Взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти в сфере дорожного строительства

Оглавление

• Введение 2
• Глава 1. Правовые основы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в решении вопросов дорожного строительства 5
• 1.1 Полномочия федеральных органов исполнительной власти в сфере дорожного строительства 5
• 1.2 Полномочия органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере дорожного строительства 14
• Глава 2. Практика взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере дорожного строительства на примере Челябинской области. Пути совершенствования механизмов взаимодействия 22
• 2.1 Система управления дорожным хозяйством в Челябинской области 22
• 2.2 Предложения по усовершенствованию механизмов государственного и муниципального управления дорожным хозяйством 36
• Заключение 59

• Список использованных источников

  и литературы 64

Отрасль дорожного хозяйства обладает такими специфическими особенностями, которые обусловливают существенно более высокую роль, и особенный характер государственного регулирования, и особенно финансирования, чем «обычные» отрасли экономики, например, промышленность. Если отсутствует концепция государственной политики в отрасли, опирающаяся на всесторонний учет таких отраслевых особенностей, регулирование и финансирование отрасли не может быть достаточно эффективным.

Существенным общим пробелом регулирования дорожного хозяйства в Российской Федерации на уровне, как федерации, так и регионов является то, что в нормативных актах и программных документах экономической политики не определены интегральные принципы, критерии и пределы вмешательства в дела отрасли. Вследствие этого управление и финансирование дорожного хозяйства осуществляется во многом стихийно, без учета всех особенностей отрасли и возможностей повышения эффективности ее работы. Этим обусловлена актуальность данной проблемы — взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти в сфере дорожного строительства.

1. В первую очередь, отсутствует четкая единая трактовка особенностей дорожной инфраструктуры, которые обусловливают ту или иную степень государственного вмешательства и финансирования этой инфраструктуры, роль государственной или муниципальной собственности на объекты дорожного хозяйства.

2. Хотя существующее распределение прав собственности и ведения в отношении автодорог в целом отвечают характеру дорожного хозяйства, в явном виде нигде не определены базовые критерии и границы государственного и муниципального участия в обеспечении нормального развития и условий эксплуатации дорожной инфраструктуры.

3. Ввиду отсутствия таких четко установленных критериев и границ, не существует системы единых принципов государственного управления и финансирования дорожного хозяйства, которые были бы приняты на федеральном уровне и соблюдались при регулировании отрасли региональными и местными администрациями.

Это относится, в первую очередь, к принципам:

— Определения роли государственных и частных источников в финансировании содержания и развития дорожной инфраструктуры;

— Формирования структуры бюджетных источников доходов на отрасль и их распределения между уровнями государственной власти, местным самоуправлением;

— Увязки государственных (муниципальных) расходов на цели поддержки отрасли с бюджетными источниками их финансирования;

— Определения соотношения между доходными и расходными полномочиями федеральных органов власти, органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, роли и критериев федерального финансирования дорожной инфраструктуры регионов и муниципалитетов;

— Стратегического и среднесрочного планирования направлений бюджетного финансирования дорожного хозяйства; выбора оптимального соотношения между финансовыми средствами, направляемыми на содержание и развитие дорожной сети;

— Выбора оптимальных форм организации бюджетного финансирования отрасли, обеспечивающих максимальное соответствие расходов доходам и эффективное вложение средств (целевые бюджетные фонды, целевое назначение доходов в рамках общего бюджета, либо другие формы);

— Поддержки или ограничения участия в финансировании и управлении дорожной инфраструктурой частных инвесторов;

— Политики развития конкуренции между предприятиями дорожного хозяйства;

Организации и распределения полномочий институциональной структуры управления отраслью, соответствующей целям и принципам государственного (муниципального) регулирования.

4. Неразработанность системы принципов управления и финансирования дорожного хозяйства не позволяет выделить основные направления и формы такого регулирования и финансирования, разработать методы и подходы к их эффективному использованию.

Целью данной работы является анализ взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти в сфере дорожного строительства и выработка предложений по повышению эффективности методов управления отраслью дорожного строительства.

Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Рассмотреть основные полномочия взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в сфере дорожного строительства.

2. Выявить ключевые проблемы и перспективы отрасли дорожного строительства.

3. Проанализировать практику взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления на примере Челябинской области.

4. Выработать предложения по совершенствованию механизмов управления дорожной отраслью и взаимодействия органов власти.

Предметом исследования является анализ взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти.

Объектом исследования является дорожное строительство.

При написании данной работы были использованы научные труды как российских, так и зарубежных авторов.

Глава 1. Правовые основы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в решении вопросов дорожного строительства

1.1 Полномочия федеральных органов исполнительной власти в сфере дорожного строительства

В соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации в ведении РФ находятся вопросы становления основ федеральной политики и федеральной программы в области дорожного строительства и развития транспортной сети.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2000 г. № 1038 Федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в области транспортного комплекса является Министерство транспорта РФ. См.: Об утверждении Положения о Министерстве транспорта РФ: Постановление от 30 декабря 2000 г. № 1038 // Собрание законодательства РФ. 2000. № 5. Ст. 6070.

Министерство транспорта РФ осуществляет свою деятельность как непосредственно, так и во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти; органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Министерство транспорта РФ в соответствии с возложенными на него задачами, осуществляет следующие функции в области дорожного хозяйства:

— организует исполнение федерального бюджета в части финансирования дорожного хозяйства, включая средства Федерального дорожного фонда Российской Федерации;

— выполняет в установленном порядке функции по управлению федеральными автомобильными дорогами общего пользования и федеральным имуществом, необходимым для обеспечения их функционирования;

— координирует деятельность по развитию сети автомобильных дорог общего пользования во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; осуществляет перспективное и текущее планирование развития федеральной дорожной сети, совершенствование системы обеспечения ее содержания;

— организует совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации общественные работы в рамках федеральных и региональных программ дорожного строительства;

— рассматривает и готовит заключения по вопросам строительства, содержания и эксплуатации платных автомобильных дорог общего пользования, объектов дорожного сервиса на автомобильных дорогах общего пользования, согласовывает их технические и эксплуатационные параметры;

— осуществляет контроль за соблюдением порядка пользования федеральными автомобильными дорогами общего пользования и правил их охраны;

— согласовывает нормативные правовые акты федеральных органон исполнительной власти, устанавливающие правила пересечения или сближения автомобильных дорог с трубопроводами, сетями и средствами связи и электропередачи и другими сооружениями, а также порядок эксплуатации железнодорожных переездов, их открытия и закрытия;

— вносит предложения о порядке использования земель, занятых автомобильными дорогами общего пользования, организует их рациональное использование в целях привлечения дополнительных средств для реализации дорожных программ и проектов, согласовывает в установленном порядке размещение в полосе отвода и придорожной полосе федеральных автомобильных дорог общего пользования сооружений и объектов;

— разрабатывает и утверждает техническую классификацию автомобильных дорог общего пользования, готовит в установленном порядке предложения по изменению и уточнению классификации автомобильных дорог общего пользования и перечней федеральных автомобильных дорог общего пользования;

— организует учет автомобильных дорог общего пользования, учет интенсивности движение транспортных средств, диагностику и оценку транспортно-эксплуатационного состояния федеральных автомобильных дорог общего пользования, информирование пользователей о состоянии этих автомобильных дорог;

— организует ежегодное планирование работ на автомобильных дорогах общего пользования, финансируемых за счет средств федерального бюджета, утверждает перечень объектов, в отношении которых должны разрабатываться технико-экономические обоснования, перечни, титульные списки строек и проекты строительства объектов дорожного хозяйства, финансируемых за счет средств федерального бюджета, проводит экспертизу проектно-сметной документации;

— участвует в разработке и согласовании программ ликвидации пересечений автомобильных дорог общего пользования и железнодорожных путей на одном уровне, рассматривает вопросы долевого финансирования строительства путепроводов в местах их пересечения;

— утверждает по согласованию с Министерством внутренних дел Российской Федерации и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти правила пропуска по автомобильным дорогам общего пользования транспортных средств со сверхнормативными нагрузками на ось, массой и габаритами;

— уведомляет в установленном порядке полномочные органы государств, заключивших с Российской Федерацией соглашения о международном автомобильном сообщении, о правовых актах, предусматривающих ограничение движения по автомобильным дорогам или устанавливающих нормативы допустимых весовых нагрузок на ось и габаритов транспортных средств, заблаговременно оповещает эти органы о времени и маршрутах введения ограничения движения по сезонно-климатическим условиям на федеральных автомобильных дорогах общего пользования;

— организует взимание установленных неналоговых сборов и платежей за проезд по федеральным автомобильным дорогам общего пользования (в том числе платы в счет компенсации ущерба от перевозки тяжеловесных и крупногабаритных грузов) и контроль за их целевым использованием;

— осуществляет контроль за качеством проектирования, строительства, реконструкции, ремонта и содержания автомобильных дорог общего пользования в части соблюдения установленных требований, стандартов и норм, проводит проверку деятельности организаций дорожного хозяйства по выполнению законодательства Российской Федерации, стандартов и иных нормативных актов;

— участвует непосредственно или через уполномоченные Министерством организации в расследовании причин аварий и разрушений автомобильных дорог общего пользования и дорожных сооружений на них;

— устанавливает порядок определения размера платы за проезд транспортных средств, осуществляющих перевозку крупногабаритных и тяжеловесных грузов, взимаемой в счет компенсации ущерба, наносимого федеральным автомобильным дорогам общего пользования и дорожным сооружениям на них;

— выдает специальные разрешения для пропуска по федеральным автомобильным дорогам общего пользования транспортных средств с крупногабаритными и тяжеловесными грузами, осуществляющих международные автомобильные перевозки;

В настоящее время на федеральном уровне реализуется федеральная целевая программа «Модернизация транспортной системы России (2002 — 2010 годы)», утвержденная Постановлением Правительства России от 5 декабря 2001 г. № 848.

В состав программы входит подпрограмма «Автомобильные дороги», в соответствии с которой в области модернизации автомобильных дорог будет осуществлено:

— приоритетное финансирование модернизации, ремонта и содержания автомобильных дорог;

— развитие сети местных автомобильных дорог для обеспечения связи населенных пунктов с дорожной сетью общего пользования и решения социальных проблем сельского населения;

— совершенствование системы управления дорожным хозяйством на федеральном и региональном уровнях;

— повышение качества дорожных работ на основе внедрения новейших достижений научно-технического прогресса, опережающего развития отечественного дорожного машиностроения и дорожно-строительной индустрии, в том числе с привлечением к решению этой проблемы предприятий оборонной промышленности;

— развитие рынка дорожных работ, повышение качественного уровня конкуренции за счет более широкого внедрения конкурсной системы предоставления подрядов.

Целевыми показателями подпрограммы являются (см. табл. 1):

Таблица 1

Целевые показатели подпрограммы модернизации автомобильных дорог, тыс. км.

Для достижения поставленных в подпрограмме целей должны быть осуществлены следующие мероприятия (см. табл. 2):

Таблица 2

Мероприятия по строительству и ремонту автомобильных дорог

Подпрограмма включает в себя комплекс взаимоувязанных и скоординированных мероприятий, охватывающих основные аспекты деятельности дорожного хозяйства Российской Федерации. Система мероприятий включает в себя 12 комплексных проектов.

В области развития федеральных автомобильных дорог предусматривается строительство и реконструкция 11 тыс. километров автодорог. Главное внимание уделяется созданию многополосных магистралей, являющихся основой автодорожной сети. В результате протяженность дорог первой категории увеличится к 2010 году до 8 тыс. километров, или почти в 2 раза. К 2010 году основная часть федеральных дорог должна иметь капитальное покрытие, обеспечивающее пропуск современных транспортных средств с высокой нагрузкой и скоростью. Общая протяженность федеральных автомобильных дорог к 2010 году возрастет до 50 тыс. километров.

В Уральском регионе будет введен автодорожный обход Казахстана, построены и реконструированы отдельные участки на маршруте Пермь — Ханты-Мансийск — Сургут — Томск, что позволит осуществлять круглогодичное автомобильное сообщение с городами и населенными пунктами этого региона, в том числе северной его части.

На развитие федеральных автомобильных дорог планируется выделить 331.8 млрд. рублей, в том числе 331,5 млрд. рублей за счет средств федерального бюджета.

Мероприятия по развитию территориальных автомобильных дорог включают в себя:

— повышение технического уровня наиболее перегруженных участков дорог со строительством дорожных обходов населенных пунктов;

— формирование единой автодорожной сети путем строительства участков дорог на границах административных образований, на дорогах, связывающих районные центры с центрами регионов и между собой;

— обеспечение подъезда к сельским населенным пунктам по дорогам с твердым покрытием.

Предусматривается довести удельное количество дорог I, II, III категорий до 20 процентов против 18,3 процента в настоящее время. Протяженность территориальной дорожной сети за счет перевода части ведомственных дорог в сеть дорог общего пользования и строительства новых дорог возрастет до 620 тыс. километров.

Всего до 2010 года необходимо построить и реконструировать 61 тыс. километров территориальных дорог. На эти цели предполагается выделить 803,3 млрд. рублей, в том числе 266,9 млрд. рублей за счет средств федерального бюджета и 536,4 млрд. рублей за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

Выполнение комплекса работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог является одним из важнейших условий обеспечения их сохранности повышения безопасности движения и экологической безопасности объектов долговечности и надежности автомобильных дорог и сооружений на них', эффективности обслуживания пользователей и оптимизации расходования средств, выделяемых на нужды дорожного хозяйства.

На модернизацию производственной базы дорожного хозяйства намечено израсходовать до 2010 года 14,1 млрд. рублей, из них 3,5 млрд. рублей за счет средств федерального бюджета и 10,6 млрд. рублей за счет средств внебюджетных источников.

Проектом «Повышение безопасности дорожного движения и развитие дорожного сервиса» предусматривается повышение уровня безопасности движения на дорогах и общее уменьшение количества погибших в дорожно-транспортных происшествиях на 15—20 процентов, а также повышение уровня комфорта для участников дорожного движения.

Всего на реализацию программного проекта предполагается израсходовать 20 млрд. рублей, в том числе 0,5 млрд. рублей за счет средств федерального бюджета и 19,5 млрд. рублей за счет средств внебюджетных источников.

Проектом «Снижение отрицательного воздействия на окружающую среду» предусматривается сократить на 25—30 процентов негативное влияние автомобильных дорог на население и придорожные экосистемы.

Подпрограммой предусмотрены мероприятия по информационному, правовому и научно-техническому обеспечению деятельности дорожного комплекса.

Мероприятия по информационному обеспечению включают в себя создание и развитие отраслевой системы связи и информатизации с использованием современных технологий на важнейших федеральных дорогах, в первую очередь входящих в состав международных транспортных коридоров.

Затраты на реализацию мероприятий по информационному обеспечению дорожного комплекса составят 7,5 млрд. рублей, из них 7,45 млрд. рублей за счет средств федерального бюджета.

Мероприятия по правовому обеспечению включают в себя разработку нормативных правовых актов по коммерческому использованию и развитию платных автомобильных дорог, перевозкам сверхтяжеловесных и крупных габаритных грузов, по землепользованию и др.

Объем финансирования мероприятий по правовому обеспечению составит до 2010 года 219,9 млн. рублей за счет средств федерального бюджета.

Научно-техническое обеспечение направлено на выполнение поисковых и фундаментальных исследований, прикладных научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, стандартов и нормативов.

Прикладные научно-исследовательские работы направлены на совершенствование системы управления дорожным хозяйством, повышение качества дорожных покрытий и др.

Опытно-конструкторские работы проводятся с целью создания современной техники для строительства, ремонта и содержания дорог и мостов, а также совершенствования методов и средств диагностики и контроля дорожных работ.

Предусмотрена разработка системы стандартов и норм для развития дорожной сети, проектирования дорог и мостов и на дорожно-строительные материалы.

На реализацию мероприятий по научно-техническому обеспечению предусмотрено 1,5 млрд. рублей за счет средств федерального бюджета.

Подпрограмма содержит также мероприятия по подготовке кадров и совершенствованию системы управления дорожным хозяйством.

На подготовку кадров предусмотрено выделение до 2010 года 1,2 млрд. рублей, в том числе 1,1 млрд. рублей за счет средств федерального бюджета.

На совершенствование системы управления дорожным хозяйством намечено выделить 4 млрд. рублей за счет средств федерального бюджета.

1.2 Полномочия органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере дорожного строительства

На уровне субъекта РФ и местном уровне управление в сфере дорожного строительства осуществляется органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления на основании законодательных актов, принимаемых представительными органами субъекта РФ и нормативных актов органов местного самоуправления.

Основные положения законодательства субъекта РФ в сфере дорожного строительства можно рассмотреть на примере Челябинской области, необходимо отметит, что на Федеральном уровне отсутствует закон об автомобильных дорогах. Закон о дорогах уже около четырех лет находится в Государственной Думе и не выносится на обсуждение. В Челябинской области закон о дорогах был принят еще в 1999 году (область вошла в пятерку регионов России, которые на своей территории приняли дорожное законодательство). Естественно, что наш закон звучит в унисон проекту Федерального закона. Но у его есть свои особенности. Цель закона — обеспечить развитие дорог, их содержание, нормальные взаимоотношения с теми юридическими, физическими лицами, которые пользуются дорогами. Например, закон регулирует вопросы размещения служб сервиса на автомобильных дорогах.

Мы видим, что количество заправок на дорогах области быстро увеличивается. Управление дорожного хозяйства области старается упорядочить этот процесс: издано ряд документов, разработаны положения. По ним застройка должна происходить с определенным набором сервисных услуг, которые в первую очередь, нужны потребителям. Одним словом, закон о дорогах работает ради того, чтобы деньги налогоплательщиков использовались рационально.

Второй, не менее важный документ, утвержденных Законодательным Собранием Челябинской области, — это Программа совершенствования сети дорог Челябинской области на период до 2010 года, с прогнозом до 2020 года. Она была утверждена в 2000 году и является хорошо проработанной специалистами Главного управления дорожного хозяйства Челябинской области совместно с проектными институтами взглядом в будущее.

В программе отражена судьба практически каждой автодороги области. Среди наиболее значимых: завершение строительства кольцевых дорог вокруг г. Челябинска (юго-восточный обход) и вокруг Магнитогорска, обход г. Кусы и поселка Медведевка Кусинского района, обход г. Касли, обход поселка Кизильское и многое, многое другое. Этой же программой предусмотрено строительство ведомственных дорог и приемка их в сеть общего пользования.

После реализации программы все населенные пункты Челябинской области должны иметь надежные, удовлетворяющие всем требованиям безопасности движения автодороги, обеспечивающие социально-экономическое развитие Челябинской области.

В соответствии с Законом Челябинской области «Об автомобильных дорогах Челябинской области» См.: Об автомобильных дорогах Челябинской области: Закон Челябинской области от 29 октября 1999 г. № 663 // Южноуральская панорама. 1999. 15 января., принятый Законодательным Собранием Челябинской области от 28 октября 1999 г. № 663 определяется классификация автомобильных дорог.

Автомобильные дороги в соответствии с их значением, выполняемыми функциями подразделяются на автомобильные дороги общего пользования, ведомственные и частные.

Автомобильные дороги в соответствии с формой собственности подразделяются на федеральные, областные, муниципальные и частные.

Автомобильные дороги классифицируются в зависимости от функционального назначения, размеров, условий дорожного движения.

Техническая классификация автомобильных дорог отражает их потребительские свойства и геометрические параметры и устанавливается нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и органа исполнительной власти Челябинской области.

Федеральные автомобильные дороги общего пользования, являющиеся собственностью Российской Федерации, обеспечивают государственные транспортные связи Российской Федерации.

Перечень федеральных автомобильных дорог общего пользования утверждается Правительством Российской Федерации, регулируется нормативными актами Российской Федерации.

К автомобильным дорогам общего пользования, находящимися в собственности Челябинской области, относятся внегородские автомобильные дороги и дорожные сооружения, предназначенные для удовлетворения социально-экономических потребностей области и нужд населения, обеспечивающие перевозки пассажиров и грузов между городскими и сельскими населенными пунктами и соединяющие административные ценгры. города, населенные пункты, аэропорты, железнодорожные станции Челябинской области между собой и с федеральными автомобильными дорогами.

К муниципальным автомобильным дорогам относятся улицы, проезды, линии общественного транспорта, дороги местного значения и иные автомобильные дороги, относящиеся к муниципальной собственности и находящиеся в границах муниципальных образований.

К ведомственным автомобильным дорогам относятся автомобильные дороги, находящиеся в хозяйственном или оперативном управлении, ведении организаций и предназначенные для решения специальных государственных задач или обеспечения внутрихозяйственных производственных и технологических перевозок.

К частным автомобильным дорогам относятся автомобильные дороги, являющиеся собственностью граждан или юридических лиц и используемые для их собственных нужд или коммерческой деятельности.

Ведомственные дороги и частные дороги могут быть открыты для общего пользования по решению их собственников или владельцев после получения положительного заключения дорожного органа и органа, осуществляющего надзор за безопасностью дорожного движения.

Каждая автомобильная дорога должна иметь наименование, которое состоит из названий начального и конечного пунктов. являющихся главными пассажирообразующими и грузообразующими точками данного направления, а при необходимости — названий промежуточных населенных пунктов. указывающих направление автомобильной дороги.

Допускается наименование дорог по названию конечного населенного пункта, географического или иного объекта, а также с учетом исторических событий и национальных традиций.

Кроме наименования автомобильная дорога должна иметь индекс.

Индекс автомобильной дороги является ее информационным указателем на местности и на картах.

Наименование и индексация областных автомобильных дорог устанавливаются Губернатором Челябинской области.

Наименование и индексация муниципальных автомобильных дорог устанавливаются органами местного самоуправления.

Наименование и индексация ведомственных и частных автомобильных дорог устанавливаются их владельцами по согласованию с органом исполнительной власти области, осуществляющим управление дорожной деятельностью.

Исчисление расстояний на автомобильных дорогах производится между условными начальными и конечными точками отсчета. за которые принимаются для:

дорог, соединяющих населенные пункты. — почта либо государственные, общественные здания или сооружения, расположенные в центре населенного пункта;

дорог, соединяющих другие автомобильные дороги общего пользования или примыкающих к ним, — пересечения осей сопрягающихся дорог;

дорог, соединяющих географические, исторические и другие объекты, — границы этих объектов.

Государственный учет автомобильных дорог производится с целью получения данных о наличии дорог и дорожных сооружений, их протяженности, транспортноэксплуатационном состоянии, интенсивности движения, а также оптимального выбора и реализации технически необходимых и экономически целесообразных управленческих решений при планировании развития сети автомобильных дорог.

Автомобильные дороги подлежат обязательному государственному учету в порядке, установленном Правительством Российской Федерации и Губернатором Челябинской области.

Специальный раздел закона «Об автомобильных дорогах Челябинской области» определяет основы государственного управления дорожной деятельностью.

Общее управление дорожной деятельностью в Челябинской области осуществляется Правительством Российской Федерации. Губернатором Челябинской области, органом исполнительной власти области, осуществляющим управление дорожной деятельностью, и органами местного самоуправления в соответствии с их компетенцией и предметами ведения.

Права, обязанности и ответственность органа исполнительной власти области, осуществляющего управление дорожной деятельностью, определяются в соответствии с законодательными актами Российской Федерации, настоящим Законом и иными нормативными правовыми актами Челябинской области.

В компетенции законодательного (представительного) органа Челябинской области в сфере управления дорожной деятельность относятся следующие вопросы:

— принятие законодательных актов Челябинской области по вопросам дорожной деятельности.

— внесение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов, регулирующих отношения в области дорожной деятельности;

— контроль за соблюдением законов области по вопросам регулирования дорожной деятельности;

— утверждение областных программ развития и совершенствования сети автомобильных дорог.

К компетенции органа исполнительной власти Челябинской области в сфере управления дорожной деятельностью относятся следующие вопросы:

— реализация федеральной и областной политики в сфере дорожной деятельности;

— координация деятельности органов, осуществляющих управление дорожной деятельностью всех уровней;

— принятие нормативных правовых актов по вопросам дорожной деятельности, охраны автомобильных дорог, ограничения и прекращения движения на автомобильных дорогах и иных норм и правил, регламентирующих дорожную деятельность;

— приведение норм и правил пользования автомобильными дорогами Челябинской области в соответствие с нормами и правилами Российской Федерации;

— установление особого режима хозяйственной деятельности в придорожных охранных зонах автомобильных дорог.

По вопросам дорожной деятельности к компетенции органа исполнительной власти Челябинской области могут быть отнесены другие полномочия, переданные Челябинской области федеральными органами исполнительной власти по договорам и соглашениям.

Компетенции органов исполнительной власти Челябинской области, осуществляющие управление дорожной деятельностью определяется законодательством Российской Федерации, настоящим Законом и положением об указанном органе, утверждаемым Губернатором Челябинской области.

С учетом местных особенностей могут создаваться органы местного самоуправления, осуществляющие управление дорожной деятельностью.

Органы местного самоуправления, осуществляющие управление дорожной деятельностью обеспечивают:

— разработку и исполнение местных бюджетов в части расходов на дорожную деятельность;

— управление имуществом муниципальных автомобильных дорог;

— развитие сети улиц, проездов, линий общественного транспорта и дорог местного значения;

— организацию дорожного движения по муниципальным автомобильным дорогам совместно с управлением Государственной инспекции безопасности дорожного движения Главного управления внутренних дел Челябинской области (далее — ГИБДД).

Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти области и органы местного самоуправления взаимодействуют на основе договоров и соглашений о реализации программ развития сети автомобильных дорог, о разграничении собственности, об отводе земель, о приостановлении или ограничении движения по автомобильным дорогам, об осуществлении мер по обеспечению экологической безопасности автомобильных дорог.

Дорожные работы и услуги подлежат лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Материалы, приборы и оборудование, используемые при выполнении дорожных работ и услуг, подложат сертификации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Глава 2. Практика взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере дорожного строительства на примере Челябинской области. Пути совершенствования механизмов взаимодействия

2.1 Система управления дорожным хозяйством в Челябинской области

В таблице 1 приводятся данные официальной статистики об общей протяженности дорог и о протяженности автодорог с твердым покрытием в Челябинской области. Из этих данных следует, на первый взгляд, дорожная сеть развивается успешно, и протяженность автомобильных дорог общего пользования с твердым покрытием растет достаточно быстрыми темпами. Однако такие выводы делать преждевременно. Более внимательный анализ даже этих обобщенных данных заставляет задуматься над рядом вопросов. Протяженность автомобильных дорог общего пользования растет значительно быстрее, чем общая длина дорог. Это может быть связано с передачей ведомственных дорог в общую сеть. Таким образом, значительное увеличение протяженности дорог общего пользования является, по сути, статистическим обманом, поскольку обеспечивается не вводом в эксплуатацию новых дорог, а простым переносом цифр из раздела статистической отчетности в другой. В Челябинской области произошло довольно существенное сокращение протяженности дорог. Таким образом, выводы получаются отнюдь не такие радужные, как это могло бы показаться на первый взгляд.

Следует также иметь в виду, что приведенные в таблице 1 данные являются слишком обобщенными и не позволяют судить о качестве дорожной сети в Челябинской области. Полученные статистические данные о качестве территориальных автомобильных дорог (начиная с категории I «Дороги с идеальным твердым покрытием» и заканчивая категорией V «Дороги с частичным твердым покрытием») приведены в таблице 2.

Они показывают, что состояние дорожной сети ухудшается. Увеличивается доля дорог с низкокачественным покрытием и, соответственно, сокращается доля дорог с покрытием более высокого качества. Это позволяет говорить о деградации дорожной сети.

Таблица 1

Протяженность автомобильных дорог в Челябинской области с твердым покрытием (км)

Таблица 2

Протяженность и структура автомобильных дорог

Челябинской области общего пользования по тех. категориям, 1999;2002

В приводимой ниже таблице (табл. 3) перечислены органы власти, отвечающие за состояние дорожного хозяйства в Челябинской области и входящих в ее состав других муниципалитетов.

Таблица 3

Органы власти, отвечающие за состояние дорожного хозяйства

в Челябинской области (в том числе — по отдельным регионам)

Обращает на себя внимание тот факт, что во многих случаях отсутствует четкое разграничение полномочий и ответственности между различными организациями в секторе дорожного хозяйства.

Органы управления дорожной отраслью в регионах сохраняют за собой хозяйственные функции, в частности, это касается технического контроля качества строительных и ремонтных работ, осуществления проектно-изыскательских работы и подготовки сметной документации. Подряды на работы по содержанию, ремонту и строительству дорог распределяются на конкурсной основе, но зачастую формальные требования конкурсной документации дополняются неформальными представлениями о необходимости поддержки дорожных предприятий «советского» типа, исторически аффилиированных с органом управления дорожным хозяйством. В ряде случаев такие положения даже закреплены в нормативных актах, например Главное управление дорожного хозяйства Администрации Челябинской области может ежегодно выделять средства в размере до 10% от сметной стоимости работ по содержанию дорог и дорожных сооружений для финансирования строительства объектов производственной базы и социальной сферы подрядчиков. Этот пример достаточно хорошо иллюстрирует сложившуюся в регионах практику, по которой предприятия с государственной или муниципальной долей в собственности получают преимущества по отношению к предприятиям с исключительно частной долей в собственности.

В целях финансирования, содержания и устойчивого развития сетей автомобильных дорог общего пользования, являющимися собственностью Челябинской области, а также затрат на управление дорожным хозяйством, в области в соответствии с Законом Челябинской области № 14−30 от 31.05.2001 г. образован целевой бюджетный дорожный фонд. Законом определен источник его образования, пополнения, порядок планирования и использования средств фонда.

В Главном управлении по дорожному хозяйству Челябинской области работает 130 человек. Большинство — это инженеры, специалисты с высшим, специальным образованием. В структуру организации входит три управления. Во-первых это управление содержания дорог. Его считаем основным, так как оно обеспечивает постоянное, ежедневное содержание дорог области. Это подразделение дает диагностику состояния дорог и формирует планы по развитию всей ремонтной сети. Во-вторых, финансовое управление. Оно обеспечивает финансирование подрядчиков. В-третьих, это управление по имуществу. Оно управляет имуществом, которое находится в аренде у подрядчиков. Управление следит за тем, насколько эффективно это имущество используется подрядчиками, решает вопросы его пополнения. В состав управления кроме того, входит плановый отдел проектно-экспертный отдел, ряд иных технических служб.

Динамика и структура доходов территориального дорожного фонда за 1999;2002 гг. представлена в таблице 4.

Доходная часть бюджетов ТДФ исполнена во всех исследуемых периодах. Доходную часть бюджета ТДФ 2002 года с предполагаемой долей исполнения 98 и с учетом погрешности экстраполяции также можно считать исполненной.

Таблица 4

Плановые и фактические доходы ТДФ Челябинской области (тыс. руб.)

Особенно значительное перевыполнение плана по доходам имело место в 2001 году (157).

Таблица 5

Рост фактических доходов ТДФ Челябинской области

Номинальный и реальный рост доходов ТДФ имел место в 2000 и 2001 годах. Особенно успешным был 2001 год, в котором 80-ный номинальный рост обеспечил 44-ный реальный рост. Однако в 2002 году был отрицательный номинальный (-32) и реальный (-46) рост доходов.

Таблица 6

Фактические доходы ТДФ Челябинской области в 2000;2002 годах (отсортировано по убыванию последней графы)

Самым значительным источником доходов ТДФ являются налоги (96 в 2002 году). Причем имеет место стабильный рост этой доли в исследуемых периодах (93 в 2000 году и 95 в 2001 году).

Вторым по величине источником ТДФ является арендная плата за использование государственного имущества (3 в 2002 году). Однако этот источник имел место только в 2002 году.

Остальные источники доходов ТДФ Челябинской области не имеет определяющего значения.

Таблица 7

Поступление налогов в ТДФ Челябинской области 1998 — 2000 годах

За анализируемый период объем налогов, поступающих в ТДФ Челябинской области, увеличился. Наибольшие темпы роста объемов налоговых поступлений отмечены по налогу на пользователей автомобильных дорог (объемы поступлений выросли в 3,2 раза). Это основной источник налоговых поступлений в ТДФ области — его доля в структуре всех налоговых поступлений достигла в 2002 году практически 95.

Доли остальных налогов в структуре налоговых поступлений в ТДФ, несмотря на рост их абсолютной величины, имеют устойчивую тенденцию к сокращению и составляют в общей структуре налоговых поступлений менее чем по 3, а по поступлениям от налога на единый вмененный доход — менее 1.

Вторым по величине налоговым источником формирования ТДФ является налог на приобретение транспортных средств (к 2001 году объемы выросли в 2,7 раза). Рост абсолютной величины объемов налоговых поступлений по Налогу с владельцев транспортных средств и Единому налогу на вмененный доход в 2000;2002 гг. был незначительным.

Представление о финансовом состоянии ТДФ Челябинской области можно составить на основе баланса Главного управления дорожного хозяйства Челябинской области за 2002 год. Хотя отождествление Главного управления и ТДФ было бы не совсем правомерным. Далее будет идти речь о финансовом состоянии Главного управления на 31.12.2002 и динамике показателей в течение 2002 года.

Общая сумма активов Главного управления — 16,7 млн руб.

Активы Главного управления на 85 формируются за счет основных средств. В течение года эта доля увеличилась на 3. Вторым по значению активом являются объекты незавершенного строительства — 8, доля которых в течение года увеличилась также на 3.

Доля дебиторской задолженности в валюте баланса, напротив, сократилась в течение года на 4 и составила в конце года 4.

Таким образом, структура активов характеризуется преобладанием наименее ликвидных активов, а именно — внеоборотных активов, доля которых составила на конец года 93.

Структура пассивов интересна тем, что значение строки «Добавочный капитал» точно соответствует значению строки «Основные средства» на начало и конец года. Соответственно доля добавочного капитала в пассивах равна доле основных средств. Вторым по значению пассивом являются целевые финансирование и поступления — 13, доля которых уменьшилась в течение года на 4.

Доля кредиторской задолженности составляет 2. В течение года кредиторская задолженность увеличилась в два раза.

Таким образом, структура пассивов характеризуется абсолютным преобладанием собственного капитала — 2000;2001. Практически полное отсутствие обязательств обусловливает безрисковое существование активов в наименее ликвидной форме.

Сведения о расходах бюджета г. Челябинска на дорожное хозяйство сведены в таблицу.

Наглядным примером финансирования дорожного хозяйства в муниципальных образованиях области являются сведения о расходах бюджета города Челябинска.

Таблица 8

Расходы на дороги г. Челябинск в период 1999;2002 годы (млн. руб.)

Как видно из таблицы, расходы на дорожное хозяйство г. Челябинска характеризуются устойчивым ростом. Причем, в 2001 году этот рост особенно заметен и составляет 307. Такой рост был обеспечен увеличением всех составляющих расходов на дорожное хозяйство. Динамика доли расходов на строительство в общей сумме дорожных расходов имеет колебательный характер в исследуемом периоде: 42 в 1999 году, потом уменьшение до 30 в 2000 году и рост до 49 в 2001 году.

Доля дорожных расходов в общей сумме расходов бюджета также растет: от 6 в 1999 году до 11 в 2001 году.

На территории муниципального образования «Усть-Багарякский Сельсовет» насчитывается 220 км дорог, эти дороги соединяют между собой деревни. Это те дороги, по которым регулярно движется транспорт. Они в щебеночном исполнении, эти дороги не переданы в сеть дорог общего пользования и поэтому на содержание этих дорог финансовые средства не выделяются.

Таким образом, для территорий местного самоуправления проблема источников бюджетного финансирования является несравненно более острой — здесь последние налоговые меры так и не создали никаких «специализированных» налоговых источников для осуществления расходов на дорожное хозяйство. Поэтому в обеспечении финансов для поддержания и развития дорожной инфраструктуры большинство муниципалитетов полагаются на общее субсидирование субъектами РФ и лишь отчасти — на собственные доходы.

Для исправления такого положения, реформа финансирования дорожного хозяйства в отношении источников налоговых доходов должна обеспечить, помимо дальнейшей оптимизации существующих налогов и сборов, о которой было сказано выше, ввести дополнительные источники, увязанные с использованием дорог для субъектов РФ и, в первую очередь, для муниципалитетов.

Одним из таких важных источников могли бы стать сборы с большегрузного грузового транспорта, дифференцированные по показателям грузоподъемности транспортных средств или другим подобным показателям и, если удастся, разработать соответствующую эффективную систему контроля, зависящие от объемов перевозок такими средствами по данному региону.

В настоящее время плата владельцев или пользователей транспортных средств за перевозку тяжеловесных и крупногабаритных грузов введена в отношении федеральных дорог и только в отдельных регионах — в отношении территориальных дорог общего пользования. Хотя введение такой платы и соответствующие методики расчета рекомендованы для субъектов федерации федеральными органами исполнительной власти Постановление Правительства Российской Федерации от 26 сентября 1995 г. N 962 «О взимании платы с владельцев или пользователей автомобильного транспорта, перевозящего тяжеловесные грузы, при проезде по автомобильным дорогам общего пользования», постановление Правительства Российской Федерации от 14 октября 1996 г. N 1211 «Об установлении временных ставок платы за провоз тяжеловесных грузов по федеральным автомобильным дорогам и использовании средств, получаемых от взимания этой платы», Порядок расчета платы за проезд по территориальным дорогам тяжеловесных и крупногабаритных автотранспортных средств, рекомендованный Федеральным дорожным департаментом Министерства транспорта Российской Федерации 21 марта 1996 г. N ОС-17/93, в качестве методики при установлении ставок платы за проезд транспортных средств, перевозящих тяжеловесные грузы, по республиканским автомобильным дорогам общего пользования., такая плата либо вовсе не взимается, либо (по данным доходов ТДФ) составляет ничтожную долю в средствах ТДФ, что, по всей видимости, объясняется непроработанностью вопросов организации ее сбора и незначительностью базы таких платежей. Поэтому требуется пересмотр системы применяемых сборов в следующих направлениях:

— существенного расширения базы сборов, — типов и видов, нагрузок и габаритов грузового транспорта, с которого взимаются сборы,

— установления измененных размеров платежей, по возможности увязанных с пробегом транспортных средств,

— введения эффективной системы сбора платежей,

— определения критериев и направлений расходования полученных средств;

— распространения системы данного вида сборов на муниципальные образования,

— определения условий, при которых целесообразно вводить такие сборы.

Право на введение сборов и установление их конкретных размеров следует оставить за администрациями регионов и муниципалитетов.

Принципы и пределы взимания рассматриваемых сборов целесообразно установить на уровне федерального законодательства, чтобы исключить значительные расхождения в размерах сборов по регионам и муниципалитетам. Такие сборы могли бы стать видом региональных и (или) местных налогов либо быть распределены между регионами и муниципалитетами по признаку грузоподъемности транспортных средств или другому признаку.

Привязка размера сборов с большегрузного и крупногабаритного грузового транспорта к фактическому пробегу транспортных средств представляет значительные трудности, и в настоящее время в странах ЕС такая привязка пока не осуществляется, хотя и ведутся работы в этом направлении. Поэтому при подготовке реформы целесообразно изучить опыт таких стран в разработке систем сборов привязанных к показателям пробега или другим подобным факторам.

Незначительная величина отклонений доходов от расходов за счет отсутствия существенных дефицитов (профицитов) и остатков неиспользованных средств делает одинаковыми общие тенденции роста доходов и расходов.

В нижеследующем исследовании расходов областного ТДФ капитальными расходами понимается совокупность трех расходных статей: «Строительство и реконструкция автодорог», «Приобретение дорожно-строительной техники» и «Проектно-изыскательские работы». Можно предположить, что некоторые капитальные расходы включены в другие статьи расходов, экономический смысл которых неочевиден без дополнительных комментариев и подтверждающих документов.

Таблица «Фактические расходы ТДФ Челябинской области в 2000;2002 годах» показывает состав расходов ТДФ Челябинской области (без учета остатков материальных и денежных средств на конец каждого исследуемого периода).