Методы оценки в системе аттестации государственных служащих

Актуальность темы

исследования. Процесс реформирования государственности России сопровождается трансформацией старых и созданием новых политических и социально-правовых институтов власти. Так, Конституционное разделение государственной власти России на три ветви послужило основанием для развития исполнительной власти как института, субъекты которого — органы исполнительной власти, реализуют от имени государства функции по обеспечению исполнения законов.

Практика показывает, что глубокие преобразования в государственной и общественной жизни невозможно осуществить без значительных изменений в кадровой политике, коренной перестройки кадровой работы. Особая нагрузка в процессе реформирования возлагается на кадры, обеспечивающие проведение в жизнь новых, закрепленных в праве норм социального устройства общества. Соответственно, возрастают и требования к кадрам, призванным профессионально решать задачи обеспечения интересов граждан в принципиально новых социально-политических и экономических условиях.

Между тем, сложившаяся в настоящее время в органах исполнительной власти ситуация характеризуется как кризисная. По данным Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003;2005 годы)», в период с 1992 по 2002гг. ухудшился профессиональный состав органов государственной власти, наметился дефицит государственных служащих в возрасте до 45 лет, имеющих опыт работы в современных экономических условиях, сохраняется преобладание государственных служащих с непрофильным образованием, нехватка квалифицированных кадров сочетается с наличием незаполненных вакансий, что в первую очередь связано с низкой оплатой труда государственных служащих.

Среди основных проблем государственной службы называются наличие противоречий и пробелов в законодательстве РФ о государственной службе, несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности, сохранение консервативной системы подготовки и развития государственных служащих, недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной службы и пр.

Решить эти и другие проблемы можно только при трансформации кадровой политики в органах исполнительной власти. Одним из основных инструментов реализации кадровой политики, закрепленным федеральным законом «Об основах государственной службы в РФ» и направленным на совершенствование деятельности органов государственной власти по подбору, повышению квалификации и расстановке государственных служащих, является аттестация, призванная привести в соответствие профессиональный уровень последних с квалификационными требованиями должности. По результатам аттестации принимаются решения о необходимости повышения квалификации государственных служащих, определяются направления их профессионального обучения и развития, решается вопрос о продвижении по службе, установлении надбавки, присвоении государственному служащему квалификационного разряда и т. д. Таким образом, аттестации принадлежит центральное место в системе работы с персоналом органов исполнительной власти. От эффективности аттестации, как средства оценки, от надежности ее результатов во многом зависит успех реализации других направлений работы с персоналом (ротация, обучение и развитие и т. д.).

К сожалению, многие вопросы аттестации до сих пор остаются «тайной за семью печатями». Несовершенство законодательства, неразвитость и противоречивость нормативно-правовой базы государственной службы затрудняют успешное внедрение аттестации на уровне федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, где аттестация зачастую превращается в формальную процедуру, навязанную «сверху».

Центральным вопросом аттестации госслужащих является проблема методов оценки. Применение любого метода возможно только при четко определенных критериях, составляющих предмет оценки. К сожалению, вопрос предмета оценки государственных служащих при аттестации до сих пор не нашел разрешения. В федеральном законе «Об основах государственной службы в Российской Федерации» закреплены квалификационные требования к уровню образования, стажу службы, опыту работы государственных служащих. Однако, в законе не нашли отражения требования к профессионально-деловым качествам государственных служащих, к результатам их деятельности, до сих пор не существует унифицированных критериев их оценки.

Между тем, потребность в формировании таких критериев велика. Критерии оценки формируют «модель государственного служащего» — эталон, к которому нужно стремиться, они задают требования, которым должен соответствовать служащий. Именно на основе таких критериев должны приниматься решения о соответствии должности, ротации, необходимости повышения квалификации и т. д. Таким образом, формирование унифицированных критериев оценки является актуальной проблемой, решение которой во многом способствовало бы повышению эффективности аттестации как средства оценки.

Состояние изученности проблемы. Проблема аттестации получила широкое освещение в научной и методической литературе, в частности, в работах В. А. Агеева, Т. Ю. Базарова, И. В. Бизюковой, А. П. Волгина, И. М. Гуськовой, В. Н. Меньшовой, В. И. Матирко, Л. И. Меньшикова, Г. Х. Попова, Ф. П. Величко, А. П. Журавлева, Ю. Д. Красовского, Е. В. Магницкой, А. С. Пашкова, Ю. Н. Старилова, В. А. Столяровой, В. К. Тарасова, Г. В. Щекина и др.

В работах названных авторов подробно раскрываются вопросы становления системы аттестации в России и за рубежом, цели и задачи аттестации, ее основные этапы, даются рекомендации по построению системы аттестации государственных служащих.

Менее изученным является вопрос, касающийся предмета оценки, то есть тех параметров, по которым оценивается работник при проведении аттестации. В основном, внимание уделяется вопросам оценки руководящих кадров, при этом дается общее освещение проблемы оценки руководителей, без привязки к специфике государственной службы.

Проблема формирования критериев оценки для аттестации государственных служащих исполнительных органов власти мало изучена, не сформированы унифицированные критерии оценки госслужащих, что существенно затрудняет практическую реализацию процедуры аттестации федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Целью исследования является изучение теоретических основ и практики формирования критериев оценки для аттестации государственных служащих и создание алгоритма формирования универсального Комплекса критериев оценки для аттестации госслужащих.

Объектом исследования является аттестация гражданских государственных служащих федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

Предметом исследования автора является формирование Комплекса критериев оценки для аттестации государственных служащих.

Исходя из цели исследования, в работе ставятся следующие задачи:

1. Раскрыть сущность аттестации, ее содержание и методы.

2. Рассмотреть особенности государственной службы и нормативно-правовые основы аттестации государственных служащих органов исполнительной власти.

3. Определить место и роль критериев оценки в аттестации.

4. Проанализировать нормативно закрепленные критерии оценки государственных служащих органов исполнительной власти, изучить подходы к их формированию, сформулировать требования к формированию Комплексов критериев оценки.

5. С учетом требований, разработать алгоритм формирования Комплекса критериев оценки (ККО) для аттестации госслужащих и апробировать его.

6. Разработать рекомендации по использованию алгоритма формирования ККО для аттестации государственных служащих и создаваемых на его основе Комплексов критериев оценки.

Теоретической и методологической основой исследования послужили труды российских и зарубежных ученых и практиков в области оценки и аттестации. В диссертации рассмотрены также Федеральные законы и иные нормативные правовые акты. При разработке проблемы диссертационного исследования в разной степени использовались следующие концептуальные подходы и теоретические положения:

— Концептуальные представления о кадровой политике (Т.Ю. Базаров, Е. В. Охотский, И. В. Скоробогатов, В. А. Сулемов, А.И. Турчинов);

— Методология фундаментального прикладного социального исследования (А.Г. Здравомыслов, В. И. Герчиков, А. И. Пригожин, М. В. Удальцова,.

B.А. Ядов);

— Теория рациональной бюрократии М. Вебера и представителей последующих социологических школ (Р. Мертона, А. Гоулднера,.

C.Липсета);

— Теоретические представления о сущности аттестации как организационно-правового средства оценки кадров Л. И. Меньшикова, А. С. Пашкова, Г. Х. Попова, Ю. Н. Старилова, В. А. Столяровой, Г. Б. Скок;

— Теоретико-практические представления об оценке персонала Р. Бояциса, П. Спарроу, В. Дулевича, С. Вудроффа и других.

В исследовании использовался комплекс методов: теоретический анализ литературных источников, анализ документов, анализ профессиональной деятельности, экспертная оценка, наблюдение, методы математической статистики.

Научная новизна исследования заключается в разработке целостного методологического подхода к формированию Комплекса критериев оценки государственных служащих. Основные элементы научного вклада заключаются в следующем:

1. Предложена авторская классификация методов оценки, позволяющая разработчику процедуры аттестации осуществлять выбор метода, исходя из конкретного аспекта измерения (квалификационных требований, результатов деятельности и профессионально-деловых качеств служащего) и способа сбора информации об аттестуемом (опрос, анализ письменных источников, наблюдение/ анализ деятельности).

2. Уточнены понятия «качества», «личностные качества», «профессионально-деловые качества», «компетенции» и «компетентность», дано определение понятия «критерии оценки», определена роль критериев оценки в аттестации.

Исходя из целей исследования, под профессионально-деловыми качествами аттестуемого предложено понимать проявляющиеся в поведении, наблюдаемые и измеряемые характеристики объекта оценки (государственного служащего), оказывающие влияние на его деятельность. Под критериями оценки автор понимает представления субъекта (оценивающего) о должном состоянии (должной степени развития) качеств объекта оценки.

3. Определена структура Комплекса критериев оценки для аттестации государственных служащих. Автором предложено включать в ККО, помимо квалификационных требований к государственными служащим, две группы «неформальных критериев» — результаты деятельности служащего и его профессионально-деловые качества.

4. Впервые проведен комплексный анализ нормативно закрепленных критериев оценки, обобщены его результаты и на их основе разработаны требования к Комплексу критериев оценки государственных служащих.

5. Разработан и апробирован универсальный алгоритм формирования Комплекса критериев оценки для аттестации государственных служащих. При формировании ККО автором предложен комплексный подход, использующий достоинства и нивелирующий недостатки известных подходов к формированию ККО (анализ документов, анализ деятельности, экспертный опрос).

6. Разработаны методические рекомендации по применению алгоритма формирования критериев оценки и создаваемых на его основе Комплексов критериев оценки государственных служащих при реализации различных направлений работы с персоналом органов исполнительной власти.

Практическая значимость работы заключается в том, что на основе предложенного алгоритма автором разработан Комплекс критериев оценки для аттестации государственных служащих Департамента Федеральной государственной службы занятости населения по Красноярскому краю. Создан и передан в Департамент «Сборник документов для аттестации государственных служащих ДФГСЗН по Красноярскому краю», включающий «Положение об аттестации государственных служащих Департамента» и комплект оценочных форм для аттестации.

Рекомендации автора по применению алгоритма формирования Комплекса критериев оценки и создаваемых на его основе ККО госслужащих могут быть использованы специалистами по управления персоналом федеральных и региональных органов исполнительной власти при реализации различных направлений работы с кадрами: подборе, анализе потребностей в обучении, мотивации и т. д.

Внедрение и апробация результатов исследования. Предложенный автором алгоритм формирования ККО был апробирован в Департаменте ФГСЗН по Красноярскому краю. Апробация проводилась автором совместно с руководителями структурных подразделений Департамента. В результате апробации был сформирован Комплекс критериев оценки государственных служащих Департамента ФГСЗН.

Критерии, вошедшие в Комплекс, отражают специфику профессиональной деятельности служащих Департамента, формируют требования к результатам их деятельности и профессионально-деловым качествам, о чем свидетельствует Заключение руководителя Департамента ФГСЗН по Красноярскому краю о практической значимости рекомендаций автора. Департаментом ФГСЗН по Красноярскому краю принято решение об использовании ККО при проведении аттестации служащих Департамента в марте-апреле 2004 г.

Структура работы. Цель и задачи диссертационного исследования определили ее структуру, которая включает введение, три главы, заключение, библиографический список использованной литературы и приложения.

В реализации основных направлений Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003;2005 годы)» важное место занимает повышение эффективности деятельности государственных служащих, которое требует совершенствования системы ее оценки. Основным инструментом оценки государственных служащих является аттестация, проведение которой регулируется нормами права. Федеральный закон «Об основах государственной службы» признает аттестацию одним из инструментов кадровой политики и развития государственных служащих. Аттестация государственных служащих имеет свои особенности, которые проистекают из предназначения органов исполнительной власти и организации государственной власти Российской Федерации. Но прежде чем раскрыть эти особенности, мы были вынуждены сопоставить понятия «государственная власть», «исполнительная власть», «государственная служба», а также обратиться к теории рациональной бюрократии М. Вебера, являющейся моделью для сравнения профессионального чиновничества разных стран. Исходя из того, что органы исполнительной власти являются составной частью государственной службы, основное внимание в дальнейшем было уделено современному этапу становления государственной службы в Российской Федерации. Анализ кадровой ситуации в органах исполнительной власти привел к выводу о кризисных явлениях, последствия которых проявляются во всех сферах общественной жизни. Регламентированные законом «Об основах государственной службы в РФ» стратегические меры в отношении кадров органов исполнительной власти далеко не всегда реализуются на практике, нормативные требования не выполняются, наметился разрыв между провозглашаемыми атрибутами кадровой политики и реальной практикой. Исходя из целей исследования, мы рассмотрели сущность, задачи, методы аттестации. Для этого нам потребовалось уяснить специфику аттестации как организационно-правовой формы оценки. Анализ работ В. К. Тарасова, Ю. Н. Старилова, Л. И. Меньшикова, Г. Х. попова, А. С. Пашкова и др. позволил сделать вывод, что аттестация есть.

а) форма организации интегральной, комплексной оценки, осуществляемой с использованием норм права, гарантирующих максимальную объективность результатов и последствийб) проводимая с определенной периодичностьюв) концентрированно несущей в себе социальные требования и нормы в качестве эталонов или моделей «должного», с которыми сопоставляются работники. Автором предложена классификация методов оценки, позволяющая осуществлять выбор метода исходя из конкретного аспекта измерения при аттестации. В диссертационном исследовании проведен анализ нормативно правовых документов, закрепляющих и регламентирующих проведение аттестации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Анализ показал, что зачастую законы и положения об аттестации субъектов РФ слабо учитывают особенности субъекта, во многих из этих документов вопросы методов оценки при аттестации, выбора критериев оценки, аттестования членов аттестационной комиссии не находят разрешения. Вследствие несовершенства законодательной базы, наличия пробелов в законодательстве о государственной службе аттестация зачастую превращается в формальную процедуру, навязанную сверху, что снижает ее эффективность как средства оценки персонала. Теоретический анализ различных аспектов аттестации показал, что существует значительный круг проблем аттестации, которые еще предстоит осмыслить. Одной из существенных проблем аттестации является проблема выбора методов оценки, тесно связанная с необходимостью формирования четких критериев оценки государственных служащих. Метод оценки как средство установления степени соответствия служащего требованиям должности эффективен лишь тогда, когда сами эти требования сформулированы. Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» устанавливает квалификационные требования к уровню образования, опыту работы, стажу службы на государственных должностях, которые могут рассматриваться как формальные критерии оценки для аттестации государственных служащих. Опыт проведения аттестации показывает, что одних лишь формальных критериев оценки для успешного проведения аттестации и выводов о соответствии или несоответствии государственного служащего занимаемой должности, явно недостаточно. Автором сделан вывод о необходимости формирования иных, «неформальных» критериев оценки. В целях исследования, автором рассмотрены различия в понятиях «качества» и «критерии», уточнено их содержание, определены место и роль критериев оценки в аттестации. Так как унифицированного Комплекса критериев оценки государственных служащих в настоящее время не существует, был проведен анализ нормативно закрепленных критериев оценки служащих в субъектах РФ (Новосибирская, Кемеровская области, республика Хакасия), рассмотрены их достоинства и недостатки. К общим недостаткам существующих в практике критериев оценки государственных служащих были отнесены следующие: 1) зачастую выбор оцениваемых качеств осуществляется случайным образом, вследствие чего в модели критериев оценки встречаются «пересекающиеся» параметры оценки, либо наоборот, существенные параметры оказываются упущенными и не включаются в модель, 2) разночтения в понимании сути критериев оценки и оценочных шкал разработчиком, аттестуемыми и аттестующими, что приводит к повышению уровня конфликтности аттестации как процедуры, 3) отсутствие методик перехода от выставленных оценок к суждению о соответствии или несоответствии государственного служащего замещаемой должности. В результате анализа выявленных недостатков были сформулированы требования к Комплексу критериев оценки: включение в ККО различных групп критериев (квалификационные требования, требования к результатам деятельности, требования к уровню развития профессионально-деловых качеств) — оптимальность набора оцениваемых параметровнеобходимость расшифровки оцениваемых качестввведение «критерия эффективности» для каждого качестваиспользование словесных шкал оценкиприменение методов математической статистики для перехода от отдельных оценок к суждению о соответствии должности. В соответствии с изложенными требованиями, был предложен алгоритм формирования Комплекса критериев оценки для аттестации государственных служащих, включающий шесть основных этапов. Формирование критериев оценки для аттестации велось в двух направлениях: выявление требований к результатам деятельности государственных служащих и требований к их профессионально деловым качествам. Методами получения такой информации стали: анализ документов, анализ деятельности, экспертный опрос. Предложен нестандартный (авторский) подход к формированию ККО, при котором все три метода использовались комплексно: информация, полученная с помощью одного метода, перепроверялась на следующих этапах посредством применения других методов. Использование нескольких подходов к формированию критериев оценки в одном алгоритме позволило усилить преимущества и нивелировать недостатки каждого из них. Апробация алгоритма проводилась на примере Департамента ФГСЗН по Красноярскому краю. В результате апробации был сформирован валидный, надежный, полный Комплекс критериев оценки служащих Департамента ФГСЗН, одобренный руководством Департамента. Критерии, вошедшие в ККО, были сформированы с учетов функциональной специфики и должностной иерархии Департамента, что позволило признать авторский алгоритм эффективным инструментом формирования параметров оценки государственных служащих. Был создан и передан в Департамент «Сборник документов для аттестации государственных служащих Департамента ФГСЗН по Красноярскому краю» для использования при аттестации в 2004 году. В целом можно констатировать, что предложенный алгоритм можно рассматривать как основу для формирования требований к результатам деятельности и профессионально-деловым качествам государственных служащих Департаментов ФГСЗН. При условии успешной апробации на примере других органов исполнительной власти, алгоритм может быть рекомендован для использования всеми органами исполнительной власти РФ для формирования параметров оценки государственных служащих. Изначально мы ставили своей задачей разработать алгоритм формирования ККО для аттестации государственных служащих. Однако анализ показал, что алгоритм и формируемые на его основе Комплексы критериев оценки являются универсальными, что позволило автору сформулировать некоторые рекомендации по дополнительным возмомсностям их использования. Алгоритм формирования ККО и создаваемые на его основе Комплексы критериев оценки могут использоваться для реализации следующих инструментов кадровой работы: при подборе государственных служащих, для управления оплатой труда, для оценки потребностей в обучении, при планировании деятельности государственных служащих и подразделений органов исполнительной власти. Таким образом, предложенный алгоритм формирования ККО и создаваемые на его основе Комплексы критериев оценки могут служить для решения целого комплекса вопросов по управления персоналом, способствовать совершенствованию и повышению эффективности работы с кадрами в органах исполнительной власти. Безусловно, внедрение Комплекса критериев оценки и использование его дополнительных возможностей потребует времени, и, вероятно, высоких затрат, однако польза от его применения очевидна, а вклад в его разработку станет инвестициями в развитие технологии работы с персоналом органов исполнительной власти Российской Федерации.