических механизмов управления программными мероприятиями, включая правовое, информационное обеспечение, качество управленческого персонала, наличие и действенность системы контроля.
12. Оценку экономической и социальной эффективности региональных программ экономического и социального развития, как показано в диссертации, целесообразно проводить исходя из достижения целевых установок, масштаба достигнутых результатов в их сопоставлении с использованием ресурсного потенциала, то есть максимизации результата на единицу затрат. О достигнутой результативности Программы экономического и социального развития Республики Башкортостан свидетельствуют приводимые в диссертации данные, согласно которым в 2005 году бюджетные доходы Республики увеличились на 25%, по объему собственных доходов Башкортостан вышел на пятое место в Российской Федерации и первое место среди 15 субъектов Приволжского федерального округа.
О высокой эффективности Программы, достигнутых уже в первые годы ее реализации, свидетельствуют не только показатели экономического роста и решения социальных задач, но и присвоение Республики Башкортостан высоких кредитах рейтингов международными рейтинговыми агентствами.
В то же время в диссертации отмечается недовыполнение намеченных программных показателей, затягивание сроков реализации программы, обусловленное в первую очередь недофинансированием программных мероприятий из средств федерального бюджета и внебюджетных источников.
