Антикризисное управление муниципалитетов

Содержание Введение

1. Муниципальные образования: основные угрозы

2. Антикризисная политика муниципальных образований Список литературы Введение Важным фактором устойчивого развития экономики России является экономическая состоятельность ее хозяйствующих субъектов, к которым, обладая этим правом по Закону, относятся и муниципалитеты.

В процессе формирования института банкротства и связанного с ним научно-практического направления антикризисного управления начинают проявляться специфические особенности кризисных явлений, связанных с отраслевой принадлежностью предприятий и организаций, спецификой попадающих в кризисное состояние социально-экономических систем. Это происходит, поскольку в процессе функционирования любой хозяйствующий субъект, обладающий материальными и финансовыми ресурсами, сталкивается с проблемами по исполнению принятых обязательств, что может привести к кризисному состоянию.

Происходит естественный процесс развития научных основ антикризисного управления, дальнейшая детализация его предметной области, выделение относительно самостоятельных сфер, где кризисные явления имеют свою специфику, среди них — антикризисное управление муниципальными образованиями.

Кризис муниципальной власти — особое переломное состояние в развитии и функционировании социально-экономической и политической системы местного сообщества, характеризующееся снижением уровня управляемости социально-экономическими процессами, обострением политических конфликтов, ухудшением экономического положения муниципалитетов вплоть до состояния банкротства.

Необходимость разработки организационно-экономических основ новой для российских условий формы антикризисного управления муниципальными образованиями — обусловливает актуальность темы исследования.

1. Муниципальные образования: основные угрозы Муниципальные образования, как и любые системы, зависимы от внешней среды и в то же время связаны с внешней средой таким образом, что из внешней среды они получают необходимые им ресурсы и передают во внешнюю среду продукты своей жизнедеятельности. Внешняя среда является необходимым условием существования систем, поэтому функционирование муниципальных образований определяется уровнем информации о параметрах и окружающей среды.

Внешняя среда воспринимается муниципальным образованием одновременно и как система, содержащая благоприятные параметры, и как система, включающая неблагоприятные факторы. Благоприятные параметры воспринимаются муниципальным образованием как возможности (развития, повышения эффективности и т. д.), а неблагоприятные — как угрозы.

Возможности муниципального образования заключаются в предоставляемых внешней средой условиях деятельности и проявляются в использовании сильных сторон и укреплении слабых сторон муниципальных образований.

Угрозы муниципальным образованиям проявляются в различных формах:

— в новых нормативно-правовых актах, не учитывающих интересы или наносящих ущерб муниципальному образованию;

— в состоянии хозяйственного и экономического потенциала;

— в доступности банковских кредитов;

— в отсутствии собственных природно-сырьевых ресурсов;

— в состоянии демографических проблем;

— в уровне безработицы;

— в состоянии экологии территории;

— в политических переменах в стране и т. д.

Исходя из анализа состояния силы и слабости внутренней среды муниципального образования представляется возможность в установлении взаимоотношениями между ее сильными и слабыми сторонами, что позволяет определить перспективы развития муниципального образования.

Слабые стороны муниципальных образований выражаются в отсутствии видения перспектив развития; устаревших методах управления; в недостатке профессиональных кадров, принимающих решения и низкой эффективности и реализуемости принимаемых решений; низком уровне и дефиците бюджета; отсутствии поддержки населения и др.

Степень влияния сильных и слабых сторон, возможностей и угроз для муниципального образования определяется методом экспертных оценок и учитываются при разработке стратегических решений.

На основе анализа внутренней и внешней среды муниципальное образование имеет возможность определить свои точки роста и порядок стратегически значимых действий для решения социально-экономических проблем.

Внешняя среда в зависимости от характеристик факторов воздействия разделяется на дальнее и ближнее окружение, где ближнее окружение оказывает непосредственное воздействие на системы, а дальнее — опосредованное.

Дальняя внешняя среда (или макроокружение) является важнейшей составной частью внешней среды, как правило общей для всех муниципальных образований. Но воздействие макроокружения на конкретное муниципальное образование оказывается специфическим, выражающим особенность отдельного муниципального образования и то конкретное положение, в котором оно находится.

Макроокружение как система, структурирует такие подсистемы как, политика, экономика, общество, институты, природные ресурсы, географическое положение, интеграционные процессы и др.

К факторам, создающим возможности стабильного и безопасного развития муниципального образования можно отнести следующие:

— совершенствование нормативно-правововой базы в России;

— политическая стабильность и национальная безопасность;

— увеличение мобильности населения, отсутствие ограничения свободи прав человека;

— рост образовательного уровня;

— начало возрождения культурноисторического наследия России;

— провозглашение Конституцией РФ социально ориентированного государства;

— экономический рост государства и обеспечение экономической безопасности;

— увеличение спроса на туристические услуги;

— реализация правительственной программы газификации страны;

— государственная охрана природных ресурсов и система мер экономической безопасности;

— положительные тенденции в таможенной политике, защите отечественных товаропроизводителей;

— реконструкция транснациональных магистралей;

— увеличивающаяся емкость потребительского рынка.

К угрозам внешней среды для муниципальных образований можно отнести следующие факторы:

— усиление зависимости (экономической, политической) от государства, несовершенство межбюджетных отношений;

— старение и сокращение населения;

— неверие населения в проводимые реформы и его апатия;

— несовершенная конкуренция со стороны муниципальных образований;

— вероятность насыщения рынка импортными товарами и услугами, в том числе производимыми в других регионах и муниципальных образованиях;

— высокий удельный вес импортозамещения на потребительском рынке;

— недостаток объектов по утилизации твердых бытовых и промышленных отходов, канализационных стоков;

— высокий износ магистральных инженерных коммуникаций (электрои газоснабжение);

— низкий уровень общественной безопасности в стране;

— рост внелегальной экономики, в том числе коррупционность власти и бизнеса;

— высокие риски для предпринимателей.

Концепция стратегии развития муниципального образования — это важнейший элемент стратегического управления, в котором формируются цели эффективного социально-экономического развития территории, формах и механизмах его достижения, а также о методах управления этим развитием с учетом новых тенденций и особенностей социально-экономического развития региона, страны. В основу концепции, как правило, должны быть положены разработка альтернативных стратегий и их оценка, выявление приоритетных направлений развития муниципального образования, анализ ресурсов развития, а также выявленные конкурентные преимущества муниципального образования и на этой основе формируется план конкретных стратегических действий. Таким образом, концепцию стратегии развития муниципального образования можно представить как вектор развития муниципального образования в основе которого лежит следующий порядок ее формирования:

— стратегический анализ состояния муниципального образования;

— разработка и оценка сценариев развития на основе эталонных и действующих стратегий развития муниципальных образований;

— выработка философии развития муниципального образования, включающая в себя определение видения, миссии, целей и задач муниципального образования;

— определение подходов и разработка методов стратегических планов и действий.

Существует множество определений понятия так называемого видения. Суть их сводится к определению видения как идеальной картины будущего организации, того состояния, которое может быть достигнуто при самых благоприятных условиях. Управление на основе видения заключается в организации работы ради достижения определенных идеалов.

Видение определяет миссию организации это то, что система собирается делать, определяет ее предназначение, указывается целевая направленность деятельности.

Требования к формулированию миссии заключаются в подборе простых и понятных терминов, обеспечивающих однозначность толкования при сохранении простора для творческого развития организации.

От общей формулировки миссии организация через конкретные планы работы определяет конкретные цели деятельности.

Отталкиваясь от формулировки миссии, необходимо перейти к разработке стратегических целей МО. Известный голландский консультант Ханс Виссема выделяет три типа стратегических целей:

— поративные (цели муниципального образования в целом);

— бизнес-цели (цели однородной группы конкретной деятельности);

— функциональные (цели функциональной деятельности).

Подобный подход не учитывает оценку влияния целей внешней среды и целей муниципального образования как системы. Поэтому при определении целей муниципального образования лучше использовать подход, основанный на учете экспертных мнений основных субъектов целеполагания: представителей власти, местного сообщества (населения) и бизнеса.

Специалисты Института социально-экономических проблем РАН рассматривают систему целей и подцелей местного самоуправления, в различных вариантах (в виде дерева в табличном варианте).

Формулировки стратегических целей муниципальных образований зависят от подходов к стратегическому планированию.

В качестве критериев выбора стратегии целесообразно использовать сильные стороны организации и внешние возможности, цели организации и все виды ресурсов, а также решение главных проблем организации.

Разработка стратегии должна соответствовать именно тому муниципальному образованию, для которого разрабатывается стратегия, позволяющая достичь экономически устойчивого состояния территории.

Определение конкретного результата, который может проявиться, обеспечивает формулирование целей муниципального образования, для достижения которых разрабатывается стратегия.

Таким образом, мы предложили своего рода модель, реализация которой должна обеспечить успех муниципальному образованию.

Вместе с тем, следует отметить, что универсального, пригодного на все случаи жизни метода разработки стратегии не существует, но опыт подсказывает несколько возможных направлений их разработки.

Таким образом, можно сделать следующие выводы:

— формирование стратегии развития муниципального образования предполагает выработку философии развития муниципального образования — видение, миссию и его стратегические цели, то есть, по сути, стратегический выбор муниципального образования;

— философия развития муниципального образования — основа концепции стратегии его развития. Между категориями «концепция» и «стратегия» прослеживается сложная взаимосвязь части и целого, концепция — это стратегический вектор развития, который детализируется и наполняется в стратегии — документе конкретным содержанием, планами, программами, мероприятиями практических действий органов местного самоуправления и других структур и составляющих субъектов муниципального образования.

Построение этого дерева целей позволяет разрабатывать стратегию развития муниципального образования как единой системы, имеющей экономическую, социальную, экологическую и другие составляющие.

Только чёткое видение цели, задач на основе разработанной и принятой стратегии социально-экономического развития муниципального образования даст возможность его устойчивого и стабильного состояния и является основой обеспечения экономической безопасности региона и государства в целом.

2. Антикризисная политика муниципальных образований В России термин «антикризисное управление» (crisis-management) стал широко использоваться после ввода в действие законодательства о банкротстве и применялся для описания процедур банкротства юридических и физических лиц. В настоящее время по мере становления и развития новых форм территориального управления становится очевидным, что муниципальные образования и регионы являются сложными социально-экономическими системами, подверженными кризисам так же, как и системы производственные. В связи с этим в общей системе антикризисного управления целесообразно выделить антикризисное управление территориальными системами, в т. ч. непосредственно антикризисное управление территорией.

Если рассматривать кризис территории как период, характеризуемый наибольшей вероятностью возникновения ситуаций, при которых условия ее устойчивого развития оказываются невыполнимыми, то в самом общем виде антикризисное управление муниципальным образованием можно определить как один из важнейших постоянно реализуемых видов деятельности органов местного самоуправления, обеспечивающий сохранение определенной структуры местной экономики, ее устойчивое развитие и сглаживание негативных последствий кризисов различной природы.

В современной литературе принято давать узкую и широкую трактовку понятия «антикризисное управление», а также разделять понятия «антикризисное управление» и «антикризисное регулирование».

Антикризисное управление муниципальным образованием в узком смысле слова можно рассматривать как комплекс мероприятий по восстановлению платежеспособности муниципального образования и удовлетворению требований кредиторов.

Платежеспособность — способность муниципального образования своевременно и полностью выполнять свои обязательства, вытекающие из торговых, кредитных и иных операций денежного характера.

Неплатежеспособность — финансовое положение муниципального образования, при котором оно не может своевременно погашать свои финансовые обязательства.

Муниципальное образование признается неплатежеспособным, т. е. не способным обеспечить обслуживание и погашение своих обязательств, при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств:

— отказ органов местного самоуправления от исполнения обязанности по погашению и (или) обслуживанию своих обязательств, а также непредставление ответа на предъявленные требования кредиторов в установленные законодательством или договором сроки;

— отсутствие на счете местного бюджета средств, необходимых для исполнения решения суда о взыскании денежных средств для погашения и (или) обслуживания обязательств муниципального образования;

— недостаточность объема предусмотренных местным бюджетом ассигнований на погашение и обслуживание муниципального долга для финансирования указанных расходов исходя из сроков исполнения долговых обязательств.

В целях антикризисного управления следует различать долговую и текущую платежеспособность.

Долговая платежеспособность определяется наличием (отсутствием) обязательств, отнесенных действующим законодательством к долговым обязательствам.

В соответствии Бюджетным кодексом РФ долговые обязательства муниципального образования могут существовать в форме:

— кредитных соглашений и договоров;

— займов, осуществляемых путем выпуска муниципальных ценных бумаг;

— договоров и соглашений о получении муниципальным образованием бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

— договоров о предоставлении муниципальных гарантий.

В п. 3 ст. 100 «Муниципальный долг» Бюджетного кодекса РФ зафиксировано, что муниципальные долговые обязательства в иных формах существовать не могут.

Ст. 106, 111, 92.1 Бюджетного кодекса предусматривают предельные величины основных параметров местного бюджета:

1) предельный объем муниципальных заимствований не должен превышать сумму, направляемую в текущем финансовом году на финансирование дефицита соответствующего бюджета и (или) погашение долговых обязательств соответствующего бюджета;

2) предельный размер расходов на обслуживание долга не должен превышать 15% от расходов бюджета;

3) дефицит местного бюджета не должен превышать 10 процентов утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Нарушение этих параметров позволяет уполномоченному органу субъекта федерации назначить ревизию местного бюджета и по ее результатам передать исполнение этого бюджета под контроль органа, исполняющего региональный бюджет.

2. Текущая платежеспособность определяется наличием или отсутствием задолженности муниципалитета по обязательствам, не отнесенным действующим законодательством к долговым обязательствам (задолженность по оплате выполненного муниципального заказа предприятиям различных форм собственности, в т. ч. ресурсоснабжающим организациям; по выплате заработной платы работникам бюджетных учреждений и др.).

Стандартные процедуры антикризисного управления по восстановлению текущей платежеспособности включают ее реструктуризацию, т. е. согласованное с кредиторами предоставление отсрочки или рассрочки по обязательствам муниципального образования. В случае признания долга безнадежным возможно частичное или полное списание основного долга, а также штрафов и пени. Графики реструктуризации, в зависимости от конкретной финансовой ситуации, составляются таким образом, чтобы выплата большей части суммы долга пришлась на конец срока реструктуризации. Задолженность по штрафным санкциям, как правило, реструктурируется одновременно, причем на более льготных условиях. При погашении задолженности по основному долгу допускается списание долга по пеням и штрафам.

В целях антикризисного управления следует различать неисполнение долговых обязательств при сохранении текущей платежеспособности и нарушение текущей платежеспособности и неисполнение долговых обязательств одновременно.

Причинами неплатежеспособности муниципального образования могут быть:

— нарушение процедуры подготовки и рассмотрения проекта бюджета; ошибки в самой логике разработки и рассмотрения проекта бюджета; отсутствие системы казначейского исполнения бюджета;

— отказ администраций субъектов РФ принимать в расчет фактические долги муниципальных образований при рассмотрении объема трансфертов; неясность процедуры выяснения отношений между органами государственной власти, местного самоуправления и кредитором;

— несоблюдение принципа единства кассы. Переход на казначейское исполнение бюджетов в муниципальных образованиях осуществлен частично. Несмотря на то, что казначейское исполнение бюджета закреплено в Бюджетном кодексе РФ, в муниципалитетах нарушаются основные принципы казначейства, в частности — единство кассы: по факту доходы бюджетов зачисляются на разные счета;

— отсутствие сводной информации о полном внутреннем долге, поскольку кредиторская задолженность не входит в состав внутреннего долга; в долг бюджета переоформляется лишь незначительная часть просроченной кредиторской задолженности муниципальных предприятий и организаций, в то время как большинство предприятий ЖКХ и муниципального городского пассажирского транспорта фактически являются банкротами;

— отсутствие системы консолидированного учета кредиторской задолженности муниципальных предприятий и учреждений. Формат ведения долговой книги не позволяет адекватно отслеживать ситуацию с задолженностью перед предприятиями-поставщиками топливно-энергетических ресурсов и принимать соответствующие управленческие решения;

— отсутствие системы муниципального заказа и контроля цен товаров, работ, услуг, приобретаемых за счет средств бюджета.

В отличие от неплатежеспособности, несостоятельность муниципальных образований — это признанная судом неспособность администрации муниципального образования исполнить свои обязательства перед кредиторами. В России термин «несостоятельность» применяется по отношению к предприятиям наряду с термином «банкротство», что регулируется соответствующим Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)». Для территорий процедуры банкротства разработаны и применяются за рубежом, но в России они законодательно не определены.

Финансовая неплатежеспособность муниципалитетов не обязательно связана с общей экономической ситуацией в стране или в определенном регионе. Как показывает мировая практика, неплатежеспособными могут стать и крупные города в наиболее благополучных в экономическом отношении регионах в условиях общей экономической стабильности в стране и общего подъема экономики.

Антикризисное управление муниципальным образованием в широком смысле — это применение антикризисных процедур по отношению к конкретной территории с целью недопущения кризиса или сглаживания его негативных последствий.

Антикризисные процедуры в этом понимании включают:

1) анализ внешней среды и внутреннего потенциала территории (имущественного, финансового, налогового, природного, географического и др.), а также ее конкурентных преимуществ на основе SWOT-анализа;

2) бюджетный анализ на основе сопоставления собственных и регулирующих доходов муниципального образования, прогноз доходов и расходов бюджета;

3) диагностику возникновения кризисных ситуаций с целью принятия адекватных причине появления кризиса мер;

4) разработку антикризисной стратегии;

5) разработку антикризисной программы развития территории, в т. ч. краткосрочных мероприятий по реструктуризации задолженности, увеличению доходов и снижению расходов бюджета и долгосрочных мер по реструктуризации основных отраслей, градообразующих предприятий, оздоровлению местных финансов;

6) создание структур для организации управления программой и последующий контроль за ходом ее реализации.

Сформулируем принципы антикризисного управления территорией.

1. Принцип единства целей управления на разных уровнях иерархии (федерация, субъект федерации и муниципальное образование).

2. Принцип адекватности. Методы разработки и принятия решений в кризисной ситуации должны быть адекватны реальной ситуации. Антикризисные управляющие должны обладать более высоким уровнем квалификации по сравнению с управляющими в обычных условиях с тем, чтобы быстро и адекватно реагировать на изменение внешних и внутренних факторов, влияющих на развитие территории.

3. Принцип системного подхода к решению поставленных задач. Система антикризисного управления развитием территории рассматривается как сложная социально-экономическая система и построена как совокупность функциональных, обеспечивающих и предметных подсистем (подсистемы антикризисного управления собственностью, жилищно-коммунальным хозяйством, градообразующими предприятиями, социальной сферой и др.), поэтому необходимо постоянно анализировать политические, социальные, экономические, финансовые, экологические, правовые, техногенные и другие факторы, которые влияют на каждую из этих подсистем и в совокупности обеспечивают устойчивое развитие территории.

4. Принцип целенаправленности. Антикризисное управление может быть эффективно только при наличии глубоко проработанного плана финансового оздоровления территории, который базируется на миссии территории — обеспечении устойчивого социально-экономического развития муниципального образования. Такая стратегия антикризисного управления полностью соответствует следующим локальным целям в период кризиса: (1) обеспечение текущих платежей — текущая деятельность администрации муниципального образования должна быть организована таким образом, чтобы при ее осуществлении как минимум рассчитаться с кредиторами, в т. ч. с бюджетами других уровней бюджетной системы; (2) накопленных финансовых средств должно быть достаточно для того, чтобы по окончании особых процедур антикризисного управления рассчитаться с ранее возникшей и «замороженной» на момент введения особого режима кредиторской задолженности; (3) недопущение возникновения задолженности в будущем.

5. Принцип ведущего звена. В силу многоаспектности и разноплановости процесса антикризисного управления муниципальным образованием необходимо выбирать и реализовывать реально достижимые цели. Как правило, при наличии двух равновеликих целей приоритет принадлежит ближайшей из них — обеспечению текущих платежей.

6. Принцип оптимальности. В процессе разработки и принятия управленческих решений необходимо определить некоторые критерии оптимальности. Каждое решение принимается таким образом, чтобы выбранный критерий оптимальности имел экстремальное значение при некоторых ограничительных условиях. Различные ограничения и их комбинации обусловливают различные варианты управленческих решений. Очевидно, что одним из критериев должен стать бюджетный эффект — разница между доходами, полученными по результатам антикризисной программы, и расходами на ее разработку и реализацию.

Каждое из описанных выше направлений формирования современной системы антикризисного управления территорией, безусловно, требует более детальной проработки и уточнения, однако единый концептуальный подход к построению муниципальной системы антикризисного управления на основе единой методологии позволит обеспечить эффективное управление кризисными территориями и создать предпосылки для их устойчивого развития в будущем.

антикризисный муниципальный дефицит бюджет

Заключение

В нашей стране в процессе преобразований в стране создана новая система управления, состоящая из двух ветвей власти — государственной и местного самоуправления.

И одно из ключевых понятий местного самоуправления и основа его функционирования — муниципальное образование.

Особенностью настоящего этапа становления местного самоуправления и муниципальных образований, является то, что на уровне субъектов Российской Федерации и на муниципальном уровне идет активное развитие муниципального права. Как показала практика, основные причины возникновения споров в сфере применения норм этого муниципального права заключаются в недостаточном правовом регулировании вопросов местного самоуправления субъектом Российской Федерации; непризнании в ряде случаев права отдельных территорий на осуществление местного самоуправления; отсутствии уставов муниципальных образований; не назначении в установленные сроки выборов в органы местного самоуправления.

Муниципальное образование — городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Таким образом, муниципальное образование выступает формой организации местного самоуправления.

В заключение отметим, что сейчас в нашей стране идет процесс формирования муниципальных образований: создана необходимая правовая база и условия для осуществления прав на местное самоуправление. И будем надеется, что «муниципальное образование» станет не просто еще одной «бюрократической организацией, а действительно рабочей формой местного самоуправления.

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации

2. ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»

3. Мау В. Драма 2008 года: от экономического чуда к экономическому кризису // Вопросы экономики. 2009. № 2. С. 4−24.

4. Сергеев А. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. — М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2009. — 432 с.

5. Система муниципального управления: Учебник для вузов. 3-е изд. / Под редакцией В. Б. Зотова. — СПб.: Питер, 2011. — 560 с.