Взаимоотношения президента и парламента в США и ФРГ

1. ПРЕЗИДЕНТ, ПАРЛАМЕНТ — ПРАВОВОЙ СТАТУС И МЕХАНИЗМ ИХ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ. 2

2. ПРИНЦИП РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ. 5

а) Конгресс США. Статус президента. 8

б) Бундестаг и Бундесрат. Федеральный президент. 9

3. Взаимоотношения президента и парламента в США и ФРГ. 11

а) Вооруженные силы. 11

б) Международные договоры. 13

в) «Контролирующие рычаги» парламента. 14

Выводы: 16

1. ПРЕЗИДЕНТ, ПАРЛАМЕНТ — ПРАВОВОЙ СТАТУС И МЕХАНИЗМ ИХ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ.

Заступление на пост президента и пребывание в этой должности обычно сопровождается рядом условий. Президент должен состоять в гражданстве, удовлетворять возрастному цензу, не может выполнять какую-либо оплачиваемую работу, быть депутатом, состоять на другой службе, участвовать в управлении объектами, приносящими доход, и вообще в коммерческой деятельности.

Президент — лицо ответственное. Однако режим его ответственности особый. Политическая ответственность главы респуб-лики весьма условна. Это ответственность перед избирателями. Причем выразить свое негативное отношение к политике прези-дента избиратели могут, как правило, только на очередных выбо-рах и лишь при условии, если президент будет повторно балло-тироваться. Ответственность президента перед гражданами отражается на успехах его политической партии, которой избиратели могут отказать в поддержке, если посчитают деятельность главы государства неудачной.

С президентской должностью связаны не только привилегии, но и свои правоограничения. Еще в начале XX века в США считался недопустимым отъезд президента за границу, даже для, участия в учреждении Лиги наций.

Государственное право регулирует отношения, связанные с выбытием президента до истечения срока его полномочий. Тако-вое может состояться в случае его смерти, отрешения от должно-сти (импичмента), невозможности выполнения обязанностей гла-вы государства.

Невозможность выполнения обязанностей устанавливается либо по заявлению самого президента, либо без его участия. В первом случае он может объявить о возобновлении своей дея-тельности. Во втором — невозможность исполнения президентом обязанностей устанавливает суд, парламент либо коллегия из числа министров, руководителей парламента и прочих. При этом у президента остается право оспорить их решение и возобновить осу-ществление полномочий.

Парламент — это коллегиальный представительный орган го-сударственной власти. Обобщенная характеристика парламента содержит следующие его отличительные свойства:

всякий парламент наделен властными полномочиями. Пол-номочия парламента могут быть закреплены за ним прямо, в фор-ме прерогатив, в пределах которых он вправе принимать самостоятельные политические решения. Но возможно, что конкретные права за парламентом не закреплены. Однако в действительности они существуют;

— без его согласия некоторые важные политические решения не могут получить законную силу;

— каждый парламент представляет собой собрание государ-ственных деятелей, которые принимают только коллегиальные решения и несут за них коллективную ответственность;

— парламент — представительный орган. Это предполагает, что хотя бы часть входящих в него членов облечена доверием избирателей, представляет интересы территориальных, сословных общностей или народа в целом. Если в коллегиальном органе отсутствуют выборные лица, его нельзя считать парламентом, даже если он участвует в законодательстве. Когда коллегия законода-телей не может формально подтвердить доверие избирателей, она может быть органом партии или политического движения, но только не парламентом. Если коллегиальный орган назначается, его можно считать законосовещательным учреждением. Его чле-ны состоят на службе. Если лица наследуют место в законодательном органе, они также не ответственны перед избирателями.

Обычно парламент считают органом законодательной власти. Однако законотворчеством его роль не ограничивается. В пред-мет его деятельности входят также утверждение бюджета; при-нятие учредительных решений (о конституции, о династии); пред-ставительство нации, государства (он принимает присягу главы государства, выражает доверие и вручает полномочия правитель-ству, делает заявления по международным и внутриполитичес-ким вопросам); контрольные полномочия в отношении админис-трации; участие в формировании правительства; участие во внеш-ней политике (ратификация и денонсация международных договоров), в решении вопросов войны и мира.

Парламенты самостоятельно либо во взаимодействии с пра-вительством осуществляют функцию администратора в некото-рых сферах управления. В сфере юстиции за парламентом резервируются полномочия, позволяющие ему участвовать в формировании высших судов, а также собственно судебные полномочия, которыми они пользуются для привлечения к ответственности должностных лиц.

Парламенты делятся на две большие группы: одну из них составляют однопалатные национальные ассамблеи, диваны, меджлисы, фолькетинг, эдускунт, законодательный юань и прочие парламенты. В другую входят двухпалатные (бикамеральные) парламенты (конгресс, народное или федеральное собрание, стортинг, альтинг).

2. ПРИНЦИП РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ.

Джон Адамс, говорил, что целью конституционного правительства является создание правительства законов, а не правительства людей. Это значит, что он хотел быть управляемым установленными и беспристрастными правилами, а не предрассудками или пристрастиями, которые свойственны человеку. Для Адамса великой идеей к наделению широкими полномочиями правительства и, в то же время, подчинению его букве закона, стал принцип разделения правительственных полномочий. Эта концепция разделения властей, исторически ассоциируемая со школой французского философа Монтескье, предотвратила злоупотребление властью путем отказа от концентрации власти в одной ветви или одном институте правительства. Амбиции одной ветви будут всегда сдерживаться амбициями других. Таким образом, независимая судебная система как один из примеров считалась ключом к предотвращению использования системы уголовного права для подавления политических оппонентов.

В соответствии с принципом разделении властей каждая из трех ветвей правительства (исполнительной, законодательной и судебной) функционирует относительно независимо от других. Вместе с тем «встроенная» в этот принцип система сдержек и противовесов наделяет каждую ветвь способностью контролировать действия других. Например, Конгресс может осуществлять контроль действий Президента через бюджет, принятие которого является главным приоритетом законодательного органа. С другой стороны, Президент может использовать право вето законов, принимаемых Конгрессом. Этот принцип разделения властей с учетом системы сдержек и противовесов вошел в историю как Мэдисоновская модель правительства.

Относительная независимость властей связана и с различным способом их формирования: Конгресс — прямым голосованием избирателей (правда, на различные сроки для обеих палат); Президент — через избираемую прямым голосованием коллегию выборщиков. Верховный Суд — пожизненным назначением судей Президентом с согласия Сената Двух партийность, установившаяся в США, также влияет на систему сдержек и противовесов. Постоянное соперничество и противоборство партий ведет к их взаимоконтролю на всех уровнях власти, и, с другой стороны, не дает «разброса» и не вызывает недоумения избирателей, которое создает многопартийная система. Партия меньшинства в США контролирует правительственное большинство, обе фракции Конгресса — Президента и исполнительную власть.

Несмотря на многие проблемы, связанные со сложностью механизма разделения властей (например, затягивание на столетие принятия Закона об избирателях, расовой дискриминации негров), Мэдисоновская модель оградила США от диктатуры (ее в истории страны просто не было, что нехарактерно для, к примеру, европейских держав) и надежно защитила конституционные основы демократии. Многие американцы верят, что именно этот реализм в отношении человеческой природы и внимание к институционным проверочным механизмам являются одним из главных вкладов основателей в образование системы, которая была эффективной в гарантировании свободы и предотвращения тирании.

а) Конгресс США. Статус президента.

Итак, Конгресс США состоит из двух палат: Палаты представителей и Се-ната. Палата представителей является органом общенацио-нального представительства.

Конституцией установлены следующие требования к кандидатам: член Палаты представителей должен достичь 25 лет, быть гражданином США не менее семи лет и жите-лем того штата, от которого он избирается.

Верхняя палата — Сенат является органом представительства штатов. Независимо от численности населения ка-ждый из штатов представлен в нем двумя депутатами. Се-та представителей. Но в отличие от последней каждые два года состав Сената переизбирается на одну треть. Это обстоятельство придает ему особый статус постоянно действующего органа.

Особая роль Сената определяется также тем, что за ним по Конституции закреплен ряд самостоятельных полномочий (Ст. I, раз. 3). По совету и с согласия Сената заключаются меж-дународные договоры. С его одобрения Президент назнача-ет на должности федеральных судей и должностных лиц федеральной администрации. Немалое значение приобре-тает и небольшой по сравнению с Палатой представителей численный состав Сената, что предопределяет его роль как элитарного института власти.

Согласно Конституции США (Ст. II, раз 1). Вся исполнительная власть принадлежит Президенту. Он руководит и осуществляет контроль за деятельностью системы органов федерального управления, о которой Конституция упоминает лишь в связи с импичментом, правом Президента, правом Президента назначать на должности в государственном аппарате США (ст. II, раз. 2) и полномочием требовать предоставления отчетов от подчиненных ему органов.

б) Бундестаг и Бундесрат. Федеральный президент.

Исходя из буквы Основного закона и согласно теоретическим концепциям, на которые он опирается, парламентом страны считается однопалатный Бундестаг (буквально Федеральный съезд). Что же касается другого коллегиального органа — Бундесрата (Федеральный совет), то его действующая редакция Основного закона характеризует как орган, через который земли участвуют в законодательстве и администрации Федерации и в делах Европейского союза. Можно сказать, что Бундесрат играет роль второй (верхней палаты) германского парламента.

Функции Бундестага традиционны для современных парламентов и обеспечиваются конституционными полномочиями. Он осуществляет законодательную деятельность (разд. VII Основного закона), это его главная функция. Он также полностью или частично формирует некоторые государственные органы. В частности, Бундестаг избирает Федерального канцлера (ст. 63 Основного закона), Уполномоченного по обороне (ст. 45-б), избирает половину состава Федерального конституционного суда (ст. 94), участвует в выборах федеральных судей (ч. 2 ст. 96). И, наконец, он контролирует деятельность федерального правительства посредством депутатских запросов, создания следственных комитетов (ст. 44), принимая бюджет государства (ст. 110), а в качестве санкции может применить вотум недоверия (ст. 67).

Полномочия Бундесрата менее широки. Согласно положени-ям разд. VII, его согласие требуется для принятия лишь определенной части законов. Он участвует в федеральном надзоре за исполнительной деятельностью земель и осуществляет контроль за применением полицейских: сил в случае угрозы существованию или свободному демократи-ческому строю Федерации.

Бундесрат избирает половину состава Федерального консти-туционного суда.

Федеральный президент является в Германии главой государства. Согласно ч. 4 ст. 60. Основного закона, он обладает таким же иммунитетом, как и депутаты Бундестага.

Федеральный президент назначает и смещает федеральных судей, федеральных чиновников, офицеров и унтер-офицеров. В отдельных случаях от имени Федерации он осуществляет право помилования. Указанные полномочия Федеральный президент может передавать другим органам (ч. 1−3 ст. 60).

Приказы и распоряжения Федерального президента действительны лишь при условии контрасигнатуры Федерального канцлера или компетентного федерального министра. Это, однако, не относится к назначению и смещению Федерального канцлера, роспуску Бундестага, согласно ст. 63 Основного закона.

3. Взаимоотношения президента и парламента в США и ФРГ.

а) Вооруженные силы.

Согласно резолюция о военных полномочиях 1973 г. прежде чем применить во-енную силу, Президент «в каждом возможном случае» дол-жен консультироваться с Конгрессом. Если военные дейст-вия начались, Президент обязан в течение 48 часов пред-ставить Конгрессу доклад в письменном виде. В докладе должны указываться: обстоятельства, вызвавшие необходимость использования Вооруженных сил Соединенных Штатов; полномочия по Конституции и законодательству, в соответствии с которыми было осуществлено их использо-вание; оценка масштаба и продолжительности военных дей-ствий или угрозы вовлечения в них. Без санкции Конгресса военные действия могут продолжаться не более 60 дней. В крайних, случаях указанный срок продлевается еще на 30 дней, если Президент полагает, что это необходимо для безо-пасного вывода Вооруженных сил США. Однако если Кон-гресс примет совпадающую или совместную резолюцию, в которой содержится требование прекратить военные дей-ствия, Президент обязан подчиниться до истечения как пер-вого, так и второго срока.

В соответствии с ч. 1 ст. 115-а Основного закона ФРГ Бундестаг с согласия Бундесрата по инициативе Федерального правительства констатирует в необходимых случаях, что территория подверглась вооруженному нападению или что такое нападение непосредственно угрожает (состояние обороны). Эта констатация требует в Бундестаге голосов абсолютного большинства депутатов. Если же обе законодательные палаты и Совместный комитет не в состоянии действовать, констатация считается сделанной и провозглашенной в момент начала нападения, который объявляется Федеральным президентом, как только обстоятельства позволяют (ч. 4 ст. 115-а).

В соответствии с ч. 5 ст. 115-а в случае, если объявлено состояние обороны и федеральная территория подверглась вооруженному нападению., Федеральный президент с согласия Бундестага или Совместного комитета может сделать международно-правовое заявление о наличии состояния обороны.

Бундестаг с согласия Бундесрата может в любое время объявить оконченным провозглашенное Федеральным президентом состояние обороны, причем Бундесрат может этого потребовать; это нужно сделать немедленно по отпадении предпосылок к объявлению состояния обороны. Мир заключается путем принятия федерального закона (ч. 2, 3 ст. 115-л).

б) Международные договоры.

Договоры в США заключаются под непосредственным контролем Президента и передаются на одобрение Сената. Сам процесс ратификации договоров состоит из двух самостоятельных стадий: на первой Сенат утверждает договоры, на второй, Президент определяет по своему усмотрению, следует ли ему воспользоваться полученным согласием и ратифицировать договор. Позиции Сената в этих вопросах достаточно сильны. Сенат может не только отклонить договор, но и внести в его текст поправки или оговорки, либо просто его не рассматривать.

В ФРГ Федеральный президент представляет Федерацию в международно-правовом отношении (ч. 1 ст. 59). От ее имени он заключает договоры с иностранными государствами, аккредитирует и принимает дипломатических представителей. Тем не менее, обе законодательные палаты (Бундестаг и Бундесрат) участвуют в заключение международных договоров. Согласно ч. 2 ст. 59, Основного закона, договоры, регулирующие политические отношения Федерации и относящиеся к предметам федерального законодательства, нуждаются в согласии или участии в их заключении законодательных корпораций, что осуществляется в форме федерального закона.

Согласно ч. 2 — 7 ст. 23 Основного закона, Бундестаг и земли через Бундесрат участвуют в делах Европейского союза. Федеральное правительство обязано, возможно раньше и в широком объеме давать палатам необходимую информацию

в) «Контролирующие рычаги» парламента.

Система «сдержек и противовесов» дает сбои, обрекая Конгресс США в основном на роль контролирующей ветви власти. Однако формы законодательного контроля разнообразны и результативны.

Традиционно наиболее эффективным средством воз-действия остается, «власть кошелька». Нередко только уг-роза сокращения ассигнований вынуждает Президента или отдельные звенья исполнительной власти более вниматель-но прислушиваться: к требованиям Конгресса и учитывать возможную реакцию законодателей на те или иные их действия.

В распоряжении Конгресса находится и такое оружие как импичмент.

Основания привлечения к импичменту — «измена, взяточничество или иное тяжкое преступление» (разд. 4 ст. II). Инициатива возбуж-дения импичмента принадлежит Палате представителей, осуществление суда — Сенату. Однако импичмент только по названию и определенному сходству с судопроизводством может считаться судом. Это «политический процесс», цель которого отстранить от должности лиц, виновных в совершении преступления, что не освобождает их от ответственности в общем судебном порядке.

Основной закон ФРГ в ст. 61 урегулировал должностную ответственность Федерального президента. Бундестаг или Бундесрат могут обвинить Федерального президента в умышленном нарушении Основного закона или другого федерального закона или другого федерального закона, обратившись в Федеральный конституционный суд. Предложение о выдвижении обвинения должно быть поддержано? членов Бундестага или? голосов Бундесрата. Соответствующее постановление палаты должно быть принято в Бундестаге 2/3 членов, а в Бундесрате — 2/3 голосов. Обвинение представляет уполномоченный соответствующий палаты.

После предъявления обвинения Федеральный конституционный суд может распорядиться о приостановлении исполнения Федеральным президентом своих функций. Если Федеральный конституционный суд установит, что Федеральный президент виновен в умышленном нарушении Основного закона или другого федерального закона, то моет объявить Федерального президента утратившим должность.

Выводы:

Подводя итоги, отметим, что между Конгрессом и Пре-зидентом США нет партнерства. В системе разделения властей явный перевес оказался на стороне исполнитель-ной власти, оттесняющей законодателей на второй план. Эта тенденция, судя по всему, необратима. Положение Прези-дента как главы исполнительной власти и государства пре-допределяет его доминирование в сфере законотворчества, бюджета и финансов, государственного управления и внешней политики. Переломить соотношение сил между законодательной и исполнительной властью Конгресс не может.

Бундестаг, согласно Основному закону ФРГ, имеет больше полномочий, чем Конгресс США. Бундесрат создает различные комитеты — следственный комитет, комитет по делам Европейского союза, комитет по обороне, иностранным делам, комитет по петициям, важным полномочием законодательных корпораций в ФРГ является принятие федерального бюджета. Согласно Основному закону, для действенность приказаний и распоряжений федерального Президента необходима их контрассигнатура федеральным Канцлером или компетентным федеральным министром (ст. 58). Таким, образом, в ФРГ в системе разделения властей исполнительная власть не оттесняет законодательную, как происходит в США.

Арановский К. В. Государственное право зарубежных стран. — М. 2000.

Конституции государств Европейского Союза — М., 1997.

Лифитский В. И. Основы конституционного строя США. — М., 1998.

Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. — М. 1993.

Сравнительное конституционное право. — М., 1996.

Энтин Л. М. Разделение властей. — М., 1995.