Учреждения и чиновники Министерства внутренних дел в российской провинции 1861-1917 гг

Актуальность темы

исследования. Вторая половина XIX — начало XX века явились важным этапом модернизации российского общества. Этот сложный и противоречивый процесс, затронувший все сферы жизни общества, всегда привлекал внимание исследователей отечественной истории. Внутренней политике Российской империи данного периода посвящено значительное количество работ. Созданное в сентябре 1802 г. Александром I Министерство внутренних дел играло центральную роль во внутренней политике Российской империи, претворяя в жизнь все указы императора и проводя на местах его политику. К середине XIX века оно ведало самым обширным кругом вопросов, самым важным из которых, но не единственным, являлась охрана общественного спокойствия и порядка.

Изучение роли государственных учреждений местного уровня в реализации правительственной политики стало новой проблематикой в освещении этой темы. Впервые сформулированная на рубеже 1960;1970;х гг. в трудах П. А. Зайончковского и его учеников, она начала интенсивно разрабатываться только в постсоветский период развития отечественной историографии. Губернские и уездные учреждения Министерства внутренних дел (МВД) и других ведомств служили важнейшим инструментом внутренней политики российской монархии. Их деятельность оказывала не меньшее влияние на развитие страны, чем вырабатываемый в столице правительственный курс. Все это обусловливает необходимость обращения к опыту функционирования государственного аппарата в российской провинции, где именно учреждения Министерства внутренних дел были самыми многочисленными и наиболее значимыми.

Вместе с тем эффективность деятельности любой управленческой структуры нельзя оценить без рассмотрения ее кадрового состава, что требует анализа человеческого потенциала учреждений Министерства внутренних дел в провинции.

Научная актуальность изучения местных учреждений и чиновничества Министерства внутренних дел Российской империи обусловливается также общественной значимостью данной проблемы для современного российского общества, поскольку происходящие в нашей стране преобразования, связанные с модернизацией, не менее остро, чем по второй половине XIXначала XX века, ставят вопрос об эффективности государственного аппарата. Министерство внутренних дел Российской Федерации находится в стадии реформирования, успешное завершение которого невозможно без обращения к предшествующему историческому опыту отечественной истории, в том числе правлению трех последних российских монархов.

Степень изученности темы. Ведущая роль Министерства внутренних дел в управлении страной определила интерес к его деятельности в отечественной и зарубежной историографии Российской империи. Помимо историков, к этой теме обращались и исследователи-юристы. В историографии темы можно выделить три этапа, совпадающие с общей периодизацией отечественной исторической науки: дореволюционный, советский и современный.

Для дореволюционного этапа характерно обращение к изучению структуры и деятельности учреждений министерства, в первую очередь, правоведов. Большинство из них придерживалось либеральных общественно-политических взглядов и с позиций «государственной школы» трактовало правовые основы деятельности этого ведомства. Наиболее значительный вклад в изучение темы внесли такие авторы, как И. А. Блинов, В. М. Гессен, А. Д. Градовский, Н. М. Коркунов, С. А. Корф, Н. И. Лазаревский, A.B. Лохвицкий, И.М. Страховский1. В. М. Гессен писал: «Самодержавная.

1 Лохвицкий А. Губерния, ее земские и правительственные учреждения. СПб., 1864 — Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Т. 1−3. Т. 1. СПб., 1875 — Т. 2. СПб., 1876 — Т. 3. СПб., 1883 — Гессен В. М. Общее учение о государстве. СПб., 1909 — Гессен В. М. Русское государственное право: курс лекций. СПб., 1909 — Гессен В. М. Теория правового государства. СПб., 1912 — Гессен В. М. Городское самоуправление. СПб., 1912 — Гессен В. М. Губернатор как орган надзора. СПб., 1912. — Гессен В. М. Вопросы местного управления. СПб., 1905 — Блинов И. А. Губернаторы: историко-юридический бюрократия — самая эгоистичная. самая невежественная и тупая из всех бюрократий мира."2. И. А. Блинов, анализируя деятельность губернаторов, говоря о необходимости разделения их функций, вместе с тем указывал и на недостаточную юридическую подготовку большинства крупных чиновников л.

МВД. С. А. Корф отмечал, что заложенное законодателем смешение функций и является источником многих проблем в деятельности губернской администрации4. Анализируя деятельность губернских правлений, К. Головин назвал их безгласным и бесполезным орудием губернаторской власти5.

Свойственное либеральным исследователям критическое отношение к правительственной бюрократии еще более заметно проявилось в публицистике радикального направления, в частности, в работах Н.П. Огарева6.

К изучению проблемы роли учреждений и чиновников Министерства внутренних дел в местном управлении обращались и исследователи консервативного направления. Имея возможности обращаться к ведомственным архивам, они собрали обширный фактический материал. Среди работ этого направления наиболее значимыми являются исторический п очерк «Министерство внутренних дел. 1802−1902», охватывающий деятельность ведомства за 100 лет его существования, и труд Н.В. очерк. СПб., 1905 — Корф С. А. Очерк исторического развития губернаторской должности в России. СПб., 1901 — Коркунов Н. М. Русское государственное правоСПб., 1908 — Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 1: Конституционное право. СПб., 1908 — Страховский И. М. Крестьянский вопрос в законодательстве и законосовещательных комиссиях после 1861 г. // Крестьянский строй. СПб., 1905 — Страховский И. М. Губернское устройство. Губернское управление. СПб., 1913 — Страховский И. М. Губернское устройство (правительственные учреждения). СПб., 1913.

2 Гессен В. М. На рубеже. СПб., 1906. С. 255.

3 Блинов И. А. Губернаторы: историко-юридический очерк.

4 Корф С. А. Очерк исторического развития губернаторской должности в России // Вестник права. 1901. № 9. С. 130−148.

5 Головин К. Наше местное управление и местное представительство. СПб., 1884. С.

123.

6 Огарев Н. П. Русские вопросы. Избранные социально-политические и философские произведения / под общ. ред. М. Т. Иовчук, Н. Г. Тараканова. М., 1956. Т. 2.

7 Министерство внутренних дел. Исторический очерк. 1802−1902. СПб., 1901.

Варадинова «История Министерства внутренних дел"8. Авторами этих работ систематизировано огромное количество документов, обнаруженных ими в ведомственных архивах МВД и его подразделений.

Анализируя этот этап изучения проблемы, следует отметить, что его итогом стала фундаментальная проработка законодательной базы деятельности аппарата Министерства внутренних дел и его отдельных учреждений (канцелярии губернатора, губернского правления и земских участковых начальников) и выявление проблем, порожденных существующим законодательством в системе организации и управления губернскими и уездными учреждениями. Исследование кадрового потенциала Министерства внутренних дел учеными того времени не проводилось в силу объективных общественно-политических причин.

Второй этап историографии приходится на советский период отечественной истории. До середины 1960;х гг. изучение повседневной деятельности учреждений Министерства внутренних дел Российской империи, практически, не велось. Доминирующей в исследованиях историков была революционная тематика. Внутренняя политика самодержавия рассматривалась и оценивалась ими исключительно негативно. Практически неизученной оставалась история государственных учреждений дореволюционной России, особенно это касалось регионального аспекта. Единственным исключением можно назвать фундаментальное исследование Н. М. Дружинина «Государственные крестьяне и реформа П.Д. Киселева», в котором было обстоятельно проанализировано управление государственными крестьянами в дореформенный период и его состояние к середине XIX в.9.

Только с середины XX века вновь проявляется интерес к системе государственных учреждений дореволюционной России. В первую очередь это связано с трудами выдающегося отечественного историка П.А.

8 Варадинов Н. В. История Министерства внутренних дел. СПб., 1870.

9 Дружинин Н. М. Государственные крестьяне и реформа П. Д. Киселева. М. — Л.,.

Зайончковского. В своих работах «Кризис самодержавия на рубеже 18 701 880 годов», «Российское самодержавие в конце XIX столетия» он впервые ввел в научный оборот новый вид источников — формулярные списки чиновников Российской империи, что позволило от публицистических оценок перейти к объективному анализу отечественной бюрократии10.

П.А. Зайончковский не только выработал новые подходы к изучению государственного аппарата Российской империи второй половины XIXначала XX века, но и создал научную школу его изучения. Среди трудов представителей этой школы наибольший интерес представляет работа Н. П. Ерошкина, в которой впервые дан анализ структуры губернских и уездных учреждений Министерства внутренних дел. Так, в своем исследовании «История государственных учреждений дореволюционной России» он проанализировал структуру губернских учреждений, являвшихся ядром местной администрации и, по сути, входящих в систему учреждений, подведомственных Министерству внутренних дел (канцелярии губернатора и губернского правления). В ходе исследования автор пришел к выводу, что «.за губернатором сохранилась основная власть в губернии», а «.губернское правление окончательно превращается в исполнительный орган губернатора. Гораздо большее значение приобретает канцелярия губернатора"11.

Как правило, анализ деятельности местной администрации имперского периода в отечественной историографии 1960;1970;х годов проводился в контексте изучения аграрной истории и деятельности земских органов 12 самоуправления. Итогом в изучении проблемы местного управления.

10 Зайончковский П. А. Кризис самодержавия на рубеже 1870−1880 г. 1976 — Зайончковский П. А Российское самодержавие в конце XIX столетия. М., 1970.

11 Ерошкин H.H. История государственных учреждений дореволюционной России: учеб. для студ. высш. учеб. заведений по специальности «Историко-архивоведение». М., 1983. С. 223−224.

12 Захарова Л. Г. Земская контрреформа 1890 г. М., 1968; Кризис самодержавия в России. 1895−1917 гг. JL, 1984; Либерман A.A. Состав института земских начальников // Вопросы истории. 1976. № 8. С. 201−204- Герасимов Г. А. Земское самоуправление в России. М., 1990.

Российской империи в отечественной историографии советского периода стали исследования П.Н. Зырянова13.

На рубеже 1980;1990;х гг. начинается современный этап развития отечественной историографии, характерной чертой которого стал рост интереса к деятельности государственных учреждений и чиновничьего аппарата дореволюционной России. Эта проблема рассматривается как составная часть модернизации российского общества в новое и новейшее.

14 время .

Начало исследования местного аппарата МВД в 1990;е гг. было положено трудами М. М. Шумилова и В. А. Иванова, за которыми последовал целый ряд других интересных исследований. В них рассматривались различные аспекты деятельности местного аппарата Министерства внутренних дел15. Так, в трудах Ю. В. Тота и Ю. А. Реента впервые в сферу внимания исторической науки была включена уездная и сельская полиция.

13 Зырянов П. Н. Социальная структура местного управления капиталистической России (1961;1914 гг.) // Исторические записки. Т. 107. М., 1982.

14 Великие реформы в России: 1856−1874. М., 1992; Власть и реформы. От самодержавной к советской России. Спб., 1996; Миронов Ю. Н. Социальная история России периода империи (XVIIIначало XX в.). Т. 1−2. Спб., 1999; М., Административные реформы в России: история и современность. М., 2006.

15 Шумилов М. М. Местное управление и центральная власть в России в 50-хначале 80-х гг. XIX в.: дис.. д-ра ист. наук: 07.00.02. СПб., 1992; Иванов В. А. Губернское чиновничество 50−60 гг. XIX в. в России (по материалам Московской и Калужской губерний): историко-источниковедческие очерки. Калуга, 1994; Морякова О. В. Система местного управления России при Николае I. М., 1998; Мерзлякова Л. В. Чиновничество Вятской губернии первой половины XIX в. Опыт социально-политической характеристики: дис.. канд. ист. наук. Ижевск, 1997; Лысенко Л. М. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи (XVIIIначало XX в.). М., 2001; Павлюк Ю. Б. Российское чиновничество в системе местного управления в первой половине XIX века. На материалах Московской и Тверской губерний: дис.. канд. ист. наук. М., 2001; Чижова В. В. Выборные от дворянства в системе местного управления Российской империи в конце XVIII — первой половине XIX века. На материалах Тверской губернии: дис.. канд. ист. наук. Тверь, 2001; Земцов Л. И. Волостной суд в России 60-х годовпервой половины 70-х годов XIX века. Воронеж, 2002; Кайнова Е. В Нижегородская губернская администрация в 1880-х — 1-й половине 1890-х годов. Должностные лица, учреждения, направления деятельности: дис.. канд. ист. наук: 07.00.02. Нижний Новгород, 2006.

Российской империи16. Итоговыми исследованиями для современного этапа отечественной историографии могут считаться исследования C.B. Любичанковского и A.C. Минакова.

C.B. Любичанковский на материалах Уральского региона рассматривает взаимодействие института губернаторства с другими высшими губернскими учреждениями (канцелярии губернатора и губернского правления). Скрупулезный анализ делопроизводственных документов губернского уровня позволил автору исследования пересмотреть ряд традиционных для отечественной историографии мнений, в частности, о малозначительности губернского правления в административной системе того времени. C.B. Любичанковский в ходе изучения деятельности губернских учреждений одним из первых в отечественной историографии связал эффективность их функционирования с материальным положением служащих в них чиновников17.

В 2011 г. вышло фундаментальное исследование A.C. Минакова, посвященное деятельности губернаторов пяти центральных губерний (Воронежской, Курской, Орловской, Рязанской и Тамбовской) в пореформенную эпоху. Его автор на основе обширного фактического материала, значительная часть которого впервые вводится в научный оборот, проанализировал ряд вопросов, еще до этого не решенных в отечественной историографии. A.C. Минаков рассмотрел принципы формирования губернаторского корпуса, назначения, перемещения и увольнения чиновников, занимающих эту должность. Впервые в отечественной историографии исследователь проанализировал ежегодные отчеты.

16 Реент Ю. А. Сельские охранно-полицейские структуры самодержавной России. Рязань, 2000; .Тот Ю. В. Реформа уездной полиции в правительственной политике России в XIX в. СПб., 2002.

17 Любичанковский C.B. Губернская администрация и проблема кризиса власти в позднеимперской России (на материалах Урала, 1892−1914 гг.). Самара — Оренбург, 2007. губернаторов пореформенной эпохи с точки зрения эффективности местного управления Российской империи18.

В последнее десятилетие заметно возросло количество диссертационных исследований, посвященных деятельности Министерства внутренних дел в дореволюционной России, авторы которых изучают место этого ведомства в государственном механизме, его структуру и функциироль в механизме регулирования религиозных отношений, в защите интересов подданных Российской империи после отмены крепостного праватенденции развития органов предварительного следствияроль в защите интересов подданных Российской империи после отмены крепостного права и ряд других проблем. Большинство этих исследований имеет историко-правовой характер и рассматривает структурные изменения, а также посвящено правоохранительным и карательным функциям учреждений МВД19.

18 Минаков A.C. Губернаторский корпус и центральная власть: проблема взаимоотношений (по материалам губерний Черноземного центра второй половины XIXначала XX в.). Орел, 2011.

19 Лаптева J1.E. Местное управление в пореформенной России, 1864−1905 гг. Историко-правовое исследование: дис.. д-ра юрид. наук: 12.00.01. М., 2001; Лукьянов С. А. Роль и место МВД дореволюционной России в механизме регулирования религиозных отношений (1802−1917 гг.): дис.. канд. юрид. наук: 12.00.01. М., 2000; Иваневский В. Е. МВД России (1880 — март 1917 г.): структура, функции, место в государственном механизме: дис.. канд. юрид. наук: 12.00.01. М., 2001 — Чаплыгина В. Н. Становление и тенденции развития органов предварительного следствия системы МВД России (функционально-структурный подход): дис.. канд. юрид. наук: 12.00.09, 12.00.11. М., 2004 — Чупрынов М. Ю. Контроль представительных органов власти над деятельностью МВД России в 1906;1917 гг. (на примере Государственной думы): дис.. канд. юрид. наук: 12.00.01. М., 2006; Кириллова Т. К. Правовое положение подданных Российской империи после отмены крепостного права и роль МВД в защите их интересов: дис.. д-ра юрид. наук: 12.00.01. СПб., 2006; Яковлев К. Л. Министерство внутренних дел в государственном механизме Российской империи, 18 021 811 гг.: дис.. канд. юрид. наук: 12.00.01. М., 2002 — Шингарева Н. В. Роль МВД Российской империи в разработке и реализации законодательства о веротерпимости и свободе совести во второй половине XIX в. — феврале 1917 г. Историко-правовое исследование: дис.. канд. юрид. наук: 12.00.01. М., 2006 — Юдин Е. Г. Организационно-правовые основы развития уголовного сыска в системе МВД России в 1866—1917 гг.: дис.. канд. юрид. наук: 12.00.01. Нижний Новгород, 2001 — Рытченко A.B. Механизм правового регулирования правоохранительной деятельности МВД России в конце XIXначале XX века: дис.. канд. юрид. наук: 12.00.01. СПб., 2001 — Целуйко A.B. Роль и место МВД Российской империи в проведении земской и городской реформ второй половины XIX века: дис. канд. юрид. наук: 12.00.01. М., 2007.

Проблема деятельности учреждений Министерства внутренних дел и состава служивших в них чиновников применительно к Рязанской губернии в отечественной историографии на протяжении длительного времени не затрагивалась. Из дореволюционных исследований заслуживает упоминания работа А. Д. Повалишина «Обзор земской деятельности Рязанской губернии за десятилетие с 1866 по 1875 год», в которой дается анализ взаимоотношений земского самоуправления и местных представителей власти20.

В советский период развития историографии проблема деятельности местных учреждений МВД на территории Рязанской губернии также не привлекала исследователей. Единственным исключением можно считать обращение к личности и творчеству М.Е. Салтыкова-Щедрина, который в эпоху правления Александра II некоторое время занимал должность.

21 рязанского вице-губернатора .

Ситуация стала меняться в постсоветский период. Значительное место рассматриваемой проблеме было уделено в обобщающих трудах по региональной истории Рязанского края, подготовленных под руководством П. В. Акулыиина. В монографии «История Рязанского края. 1778−2007 гг.» впервые была рассмотрена система местных учреждений разных ведомств, которая существовала в регионе в имперский период истории. В исследовании «История рязанской власти» на основе обширной источниковой базы проанализирован социокультурный облик рязанского губернаторского корпуса22.

На материалах Рязанской губернии было подготовлено диссертационное исследование Т. А. Поскачей о провинциальном чиновничестве России в последней четверти XVIII — первой половине XIX.

20 Повалишин А. Д. Обзор земской деятельности Рязанской губернии за десятилетие с 1866 по 1875 год. Рязань, 1876.

21 Эльсберг Я. Е. Салтыков-Щедрин. М., 1934. (Жизнь замечательных людей) — Тюнькин К. И. Салтыков-Щедрин. М., 1989. (Жизнь замечательных людей).

22 История Рязанского края. 1778−2007 гг. Рязань, 2007 — История рязанской власти. Рязань, 2008. века. Организационно-кадровые особенности деятельности полиции Рязанской губернии начала XX века затрагивались в трудах Ю.А. Реента23. Появилось и ведомственное издание по истории полиции Рязанской губернии24.

Анализ изучения истории проблемы дает нам основание сделать вывод, что, несмотря на достижения как исторической науки, так и смежных юридических дисциплин, проблема изучения деятельности учреждений Министерства внутренних дел в российской провинции и состава служащих в них чиновников как в масштабах Российской империи, так и на территории Рязанской губернии, пока еще не получила всестороннего и комплексного освещения.

Объектом исследования является Министерство внутренних дел Российской империи.

Предмет исследования — структура и деятельность учреждений и чиновничества Министерства внутренних дел на губернском и уездном уровне.

Цель диссертационного исследования — комплексное изучение структуры, кадрового состава и деятельности губернских и уездных учреждений Министерства внутренних дел во второй половине XIX — начала XX века.

Для достижения поставленной цели нами решались следующие исследовательские задачи:

1. Анализ правовой основы функционирования местных учреждений Министерства внутренних дел.

2. Рассмотрение системы местных учреждений Министерства внутренних дел и ее эволюция в исследуемый хронологической период.

23 Реент Ю. А. Полицейская система Российской империи начала XX в., 1900;1917 гг.: дис.. д-ра ист. наук: 07.00.02. М., 2002 — Реент Ю. А. История правоохранительных органов: Полицейские и тюремные структуры России. М., 2002.

24 Перов И. Ф., Кузнецов М. В. История рязанской милиции. Рязань, 2001.

3. Изучение персонального состава и социокультурного облика губернского и уездного чиновничества Министерства внутренних дел.

4. Рассмотрение основных функций учреждений Министерства внутренних дел на территории Рязанской губернии и ее уездов.

5. Определение уровня эффективности деятельности губернских и уездных учреждений Министерства внутренних дел.

Хронологические рамки исследования охватывают период второй половины XIX — начало XX века. Ее нижние рамки определяются крестьянской реформой 1861 г., положившей начало коренным преобразованиям в стране, что не могло не отразиться на деятельности учреждений и чиновничестве Министерства внутренних дел в российской провинции. Верхней границей является начало революционных событий 1917 года, которые сопровождались крахом государственной системы Российской империи и ликвидацией большинства учреждений, в том числе Министерства внутренних дел губернского и уездного уровня.

Территориальные рамки исследования ограничиваются границами Рязанской губернии, образованной в 1778 г. в ходе реализации губернской реформы Екатерины II. Губерния состояла из 12 у.е.здов, границы которых не претерпели существенных изменений в период с 1861 г. и вплоть до 1917 г.

Методологическая основа работы обусловлена принципами историзма и научной объективности. В основу методологических приемов легли диалектический подход к рассматриваемой проблеме, ее оценка в конкретно-историческом контексте, во взаимосвязи с комплексом общероссийских экономических и политических процессов. Метод индукции позволил составить общую картину системы учреждений МВД в Рязанской губернииметод анализа — выделить из всей системы губернских и уездных учреждений МВД и чиновничества, подчиненного этому министерству, наиболее значимые для исследования и их описания структуры, функции и полномочиясравнительно-исторический методпроанализировать изменяющуюся в исследуемый период (1861 — 1917) структуру местных учреждений МВД, а также дать количественную и качественную характеристику чиновничества. Кроме этого, в работе были использованы описательный метод и метод статистического анализа.

Научная новизна исследования состоит в том, что впервые на материале Рязанской губернии предпринята попытка комплексного анализа структуры, полномочий и функций губернских и уездных учреждений Министерства внутренних дел в период с 1861 по 1917 г., прослежена численность чиновников, дана их социокультурная характеристика. В процессе данного исследования впервые были введены в научный оборот новые архивные документы, в частности более 500 формулярных списков, которые рассматриваются в сравнительном анализевпервые исследованы личные дела чиновников уездного уровня (уездных исправников, становых приставов, мировых посредников и пр.).

Основные положения, выносимые на защиту:

Во-первых, правовые основы функционирования губернских и уездных учреждений Министерства внутренних дел сформировались в дореформенную эпоху и с 1861 по 1917 г. не претерпели значительных изменений. Местные структуры МВД играли ключевую роль в работе государственного механизма на региональном уровне. В сферу их компетенций входила не только правоохранительная деятельность, но практически все важные стороны жизнедеятельности, включая даже и те, которые на общеимперском уровне относились к деятельности других ведомств.

Во-вторых, структура учреждений Министерства внутренних дел, действовавших в период с 1861 по 1917 г. на территории Рязанской губернии, представляла собой многофункциональную систему, которая принципиально не отличалась от сложившейся в дореформенную эпоху. Ликвидация некоторых второстепенных учреждений и создание новых, связанных, прежде всего, с реализацией крестьянской реформы, не изменили ни систему, ни методы административного управления в регионе. Организацию деятельности этих учреждений нельзя признать эффективной, так как существовавшая система управления не обеспечивала достаточной координации входивших в нее учреждений на уездном уровне.

В-третьих, наиболее заметные изменения произошли не в структуре учреждений Министерства внутренних дел, а в социокультурном облике провинциальных чиновников этого ведомства. Анализ более 500 формулярных списков и личных дел чиновников различных учреждений позволил сделать следующие выводы: в исследуемое нами время дворянство не могло обеспечить губернские и уездные учреждения представителями «благородного сословия" — с каждым последующим десятилетием все более ясно обозначалась тенденция к увеличению в рядах провинциального чиновничества лиц других сословий, в том числе и крестьян, однако эта тенденция не стала преобладающей, и сословный характер провинциальной бюрократии сохранялся вплоть до 1917 г.

В-четвертых, к началу XX века на территории Рязанской губернии, по мере развития российского общества, объем функциональных обязанностей, возложенных на учреждения Министерства внутренних дел, в том числе, и в Рязанской губернии, значительно вырос. В то же время численность аппарата чиновников принципиально не изменилась, что негативно отражалось на эффективности деятельности губернских и уездных властей.

В-пятых, к началу XX века правоохранительная (полицейская) функция становится важнейшей из числа обязанностей, возложенных на губернские учреждения и чиновников МВД. Это было связано со значительно возросшим количеством правонарушений как криминальной, так и политической направленности. Образование и профессиональные навыки местных чиновников в обстановке стабильности и спокойствия обеспечивали исполнение ими своих функциональных обязанностей на должном уровне. Но в кризисных условиях возросший с годами объем дел не позволял справляться с новыми проблемами. Это ярко проявилось в период революционных событий 1905;1907 и 1917 гг.

Источниковой основой диссертации являются как опубликованные источники, так и архивные документы, хранящиеся в фондах Государственного архива Рязанской области. Большая часть их выявлена в фондах Канцелярии рязанского губернатора (ГАРО. Ф. 5) и Рязанского губернского правления (ГАРО. Ф. 4). Также были использованы документы, отложившиеся в фондах Владимиро-Рязанского управления земледелия и государственных имуществ (ГАРО. Ф. 10), Рязанской губернской земской управы (ГАРО. Ф. 29), Рязанского губернского дворянского депутатского собрания (ГАРО. Ф. 98), Рязанского губернского предводителя дворянства (ГАРО. Ф. 99), Зарайского уездного предводителя дворянства (ГАРО. Ф. 102), Рязанского губернского по городским делам присутствия (ГАРО. Ф. 172), Прокурора Рязанского окружного суда (ГАРО. Ф. 641), Рязанского губернского присутствия (ГАРО. Ф. 695), Рязанской губернской строительной комиссии (ГАРО. Ф. 859), Рязанской губернской ученой архивной комиссии (ГАРО. Ф. 869), Рязанской губернской землеустроительной комиссии (ГАРО. Ф. 861), Михайловской уездной переписной комиссии (ГАРО. Ф. 881), Касимовского уездного полицейского управления (ГАРО. Ф. 1297), Михайловского уездного полицейского управления (ГАРО. Ф. 1298), Пронского уездного полицейского управления (ГАРО. Ф. 1299), Рязанского уездного полицейского управления (ГАРО. Ф. 1300), Личный фонд С. Д. Яхонтова (ГАРО. Ф. 2798), Материалы к биографиям Рязанских губернаторов (ГАРО. Ф. 5039), Материалы о жизни и работе П. Ф. Кудрявцева (ГАРО. Ф. 5595).

Для создания более полной картины взаимодействия учреждений МВД привлечены документы из фондов Российского государственного исторического архива: Комитета министров (РГИА. Ф. 1263), Департамента общих дел МВД (РГИА. Ф. 1284), Департамента духовных дел МВД (РГИА. Ф. 821).

Значительная часть, выявленных в фондах ГАРО документов, впервые вводится в научный оборот. К ним в первую очередь относятся около 500 формулярных списков и личных дел чиновников губернских и уездных учреждений Рязанской губернии, а также большая часть делопроизводственных документов, касающаяся взаимоотношения губернских властей с подчиненными им уездными структурами.

Первую группу используемых в диссертационном исследовании источников составили законодательные источники, в которых закреплена структура учреждений, входящих в систему Министерства внутренних дел на местах, а также их штатная численность и полномочия. Это манифесты, указы и ряд других законодательных актов, которые в совокупности составляли нормативную базу деятельности местных учреждений МВД. Среди них особое значение имел наказ губернаторам от 1837 года. Этот же наказ определял и круг полномочий канцелярии. Последующие указы привели к усилению роли губернатора и наделению его «полицейскими» полномочиями. Так, после издания 14 августа 1881 г. закона «О мерах к охране государственной безопасности и общественного спокойствия» в период введения «Положения об усиленной охране» в случае нарушения издававшихся губернаторами постановлений им предоставлялось (при необходимости) право высылки политически неблагонадежных лиц за пределы губернии. Помимо этого, губернаторы обладали и другими полномочиями, в частности, законом от 10 марта 1907 г. на губернаторов был возложен надзор за всеми находящимися в губернии правительственными и общественными учреждениями и должностными лицами гражданского ведомства.

Важные сведения содержат «Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губернии, по общему учреждению.

Л С управляемых", а также «Приложения к общему учреждению уездной и городской полиции», где расписаны правила полицейской службы26.

25 Материалы, собранные для Высочайше учрежденной комиссии о преобразовании губернских и уездных учреждений. Отдел полицейский. СПб., 1871. Ч. 2. § 7−9. С. 1−15.

26 Там же. § 8, 9.

Вторую группу источников составили ведомственные нормативные акты, прежде всего, циркуляры, которые рассылало Министерство внутренних дел по губерниям для ознакомления и решения конкретных вопросов как общего, так и частного характера.

Сюда же можно отнести и рекомендательные материалы Министерства внутренних дел, такие, как: «Указания, сделанные МВД относительно применения некоторых статей Положения о земских учреждениях 12 июня 1890 г.» 1892 г.- «Наставления от Медицинского Совета МВД о мерах личной предусмотрительности и осторожности, предохраняющих от заболевания холерой», 1892 г.- «Наставления от Медицинского Департамента о мерах для борьбы с холерой» 1892 г.

К материалам ведомственного происхождения можно отнести официальный документ, изданный Департаментом общих дел МВД в 1901 г.: «Общий обзор деятельности Министерства Внутренних Дел за время царствования Императора Александра III».

К этим же материалам можно причислить циркуляры, которые рассылало Министерство внутренних дел по губерниям для ознакомления и решения конкретных вопросов. Например, следующие Циркуляры Министерства внутренних дел: о сборе пожертвований в пользу раненых и больных воиново доставлении сведений о военных собранияхоб утверждении в г. Петербурге международной выставки предметов садоводства за 1867 г.- о распределении подписки на газету «Северная почта» по уездам Рязанской губернии за 1868 г.- о сборе пожертвований на сооружение памятника Богдану Хмельницкому в г. Киеве за 1870 г.- об отводе пастбищных мест для лошадей пехотных Копорского и Тульского полковоб обложении иногородних купцов, ведущих оптовую торговлю, сборами в пользу городских доходов за 1872 г.- по утверждению Устава по воинской повинности за 1874 г.- по проведению Всенародной переписи населения за 1881 г.- об издании дополнений к сборнику по тюремной части за 1883 г.

Циркуляры касались и общих, и частных вопросов как всех губерний, так и только Рязанской, например: Циркуляр МВД об оказании содействия межевым и лесным чинам, командированным в Рязанскую губернию для производства разных работ по лесоустройству за 1874 г.- Циркуляр МВД об оказании содействия Случевскому, командированному в Рязанскую губернию для руководства акцизного надзора при поставке контрольных снарядов на винокуренных заводах за 1874 г.- Циркуляр МВД о выписке для Рязанской губернии сборника статей закона и правительственных распоряжений по питейной торговле за 1876 г.- Циркуляр МВД о доставлении сведений о расстоянии селений Рязанской губернии за 1878 г. и т. д. Все эти циркуляры, присланные из министерства внутренних дел, имели силу закона, на основании этих Циркуляров издавались циркуляры губернатора.

Третья группа источников представлена документами делопроизводства, в которых отражена текущая административная деятельность учреждений МВД и их взаимосвязь между собой. В этой группе особое место занимают отчеты губернатора. В Государственном архиве Рязанской области отчеты губернатора наиболее полно представлены с 1861 по 1897 г., но хранятся они в разных столах канцелярии губернатора. После Циркуляра 1897 г. о новой форме составления отчета губернаторами их почти нет в документообороте канцелярии.

Проведенный сравнительный анализ отчетов за 1860-е, 1880-е, 1890-е гг. показал, что под влиянием изменений в системе государственной власти и управления отчеты перестали отражать все многообразие жизни губернии. Анализ этих источников помог дать количественную и качественную характеристику той деятельности, которую осуществляли губернские и уездные учреждения МВДпонять взаимоотношения между ними на уездном и губернском уровнях, а также проследить динамику этой деятельности за исследуемый период.

Четвертую группу источников составили формулярные списки. Их изучение позволило представить картину качественного состава рязанского губернского и уездного чиновнического корпуса, входящего в систему МВД27. В Государственном архиве Рязанской области сохранились формулярные списки всех рязанских губернаторов с 1861 по 1917 г. Не все они были заполнены до конца, но этим «грешили» многие формулярные списки. Также сохранилось большинство формулярных списков вице-губернаторов, за исключением двух (Иванова П. Е. и Колобова В.А.) Хорошо представлены формулярные списки уездных и губернских предводителей дворянства, земских начальников, полицейских чинов. В большинстве формулярных списков нет точной даты рождения, а указан возраст чиновника на момент заполнения формулярного списка. Такая информация крайне необходима для анализа социокультурного облика как земских начальников, так и уездных предводителей дворянства. Поскольку по некоторым формулярным спискам нельзя указать точную дату рождения на момент назначения на должность, то, следовательно, нет возможности подтвердить точно, достигли ли назначающиеся возрастного ценза. Иногда формулярные списки пересылались на дальнейшее место службы чиновника в другую губернию (например, вице-губернатора Волкова), поэтому приходилось восстанавливать сведения о его службе по другим источникам (адрес-календари, «Губернские ведомости», списки чиновников, хранящиеся в фондах того или иного учреждения).

Кроме формулярных списков, для анализа социокультурного облика чиновников использовалось более 500 личных дел. Практически в каждом личном деле (а это касается, в первую очередь, земских начальников и уездных исправников) имеются протоколы о производстве испытания представляемого на должность, удостоверения об окончании учебных заведений, клятвенное обещание при вступлении на службу, рапорты о.

27 Кайнова Е. В. Нижегородская губернская администрация в 1880-х — 1-й половине 1890 годов. С. 29. службе и сами формулярные списки, сведения о выплате пенсий. Помимо.

ЛО этого, имеются данные о непосредственной работе земских начальников .

Пятую, не менее важную и значимую группу источников представляют различные официальные справочные издания. Они дают материалы для характеристики учреждений МВД и их чиновников. Прежде всего, это адрес-календари, которые позволили выявить динамику изменения структуры местной администрации. В фондах канцелярии губернатора и ряда других учреждений обнаружены подготовительные материалы к адрес-календарям, содержащие более полные сведения, чем опубликованные29.

Шестая группа источников включала местную периодическую печать, прежде всего официальную газету «Рязанские губернские ведомости». С 1865 г. эта газета стала выходить ежедневно, а с 1870 г. из малоформатной превратилась в большеформатную и делилась на официальную и неофициальную части. В официальной части публиковались, как и прежде, распоряжения правительства и губернатора, циркуляры различных департаментов Министерства внутренних дел, Министерства финансов и юстиции, рязанского губернатора.

Важную группу источников составляют документы личного происхождения. Среди них особого внимания заслуживают неопубликованные воспоминания преподавателя Рязанской духовной семинарии, известного местного общественного деятеля С. Д. Яхонтова, которые позволили взглянуть на Рязанскую губернию с иной, неофициальной стороны30. Этому способствуют и мемуары потомственного дворянина И. М. Слезкина «Моим детям.», служившего в провинциальной Рязани чиновником особых поручений. Его отец возглавлял Рязанскую казенную палату, был известной личностью в губернии. В 20-е гг. XX столетия семья была вынуждена эмигрировать во Францию31.

28 ГАРО. Ф. 695. Оп. 28. Д. 1−542.

29 Адрес-календари Рязанской губернии. Рязань, 1865−1914.

30 ГАРО. Ф.Р. 2798. Оп. 1. Д. 88.

31 Слезкин И. М. Моим детям. Воспоминания. Москва — Бюсси. 2008.

Структура диссертации: введение, три главы, заключение, список источников и литературы, приложения, включающие персональные данные о губернских и уездных чиновниках, а также сведения о динамике изменений состава губернских и уездных учреждений.

Практическая значимость. Результаты и материалы диссертационного исследования могут быть использованы при построении учебных курсов по отечественной истории, истории отечественного государства и права, истории госучреждений, истории органов внутренних дел и ряда смежных дисциплин. Факты и выводы, приведенные нами в диссертации, позволят более глубоко осмыслить проблемы развития государственных и муниципальных учреждений, по-новому взглянуть на проблемы российской бюрократии.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации изложены в десяти публикациях, в том числе в научных журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ, и апробированы в ходе выступлений на научных конференциях разного уровня.

Заключение

.

Министерство внутренних дел, являясь составной частью механизма государственного управления в пореформенной России, занимало главное место и играло ключевую роль в системе местного управления. В сферу деятельности местных учреждений Министерства внутренних дел входили все жизненно важные сферы деятельности губернии. Это были не только правоохранительные обязанности, но и функции по урегулированию социально-экономической и культурной жизни российской провинции.

В российской провинции учреждения Министерства внутренних дел представляли собой сложную, разветвленную и многофункциональную систему губернских и уездных органов, находящихся в прямом подчинении губернатору. Личность губернатора, первого лица в регионе, во многом определяла уровень эффективности решения внутренних проблем. Канцелярия губернатора превращалась в главное учреждение на губернском уровне. В последние годы правления Александра III и первое десятилетие царствования Николая II проявилась тенденция к удлинению сроков пребывания в должности губернатора и вице-губернатора.

На протяжении второй половины XIX — начала XX века подавляющая часть губернского и уездного чиновничества Министерства внутренних дел по происхождению и статусу принадлежала к дворянству. Чем выше был чин и должность чиновника, тем меньше была возможность встретить на бюрократической лестнице лицо недворянского происхождения.

Тем не менее, сословный состав провинциального чиновничества МВД на протяжении десятилетий — от крестьянской реформы 1861 г. до начала революционных событий 1917 г., медленно, но неуклонно менялся: росло число выходцев из других сословий, в том числе и из крестьян. Наиболее заметно это проявилось в уездных учреждениях на низших должностях, даже на тех, которые могли занимать только представители потомственного дворянства. Однако вплоть до 1917 г. сословный характер провинциального чиновничества МВД существенно не изменился. Принцип всесословности оставался только наметившейся, но не преобладающей или господствующей тенденцией.

На протяжении второй половины XIX — начала XX века сложившаяся еще в дореформенную эпоху система местных учреждений Министерства внутренних дел оставалась практически без изменений. Но объем и сложность дел в значительной мере увеличились. Жизнь общества в масштабах всей страны и в масштабах рассматриваемого региона с каждым десятилетием усложнялась. Аппарат управления российской провинции не успевал приспосабливаться к постоянно усложняющимся условиям функционирования. Продолжавшая существовать система управления губернией и ее уездами не могла обеспечить координацию входивших в нее учреждений как МВД, так и других ведомств. Необходимость преобразований системы управления признавалась, начиная с 1860-х гг., и властями, и обществом, но неоднократно предпринимаемые в этом направлении шаги на протяжении последующих шести десятилетий не привели к принципиальным изменениям. Темпы реформирования государственного аппарата все больше отставали от темпов изменения жизни общества. К началу XX века объем функциональных обязанностей, возложенных на учреждения МВД в губернии, значительно вырос, в то время как численность аппарата чиновников существенно не изменилась. Это отрицательно сказывалось на эффективности, возложенных на чиновников полномочий.

Обострение противоречий в обществе, которое сопровождалось значительным ростом числа правонарушений как криминальной, так и политической направленности, приводило к тому, что правоохранительная (полицейская) функция МВД превращалась в одну из ведущих.

Образовательный уровень губернских и уездных чиновников, их профессиональные навыки, дееспособный возраст, в общем и целом, позволяли чиновникам исполнять свои функциональные обязанности на должном уровне. Вместе с тем возраставший с каждым десятилетием объем дел не позволял выполнять их достаточно эффективно. Однако несмотря на обширную деятельность учреждений и чиновников МВД губернского и уездного уровня, во всех сферах жизни Рязанской губернии эффективность ее результатов к началу XX века стала снижаться. Власти наталкивались на равнодушие и непонимание, а часто и враждебность со стороны населения. Такое отношение порождалось целым рядом объективных и субъективных причин, главная из которых — нерешенность аграрного вопроса.

Провинциальное чиновничество МВД выполняло огромный объем служебных обязанностей в условиях кадрового голода при мизерном жаловании. Почти все рязанские губернаторы негативно отзывались о большинстве своих подчиненных, уровень подготовки и мотивация которых не способствовали их результативной служебной деятельности. Противоречие между возраставшей сложностью управленческих задач и недостаточностью имеющихся для этого административных возможностей стали одной из причин кризисных явлений в жизни Российской империи второй половины XIX — начала XX века.

Поражение в Русско-японской войне 1904;1905 гг., революция 1904— 1905 гг., Первая мировая война и порожденный ею кризис всех сторон жизни российского общества наносили все более мощные удары по монархической государственности. Провинциальный аппарат Министерства внутренних дел, не претерпевший принципиальных изменений на протяжении второй половины XIX — начала XX века, оказался не в состоянии обеспечить политическую стабильность в регионах огромной страны в момент социальных катаклизмов.