Государственная гражданская служба Российской Федерации и Германии

Введение

Глава 1. Теоретические аспекты государственной гражданской службы

1.1 Государственная служба как социально-правовой и организационный институт

1.2 Правовое обеспечение системы государственной службы Глава 2. Гражданская служба в Российской Федерации

2.1 Статус государственных гражданских служащих

2.2 Классные чины государственной гражданской службы

2.3 Реформа государственной службы

2.4 Система антикоррупционных мер Глава 3. Гражданская служба в Германии

3.1 Правовой статус государственных служащих

3.2 Классификация государственных служащих

3.3 Опыт проведения административной реформы

3.4 Опыт борьбы с коррупцией Глава 4 Использование германского опыта в организации государственной гражданской службы в Российской Федерации Заключение Список источников и литературы

германская российская государственная служба

1) Актуальность исследования. Создание высокоэффективной государственной гражданской службы, рассматриваемой в органической связи со всей системой государственного управления, является необходимым условием укрепления российской демократической государственности, повышения авторитета и действенности власти.

Сегодня для государственного строительства формирование широкого слоя высококвалифицированных государственных гражданских служащих, способных обеспечить эффективность и безупречность работы органов государственной власти и органов местного самоуправления, является одной из важнейших задач. Глубинные социально-экономические преобразования в России по времени совпали с общемировыми процессами поиска путей эффективной организации системы управления, ориентированной на конкретный результат, использующей современные управленческие технологии. Одновременно во многих государствах ставилась задача создания мобильного государственного аппарата, открытого для граждан.

Изучение опыта устройства государственной службы в Германии, сравнение гражданской службы Германии и России особенно актуально в настоящее время, когда формирование современной и эффективной государственной службы Российского государства относится к приоритетным направлениям преобразований, происходящих в административно-политической и правовой сферах.

2) Объект исследования — государственная гражданская служба РФ и ФРГ.

3) Предмет исследования — адаптация положительного опыта государственной гражданской службы ФРГ в Российской Федерации.

4) Цель данного исследования — сравнительный анализ государственной гражданской службы Российской Федерации и Германии; разработка предложений по использованию позитивного опыта ФРГ в Российской Федерации

5) Задачи исследования:

ь Изучить государственную гражданскую службу РФ и ФРГ как социально-правовой и организационный институт.

ь Проанализировать правовое обеспечение системы государственной гражданской службы в Российской Федерации и ФРГ.

ь Рассмотреть систему антикоррупционных мер в РФ и ФРГ.

ь Изучить опыт проведения административной реформы и борьбы с коррупцией в Германии.

ь Рассмотреть возможность применения германского опыта в организации государственной службы в России.

Состояние научной разработанности проблемы исследования: Разработка общих теоретических проблем реформирования государственной службы основывается на методологической базе исследований Анисимова А. С., Атаманчука Г. В., Байкова В. Э., Дергача А. А., Приваловой С. В. и др. Сущностные характеристики функций государственной службы определены в работах Грековой Ж. В., Казанцева Н. М., Мурадян В.А.

Методы исследования — анализ и обобщение полученного материала, а так же опыта, собранного из книг, статей и научно-практических публикаций

Глава 1. Теоретические аспекты государственной гражданской службы

1.1 Государственная служба как социально-правовой и организационный институт

Государственная власть и государственная служба — сфера особая, во все времена и во всех странах вызывающая повышенный интерес, и привлекающая людей своими тайнами и удивительными возможностями. Объективная необходимость государства, права и государственного управления как уникальной разновидности управления вообще неразрывно связана с социально-политическими и специфическими для конкретного общества факторами, имеющими всеобщее значение в современном мире, ни один из которых не утратил своей актуальности. Напротив, они усложнились. Сформировались многие другие объективные потребности общества, удовлетворить которые любое государство может только путем сознательной организации и управления новыми видами и формами совместной деятельности людей и общественных отношений.

Многовековая история развития человечества с четкой определенностью свидетельствует о том, что всякое общество людей, на каком бы этапе своего развития оно не находилось, нуждается во власти как необходимом условии функционирования системы. Само слово (термин) «государство» определяется как основное орудие политической власти в классовом обществе.

Аксиомой государственного строительства является обязательное формирование профессионального чиновничества, соответствующего целям и задачам государства. Государство не может существовать без специально созданного аппарата, без эффективной системы государственной службы. В то же время, государство, особенно правовое, призвано всесторонне гарантировать права и свободы граждан, поддерживать надежный и гуманный правопорядок в обществе.

Анализ сущности государства, его роли, значения, функций, систем и видов проводился с глубокой древности — в Египте, Китае, Индии, Греции, Риме. Этой областью знания занимались многие знаменитые мыслители — Конфуций, Геродот, Сократ, Платон, Аристотель, Цицерон, Цезарь, Н. Макиавелли, Ш. Монтескье, Т. Гоббс. В ХХ столетии большой вклад в развитие методологии государственной службы внесли М. Вебер, Г. Моска, В. Парето, Н. Бердяев, П. Сорокин. Значительный интерес представляют теории властвующей элиты Г. Моска, В. Парето, теория рациональной бюрократии М. Вебера, типология чиновничества К. Ясперса, концепция административно-государственного управления В. Вильсона и Ф. Гуднау, принципы административного управления А. Файоля, принципы формальной организации Л. Урвика и др.

Следует отметить, что основные признаки для каждого государства различны, они создаются и функционируют в зависимости от конституционного строя, от социально-политического расклада сил в обществе, от социально-экономических отношений и др. Но их объединяет то, что все они обладают государственной властью.

Государственная власть — высшая власть в обществе. Ее решения обязательны. Государственная власть осуществляется всеми государственными органами и должностными лицами государства.

Для постоянного осуществления своих задач государство в лице государственной власти создает и финансирует государственный аппарат — сложную структуру государственных органов и профессионально занятых в них граждан.

Организация и деятельность государственного аппарата строится на определенных принципах, которые лежат в основе формирования, организации и функционирования механизма (аппарата) государственного управления.

Государственное управление — организованное воздействие государства на развитие процессов и отношений в обществе властно-правовыми методами. Различают государственное управление в широком и узком смысле. Государственное управление осуществляют все органы государственной власти через институт государственной службы.

Государственная служба (State Service, по общепринятому названию в мировой практике государственная/гражданская служба — Civil Service, иногда именуется правительственная служба — Goverment Service) — работа в пользу государства в системе его органов, служба в государственных учреждениях. Такое понимание стало складываться еще в эпоху просвещенного абсолютизма (XVIII в.). В него вкладывался смысл служения государству в отличие от службы государю.

Государственная служба может быть связана только с государственной политикой, находящей отражение в правовых ситуациях, решениях, практике применения законодательной, исполнительной и судебной властей как формы подчинения государства общенациональным интересам. Только при этих условиях функционирование государственной службы создает известную устойчивость и преемственность механизма законного осуществления целей и функций государства в лице его органов власти.

Государственная служба — вид профессиональной деятельности, заключающийся в практическом осуществлении государственных функций работниками гражданской службы, замещающими должности в государственных учреждениях и получающими от государства вознаграждение за свой труд. Как правовой институт, государственная служба — комплекс правовых норм, определяющих правовое положение гражданских служащих, условия и порядок прохождения службы, их ответственность и формы поощрения.

Специфика института государственной службы определяется целями и задачами деятельности, выражается в его функциях. Его основная функция — осуществление прогнозирования, планирования, разработка решений, контроль, т. е. обеспечение рационализма управленческих решений и действий.

Организация и деятельность лиц, профессионально осуществляющих задачи и функции государства, обозначаются термином «государственная служба». В некоторых странах ее именуют «публичной службой» (Федеративная Республика Германия, Бельгия, Испания и др.), в других — «гражданской службой» (Великобритания).

Государственная служба Российской Федерации — «профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации (далее — граждане) по обеспечению исполнения полномочий:

ь Российской Федерации;

ь федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

ь субъектов Российской Федерации;

ь органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

ь лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

ь лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации".

В современных условиях (проведения реформы государственной службы РФ) вопрос об определении правовой природы государственной службы в системе государственного управления является одной из проблем, имеющих существенное значение.

Государственное управление — это организационное воздействие государства на развитие процессов и отношений в обществе властно-правовыми методами.

Конституционной основой государственного управления являются положения Конституции Российской Федерации, определяющие процессы реализации государственной власти. В этом заключается взаимосвязь государственной службы с государственным управлением, ибо государственная служба ориентирована на его осуществление и совершенствование.

Следует отметить, что государственная служба является подсистемой в рамках системы государственного управления. Как институт государственного управления государственная служба должна привести в него программно-целевой подход, управленческий профессионализм, правовую компетентность, организованность и дисциплину, законность, рациональность и многое другое, в чем нуждается общество и государство.

Когда мы говорим, что государственная служба — это институт, то подразумеваем под этим, что его правовое начало составляют юридические нормы.

Этот институт функционирует в публично-правовой сфере, он организовывает, упорядочивает, формализует, стандартизирует две группы отношений: служебные — между государством и чиновником, а также публичные — между чиновником и гражданином.

Вместе с тем, государственная служба с полным основанием может рассматриваться не только как административно-правовая, но и как сущностно-правовая категория. В литературе справедливо отмечалось, что государственная служба также выступает как социально-политическая, политико-философская, социологическая категория. При этом безоговорочно признавалось, что для государства важнейшим является как раз правовой аспект этого термина.

Значение государственной службы как социально-политической категории видится в том, что она, являясь важным социальным институтом любого государства, обеспечивает гармонию между государством и гражданским обществом. Государственная служба выступает стабилизатором политической системы страны, обеспечивая ей необходимую устойчивость, особенно в переходный период, когда путем демократических выборов осуществляется смена политического руководства страны. В специальной литературе справедливо отмечается, что социологическая категория «государственная служба» оказывается на стыке государства и гражданского общества. В условиях современной демократии государство и гражданское общество составляют две стороны одной и той же медали, они тесно связаны между собой.

Государственную службу одновременно можно отнести и к государству, и к обществу, как одно из связывающих звеньев между ними. От нее во многом зависит нормальное функционирование и развитие гражданского общества. Поэтому не случайно все более широкое распространение получает взгляд на государственную службу именно как на социально-правовой институт.

Государственная служба как публичный социально-правовой институт органично включает в себя единство двух групп элементов:

1. Системы правовых, организационных и процессуальных институтов (форм, методов, принципов и т. д.), определяющих порядок формирования и реализации целей и функций государства и применения государственной власти (так называемая правовая составная).

2. Совокупности людей, специально подготовленных и профессионально занятых в государственном аппарате (социальная составная).

Первая группа элементов отвечает на вопрос что и как должно делаться по осуществлению компетенции государственных органов, втораякто это делает. Такое единство придает государственной службе параметры социально-правового института.

Необходимость существования государственной службы как особого социально-правового института вызвана тем, что государство обязано заботиться об эффективности своего функционирования, если только это не связано с ограничением законных прав личности. В эту систему входят отношения по поводу:

ь прав, условий и последствий поступления на государственную службу (в том числе порядок приема, наличие и характер ограничений в приеме, порядок продвижения по службе, этика государственной службы и пр.):

ь прав, условий и последствий занятия государственных должностей (в том числе профессиональные требования к претенденту, возможность совмещения работы на должности с иными видами профессиональной и общественной деятельности, оплата труда, отлаженные выплаты, льготы, гарантии и пр.);

ь последствий исполнения или неисполнения (ненадлежащего исполнения) обязанностей по замещаемой должности гражданской службы (в том числе способы контроля над их деятельностью, порядок оценки работы государственного гражданского служащего, поощрение и ответственность государственных гражданских служащих и пр.);

ь прав, условий и последствий ухода с государственной службы.

Государственная служба выступает важнейшим институциональным элементом государственного управления, одним из существенных факторов и источников общественного развития. «От государственной службы и ее аппарата в жизнедеятельности общества, в судьбе людей — граждан государства — зависит очень многое, практически вся линия истории». Она формировалась в процессе исторического генезиса государства, вбирая и реализуя его сущность.

Государственная служба представляет собой принципиально сложное явление, которое предопределено историческими условиями и, прежде всего природой того государства, функции которого она реализует. В относительно спокойные исторические эпохи в странах с развитым рынком и демократией государственная служба развивалась в соответствии с либеральной моделью. Она выступала партнером в коммуникации между органами государства и гражданским обществом. При этом само государство в условиях развитого гражданского общества могло позволить себе быть слабым. Как отмечает Фр. Фукуяма: «…чрезмерная свобода государства вела к падению эффективности его работы. Поэтому основной тенденцией стало уменьшение доли государственного сектора и обращение к рынку и к функциям гражданского общества, ошибочно присвоенным государством».

Опираясь на сказанное, по отношению к сущности государственной службы можно выдвинуть несколько концептуальных подходов, рассматривая которые в единстве и взаимном дополнении можно понять ее истинную природу.

Во-первых, исходя из приведенных выше аргументов, наиболее существенным срезом сущности госслужбы является ее рассмотрение как специфического социального института. Как социальный институт она формирует своеобразную матрицу организационного порядка и стабильности в обществе.

Государственная служба представляет собой политический организационно-управленческий, регулятивный и интегративный институт общества, который обеспечивает взаимодействие граждан и государства, реализацию функций государства посредством специальных учреждений и организаций, в которых работают специально подготовленные служащие, основывающие свою деятельность на соответствующих нормах и ценностях.

Ключевой тенденцией развития государственной службы является повышение ее институциональных возможностей посредством совершенствования законодательства, разработки и внедрения кодексов, создания стройной системы ее организации, как по вертикали, так и по территории государства, четкого определения функций, границ применения власти, участия в процессах реформирования общества и государства.

Немаловажной характеристикой государственной службы является то, что в демократическом государстве она выступает публичным социальным институтом. В этом смысле представляет интерес определение государственной службы, данное Г. В. Атаманчуком: «Государственная служба — это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах». При этом публичность не сводится только к исполнению государственных должностей на публике. Она представляет, точнее, должна представлять собой публичное исполнение этих ролей посредством служения публике (в нашем национальном контексте — народу) посредством обеспечения качественными услугами через максимальную открытость, постоянный диалог с субъектами гражданского общества по ключевым вопросам государства и его реформирования. Принципиально важно, чтобы публичность была не только одной из постоянно декларируемых ценностей государственной службы, но становилась ведущим средством ее деятельности в виде норм, технологий и инструментария публичной политики.

Тенденцией исторического развития государственной службы является развитие ее функций в аспекте все большего усиления направленности на реализацию интересов народа и государства, их всесторонней гуманизации. Немаловажно и то, что функционирование государственных служащих приобретает характер социального партнерства.

Во-вторых, государственную службу можно рассматривать и с позиции теории управления как сложный организационно-управленческий институт, который характеризуется:

1. совокупностью организаций и учреждений, основывающих свою деятельность на некоторых принципах, обладающих целевой природой и реализующих отдельные функции, а также отличающихся системой социальных позиций и ролей, разделения труда;

2. принятием управленческих решений, осуществлением процессов регулирования и контроля;

3. многообразием процессов технологизации и инновации.

Как организационно-управленческая система государственная служба характеризуется всеми показателями для подобных систем: устойчивостью, т. е. способностью не разрушаться и выполнять свои функции в критических ситуациях; инновационностью, или предрасположенностью к обновлению; риском, т. е. вырабатывать и принимать управленческие решения с неочевидными последствиями; эффективностью принятия решений и т. д.

Важнейшей ее проблемой является слабость механизмов саморегуляции, обусловленная двойным подчинением чиновника, который одновременно является государственным служащим — представителем общегосударственной институции и служащим определенной организации. Организационные влияния на него оказываются более значительными и конкретными, чем институциональные влияния, что порождает многие проблемы государственной службы, ее деформации. Это требует усиления институционального влияния государственной службы на организации и служащих, особенно в аспекте формирования кадрового резерва.

Являясь социально-правовым и организационным институтом, государственная служба так же выступает как:

ь система общественных отношений, среди которых выделяются отношения между государственными служащими и гражданами, а также отношения между самими государственными служащими. Эти отношения носят служебный характер, характеризуются правовой и нравственной регуляцией;

ь информационно-коммуникативная система, принципиальная специфика которой заключается в том, что она является информационным представителем и посредником между государством и народом, носителем нормативной информации;

ь специфическая деятельность, которая определяется субъектом и объектом деятельности, ее содержанием. При этом субъектом выступают госслужащий и соответствующие организации и учреждения, а объектом — государство и его граждане. Специфика госслужбы как деятельности заключается в том, что она представляет собой деятельность по «обработке людей людьми», и тем самым она отличается от деятельности по преобразованию объектов природы.

ь социальная общность, социальный слой государственного чиновничества. При этом характеристиками этого социального слоя выступают его численность и доля в социальной структуре общества; его внутренняя структура; социальная динамика; склонность к инновациям; выражение интересов народа и государства; степень открытости для попадания в него представителей других групп населения; интеллектуальный потенциал; воздействие на другие группы населения; социально-экономическое положение и политический статус.

Вывод:

Государственная служба — вид профессиональной деятельности, заключающийся в практическом осуществлении государственных функций работниками гражданской службы, замещающими должности в государственных учреждениях и получающими от государства вознаграждение за свой труд.

1.2 Правовое обеспечение системы государственной службы

Историю государственной службы России можно проследить с древних времен. В Древней Руси необходимость государственной власти была продиктована потребностью снятия конфликтов между отдельными племенами, защитой от внешнего врага, обеспечением экономической интеграции. Наличие воинского формирования удельного князя обеспечивало защиту населения подвластной территории от межплеменных конфликтов и внешнего врага. Власть сосредотачивалась в руках инициативного княжеского рода (племени). Правящий род становился основой формирующейся в то время государственной службы.

В эпоху Киевской Руси государственная власть смогла институционально нормировать социальные действия, добавляя западное право, которое письменно оформилось в эпоху Ярослава Мудрого. Уже в XV веке начинает нормативно оформляться особая категория подданных, которые именовались «служилые люди». В частности, нормы о государственных служащих содержатся в гл. VII Соборного Уложения 1649 г. «О службе всяких ратных людей Московского государства». В 1556 г. было принято «Уложение о службе», которым регулируется труд служилых людей.

Постепенно госслужба совершенствовалась, что обусловлено усложнением как «внутренних», так и «внешних» функций, реализуемых государственной властью. Крупнейшим реформатором и основоположником нового подхода к регулированию труда госслужащих в России был Петр I. Так, правовое закрепление чиновничества, как группы населения с особым правовым положением, было оформлено при Петре I в первой четверти XVIII в. Одним из значительных достижений Петра I в этой области является «Генеральный регламент», принятый 28 февраля 1720 г., Указ от 17 марта 1714 г. «О фискалах и о их должностях», «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных» (24.01.1722 г.) и другие нормативные акты.

На протяжении XVIII — XIX вв. приняты многочисленные нормативно — правовые акты, посвященные регулированию труда государственных служащих, например, Указ Павла I от 28.04.1798 г. «О правилах производства пенсиона служащим и неслужащим военным и гражданским чиновникам», Указ от 8.09.1802 г. «Об учреждении министерств» и другие.

Дальнейшее развитие законодательство о государственной службе получило в Положении, утвержденным Николаем I, от 14.05.1834 г. «О порядке производства и чины по гражданской службе». Данным положением вводилась система поощрений за «усердие и похвальное отправление служащих» и «особые труды и достоинства чиновника».

Ключевым нормативным актом в сфере законодательства о государственной службе в Российской империи являлся принятый в 1832 г. Устав «О службе по определению от Правительства». Данный документ регулировал все основные вопросы, которые ныне принято включать в институт госслужбы. Нормативные акты, устанавливающие определенные требования к кандидату на должность государственной службы, в российском законодательстве существовали еще во времена Петра I, на протяжении дальнейшей истории развития отечественного государства и права они совершенствовались, в результате чего на государственную службу могли приниматься образованные подготовленные люди.

В советский период государственный аппарат формировался на основе принципов клановости, землячества, закрытости и строгого отбора по принципу партийной преданности. Исследователями советская служба, сложившаяся к концу 80-х годов XX столетия, правомерно характеризуется как малоподвижная законсервированная система, отвергающая все новое.

С 90-х гг. начинается новый этап развития государственной службы. Глубинные социально-экономические преобразования в России по времени совпали с общемировыми процессами поиска путей эффективной организации системы управления, ориентированной на конкретный результат, использующей современные управленческие технологии. Одновременно во многих государствах ставилась задача создания мобильного государственного аппарата, открытого для граждан.

В настоящее время правовую основу государственной службы в Российской Федерации регламентируют следующие нормативно-правовые акты:

1. Конституция Российской Федерации. Конституция Российской Федерации в части 4 статьи 32 одной из важнейших форм участия граждан в управлении делами государства и общества определила государственную службу.

2. Федеральный закон от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».

3. Федеральный закон от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Федеральный закон от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» базируется на конституционных положениях о принципах построения и функционирования государственной власти, об основных правах и свободах граждан России. В Законе закрепляется принцип единой системы государственной службы Российской Федерации, вне зависимости от того, в каких органах государственной власти она функционирует. Им определяются правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, тем самым создана база для формирования системы правовых норм, являющихся общими для различных видов и уровней государственной службы. На основе этих общих положений в настоящее время продолжается формирование нормативной правовой основы конкретных видов и уровней государственной службы.

Федеральный закон от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ достаточно компактен и включает в себя только 20 статей, в которых содержатся существенные изменения в организации государственной службы Российской Федерации по сравнению с Федеральным законом от 31 июля 1995 года № 199-ФЗ. В его статьях последовательно представлены общие вопросы организации и функционирования, а также условия государственной службы, система управления государственной службой.

В статье 1 Федерального закона от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ государственная служба Российской Федерации определяется как профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, субъектов Российской Федерации, а также полномочий лиц, замещающих должности, учрежденные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами и законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с данным Законом государственная служба Российской Федерации строится на основе принципов федерализма, законности, единства ее правовых и организационных основ, взаимосвязи государственной и муниципальной служб, открытости, защиты государственных служащих от любых неправомерных вмешательств в их профессиональную деятельность. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация в собственном ведении субъекта Российской Федерации. Это означает, что субъекты Российской Федерации должны принимать нормативные правовые акты в соответствии с федеральным законодательством. Государственная служба Российской Федерации рассматривается как целостная, базирующаяся на единых принципах двухуровневой системы — федеральной государственной службы и государственной службы субъектов Российской Федерации. Согласно этому правовое положение федеральных государственных гражданских служащих и государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации должны устанавливаться соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.

Должности федеральной государственной службы разделены на три группы: должности федеральной гражданской службы, воинские должности и должности правоохранительной службы. Данное деление вводится в законодательство впервые и, значит, необходимо определить статус государственной должности для того, чтобы провести классификацию государственных должностей в целом. Для этого нужно установить критерии, с помощью которых можно будет соотнести государственные должностей иных видов с должностями государственной гражданской службы.

Федеральным законом от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ впервые вводится понятие служебного контракта, заключаемого при поступлении на государственную гражданскую службу. В качестве обязательного признака государственной службы предлагается рассматривать деятельность по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации. Этим подчеркивается, что нанимателем для федеральных государственных служащих является Российская Федерация.

Закон вводит должностные регламенты, в которых должны быть установлены должностные полномочия по каждой государственной должности. Преобразования, происходящие в системе российского права, во многом связаны с осуществляемыми в нашей стране судебной, правовой и административной реформами. Ученые продолжают обсуждать вопросы взаимосвязи государственной службы и гражданского общества, а также общие вопросы реформирования государственно-служебного законодательства. Административная реформа воздействует на систему административного права. Уже сейчас утверждают, что принятие в 2003 году ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» явилось результатом проводимой в стране административной реформы.

Следующим шагом в развитии института государственной службы стало принятие Федеральным Собранием Российской Федерации Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Этот Закон называют «трудовым кодексом» для чиновника или ГОСТом службы.

Закон дает целостное представление о деятельности тех работников, которые составляют административный стержень государственного управления, несут всю тяжесть регулирования социального взаимодействия личностей, организаций, субъектов Федерации. Данный закон устанавливает правовые, организационные и экономические основы федеральной и субъектов Федерации государственной гражданской службы.

Предметом регулирования Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ являются отношения, связанные с поступлением на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации, ее прохождением и прекращением, а также определением правового положения (статуса) федерального гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации. Основной идеей Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ, является обеспечение единого подхода к правовому регулированию государственной гражданской службы, ее организации в целом, детализация и конкретизация норм базового Федерального закона от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ, направленных на обеспечение взаимосвязи государственной гражданской службы с другими видами государственной службы (правоохранительной и военной) и с муниципальной службой.

Эти характеристики позволяют отнести Федеральным закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ к одному из видов системообразующих федеральных законов о государственной службе — государственной гражданской службе, так как он содержит основные понятия и принципы государственной гражданской службы, а также системно определяет правовые, организационные и экономические основы федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.

Одним из основных отличий данного Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ от действовавшего ранее законодательства о государственной службе, в частности Федерального закона от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», в котором прохождение службы государственными служащими в основном регулировалось нормами трудового права, является то, что в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ законодательство о труде должно применяться только в тех случаях, когда служебные отношения не урегулированы федеральным законодательством о государственной службе и государственной гражданской службе.

Принцип гласности в осуществлении государственной службы, закрепленный в действовавшем ранее законодательстве, но на практике так и не ставший основополагающим в работе государственного аппарата, в Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ существенно сужен и касается только одного из аспектов данного принципа — доступности информации о гражданской службе. Гласность — это право человека на достоверную и полную информацию и «его право на участие в решении вопросов, касающихся его законных интересов», — как пишет Д. М. Овсянко. Из чего вытекает, что гласность и открытость в управлении — это возможность гражданина или общества в целом получить реальную информацию о механизмах принятия решений на всех его стадиях и принять участие в управлении делами государства и общества. Для граждан должны быть доступны материалы о деятельности государственных органов, за исключением тех, которые относятся к сведениям, содержащим государственную тайну. Однако приходится признать, что на практике данный принцип так и остался неработающим, во многих государственных органах, информация о вакансиях, например, пока еще не доступна гражданам.

Принцип гласности в качестве одного из основных в осуществлении государственной службы впервые был закреплен Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации». В последующих основополагающих законодательных актах о государственной службе данный принцип не вошел в число основных принципов построения и функционирования системы государственной службы. В частности в Федеральном законе от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ и Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ появляется новый комплексный принцип: открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю.

Отличием от предшествующих принципов организации государственной службы является исключение принципа внепартийности государственной службы.

В Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ содержится ряд новых принципиальных положений, на которые следует обратить внимание, например, установление единых принципов формирования кадрового состава государственной службы, профессиональной подготовки и переподготовки, повышения квалификации и стажировок государственных служащих, предоставления социальных гарантий на государственной службе и оплаты служебной деятельности государственных служащих. Вместо существовавших категорий государственной службы групп «А», «Б» и «В», вводятся четыре категории гражданской службы: руководители, помощники и советники, специалисты и обеспечивающие специалисты. По сравнению с действовавшим законодательством, разведение должностей по категориям претерпело существенные изменения. Особенностью Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ является введение для государственных служащих классных чинов государственной гражданской службы (вместо квалификационных разрядов), соотносимых с воинскими званиями и специальным званиями правоохранительной службы.

Должностные лица, оценивающие соблюдение государственными служащими своих обязанностей, наделяются, по сути, правом проводить субъективную оценку деятельности государственных служащих. Указанные формулировки довольно расплывчаты и не содержат четких критериев оценки содержания различных суждений. Так, любое упоминание органов государственной власти, даже в превосходном смысле, может быть расценено как нарушение закона. Таким образом, данная норма Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ фактически может негативно сказаться на деятельности исследовательских, правовых, экспертных, аналитических и информационных служб и их подразделений. В Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ определены требования к служебному поведению государственного служащего.

Принципиальным для системы государственной гражданской службы является введение нового института в служебные отношения — конфликта интересов. В целях обеспечения экспертизы, связанной с наличием конфликта интересов, должны создаваться комиссии, в которых четверть от общего числа членов должны составлять независимые эксперты. Однако порядок деятельности таких комиссий так и не определен.

Поступить на государственную службу гражданин России по Федеральному закону от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ сможет только по конкурсу. Причиной серьезного снижения уровня профессионализма кадров могут стать неограниченные возможности замещения должностей государственной гражданской службы путем перевода с должностей иных видов государственной службы или замещение должностей без проведения конкурса, а также снижение уровня квалификационных требований по должностям государственной гражданской службы за счет притока на нее не имеющих высшего профессионального образования по специальности.

Сохранено много запретов на гражданской службе:

«В связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается:

1) участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом;

2) замещать должность гражданской службы в случае:

а) избрания или назначения на государственную должность;

б) избрания на выборную должность в органе местного самоуправления;

в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе;

3) осуществлять предпринимательскую деятельность;

4) приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход …".

В тексте положений Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ введено новое понятие денежного содержания, устанавливаемого по отдельным должностям государственной гражданской службы Российской Федерации Президентом Российской Федерации в виде единого денежного вознаграждения. В состав денежного содержания положениями Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ вводится также и ежемесячное денежное поощрение, размер которого устанавливается для федеральных гражданских служащих отдельных федеральных государственных органов указами Президента Российской Федерации. В связи с этим из состава денежного содержания исключаются премии по результатам профессиональной деятельности федерального гражданского служащего.

Отражен в положениях Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ и порядок формирования фонда оплаты труда федеральных гражданских служащих. Размер средств, из которых предусматривается формировать фонд оплаты труда федеральных гражданских служащих отдельных федеральных государственных органов на выплату ежемесячного денежного поощрения, устанавливается дифференцированно указами Президента Российской Федерации.

В качестве альтернативы Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ предусматривает основания для установления оплаты труда в соответствии со специальной процедурой, предусматривающей наличие в служебных контрактах критериев оценки работы государственных служащих. На федеральном уровне практики определения вознаграждения государственных гражданских служащих по результатам труда не известно.

Согласно положениям Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ служебная дисциплина рассматривается как обязательное для всех гражданских служащих исполнение должностного регламента, правил служебного поведения, установленным данным федеральным законом, другими нормативными актам, а также служебным контрактом. Государственный служащий может быть уволен вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной аттестацией и даже при совершении однократного нарушения своих должностных обязанностей. Ведены такие новые понятия как «служебная дисциплина», «дисциплинарный проступок», «служебный распорядок государственного органа», а также виды дисциплинарных взысканий, порядок их применения, обжалования и снятия. Применение к государственным служащим дисциплинарных мер, в том числе и весьма «жестких», по мнению зарубежных специалистов в области государственной службы и служебных отношений, позволит повысить уровень дисциплины, ответственности за неисполнение должностных обязанностей и за принимаемые ими решения.

Одним из недостатков Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ является сохранение в его тексте многочисленных отсылок к нормативным правовым актам — указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации.

В литературе новые законы о государственной службе получили неоднозначную оценку: наряду с утверждениями о том, что они заложили, в целом, твердые правовые основы построения и практической деятельности самой двигательной силы в государственном механизме, можно встретить и достаточно отрицательные оценки нововведений. Например, президент фонда «ИНДЕМ» г. Сатаров оценивает ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» на «три с минусом» и приводит соответствующие обоснования^.

Возросший объем подзаконного нормативного правого регулирования отдельные авторы оценивают в целом положительно, ссылаясь на зарубежную практику и отечественный опыт. Другие авторы такое явление как возрастающее значение указного права оценивают негативно. Упрощенная процедура принятия подзаконных нормативных правовых актов может повлечь за собой рост интенсивности регулирования государственно-служебных отношений, что в свою очередь приведет, по мнению ряда экспертов, к подрыву стабильности законодательства в базовых сферах государственной гражданской службы.

Ученые продолжают активно обсуждать вопросы взаимосвязи государственной службы и гражданского общества, а также общие вопросы реформирования государственно-служебного законодательства.

По результатам Первой Главы можно сделать следующие выводы:

ь Современная государственная служба реализует свои функции, как через деятельность государственных служащих, так и через свою институциональную целостность. Среди ее функций выделяются такие функции, как организаторская, управленческая, представительская, охранительно-защитная, информационная, нормативная, инновационная, а также функция оказания услуг.

ь Как правовой институт, государственная служба — комплекс правовых норм, определяющих правовое положение служащих, условия и порядок прохождения службы, их ответственность и формы поощрения.

ь Государственную службу одновременно можно отнести и к государству, и к обществу, как одно из связывающих звеньев между ними. От нее во многом зависит нормальное функционирование и развитие гражданского общества. Поэтому не случайно все более широкое распространение получает взгляд на государственную службу именно как на социально-правовой институт.

ь Государственную службу можно рассматривать и с позиции теории управления как сложный организационно-управленческий институт, который характеризуется: совокупностью организаций и учреждений, основывающих свою деятельность на некоторых принципах, обладающих целевой природой и реализующих отдельные функции, а также отличающихся системой социальных позиций и ролей, разделения труда; принятием управленческих решений, осуществлением процессов регулирования и контроля; многообразием процессов технологизации и инновации.

ь В начале 90-х годов прошлого столетия в России возникла необходимость создания государственного аппарата, способного проводить в жизнь масштабные реформы, решать сложные стратегические задачи в условиях рыночной экономики и демократизации общественной жизни.

ь В настоящее время правовую основу государственной службы в Российской Федерации регламентируют следующие нормативно-правовые акты: Конституция Российской Федерации, ФЗ от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», ФЗ от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

ь ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» учитывает и серьезно развивает доказавшие позитивное значение компоненты действующей системы государственной службы и вместе с тем устраняет выявившиеся недостатки и вводит ряд реформаторских новшеств.

ь ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» существенно продвинул вперед правовое регулирование одного из видов государственной службы — гражданской службы. Этот закон не настолько рамочный, как первый закон о государственной службе. Большинство вопросов прохождения гражданской службы, которые ранее регулировались субсидиарно с трудовым законодательством, теперь в отношении гражданской службы полностью урегулированы законом о гражданской службе.

ь Дальнейшее реформирование государственной службы, подготовка подзаконных актов в частности, должны проводиться в контексте реформирования государственного управления в целом, административной реформы.

Глава 2. Гражданская служба в Российской Федерации

2.1 Статус государственных гражданских служащих

Результативность государственного управления определяется в первую очередь человеческим фактором. В современном менеджменте общепризнанным является положение, согласно которому самым ценным ресурсом любой организации являются люди.

Профессионально подготовленные и соответствующим образом мотивированные, они составляют «человеческий капитал», который приносит высокую отдачу на вложенные в его развитие ресурсы. Эта концепция в полной мере применима в сфере государственного управления, где на персон, облеченных властью, возлагаются надежды всего общества на динамичное и устойчивое развитие, максимальное удовлетворение общественных нужд. При этом государственные гражданские служащие связаны обязательствами морального долга и в своих действиях должны подчинять свой частный интерес соображениям общественного блага. Поэтому профессиональная деятельность в сфере государственного управления строго регулируется административным законодательством, в котором действуют строгие предписания, охраняющие интересы государства и гражданского общества от возможного произвола чиновников.

Ни в научной литературе, ни в законодательстве нет единого подхода к структуре (перечню) элементов правового статуса государственных гражданских служащих. Например, Ю. Н. Старилов под правовым статусом (правовым положением) государственных служащих понимает «содержание государственно-служебных правоотношений», которое «представляет собой совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, ответственность.»

Ю.А. Тихомиров в структуру правового статуса государственного служащего предлагает включать: «права, обязанности, поощрения и гарантии, ответственность». В некоторых работах, помимо вышеуказанных элементов, выделяют материальное содержание и компенсации, задачи и функции государственного служащего.

До принятия Закона о система государственной службы в законодательстве, регулирующем отношения на государственной службе, элементами правового статуса государственного служащего признавались права, обязанности, ограничения, поощрения, ответственность и гарантии, однако в пункте 4 ст. 10 указанного Закона закреплено «правовое положение (статус), …в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров…».

Таким образом, Закон о гражданской службе предусмотрел отличную от ранее установленной в Законе об основах гражданской службы поэлементную структуру правового статуса гражданского служащего. В структуру включены основные права, основные обязанности, ограничения, запреты, гарантии, требования к служебному поведению, институт урегулирования конфликта интересов.

Права

Перечень основных прав гражданских служащих — их 18, закреплен в ст. 14 Закона о гражданской службе: