Госслужащие и их роль в государственном управлении Республики Беларусь

• Введение

  3

• Глава 1. Теоретический анализ положения госслужащих в системе государственного управления 5
• 1.1. Понятие государственной службы 5
• 1.2. Требования к государственным служащим в современном госаппарате 8
• 1.3. Анализ проблемы положения госслужащих зарубежом 17
• Глава 2. Анализ системы государственной службы в Японии 22
• 2.1. Общая характеристика Японии 22
• 2.2. Японский опыт подготовки государственных служащих 23

• Заключение

  36

• Список использованных источников

  38

Способ организации государственной службы приобретает особенно важное значение в условиях демократии. От этого во многом зависит, насколько полно будут восприниматься и воплощаться на практике насущные требования избирателей; насколько прочной и эффективной станет обратная связь между государством и гражданским обществом и в конечном итоге прочность политического режима. В свою очередь способ организации государственной службы напрямую зависит от господствующих среди политиков представлений о ее задачах, основных функциях, критериях эффективности.

Понятие государственной службы. Что вкладывают в него у нас и что на Западе? В чем сходство и в чем различия, положение в современном государственном управлении, уровень правовой обеспеченности — это те вопросы, ответы на которые я и попытаюсь сформулировать в данной работе.

Процесс реформирования институтов и организационной среды государственного управления — один из приоритетов государственной политики на современном этапе развития российского общества. Успешное осуществление реформы государственного управления предполагает создание качественной системы подготовки и переподготовки специалистов-управленцев. В настоящее время укрепляются институциональные основы обучения кадров, в том числе в системе государственной службы, однако проблема дефицита современных профессиональных государственных служащих сохраняет свою остроту, что требует особого внимания к исследованию мотивации чиновников к качественной профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации управленцев в органах исполнительной власти. Проводимая реформа системы подготовки государственных служащих и повышения их квалификации пока еще не привела к качественному улучшению данной системы. Образовательные учреждения нередко осуществляют подготовку управленцев не опираясь на исследование реальной потребности в таких специалистах, не имея четкого представления о характере профессиональных навыков, специальных знаний и личностных качеств, востребованных современной государственной службой.

Цель: исследовать особенности зарубежного опыта управления государственными служащими в системе государственного управления.

Задачи:

1. Осуществить анализ литературы по проблеме положения государственных служащих в системе государственного аппарата.

2. Исследовать особенности подготовки государственных служащих в Японии.

Предмет исследования: государственные служащие в системе государственного управления за рубежом.

Объект исследования: зарубежный опыт государственного управления госслужащими.

Глава 1. Теоретический анализ положения госслужащих в системе государственного управления

1.1. Понятие государственной службы

В законодательстве и специальной литературе отсутствует однозначное, а следовательно, общепринятое понятие государственной службы. Государственная служба понимается в широком и узком смысле.

Государственная служба в широком смысле сводится к выполнению служащими своих обязанностей в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; в узком смысле — это выполнение служащими своих обязанностей в государственных органах. Государственная служба осуществляется на профессиональной основе. Это обусловлено необходимостью непрерывного, преемственного и компетентного осуществления деятельности государственных организаций. Будучи разновидностью службы вообще и обладая всеми ее признаками (деятельность за вознаграждение), государственная служба имеет ряд специфических признаков, определяющих ее качественное своеобразие. Во-первых, это деятельность лиц, замещающих патронатные и административные государственные должности. Во-вторых, содержанием государственной службы является обеспечение исполнения полномочий государственных органов, выполнение государственных функций. В-третьих, государственная служба содержится за счет бюджетного финансирования.

Государственная служба опосредуется правом. Совокупность правовых норм, регламентирующих правовой статус государственных служащих, в том числе условия и порядок прохождения государственной службы, виды поощрений и ответственности служащих, основания прекращения и другие вопросы государственной службы, образуют правовой институт государственной службы.

Административно-правовые нормы, регламентирующие вопросы государственной службы, составляют часть этого института. Административное право обслуживает прежде всего государственное управление. Оно определяет административно-правовой статус главным образом государственных служащих системы государственного управления. Данные специфические признаки государственной службы распространяются, по сути, на государственное устройство любой страны. Нам же интересны специфика становления и изменения принципов государственной службы для каждой из рассматриваемых нами стран.

Многие авторы основанием видов управления признают природу и субстанциональную специфику субьектов управления, исходя из чего разграничивают государственное управление (субъект управляющих воздействий — государство), общественное управление (субъект управляющих воздействий — общество и его структуры) менеджмент (субъект управляющих воздействий — предприниматель, собственник) (8,с.34). Среди всех видов управления государственное управление занимает особенное место, так как характеризуется только ему присущими свойствами. Рассмотрим важнейшие из них:

1. Государство, выступая в качестве субъекта управления, придает государственному управлению важное свойство, без которого оно не могло бы состояться. Это свойство системности. Как иначе, могло бы быть осуществлено управление огромными массами как человеческих, так и материальных ресурсов. Данное свойство принципиально ведь только при его наличии может осуществляться согласованность, координация, целеустремленность и эффективность.

2. Определяющее влияние на характер воздействий, осуществляемых данным видом управления, оказывает его субъект, то есть государство, и заложенная в нем властная сила. Так, обратясь к современной «Краткой философской энциклопедии» государство понимается как «структура господства, которая постоянно возобновляется в результате совместных действий людей, действий, совершающихся благодаря представительству, и которая, в конечном счете, упорядочивает общественные действия в той или иной области». Государство, тем и отличается от общественных структур, что им реализуется по отношению к людям государственная власть, которая имеет в источнике правовую обусловленность (легитимность), а в реализации силу государственного аппарата, обладающего средствами принуждения. Это силовое давление, которое ведет к тому, что поставленные в управлении цели, содержащиеся в нем организационные моменты, и установленные им нормы должны быть исполнены. Следовательно, все проблемы, связанные с государственным управлением, носят исторический характер: каково государство, что и как оно делает, какие ставит перед собой цели.

3. Это, безусловно, границы распространения государственного управления. Такие границы могут быть определены, как проходящие не в рамках всего общества, а выходящие за его рамки и проявляющиеся во внешней политике данного государства. Нормальный вариант взаимосвязи государства и общества характеризуется тем, что общественная жизнь людей обладает большим объемом свободы и самоуправления, границы же данной автономии определяются как общественными институтами, так и государством. То есть, государство посредством законодательства устанавливает основные типы и нормы поведения людей во всех сферах жизни и обеспечивает их соблюдение своей властной силой. В данном контексте проблемой является «распространенность государственного управления на общество», так как здесь уже пойдет речь не о технологических изменениях, а об анализе состояния самого общества, от способности его к саморегуляции и адаптации к чему-то новому. Данная сентенция приводит нас к выводу, что государственное управление будет сохранять свое влияние на общество, но является вопросом глубина этого влияния. Важно отметить то, что это влияние будет призвано отражать и воспроизводить в себе состояние общества. Тем самым управление должно находиться в коррелятивной связи с тем процессом и явлениями на которые оно направляет свои целеполагающие, организующие и регулирующие воздействия.

Итак, Государственное управление — это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.

Термин «государственное управление» широко используется в отечественной и зарубежной научной литературе, а также в законодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым конституционные основания для выделения данного вида государственной деятельности.

1.2. Требования к государственным служащим в современном

госаппарате

Государственное управление в период происходящей трансформации общественного строя находится в стадии становления, поиска и апробирования новых форм и методов. Этот чрезвычайно сложный и противоречивый процесс характеризуется практически полным отсутствием системности и последовательности в проведении государственной кадровой политики, что ощущается и в республиканских и в региональных органах государственной власти, от эффективной деятельности которых во многом зависит успех проводимых в нашей стране реформ.

Дело здесь не в политической воле того или иного лидера, политических и межпартийных взаимоотношениях, складывающихся в современной Беларуси. Это отдельная проблема, требующая особого анализа. В рамках данной статьи автор считает целесообразным остановиться на проблеме становления государственной службы и многочисленных аспектах деятельности государственных чиновников, не принадлежащих к когорте политических должностей. В управленческой иерархии таких чиновников принято относить к «лицам, готовящим решения».

Совершенно очевидно, что политические и иные реалии нашего времени невольно отражаются на судьбах многочисленного (по некоторым оценкам чрезмерно многочисленного) в кадровом отношении аппарата государственной службы. Постоянное выяснение отношений по данному вопросу в органах власти различного уровня прямо приводит к негативному общественному восприятию не только органов власти, но и людей, которые там работают. Конечно, нельзя отрицать, что и сами чиновники дают повод для такого к себе отношения. Заметим, вместе с тем, что исключительно негативное восприятие государственных служащих отнюдь не способствует повышению качества государственного управления.

Не способствует этому и уровень профессиональной подготовленности государственных служащих. На волне эйфории, связанной с началом демократических реформ, многим казалось, что для управления государством достаточно поменять управленческие кадры по политическому принципу и придать им ранг государственных служащих, как все станет на свои места. Новые управленцы, воодушевленные идеями перемен и занявшие государственные должности, поведут страну по новому пути. Или мы не в силах забыть слова о «кухарке, управляющей государством», несмотря на всю ее нынешнюю образованность? А чего стоят все разговоры и действия в отношении частых и многочисленных сокращений аппарата государственного управления, результатом которых, как правило, являлось не только некое временное «подвешенное» состояние работников в ожидании сокращения, но и очередное увеличение их количества? Причем, под такое сокращение попадают далеко не худшие кадры. Все это еще раз подчеркивает ту незначительную роль, которая отводится в нашей стране кадрам государственной службы.

Таким образом, налицо проявление глубокого кризиса становления государственной службы в современной Беларуси. По мнению экспертов, кризис больше всего и, прежде всего, с точки зрения общества, проявляется в таких раздражающих общественное сознание явлениях, как коррумпированность чиновников, их злоупотребления служебным положением, негативные проявления бюрократизма, отсутствие «прозрачности власти». Очевидно и продолжающееся отдаление между населением и органами государственной и муниципальной власти. Кризис государственной службы, с точки зрения самих управленцев, выглядит как нестабильность аппарата управления, связанная с частой его реорганизацией и произволом в кадровой политике (работники подбираются «под команду», прежде всего, на основе келейности, чинопоклонства, протекционизма, возврата «долгов» за помощь в победе на выборах и личной преданности). Кроме того, текучесть кадров, зачастую авторитарный стиль управления, стремление многих ответственных работников не столько продуктивно трудиться, сколько имитировать деятельность, в значительной степени способствуют усугублению кризиса.

Заметим, что в условиях государственного строительства, которое осуществляется в современной Беларуси, неизбежны существенные издержки. Идеологизация общества, а вместе с ней и идеологизация управленческих кадров, присутствующая в течение многих лет, оставили глубокий след, в форватере которого, в силу значительной инерции, продолжается движение, усугубляющее многие из этих издержек. Прежде всего, до сих пор ценится не профессионализм, а совпадение политических взглядов руководителя и наемных работников — государственных служащих, а также их личная преданность (зачастую лишь умело демонстрируемая). Преодоление прежних стереотипов — вот основная проблема, возникшая в процессе формирования современной системы государственной службы.

На наш взгляд, основой предлагаемых решений может быть глубокое переосмысление роли и места государственной службы в создающейся системе политических, экономических и социальных отношений в обществе. Государственная служба в стране должна стать самостоятельным социальным институтом, в рамках которого могли бы достойно проявиться все необходимые для современной Беларуси преимущества цивилизованного управления государством.

Под социальным институтом будем понимать относительно устойчивые типы и формы социальной политики, посредством которых организуется общественная жизнь, обеспечивается устойчивость связей и отношений в рамках социальной организации общества.

Функционирование любого социального института предполагает наличие неких социальных норм, одной из которых является защита персонала государственной службы. Но сначала определимся с понятиями.

Достаточна ли степень предусмотренной положениями, изложенными в данной главе, защиты государственных служащих в условиях бурно развивающихся политических событий? Анализ статей, составляющих III главу, позволяет ответить на данный вопрос положительно — каждому работнику гарантирована защита его интересов в рамках трудового законодательства, при этом учитывается уровень профессионального мастерства, профессиональной подготовки работника. Государственная служба, пожалуй, единственная сфера деятельности, где предусмотрена не только защита профессиональных интересов работника, но и «профессиональная защита кадров» государственной службы.

Особенно это важно в условиях, когда государственное управление находится в кризисной ситуации, а кадры, несмотря на наличие нормативного регулирования, в достаточной мере не защищены от влияния и воздействия политических и иных непредвиденных, да и прогнозируемых ситуаций.

Под профессиональной защитой персонала понимается:

· преимущественное право на труд работника с наиболее высоким уровнем квалификации по избранной специальности;

· право работника на достижение самой высокой квалификации в избранной сфере деятельности в государственной службе, право на получение им помощи и содействия со стороны государства, органов власти, непосредственных руководителей;

· высокий профессионализм конкретного работника, гарантирующий ему высокий экономический статус в обществе.

Очевидно, что если защита профессиональных интересов работника — удел профессиональных союзов, то вопрос о том, в чьей компетенции должна находиться профессиональная защита персонала государственной службы, остается открытым и нормативно не урегулированным.

Возвратимся к понятию социальная норма. Под социальной нормой, в общем смысле этого понятия, следует понимать требования, предписания, пожелания и ожидания соответствующего поведения.

Социальные нормы вырабатываются в процессе общественных отношений. Повторяющиеся, устойчивые взаимодействия, вызываемые к жизни общественными потребностями, требуют, в силу своей повторяемости, установления определенного порядка, т. е. выработки соответствующих стандартов.

Несомненно, что социальные взаимодействия, которые реально проявлялись бы в профессиональной защите персонала государственной службы, не только не развиты в нашем обществе, но и отсутствуют в принципе. Само проявление устойчивых социальных отношений становится возможным благодаря упорядоченности их отдельных категорий, т. е. наличию социальных норм, отражающих основные требования, необходимые для любых форм человеческого общежития.

Отметим, что социальные нормы имеют институциональный характер, что придает им весьма важное в социальном смысле свойство: они относительно стабильны, постоянны.

Незавершенность формирования государственной службы в качестве социального института препятствует осуществлению регулирующей функции, которая связана с наличием в рамках соответствующего социального института целостной системы стандартов поведения, обязательных для его функционирования. Поэтому в государственной службе и не проявляются признаки социального института как набора целесообразно ориентированных стандартов поведения конкретных лиц в типичных ситуациях. Профессиональная защита кадров государственной службы должна рассматриваться как один из подобного рода стандартов.

Государственная служба в качестве социального института способна предоставить возможность членам общества удовлетворять свои потребности, стабилизировать социальные отношения, внести согласованность и интегрированность в их действия, обеспечить деятельность персонала в рамках цивилизованного государственного управления.

Существование социальных норм, свободных от социальных, политических целей и организаций, невозможно. Взаимодействие между предписываемой формой и достигаемым результатом действия социальных норм может быть представлено в виде нескольких вариантов. В современной Беларуси действует тот из них, когда реальный результат достигается, но его достижение связано с игнорированием либо прямым нарушением институциональных норм и запретов. Это выражается в появлении в белорусской системе государственной службы элементов неформальной («теневой») социальной девиации. В качестве таковых, как отмечалось выше, можно рассматривать коррумпированность чиновников, злоупотребление служебным положением, проявление бюрократизма. К проявлениям социальной девиации может быть отнесено и отсутствие уверенности большинства государственных служащих в стабильности и перспективности своей работы, что придает им ощущение «временщиков» и подталкивает к максимальному использованию того положения, которое имеется в данный момент. Особо девиантной в настоящее время является подготовка государственных служащих. Для доказательства подобного утверждения рассмотрим этот процесс подробнее.

Таким образом, правовая неурегулированность подготовки государственных служащих, в частности, очная ее форма, препятствует использованию знаний, умений и навыков выпускников РАГС в системе государственной службы. Парадокс заключается в том, что существует реальная ситуация, при которой направленные органами государственной власти на учебу государственные служащие оказываются не только невостребованными той структурой, которая их направила, но и никому не нужными в принципе. А ведь на их подготовку затрачиваются далеко не малые бюджетные средства.

Каковы же выходы из данной ситуации? Их, как минимум, два.

Первый, наиболее легкий, — не использовать при подготовке государственных служащих очные формы обучения, в том числе аспирантуру и докторантуру. Но, не чревато ли избрание подобного пути разрушением РАГС и региональных академий, утратой ими функций высших учебных заведений и превращением в некие заурядные курсы переподготовки или повышения квалификации? Не разрушится ли существующая на достаточно высоком уровне научная база подготовки государственных служащих? Только при правильных, с точки зрения государственного управления, ответах на эти вопросы данный путь может быть использован.

Второй путь, более сложный и требующий при выборе политической воли. Суть его в том, что необходимо нормативно отрегулировать процесс подготовки государственных служащих, прежде всего, с точки зрения рационального использования затрачиваемых бюджетных средств. В связи с этим, следует возвратиться ко всем существующим многочисленным нормативным документам, регламентирующим подготовку государственных служащих и привести их в соответствие друг другу. Именно с этой целью должна быть принята государственная кадровая доктрина Беларуси, основанная на приоритетах республиканской и областной кадровой политики в системе государственной службы. Многочисленные проекты этой доктрины затерялись в коридорах власти. Принятие государственной кадровой доктрины способствовало бы и решению еще одной, очень значимой для дальнейшей судьбы Беларуси, проблемы — проведению «чистых» выборов в органы государственной власти или хотя бы предотвращению негативных последствий для страны выборов с использованием «грязных» технологий. В конце концов, при цивилизованном управлении государством, не зависимо от того, какие технологии использовались во время выборов, стабилизирующим фактором на этом фоне является четко организованная система государственной службы. Именно поэтому она и необходима.

Стабильность системы государственной службы является гордостью западных демократий. Политические кризисы власти не должны влиять на процесс управления страной. В нашей стране происходит все с обратной точностью. Общеизвестно, что болезнь лучше предотвращать, чем лечить. И роль универсального лекарства, которым может являться стабильно функционирующая, не подвластная политическим бурям, четко организованная система государственной службы, совершенно очевидна. Эту роль данная система может выполнить только в рамках социального института.

Институционализация государственной службы, как процесс формирования типа её деятельности в качестве социального института, далека от завершения. В «зародышевой» стадии находятся даже предпосылки этого процесса:

· отсутствуют общественные потребности в новых типах деятельности государственной службы и соответствующие им социально-экономические и политические условия;

· необходимые организационные структуры и связанные с ними социальные нормы и регуляторы проведения находятся в стадии становления;

· не произошло интернационализации индивидами (ни руководителями органов государственной власти, ни персоналом государственной службы, ни населением) новых социальных норм и ценностей, связанных с государственной службой и объективно проявившихся в современном обществе;

· не сформирована система взаимосвязи потребностей личности и государства, не проявились новые ценностные ориентации, не оправдались и ожидания, связанные с переменами в обществе.

Не произошло интеграции государственной службы в качестве нового вида деятельности в созданную структуру политических и производственнно-экономических отношений. Поэтому не сформирован определенный набор формальных и неформальных критериев, с помощью которых должна объективно оцениваться деятельность государственных служащих различного уровня и осуществляться контроль общества за соответствующими нормами поведения. Только эмоциональные оценки явно недостаточны, а зачастую и опасны.

Таким образом:

1. Государственная служба должна приобретать статус социального института. Только в его рамках, в принципе, возможна профессиональная защита кадров государственной службы как норма государственно-общественного регулирования его деятельности, как норма регулирования взаимоотношений в обществе.

2. Только в рамках социального института могут быть созданы оптимальные условия для функционирования системы государственной службы.

3. Должна быть активизирована политическая, социально-экономическая, правовая и организационная деятельность структур, претендующих на представление интересов персонала государственной службы в рамках её оформления как социального института современного общества.

4. Государство вынуждено способствовать институционализации государственной службы, всеми имеющимися средствами ускорять этот процесс.

5. Только институционализация государственной службы может способствовать выходу её из затяжного кризиса, переходу от социально девиантных форм развития и функционирования к нормальным социальным формам.

1.3. Анализ проблемы положения госслужащих зарубежом

Исследование проблем обучения кадров государственного управления опирается на обширную концептуальную базу, традиции теоретического и эмпирического анализа проблемы, разработанных отечественной и зарубежной наукой. Особое значение имеют разработки классической и современной управленческой науки — социологии управления, теории организаций, а также комплекс государственно-правовых дисциплин. Многообразие исследовательских разработок и теоретических традиций в данной области требует систематизации накопленного теоретического багажа и определения концептуальных оснований исследования проблемы подготовки государственных служащих применительно к условиям современного российского общества.

Глубокое теоретическое осмысление проблем формирования профессионального государственного аппарата, механизмов его воспроизводства и функционирования социального слоя государственных служащих получило в работах М. Вебера на рубеже 19−20 веков. Его концепция рациональной бюрократии заложила теоретическую основу социологического анализа государственной службы как особого вида профессиональной деятельности в системе управления обществом.

Основные положения М. Вебера послужили отправными точками для формулировки современных концепций управления в целом и государственного управления, в частности. Так, американский социолог О. Гоулднер в своей работе «Модели индустриальной бюрократии» (1954) привлек внимание к проблеме ограниченной эффективности административного управления как результата стремления к излишней регламентации деятельности управленцев. Интерес исследователей был привлечен к личности государственного управленца и проблеме мотивации его деятельности. Социологический анализ проблем управления, представленный в работах П. Блау, П. Данкена и других ученых, выявил значимость феномена неформальной деятельности государственных ведомств в условиях необходимости решения новых, нестандартных задач управления. В управленческой науке стал складываться целостный взгляд на проблему эффективности деятельности аппарата государственного управления, в котором одновременно представлены организационный, правовой и социально-психологический аспекты анализа.

Во второй половине ХХ века общеметодологическим и фундаментальным основанием для анализа системы государственного управления становится общая теория систем и системный подход, разработанные в трудах Н. Винера, Дж. Эшби, Л.Берталанфи. Современные зарубежные исследования проблематики государственного управления уделяют особое внимание двум аспектам: а) возможностям и пределам нормативного регулирования и оценки деятельности управленцев; б) вопросам формирования мотивационной основы государственных служащих. На эту проблематику, в частности, обратил внимание французский социолог М. Крозье, подчеркивающий ограниченность нормативно-правового регулирования деятельности аппарата государственного управления: даже самые детализированные и продуманные инструкции могут быть использованы в противовес официальным целям государственных учреждений, если игнорируется необходимость адекватной мотивации управленческой деятельности.

Большое внимание уделяется вопросам профессионализации государственного управления, эмпирическому тестированию «теории меритократии» (М. Янг, К. Дэвис, У. Мур, Ю. Хабермас), проблемам профессионально мобильности кадров государственной службы (Д. Трейман и др.).

Наиболее широко управление рассматривается кибернетикой (Н. Винер), которая выделяет самые общие свойства и взаимодействия в механических, биологических и социальных системах Винер Н. Кибернетика или управление и связь в животном мире и машине: Пер. с англ. М.: Советское радио, 1968; Винер Н. Человек управляющий: Пер. с англ. — СПб.: Питер, 2001. В рамках данной традиции разработаны математические и информационные теории управления (К .Шеннон, У. Росс Эшби). Теоретические подходы к управлению заложены общей теорией систем (Л.фон Берталанфи), синергетикой (Г. Хакен), «организмической теорией управления» (А.Н. Колмогоров).

Современная управленческая наука предлагает различные трактовки понятия «управление». В. И. Кнорринг полагает, что управление в широком понимании этого термина — непрерывный процесс воздействия на объект управления для достижения оптимальных результатов при наименьших затратах времени и ресурсов. Заслуживает внимания точка зрения, рассматривающая управление как особый вид профессиональной деятельности, являющийся средством поддержания целостности любой сложной социальной системы, ее оптимального функционирования См.: Атаманчук Г. В. Государственное управление. М.: Экономика, 2000. — 56 с.; Атаманчук Г. В. Основные положения концепции развития государственной службы в Российской Федерации // Вестник Государственной службы. — М.: 1992. С. 11−17.

Под образовательной подсистемой государственной службы автор подразумевает сферу жизнедеятельности, включая организации, учреждения, вовлеченные в образовательную практику подготовки государственных служащих, отношения между ними и условия протекания образовательного процесса. Она структурирована на различных уровнях: федеральном, региональном и местном и включает в себя различные компоненты. Структура образовательной подсистемы государственной службы детерминируется содержанием образовательной практики по подготовке государственных служащих, инфраструктурой и условиями осуществления этой деятельности. Инфраструктура образовательной подсистемы государственной службы представляет собой всю совокупность материально-вещественной среды, обеспечивающей функционирование образовательной практики государственной службы. Она включает здания, помещения с системой жизнеобеспечения, учебное оборудование, средства обучения, используемые в учебном процессе государственных служащих. Условия образовательной практики включают экономические условия, условия труда работников образовательной подсистемы, возможности рекреации обучающих и обучаемых.

Управление практикой профессионального обучения должно ориентироваться на достижение максимальной общественной эффективности системы подготовки государственных служащих. Критериями эффективности, по мнению автора работы, являются: адекватность профессиональных и личностных качеств государственных служащих потребностям системы государственного управления; преодоление рассогласованности в деятельности элементов системы подготовки государственных служащих на федеральном и региональном уровне.

Методологической основой для исследования служат системный подход и концепция управления социальными системами. Реализация принципов системного подхода и социального управления в процессе обучения государственных служащих обеспечивается использованием средств диагностики и социологического мониторинга. Задача диагностики социальных явлений нередко определяется как «выявление проблем, возникающих в работе социального объекта. Этот процесс… представляет собой разновидность комплексного обследования и направлен на выявление симптомов, патологии и „болевых точек“ организации» См.: Диагностика социальная // Краткий словарь по социологии. М., 1988. С. 56. Следует отметить, что в отечественной научной литературе можно встретить отождествление понятий «социальная диагностика» и «социологическая диагностика» Щербина В. В. Средства социологической диагностики в системе управления. Дисс. … докт. социолог. наук. — М.: РАУ, 1993. — С.326. Например, В. В. Щербина отмечает, что «применительно к части из них сегодня применяется термин «социальная (или социологическая) диагностика». В настоящей работе используется термин «социологическая диагностика», который представляется более адекватным.

Глава 2. Анализ системы государственной службы в Японии

2.1. Общая характеристика Японии

Сегодня Япония переживает не самые лучшие времена: показатель экономического роста, еще недавно составлявший 10% и более, замер на уровне 2%. Это объясняется тем, что из-за перенасыщенности рынка товарами длительного пользования (автомобилями, телевизорами, холодильниками и т. д.) японской промышленности нет смысла сейчас увеличивать темпы роста производства. Через 2−3 года, по мере оживления японского рынка, японской индустрии не составит большого труда вновь увеличить обороты.

Однако, по мнению президента Японского центра производительности труда для социально-экономического развития (ЯЦП-СЭР) господина Дзинносуки Мияи, все объясняется иначе: несколько лет назад 5% рост валового внутреннего продукта (ВВП) обеспечивался за счет прироста трудовых ресурсов (выпускников средних школ, колледжей и высших учебных заведений) и увеличения производительности труда, совершенствования технологий и т. д. Соотношение этих экстенсивных и интенсивных факторов находились в пропорции 3:2. В силу демографических особенностей сегодняшний приток трудовых ресурсов в народное хозяйство примерно нулевой, и поэтому экономика страны растет не более чем на 2% в год. При этом в совокупном мировом валовом продукте их доля составляет более 10%.

Интенсивный переход на новейшие технологии производства, несомненно, ведет к изменению характера труда, требует немедленной замены устаревших форм организации труда, которые не только ложатся тяжелым финансовым бременем на предприятия, но в конечном итоге негативно сказываются на эффективности всего производства. Такие методы управления трудом становятся все более невыгодными даже для сверхконкурентных предприятий. Возникает необходимость их замены новыми, более современными.

Развитие этого процесса проявляется, в частности, в начавшейся эрозии так называемых «трех божественных даров», которые включают «пожизненный наем» (сюсин хоё), «зарплату по старшинству» (нэнко тингин) и «пофирменные профсоюзы» (кигёбэцу родокумиай), представляющие собой триединую основу традиционной японской модели управления трудом.

2.2. Японский опыт подготовки государственных служащих

Институт государственной службы в России находится в стадии становления, поиска эффективных форм и методов реализации возложенных на него функций. Эти процессы идут нелегко, поэтому зарубежный опыт, в частности Японии, может быть очень полезным при решении данной проблемы.

Прежде всего, следует отметить, что по сравнению с другими развитыми странами в Японии значительно меньше государственных служащих. Они составляют лишь 8,1% общего числа работающих. Для сопоставления: в Германии — 15,1%, в США — 15,5, во Франции — 22,6% (см. рис. 1).

Рис. 1. Отношение числа госслужащих к общему числу работающих Своеобразен и эффективен инструментарий, используемый государственными служащими в процессе совершенствования технической политики и роботизации, принципов социального партнерства, регулирования взаимоотношений работодателей и наемных работников, социального страхования и т. д.

Во многом эффективность государственного регулирования экономики объясняется высочайшим профессионализмом, гибкостью и ответственностью государственных служащих, обеспечивающимися, прежде всего, отработанным механизмом их подготовки, стержнем и фундаментом которой являются пять известных во всем мире японских систем, основанных на традициях и философии нации. Они определяют и пронизывают систему подготовки госслужащих, начиная с отбора будущих чиновников и заканчивая их увольнением.

В Японии убеждены, что именно на этих системах и зиждется так называемое «японское чудо» — стремительное вхождение Японии в состав самых высокоразвитых стран мира.

В структуру пяти великих японских систем, цементирующих стройную систему подготовки госслужащих, входят:

· система пожизненного найма;

· система кадровой ротации;

· система репутаций;

· система подготовки на рабочем месте;

· система оплаты труда.

Прежде чем перейти к краткому их анализу, отметим одно общее принципиально важное обстоятельство. Ценность и причина действенности этих систем заключается в том, что они представляют собой не набор отдельных элементов, а являются системами в единой системе. Каждая из них, дополняя другую, является основой и условием ее функционирования, способствует запуску следующих и эффективной их работе. Одна система не может существовать без другой. В сумме они составляют единый слаженный механизм, формирующий мощную мотивационную среду, обеспечивающую подготовку высокопрофессиональных чиновников и полную реализацию их творческих и интеллектуальных способностей.

В такой обстановке мотивационная среда направляет усилия и потенциал госслужащего на решение проблем, стоящих перед регионом и страной в целом. Это то, чего не хватает российскому институту государственной службы. У госслужащих в России нет заинтересованности в целенаправленном и результативном труде.

Первым, ключевым элементом единого механизма японской системы подготовки и использования кадров госслужащих является система пожизненного найма. Она в классическом виде в настоящее время применяется лишь на некоторых крупных предприятиях и государственной службе. В остальных случаях нет юридически оформленного, официального пожизненного найма. Скорее, речь идет о джентльменском соглашении между работодателем и наемным работником.

Впервые термин «пожизненный найм» применил американский ученый Абегулен в книге «Японские заводы». Он обратил внимание на то, что уже в 50-е годы в Японии не действовала система увольнений, подобная американской, когда при необходимости (снижение объемов производства, тяжелое финансовое положение предприятий и т. п.) увольняли работников, принятых последними. В таких ситуациях японские работодатели занимались их переподготовкой, переобучением и использовали на других рабочих местах, а не увольняли. Смысл пожизненного найма не в формальном правовом, юридическом его закреплении, а в реальном обеспечении заинтересованности работников трудиться в данной организации максимальное время и пожизненно связать с ней свою судьбу. Сами японцы в этом смысле часто приводят такое сравнение: «Можно довести лошадей до пруда, но заставить их, если они не хотят, пить воду из пруда нельзя». Поэтому продолжительность работы человека в одной организации в основном зависит от умения администрации заинтересовать работника, в частности, оплатой труда, вознаграждением за выслугу лет, премиями, повышением его профессиональной подготовки, различными социальными льготами, неформальной заботой о сотруднике и его семье. В этой связи системы обучения, оплаты труда, являясь самостоятельными, в то же время тесно связаны с системой пожизненного найма и выступают составными ее элементами.

Система пожизненного найма начинается с механизма назначения на государственную службу, который включает:

· принятие на государственную службу (ГС);

· повышение в должности госслужащего;

· перевод на другую должность;

· смещение с должности.

Принципы назначения на ГС:

· по приоритетам, в соответствии с итогами вступительного экзамена или аттестации;

· по способностям (учитываются результаты экзаменов для вновь принимаемых, проверки уже работающих, наличие свидетельств, аттестатов, дипломов и т. д.);

· принцип нейтральности — госслужащие могут иметь свои политические

· убеждения, но не разрешается, чтобы это отражалось на профессиональной работе на ГС, так как они должны осуществлять решения правительства и парламента

· принцип равных возможностей стать государственным служащим для всего населения;

· принцип равенства ко всем, кто принят на ГС.

В Законе о государственной службе определены условия непригодности для поступления на ГС. Если такой человек случайно все же попадает на госслужбу, он проработает недолго. Японская система оперативно выявляет данное противоречие, и работника увольняют. К лицам, не имеющим права работать на ГС, относятся:

· недееспособные;

· неправоспособные, т. е. те, кто по японским законам лишены права распоряжаться имуществом и собственностью;

· лишавшиеся и лишенные свободы;

· уволенные ранее с работы, в том числе в частном секторе, в дисциплинарном порядке;

· участвующие в деятельности организаций, занимающихся подрывной деятельностью.

В настоящее время в Японии наблюдается тенденция постепенного сокращения числа ограничений для поступающих на государственную служб Прежде всего здесь речь идет о второстепенных условиях при приеме на Г таких, как возраст, национальность, гражданство.

Государственные служащие Японии подразделяются на две категории:

1) госслужащие правительственных (центральных) органов (министерств, ведомств, комитетов, управлений и т. д.). Они, в свою очередь, подразделяются на две большие группы:

· государственные служащие, участвующие в принятии решений и постановке задач (это так называемые особые госслужащие);

· госслужащие, реализующие и выполняющие принятые решения и поставленные задачи (их называют обычными госслужащими);

2) госслужащие местных органов управления (власти).

К первой категории государственных служащих относятся министры и их заместители. Кстати, в Японии у каждого министра только два заместителя — один политик (как и министр), депутат, является особым госслужащим, другой выполняет функциональные обязанности министерства и принадлежит к обычным госслужащим первой категории. Среди обычных правительственных (центральных) госслужащих — начальники департаментов, отделов, секторов министерств, специалисты и т. д. Примерно такая же шкала действует в отношении государственных служащих местных органов.

Обслуживающий персонал министерств, парламента и т. п. тоже принадлежит к категории производственных государственных служащих. Военнослужащие, полицейские, пожарные, учителя, медики и т. д. также являются государственными служащими. Причем, если школы имеют статус федерального уровня, то работающий в них персонал относится к госслужащим первой категории центральных органов, если школы муниципальные — к госслужащим второй категории.

Общая численность госслужащих в Японии составляет около 5 млн. человек, из них центральные госслужащие — 25,8%, госслужащие местных органов — 74,2%.

Одной из характерных особенностей приема на ГС является распространение, как отмечалось, классической системы пожизненного найма на государственных служащих, т. е. на госслужбе работают до предельного возраста (как правило, это 60 лет, для некоторых госслужащих — 63−65 лет, для преподавателей вузов — 63 года, причем нет различий в предельном возрасте для мужчин и женщин). Для особых государственных служащих предельного возраста нет. До 90-х годов в Японии предельного возраста не было и по отношению ко всем категориям и группам государственных служащих. Сейчас действует специальный Закон о предельном возрасте. В Японии считают, что такой шаг очень важен с точки зрения планирования набора на ГС и расчета реальных потребностей в персонале, а также для обновления микроклимата, атмосферы на госслужбе.

Несколько пояснений по организации найма на должность государственного служащего. Работать на ГС в Японии очень почетно и престижно, поэтому поступить на нее непросто. Вступительный конкурс достигает от 10 до 100 человек на одно место. Цель вступительного экзамена — проверить, сможет ли человек затем выполнять функции госслужащего. Для сдающих экзамен есть возрастной ценз — 18−28 лет. Другим способом назначения на ГС является отбор кадров. Он распространяется на учителей, медиков, водителей транспорта, техперсонал и прочие профессии. При отборе проводятся собеседование, тестирование, заполняются анкеты. Кстати, врачи, учителя и т. д., работающие в частных организациях, не являются государственными служащими. Критерий прост — госслужащим является тот, чья деятельность осуществляется за счет налогоплательщиков. Все эти тонкости, как уже отмечалось, конкретизируются в Законе о государственной службе.

Для того чтобы поступить на госслужбу соответствующего уровня, сдав вступительный экзамен (конкурс) или пройдя систему отбора, требуется:

а) предъявить диплом о высшем образовании; 6) предъявить лицензию образовательного учреждения о том, что этот человек действительно закончил его и имеет право поступить на ГС; в) пройти конкурс. Думается, что лицензирование образовательного учреждения — не формальное условие, оно может быть надежной блокировкой от проникновения на госслужбу случайных лиц (что, к сожаление, встречается в последнее время в России).

Следующая важная составляющая единого японского механизма подготовки госслужащих — система ротации. Ее суть состоит в перемещении работников по горизонтали и вертикали через каждые 2−3 года выполнения функций на определенном рабочем месте. Ротация проводится без согласия работника. Подход здесь предельно понятен — он поступил на ГС и должен принести максимум пользы своему государству. Ежегодно один раз в год (в апреле) выпускники школ, колледжей, высших учебных заведений трудоустраиваются на предприятия, в организации и учреждения. Причем, что характерно, даже выпускники вузов, в том числе самого престижного Токийского университета, попав в ту или иную компанию, организацию, не назначаются сразу на руководящие должности, а начинают трудовую биографию с самых низко квалифицированных должностей. В этом есть свое бесспорное преимущество. Впоследствии такого специалиста, руководителя, в тонкостях знающего всю специфику своей организации, сложно ввести в заблуждение и меньше вероятности принятия им непрофессиональных решений. Система ротации обеспечивает гибкость рабочей силы, повышает уровень ее компетентности, квалификации и конкурентоспособности. Как правило, после нескольких (двух-трех) перемещений по горизонтали следует ротация по вертикали, т. е. повышение в должности, перевод на более высокооплачиваемую службу. Ротация также способствует расширению кругозора, развитию у госслужащего более широкого взгляда на свою организацию. Не секрет, что, как правило, госслужащие наших министерств и ведомств могут достаточно квалифицированно и обстоятельно говорить лишь о проблемах, которыми занимается их структурное подразделение. Налицо узкая специализация. В Японии, например, начальник отдела занятости Министерства труда глубоко и профессионально знает весь спектр социально-трудовых вопросов (естественно, проблемы занятости, а также вопросы оплаты труда, социального партнерства, рынка труда и т. д. и т. п.). В процессе ротации он изучал и прошел все эти участки работы и знаком с ними достаточно обстоятельно.

Критики системы ротации говорят, что она в какой-то мере «душит» инициативу, является тормозом работы на перспективу. Мол, человек знает, что будет работать на этом участке два-три года, поэтому зачем ему думать о новых идеях и технологиях на будущее?

Представляется, что таких аргументов недостаточно для подобной оценки. Во-первых, как показывает наш российский опыт, наоборот, деятельность специалиста десятилетиями на одном месте гасит его творчество и инициативу, работать ему неинтересно, так как он не видит перспективы. Есть и другое весомое обстоятельство, гарантирующее в условиях ротации не только добросовестную, качественную, но и творческую, перспективную деятельность всех японских госслужащих. Это — система репутаций. Суть ее в том, что, где бы ни работал сотрудник, специалист, он должен выполнять свои обязанности так, чтобы при переходе через два-три года на новое место за ним закрепилась репутация прекрасного, инициативного работника и порядочного человека, для чего на каждого из них составляется письменная характеристика. Объективность характеристик обеспечивается ежедневными проверками человека в форме опроса коллег, подчиненных, начальников и т. д. Характеристика, следуя за госслужащим, влияет на траекторию ротации и определяет, как правило, его дальнейшую трудовую карьеру.

Теперь несколько слов о возможной карьере государственного служащего. Она бывает скоростная, средняя, медленная.

В некоторых случаях применяется смещение работника с должности. Это так называемая «карьера с горы». Например, начальника отдела переводят на должность начальника сектора, начальника департамента — на должность начальника отдела. Причины могут быть различные — по собственному желанию, по состоянию здоровья, по инициативе администрации.

Типичная «карьера в гору» по-японски для научного работника может выглядеть, например, так:

1) ассистент (оклад 170−180 тыс. иен);

2) лектор (210 тыс. иен);

3) доцент (300 тыс. иен);

4) профессор (400 тыс. иен и выше).

В системе ухода с госслужбы — два механизма: простая отставка и освобождение.

Японская Конституция определяет государственного служащего как слугу всего народа, а не какой-то его части. Кстати, до второй мировой войны госслужащие, по Конституции, служили императору. Поэтому государственный служащий при поступлении на работу принимает присягу, клянется соблюдать все требования государственной службы, выполнять указания вышестоящих чиновников и японские законы, не распространять сведения, относящиеся к разряду секретных (последнее условие распространяется и на ушедших с ГС).

На работе госслужащий должен сосредоточиться только на выполнении своих должностных функций. Если это обычный госслужащий, то он и его окружение (семья, помощники) имеют ограничения на политическую деятельность, что также записано в Законе о ГС. Особые госслужащие, напротив, активно занимаются политикой. Например, предыдущий премьер-министр Японии Хасимото одновременно являлся лидером Либерально-демократической партии.