Правовое регулирование муниципальной службы

Актуальность темы

исследования Процесс формирования эффективной системы управления в современной политической истории России идет практически беспрерывно, начиная с 1992 года. Крупномасштабная реорганизация системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, сопровождаемая реформой государственной службы, происходила в 1992, 1994, 1996, 1998, 2000 годах и продолжается в настоящее время. Развитие правовой, организационной, территориальной, финансово-экономической основ местного самоуправления позволило обосновать необходимость формирования муниципального права как новой отрасли российского права, тем не менее принятые в 1995 и 2003 годах Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие нормативные акты не сняли с повестки дня вопрос о завершенности реформы местного самоуправления и его институтов, включая институт муниципальной службы. Дальнейшее развитие местного самоуправления рассматривается федеральными органами государственной власти в рамках решения комплексной задачи совершенствования государственного управления в целом.

Опыт правового регулирования в этой сфере, накопленный за непродолжительный период существования новой российской государственности, позволяет сделать несколько выводов, имеющих существенное значение для понимания того, на какой основе формируется перспективная модель муниципальной службы:

1) конституционный принцип организационной обособленности местного самоуправления от государственной власти позволяет говорить о «кадровом суверенитете» муниципальных образований, их самостоятельности в осуществлении кадровой политики;

2) местное самоуправление, его органы, несмотря на

организационную самостоятельность, входят в единую систему власти в государстве: на федеральном уровне, в субъектах Федерации и муниципальном уровне функционируют органы публичной власти, обеспечивающие в соответствии с Конституцией Российской Федерации реализацию власти народа и обладающие собственной компетенцией, нормативное содержание которой может меняться с учетом развития государства, гражданского общества и стоящих перед ними задач. Местное самоуправление обладает признаками саморегулируемой организации и, являясь формой осуществления народом своей власти, реализуется посредством деятельности населения, выборных и иных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц и профессионального корпуса муниципальных служащих;

3) муниципальная служба является новым видом публичной служебной деятельности, взаимодействует с государственной службой, идентична ей по набору структурных элементов, но может отличаться от государственной службы по содержательному наполнению ряда элементов. Цель муниципальной служебной деятельности состоит в обслуживании полномочий местного самоуправлении, реализации их непосредственно населением и органами местного самоуправления и является производной от объема решаемых на муниципальном уровне вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления. Несомненно, что существенные изменения в системе местного самоуправления, уточнение задач и функций органов местного самоуправления в обязательном порядке скажутся на правовом обеспечении института муниципальной службы.

Современный подход к реформе государственного управления и рассмотрение в таком контексте состояния управления на местном уровне указывает на необходимость анализа изменений нормативных актов в области государственной службы и учета их влияния на правовое оформление института муниципальной службы. В Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» впервые в российском законодательстве закреплен принцип взаимосвязи двух видов публичной службы, а в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» этот принцип получил свое развитие.

Таким образом, процессы совершенствования государственного управления, местного самоуправления, реформирования государственной службы, непосредственно влияющие на совокупность норм института муниципальной службы, дают основания для утверждения о необходимости изменения его содержания и постановке вопроса о глубине и качестве возможных преобразований. Поскольку комплексных исследований в этой области проводится недостаточно, автором предпринята попытка системного комплексного анализа института муниципальной службы и обоснования на основе этого анализа концепции развития муниципальной службы в Российской Федерации на современном этапе.

Теоретическая основа исследования. Обобщение и анализ научной литературы по теме исследования свидетельствуют о том, что вопросы формирования муниципальной службы не получили должного и полного разрешения, несмотря на значительное внимание к ним современных авторов. В советский период развития государства служба в органах местной власти рассматривалась как служба в государственных органах, не имеющая каких-либо существенных отличий. В постсоветский период эта тема затрагивалась, в основном, в контексте рассмотрения проблем государственной службы, местного самоуправления, административных, трудовых правоотношений и т. д.

Для правильного понимания и оценки правового регулирования муниципальной службы важное значение имеет уяснение и раскрытие перемен, произошедшх в системе местной власти за последние десятилетия. Значительный вклад в разработку вопросов организации и функционирования местных органов государственной власти внесли такие ученые, как С. А. Авакьян, Г. В. Барабашев, А. А. Безуглов, В. И. Васильев, Р. Ф. Васильев, Е. И. Козлова, В. А. Кряжков, О. Е. Кутафин, А. И. Лукьянов, В. А. Пертцик, А. Я. Слива, Я. Н. Уманский, К. Ф. Шеремет и др. Работы этих ученых позволяют выделить тенденции развития местной власти в нашей стране, определяющие во многом возникновение и развитие института муниципальной службы.

Предмет и объект исследования. Предметом исследования является совокупность норм и принципов, регулирующих процесс формирования муниципальной службы в Российской Объектом исследования являются тенденции становления и развития системы правовых отношений, возникающих по поводу организации и функционирования муниципальной службы как нового вида служебной деятельности.

Цель исследования заключается в проведении комплексного анализа современного состояния института муниципальной службы, теоретическом обосновании и разработке перспективной модели правового оформления муниципальной службы, складывающейся в процессе взаимодействия органов публичной власти федеративного государства.

Задачи исследования выделить основные характеристики муниципальной службы, позволяющие обособить ее как новый вид служебной деятельности, уточнить понятие «муниципальная служба» ;

— определить цель, задачи и функции муниципальной службы как системы, обладающей собственной элементной базой и входящей на правах подсистемы в систему местного самоуправления;

— рассмотреть реформирование муниципальной службы после принятия нового закона;

— проанализировать муниципальную службу в контексте реформы местного самоуправления;

— исследовать прохождение муниципальной службы в ЯНАО (ямало-ненецкий ао);

— рассмотреть профессиональную переподготовку, повышение квалификации муниципальных служащих;

— проанализировать муниципальную службу как объект правового регулирования.

Нормативную и эмпирическую основу исследования составили положения Конституции Российской Федерации 1993 года, а также находящиеся в системной связи с ней международные и внутригосударстенные нормативные правовые акты. Нормативно-правовое регулирование муниципальной службы осуществляется не только на федеральном уровне, но и субъектами Федерации, а также органами местного самоуправления. Важное место в работе занимает анализ законов субъектов Российской Федерации.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость исследования состоит в том, что оно вносит вклад в развитие научных представлений о системе муниципальной службы, создание модели правового регулирования муниципальной службы на современном этапе развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Научное значение исследования заключается в системности рассмотрения муниципальной службы как комплексного института права и теоретическом обосновании его концептуальных основ дальнейшего формирования с учетом осуществляемого сегодня реформирования местного самоуправления.