Государственная служба

Министерство образования и науки Российской Федерации Федеральное агентство по образованию Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Хабаровская государственная академия экономики и права»

Юридический факультет Кафедра конституционного и административного права Курсовая работа по дисциплине Административное право на тему Государственная служба Хабаровск 2008

СОДЕРЖАНИЕ государственная служба Введение Глава 1. Понятие государственной службы и ее признаки

1.1 Государственная Служба России в историко-правовом аспекте

1.2 Понятие государственной службы

1.3 Принципы государственной службы: содержание и классификация Глава 2. Виды государственной службы Глава 3. Должность государственной службы: понятие, категории, группы Глава 4. Государственные служащие Глава 5. Прохожление государственной службы

5.1 Поступление на государственную службу

5.2 Подготовка государственных служащих и переподготовка при повышении квалификации

5.3 Аттестация государственного служащего

5.4 Прекращение государственной службы Заключение Список использованных источников

ВВЕДЕНИЕ

Сколько существует государство, столько же времени существует государственная служба. Еще древнегреческий философ Платон выделял в идеальном государстве наряду с правителями и ремесленниками также стражников, которые с полным основанием могут рассматриваться не иначе как государственные служащие в их современном понимании. Вот почему государственная служба, бесспорно, один из старейших институтов государства. Одновременно она является одним из основных институтов административного права.

Данная тема является одной из наиболее сложных и интересных тем изучаемой дисциплины, что позволяет творчески подойти к написанию курсовой работы.

Глава 1. Понятие государственной службы и ее признаки

1.1 Государственная Служба России в историко-правовом аспекте Государственная Служба России начала складываться по мере становления самой государственности. В Киевской Руси IX — XI веков отдельные функции или руководство отраслями княжеского дворцового хозяйства осуществляли тиуны и старосты. Причем первоначально категория людей управляющих княжеским двором была зависима, то есть это были не вальные слуги, а холопы (рабы). Со временем эти дворцовые управители превращаются в управляющих отраслями княжеского (государственного) хозяйства. Княжескую дружину же нельзя причислять к государственной службе, так как князь считался в дружине «первым среди равных».

Активно стала развиваться государственная служба в период образования Московского государства с XII по XV века. Именно в этот период создается централизованный государственный аппарат. Основой новой государственности стала система наместных отношений, когда категория служивых людей (дворян) получила за свою службу, как военную так и гражданскую земельный надел на прокорм. Надел давался на срок службы. Служат уже и слуги, получая за это содержание. К XV веку происходит разное сокращение феодальных привилегий и иммунитетов. Складывается иерархия придворных чинов, даваемых за службу: окольничий, дворецкий, казначей, чины думных дворян, думных дьяков.

Формируется принцип местничества, связывающий возможность занятия государственных должностей с происхождением кандидата, его родовитостью. В середине XVI века была сделана первая попытка юридически уравнять вотчину (феодальное землевладение) с поместьем (служивым землевладением). Устанавливается единый порядок государственной (военной службы), когда в независимости от формы землевладения обязывалось выставлять одинаковое число вооруженных людей. Развивается система приказов, как центральных органов с жестким подчинением по вертикали и строгое руководство инструкциями и предположениями по горизонтали.

Таким образом, к XVII веку в России развилась приказно-воеводская система управления. Для дворян, иных служивых сословий государственная служба была обязательна. Развивается и законодательство, регламентирующее службу. Это Судебники 1497 и 1550 гг., Соборное Уложение 1649 года.

Восшествие на престол в 1682 году молодого Петра — I ознаменовало развитие и укрепление новой системы государственных органов достаточно радикальные изменения государственного строя в целом. Для проводимых Петром — I преобразований он заставляет дворянство служить. Правовой статус дворянства был существенно изменен принятием Указа о единонаследии 1714 года, который закреплял наследование поместья только за старшим сыном. Остальные дети вынуждены были устраиваться на военную или гражданскую службу и служить за жалование.¹ Логическим продолжением Указа о единонаследии стал Табель о рангах (1722 г.). Профессиональные качества, личная преданность и выслуга становятся определяющими для продвижения по службе. Табель сформулировал новую систему чинов и должностей. Устанавливались сроки службы в определенных чинах. С достижением чинов восьмого класса чиновнику присваивалось звание потомственного дворянина, с передачей этого звания по наследству, с четырнадцатого по седьмой класс чиновник получал личное дворянство. Таким образом, принцип выслуги подчинял принцип родовитости. Табель о рангах уравнял военную и гражданскую службу. Подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом. Образование и специальная подготовка становятся важнейшими докторами определения квалификации чиновника. Государственная служба носит централизованный характер и единообразие в масштабах всей страны. Служба регулируется уже специальными законодательными актами: Генеральным регламентом (1720 г.), семь регламентов для различных коллегий, определяющих общую структуру, статус и направление деятельности отдельных государственных учреждений, Устав воинский. Кроме того, служба регулировалась манифестами, указами царя, а затем императора.

Во второй половине XVIII века, при Екатерине — II система золоченная Петром — I продолжает совершенствоваться. Проводится губернская реформа и ряд реформ государственных органов. Важнейшими актами стали Манифест Петра III «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству» (1762 г.) и подобный указ о дворянских вольностях самой Екатерины — II. Ими дворянство освобождалось от обязательной военной и гражданской службы. Таким образом, после Петра — I идет постепенное ослабление, а затем отмена обязательности государственной службы для основного служивого сословия — дворянства, она стала их привилегией.

Новое развитие получила государственная служба в первой половине XIX века. Ее развитие связано с именем выдающегося государственного деятеля России — Сперанского Михаила Михайловича. В 1809 году он подготавливает Указ об обязательном экзамене для занятия государственной должности. Устанавливался образовательный ценз, обязательное высшее университетское образование для замещения ряда должностей. И хотя этот указ под давлением бюрократии был отменен, тем не менее, он вводил новые принципы государственной службы, которые позже нашли применение. В 1832 году принят «Устав о службе гражданской», в 1834 году «Правила о порядке производства в чины гражданской службы», в 1845 году вводятся изменения в Табель о рангах. В течение XIX века утвердились ряд положений, характеризующих государственную службу. Это запрет родственных связей по службе, ведение определенного образа жизни, который не должен был подрывать авторитет и достоинство государственной власти, запрет определенных занятий, содержание в зависимости от чина и должности включающее жалование, столовые и квартирные деньги, право на пособие и пенсию при выходе в отставку. Государственные служащие империи имели установленную форменную одежду, за каждым велся обязательный послужной (формулярный список), увольнение производилось по прошению и так далее. Таким образом, можно заключить, что Россия до 1917 года имела детальное законодательство о государственной службе и развитую государственную службу.

При советской власти все это законодательство было отменено. При советской власти так и не было принято специального закона о государственной службе, детально регулировалась лишь служба в армии и органах МВД. Служба в государственных органах регулировалась лишь несколькими подзаконными актами. Рядом указов вводились классные чины и ранги в некоторых отраслях, декретом СНК РСФСР в 1922 году были приняты «Временные правила о работе в государственных учреждениях и на предприятиях», в 1967 году Госкомтруда утвердил Единую номенклатуру должностей служащих и ряд других актов. В материалах XXI съезда КПСС утверждалось, что работа в аппарате вообще перестала быть особой прогрессией. И лишь в конце 80-х годов была признана необходимость принятия союзного Закона о государственной службе.

1.2 Понятие государственной службы В современной России в основном создана и продолжает непрерывно совершенствоваться правовая база, на основе которой развивается институт государственной службы. Ее ядром являются нормы Конституции РФ 1993 г., где государственная служба упоминается трижды (ч. 4 ст. 32, п. «т» ст. 71, ч. 3 ст. 97). В ч. 4 ст. 32 закрепляется право гражданина РФ на равный доступ к государственной службе. По действующему законодательству оно реализуется через конкурсный порядок замещения государственных должностей на государственной службе. Что касается п. «т» ст. 71, то там закрепляется отнесение федеральной государственной службы к исключительному ведению РФ. Отнеся федеральную государственную службу к исключительному ведению РФ, она создала правовую основу для федерализации государственной службы. На практике это привело к бурному развитию в субъектах РФ собственного законодательства о государственной службе. В результате наряду с Федеральной государственной службе в России сложилась государственная служба субъектов РФ. Наконец, в ч. 3 ст. 97 конституции РФ установлен запрет для депутата Государственной Думы находиться на государственной службе. Такой запрет оправдан.

Действительно, депутат служит не государству в лице его органов, а непосредственно гражданам, его избравшим, чьи интересы он призван, выражать и защищать. Детально регулировать отношения на государственной службе призван ФЗ от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации». Кроме того, с недавних пор в России существует Концепция реформирования системы государственной службы РФ, утвержденная резолюцией Президента РФ от 15 августа 2001 г. Первым результатом реализации Концепции с полным основанием можно считать ФЗ от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».

Наряду с Конституцией РФ и базовыми федеральными законами правовые основы государственной службы также составляют нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, акты органов государственной власти субъектов РФ, а также ряд важных судебных решений". Как видно, правовые основы государственной службы в значительной степени составляют именно подзаконные акты. Такое положение обусловлено незавершенностью процесса формирования именно законодательных основ государственной службы. Попытки определить понятие государственной службы известны отечественной юридической науке. Самое общее определение предлагал, например, видный русский государствовед Н. М. Коркунов. По его мнению, службой государству в широком смысле слова можно назвать всякую деятельность на пользу государству. Конкретизируя далее свою позицию, он определял государственную службу как особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности. Если говорить о законодательстве, то там в отличие от юридической науки дело обстоит заметно хуже. Долгое время понятие «государственная служба» в нем не фиксировалось. Впервые это понятие было нормативно закреплено в п. 1 ст. 2 ФЗ «Об основах государственной службы РФ», где под государственной службой понималась профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Позднее оно было скорректировано в ст. 1 ФЗ «О системе государственной службе РФ». Поэтому в настоящее время государственная служба РФ определяется как профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению полномочий:

Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов РФ; органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ; лиц, замещающих должности, установленные Конституцией РФ, Федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий субъектов РФ.

Таким образом, современное российское законодательство исходит из трактовки понятия «государственная служба» в узком смысле.

Работа на государственных предприятиях, в государственных учреждениях и организациях уже не рассматривается как государственная служба. Статус лиц, которые ее выполняют (учителя, врачи и др.), определяется главным образом трудовым законодательством. Специальное законодательство о государственной службе на них не распространяется.

1.3 Принципы государственной службы: содержание и классификация Первоначально в основу организации государственной службы была положена система основополагающих идей, облеченных в форму правовых норм и закрепленных в ст. 5 ФЗ «Об основах государственной службы РФ» как принципы государственной службы. Позднее определенное уточнение эти принципы нашли в ст. 3 ФЗ «О системе государственной службы РФ». В нем законодатель уже говорит не просто о принципах государственной службы, а о принципах построения и функционирования государственной службы. Таковыми являются: федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдения конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ; законность; приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты; равный доступ граждан к государственной службе; единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы; взаимосвязь государственной и муниципальной службы; открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих; профессионализм и компетентность государственных служащих; защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц. Хотелось бы особо отметить закрепление принципа общественного контроля за государственной службой.

В соответствии с ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» федеральными законами могут быть предусмотрены также другие принципы построения и функционирования государственной службы учитывающие их особенности. Дело в том, что принципы — это сущностные идеи, которые в той или иной степени должны быть общими для всех видов государственной службы. Поэтому видовые принципы государственной службы едва ли приемлемы. Кроме того, следовало бы четко разграничить отдельно принципы организации и принципы функционирования государственной службы. В юридической науке доминирует идея о разделении принципов государственной службы на конституционные и организационные. Думается, говорить о существовании конституционных принципов государственной службы вряд ли правильно. Дело в том, что сам институт государственной службы является конституционным. Вот почему принципы государственной службы правильнее делить на организационные и функциональные.

Глава 2. Виды государственной службы Одним из немаловажных нововведений проводимой реформы государственной службы является нормативное закрепление ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. понятия «система государственной службы» и указание на ее составные части — виды государственной службы: государственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба. Следует отметить, что в законодательстве упоминание о «видах государственной службы» появилось еще в п. 5 ст. 7 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 мая 1995 г.

Многие ученые видовую классификацию государственной службы ставят в зависимость от классификации государственных органов. Однако проведение постоянных реорганизаций государственных органов, и особенно последнее изменение системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, показали, что указанный подход малоприменим на практике. Нельзя не отметить, что выделение таких видов государственной службы, как гражданская и военная, имеют и правовую, и научную традиции, а упоминание «правоохранительной государственной службы» появилось в научной литературе сравнительно недавно. В Законе о системе государственной службы за основу видовой классификации взят в первую очередь функциональный признак. Согласно этому признаку виды службы отличаются по тому, какие функции государства осуществляются на должностях государственной службы. Важно подчеркнуть, что в определениях конкретного вида государственной службы осуществление определенных функций государства напрямую связано с исполнением должности государственной службы определенного вида, а не с видом государственного органа или государственной организации. Причем в п. 3 ст. 8 Закона о системе государственной службы закреплено, что в федеральном государственном органе могут быть учреждены должности государственной службы различных видов.

Таким образом, в действующем законодательстве виды государственной службы отличаются по следующим признакам: 1) выполнение определенных функций государства (обеспечение обороны и безопасности государства, обеспечение законности и правопорядка, борьба с преступностью, защита прав и свобод человека и гражданина и др.), закрепленных в полномочиях государственных органов или государственных организаций; 2) исполнение должностей государственной службы определенного вида (воинским должностям должны соответствовать воинские звания, должностям правоохранительной службы должны соответствовать специальные звания или классные чины). В данном случае необходимо выяснить, является ли предложенная система видов государственной службы достаточной и определенной, не приведет ли она к трудностям при ее воплощении.

Государственная гражданская служба. Данный термин активно используется правовой наукой в постсоветский период истории России. По мнению А. В. Воронкова, «термин „гражданская“ служба имеет… право на существование», он использовался и в дореволюционной России и применяется в настоящее время в ряде зарубежных государств.

В российском законодательстве термин «государственная гражданская служба» закреплен впервые. Отличительная особенность законодательного определения государственной гражданской службы от других видов государственной службы, на наш взгляд, заключается в том, что в нем не уточняется особенность ее целей и функций, иными словами, не уточняется, обеспечение каких именно полномочий государственных органов и государственных должностей является гражданской службой.

Представляется, что признание государственной службы как гражданской основывается на исключении из профессиональной деятельности государственных служащих признаков иных видов государственной службы. Такой подход к определению гражданской службы есть дань исторической традиции: в дореволюционном законодательстве России гражданской (статской) службой считалась служба, не являвшаяся военной или придворной. Выбранная модель системы государственной службы вполне оптимальна, но только при однозначном определении военной и правоохранительной службы. В настоящее время лишь по отсутствии воинского специального звания или классного чина у служащего, а также при перечислении наименования занимаемой им должности в перечне должностей федеральной государственной гражданской службы или в реестре должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации деятельность служащего признается государственной гражданской службой.

Встает вопрос: почему в основе определения государственной гражданской службы сохранилась «организационно-должностная» модель? Поскольку в науке еще не решена задача подготовки нормативного закрепления исчерпывающего перечня функций государства, постольку, на наш взгляд, есть и теоретическая, и практическая необходимость определить, что государственная гражданская служба должна обеспечивать исполнение функций государства не только в государственных органах, но и в иных государственных организациях, наделенных государственно-властными полномочиями. Тогда будет решен вопрос об определении места службы в государственных внебюджетных фондах, ЦБ РФ и других организациях, в компетенцию которых входит осуществление государственно-властных полномочий. Дальнейшие исследования проблем государственной гражданской службы в данном направлении позволят четко определить ее особенности и место в системе видов государственной службы.

Военная служба и ранее выделялась в самостоятельный вид государственной службы и регулировалась специальным законодательством. В настоящее время определение военной службы дано в ст. 2 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г. и ст. 6 Закона о системе государственной службы, которое вступает в силу с момента внесения изменений в соответствующие законы о военной службе.

Так как предполагается разграничивать военную службу и иные виды государственной службы, в том числе и по специфике осуществляемых функций (обеспечение обороны государства и обеспечение безопасности государства), то необходимо обратиться к законодательству, в котором закреплены определения обороны и безопасности. Анализ этих определений позволяет сделать вывод, что в настоящее время уточнение содержания категории «военная служба» посредством использования указанных легальных определений, а также установление исчерпывающего перечня органов, в которых могут учреждаться воинские должности, невозможно.

Дополнительным признаком отграничения военной от невоенной государственной службы признано исполнение воинской должности. К сожалению, нормативного определения воинской должности нет. Одним из основных отличительных признаков воинской должности является указание на то, что «каждой воинской должности должно соответствовать одно воинское звание» (п. 2 ст. 42 Закона о воинской обязанности и военной службе). Воинские звания присваиваются военнослужащим в соответствии с Положением о порядке прохождения военной службы и указывают на их положение в составе военнослужащих, квалификацию и т. д. Само по себе наличие воинского звания не предполагает, что замещаемая государственным служащим должность в государственном органе является военной. На наш взгляд, необходимо нормативно установить критерии, которые позволят однозначно определить, какие должности должны входить в перечни воинских должностей, утверждаемые или Президентом РФ, или в порядке, определенном министром обороны РФ, или руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба. В настоящее время п. 4 ст. 42 Закона о воинской обязанности и военной службе предусматривает случаи временного прохождения военной службы и не на воинской должности, а согласно ст. 12 Федерального закона «Об обороне» от 31 мая 1996 г. возможно замещение воинских должностей гражданским персоналом, т. е. лицами, не имеющими воинских званий. Если вышеуказанные положения не изменят до момента, когда ст. 6 Закона о системе государственной службы, закрепляющая определение военной службы, вступит в силу, то встанет вопрос, какой вид службы будут проходить лица, замещающие воинские должности, но не имеющие воинского звания, или лица, временно не замещающие воинские должности, но не уволенные с военной службы.

В целях разграничения военной службы от других видов можно предложить уточняющие дополнения в определение. Во-первых, нужно указать на основные полномочия, которые обязательны для всех воинских должностей, — подготовка к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации. Кроме того, указанные полномочия уточняют особенность военной службы при осуществлении функции по обеспечению безопасности, поскольку осуществление данной функции одновременно предусмотрено и в определении правоохранительной службы. Во-вторых, в определении должно быть указание в первую очередь на обеспечение военной безопасности, так как законодательство дифференцирует безопасность на виды — пожарная, радиационная, безопасность дорожного движении, обеспечение которых входит в компетенцию органов и организаций, служба в которых не связана с вооруженной защитой государства. В-третьих, определение должно быть дополнено указанием на государственные учреждения, которые также непосредственно участвуют в обеспечении обороны и безопасности государства (например, военные училища, военные академии, военные госпитали и т. п.), служба в которых в настоящее время признается военной.

Правоохранительная служба. Еще одним видом государственной службы названа правоохранительная служба. Впервые в самостоятельный вид службы она выделена в Законе о системе государственной службы. ⁵

В определении, закрепленном в ст. 7 указанного Закона, обозначены следующие особенности правоохранительной службы: 1) она осуществляется гражданами на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях; 2) эти органы, службы и учреждения осуществляют функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина; 3) в процессе осуществления правоохранительной службы таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.

До принятия данного Закона правоохранительная служба как самостоятельный вид государственной службы не изучалась, хотя проводились исследования вопросов службы в отдельных государственных органах. Отечественная правовая наука с начала 50-х годов XX в. достаточно интенсивно изучает вопросы правоохранительной деятельности и правоохранительных органов, и к настоящему времени предложено немало определений вышеуказанных категорий. В литературе даны различные перечни органов, относящихся к правоохранительным, что свидетельствует о неоднозначном понимании правоохранительной деятельности. Во многих работах определение правоохранительной деятельности является составной частью определения правоохранительных органов. Общее для них — это указание на полномочия по пресечению и привлечению к ответственности за правонарушения — преступления и административные правонарушения. В российском законодательстве нет определений ни правоохранительной деятельности, ни правоохранительных органов, хотя данные термины широко применяются. Изучение действующих нормативных актов показывает, что однозначно правоохранительными органами признаны следующие: органы внутренних дел РФ, органы Федеральной службы безопасности РФ, таможенные органы РФ, Государственный комитет РФ по контролю за оборотом наркотических средств.

Кроме того, в современных нормативных актах при перечислении правоохранительных органов чаще всего в качестве основного вида деятельности выделяется борьба с преступностью, иногда указывается также и деятельность по рассмотрению дел об иных правонарушениях. Нередко обеспечение правопорядка или обеспечение безопасности государства, общества, граждан закрепляются в качестве задач (функций) правоохранительных органов.

Функции, перечисленные в определении правоохранительной службы, не однопорядковые. Например, деятельность по борьбе с преступностью является составной частью деятельности по обеспечению законности и правопорядка. А обеспечение законности и правопорядка в свою очередь способствует обеспечению безопасности. Вместе с тем деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина закреплена в числе основных принципов для всей системы государственной службы. К сожалению, перечисленные в определении понятия «правоохранительная служба» функции государства не позволяют четко отграничить правоохранительную деятельность от иных видов. Например, если остановиться на рассмотрении такой функции, как «борьба с преступностью», то перечень органов, учреждений, в которых должны учреждаться должности правоохранительной службы, будет ограничен органами, в компетенцию которых входит борьба с преступностью в виде основной или не основной функции. Однако нормативного определения данного термина нет, что позволяет по-разному рассматривать указанный вид деятельности. ¹ В случае, когда к деятельности по борьбе с преступностью относят только деятельность по дознанию и предварительному следствию по уголовным делам, ² перечень органов, учреждений, служба в которых может быть признана правоохранительной, будет следующим: органы прокуратуры, органы внутренних дел Российской Федерации, органы Федеральной службы безопасности РФ, Федеральная таможенная служба РФ, Государственный комитет по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ РФ, Государственная противопожарная служба Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных действий, Служба судебных приставов Министерства юстиции РФ. Если в перечень деятельности по борьбе с преступностью включить оперативно-розыскную деятельность, то он может быть дополнен Службой внешней разведки РФ и Федеральной службой охраны РФ. Кроме того, деятельность органов и учреждений уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ, осуществляющих исполнение уголовных наказаний в виде лишения свободы и организацию содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении правонарушений, также может быть признана составной частью борьбы с преступностью.

Деятельность по борьбе с преступностью является составной частью деятельности по обеспечению законности и правопорядка. К сожалению, определения понятий «законность» и «правопорядок» в законодательстве не даны, однако во многих законах закреплен «принцип законности», в том числе и в Законе о системе государственной службы. На наш взгляд, определяя правоохранительную службу как деятельность по обеспечению законности, в то время как в названном Законе «законность» закреплена как принцип построения и функционирования всех видов государственной службы, в Законе о системе государственной службы необходимо указать на особенность методов, используемых при обеспечении законности служащими правоохранительной службы. Поскольку обеспечение законности и правопорядка предполагает еще и предотвращение любых других правонарушений (например, административных) и привлечение к ответственности, то вышеназванный перечень органов, осуществляющих борьбу с преступностью, может быть дополнен государственными органами и должностными лицами, участвующими в рассмотрении дел об административных правонарушениях, число которых входят суды, большинство органов исполнительной власти, причем не только федеральных, но и субъектов Российской Федерации. К сожалению, при определении понятия «правоохранительная служба» не уточняется содержание такой функции, как «обеспечение безопасности». При рассмотрении вопросов военной службы мы упоминали, что в законодательстве речь идет о разных видах безопасности, а значит, необходимо определить те виды безопасности, обеспечение которых должно признаваться правоохранительной деятельностью. Если в Законе о системе государственной службы речь идет об обеспечении безопасности жизни и здоровья человека, тогда служба в Министерстве РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерстве здравоохранения РФ (в органах и учреждениях, осуществляющих санитарно-эпидемиологический надзор) и некоторых других будет являться правоохранительной. Если под обеспечением безопасности понимать обеспечение безопасности окружающей среды (охрана водных объектов, атмосферного воздуха, лесов, животного мира и т. п.), то тогда деятельность по контролю и надзору, применению мер административной ответственности за несоблюдение соответствующего законодательства и будет признана правоохранительной.

Вновь приходится констатировать, что определения видов службы требуют уточнения. В данном случае необходимо указывать на метод государственного воздействия, например применением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия в установленных законом случаях.

Приведенные рассуждения подтверждают, что еще нет четкого представления об объеме правоохранительной деятельности и как следствие — правоохранительной службы. Указание же на присвоение специальных званий и классных чинов и на занятие именно должности правоохранительной службы является уточняющим и формальным признаком, указывающим на организационную особенность этого вида службы, а не на сущностную (функциональную).

О службе в некоторых государственных органах. Предложенное Законом о системе государственной службы разграничение видов государственной службы потребует существенного пересмотра уже устоявшихся положений. Необходимо также уточнить, каким видом государственной службы считать службу в судах. На наш взгляд, поскольку согласно Конституции РФ и другим нормативно-правовым актам суды не относятся к правоохранительным органам, постольку и их деятельность не может быть признана правоохранительной, следовательно, это не позволяет службу государственных служащих в судах (не судей) считать правоохранительной, т. е. она должна признаваться государственной гражданской службой. Однако служба в военных судах согласно действующему законодательству считается военной.

Кроме того, в настоящее время нормативно установлено, что «судьи военных судов и Военной коллегии… из числа военнослужащих проходят военную службу…» и вместе с тем «контракт о прохождении военной службы, заключенный судьей военного суда или судьей Военной коллегии до его назначения на судебную должность, приостанавливает свое действие с момента принятия решения о назначении соответствующего судьи на должность… за судьями… сохраняется статус военнослужащих, проходящих службу по контракту». Фактически судьи военных судов не исполняют государственную службу, однако обладают статусом государственных служащих (в данном случае — военнослужащих). На наш взгляд, с учетом обеспечения единства судебной власти и статуса судей необходимо внести законодательные изменения в отношении судей военных судов, иначе сложится ситуация, что одни судьи — государственные служащие, а другие — нет. Нельзя не обратить внимание на то, что в Законе о системе государственной службы закреплено положение, согласно которому только государственная гражданская служба может учреждаться как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, а остальные виды службы являются только федеральными видами государственной службы. Кроме того, в ст. 10 указанного Закона закреплено, что федеральный государственный служащий получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета, а государственный гражданский служащий — помимо средств соответствующего бюджета субъекта Российской Федерации — может получать денежное содержание и за счет федерального бюджета в случаях, предусмотренных федеральным законом. В настоящее время допускается финансирование милиции общественной безопасности из средств субъектов Российской Федерации. Она является «составной частью милиции Российской Федерации и входит в структуру Министерства внутренних дел Российской Федерации…», «порядок и условия прохождения государственной службы сотрудниками милиции общественной безопасности регулируются Законом РСФСР „О милиции“ и Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации». По своим задачам и по содержанию деятельности служба в милиции общественной безопасности является правоохранительной, а значит, может быть отнесена к федеральной государственной службе. Представляется, что при подготовке проекта закона «О правоохранительной службе» данная ситуация должна быть учтена: либо будет сделано исключение по вопросам финансирования федеральных служащих не только из федерального бюджета, либо, если схема финансирования милиции общественной безопасности не изменится и не будут внесены соответствующие изменения в Закон о системе государственной службы, она будет признана государственной гражданской службой, что представляется нелогичным.

Глава 3. Государственная должность: понятие, классификация, способы замещения Для института государственной службы исключительное значение имеет категория «государственная должность». Она закреплена в ст. 1 ФЗ «Об основах государственной службы РФ». Государственная должность определяется как должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей. Данное определение нельзя признать удачным. Оно не раскрывает суть самого определение понятия «должность». Думается, она должна рассматриваться, прежде всего, как организационно и юридически обособленная часть государственного аппарата. В ней сосредоточен элемент компетенции государственного органа.

Российское законодательство выделяет государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов РФ, а также государственные должности государственной службы, которые подразделяются на категорию «Б» и категорию «В».

Государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации. В первом случае — это должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, Уполномоченный по правам человека РФ, федеральные судьи и др.). Во втором случае — это должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ (губернаторы и главы администраций субъектов РФ, депутаты органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, судьи конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации и др.). В юридической науке все названные должности получили наименование политико-судебные государственные должности. Лица, их замещающие, не являются государственными служащими.

Сводный перечень государственных должностей РФ утвержден Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32. По мере внесения изменений в федеральное законодательство перечень дополняется. Так, после принятия Федерального закона от 8 января 1998 г. «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации»¹ в него была включена должность Генерального директора Судебного департамента при Верховном Суде РФ. Однако сводный перечень имеет один существенный недостаток. В него не включена Должность члена Совета директоров Центрального банка РФ (Банка России), которая установлена Федеральным законом от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»². При этом должность Председателя Центрального банка РФ (Банка России) в Сводный перечень государственных должностей РФ включена. Думается, такое положение должно быть безотлагательно исправлено. Что касается государственных должностей субъектов РФ, то при определении их правового статуса в законодательстве субъектов РФ в основном наблюдаются три подхода. Перечень государственных должностей субъекта может исчерпывающе определяться непосредственно в его уставе.

Например, Постановление Губернатора Хабаровского края от 28.12.2006 N 218 О Реестре должностей государственной гражданской службы Хабаровского края.

Допускается двойное наименование должности государственной гражданской службы Хабаровского края в случае, если: а) заместитель руководителя государственного органа является руководителем структурного подразделения этого органа;

б) заместитель руководителя структурного подразделения государственного органа является руководителем подразделения в структурном подразделении этого органа;

в) лицо, замещающее должность заместителя руководителя государственного органа, руководителя структурного подразделения государственного органа или его заместителя либо иную должность государственной гражданской службы, является главным бухгалтером или его заместителем.

ПЕРЕЧЕНЬ ДОЛЖНОСТЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ ХАБАРОВСКОГО КРАЯ Высшая группа должностей: Руководитель представительства, Первый заместитель министра, Первый заместитель министра — начальник управления, Начальник главного управления Губернатора и Правительства края, начальник главного управления Губернатора края, начальник главного управления Правительства края, Заместитель министра, Заместитель министра — начальник управления, Начальник управления Губернатора и Правительства края, Председатель комитета Правительства края, Заместитель управляющего делами Губернатора и Правительства края.

Главная группа должностей: Начальник инспекции, управления Правительства края, Первый заместитель руководителя представительства, Первый заместитель начальника главного управления Губернатора и Правительства края, начальника главного управления Губернатора края, Заместитель начальника главного управления Губернатора и Правительства края — начальник управления, Заместитель начальника главного управления Губернатора и Правительства края, главного управления Губернатора края, Начальник управления главного управления, начальник управления аппарата Губернатора и Правительства края, Заместитель начальника главного управления Губернатора и Правительства края — начальник отдела.

Ведущая группа должностей: Начальник управления, службы министерства, Первый заместитель председателя, начальника комитета, инспекции Правительства края, Заместитель начальника управления Губернатора и Правительства края. Заместитель председателя, начальника комитета, управления, инспекции Правительства края, Заместитель председателя, начальника комитета, главного управления, управления, инспекции Правительства края — начальник отдела, Заместитель руководителя представительства Заместитель начальника управления, службы министерства, Заместитель начальника управления — начальник отдела, Начальник отдела, Заместитель начальника отдела, Заведующий сектором.

Должности категории «помощники (советники)» .

Высшая группа должностей: Советник Губернатора края, Председателя Правительства края.

Главная группа должностей: Помощник-референт Губернатора края, Председателя Правительства края, Помощник Губернатора края, Председателя Правительства края.

Ведущая группа должностей: Помощник вице-губернатора края, Помощник первого заместителя Председателя Правительства края, Помощник заместителя Председателя Правительства края, Помощник заместителя Председателя Правительства края — министра, Помощник заместителя Председателя Правительства края — руководителя аппарата Губернатора и Правительства края, Помощник министра.

Должности категории «специалисты» .

Старшая группа должностей: Консультант, Главный специалист, Ведущий специалист.

Должности категории «обеспечивающие специалисты» .

Старшая группа должностей: Главный специалист, Ведущий специалист.

Младшая группа должностей: Специалист I категории, Специалист II категории, Специалист.

Государственные должности категории «Б» — должности, учреждаемые в установленном законодательством РФ порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности РФ и государственные должности субъектов РФ. В качестве примера государственных должностей данной категории можно назвать должности Руководителя Администрации Президента РФ, советника федерального министра, помощника депутата Государственной Думы по работе в Государственной Думе, работающего на постоянной основе по трудовому договору. В юридической науке государственные должности категории «Б» получили наименование патронатные государственные должности. Дело в том, что срок полномочий лиц, замещающих государственные должности категории «Б», ограничен сроком полномочий соответствующих лиц, замещающих государственные должности. Должности, аналогичные российским государственным должностям категории «Б», предусмотрены законодательством многих современных демократических государств. Их существование объективно обусловлено и ни в коей мере не ущемляет конституционные права граждан в сфере государственной службы, что убедительно подтверждается опытом организации государственной службы в правовых демократических государствах современности.

Государственные должности категории «В» — должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий. В юридической науке государственные должности категории «В» получили наименование административные государственные должности. Государственные должности категории «В», как правило, замещаются на неопределенный срок, тогда как государственные должности категории «Б» замещаются на определенный срок. Лица, их замещающие, являются государственными служащими. Должности указанных категорий учреждаются в распорядительном порядке по решению руководителя государственного органа, который утверждает штатное расписание государственного органа в рамках средств, предусмотренных в федеральном бюджете или бюджете соответствующего субъекта Российской Федерации на содержание этого органа. Ст. 79 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ устанавливает, что штаты, а значит, предусмотренные ими государственные должности государственной службы, утверждаются Председателем Государственной Думы по представлению руководителя Аппарата Государственной Думы, согласованному с Комитетом Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы, в пределах сметы расходов на содержание Государственной Думы. Однако сути дела данный подход не меняет: государственные должности государственной службы учреждаются и упраздняются в распорядительном порядке.

Государственные должности категорий «Б» и «В» делятся на пять групп: высшие (5-я группа), главные (4-я группа), ведущие (3-я группа), старшие (2-я группа), младшие (1-я группа). Весьма наглядным способом это было представлено выше.

Законодательство предусматривает принятие реестров должностей государственной службы. Согласно ст. 9 Федерального закона «О системе государственной службы РФ», должны быть созданы реестр должностей федеральной государственной службы, который образуют перечни государственных должностей федеральной государственной гражданской службы, перечни типовых воинских должностей, перечни типовых должностей правоохранительной службы, и реестры должностей государственной гражданской службы субъекта РФ. Реестр должностей федеральной государственной службы и реестры должностей государственной службы субъектов РФ составляют Сводный реестр должностей государственной службы РФ. Однако указанные реестры пока не приняты.

ГЛАВА 4. Государственный служащий Одной из важнейших составляющих института государственной службы является понятие «государственный служащий», которое закреплено нормативно в п. 1 ст. 3 ФЗ «О системе государственной службы РФ» государственным служащим признается гражданин РФ, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта РФ. Таким образом, государственными служащими могут быть только сотрудники аппаратов государственных органов. Следовательно, государственная служба отныне понимается в узком смысле. Государственный служащий имеет следующие признаки:

1) это гражданин РФ;

2) он замещает государственную должность государственной службы;

3) он выполняет полномочия, определяемые соответствующей должностью;

4) он получает за выполнение полномочий денежное содержание.

Исходя из объема полномочий по должности, государственных служащих классифицируют на руководителей, специалистов и технических исполнителей.

Руководители — это те государственные служащие, которым предоставлено право давать указания и поручения. Руководители имеют в своем служебном подчинении других государственных служащих. В соответствии с Указом Президента РФ от 3 сентября 1997 г. № 983 «О дополнительных мерах по подготовке государственных служащих» руководящими признаны государственные должности от заместителя начальника отдела и выше. Особенностью государственной службы является то, что она построена иерархически. Существуют несколько уровней управления. Следовательно, есть и руководители различных уровней. Условно можно выделить руководителей высшего, среднего и нижнего звена. Обычно сами руководители ту или иную работу сами не выполняют, распределяя ее среди подчиненных. Их основное назначение — организовать работу подчиненных, нацелить их на достижение заданного результата, а также контролировать исполнение поставленной задачи. Руководители наделены представительскими полномочиями, т. е. выступают от имени государственного органа во внешних отношениях. Только руководители, как правило, высшего, реже — среднего звена наделены правом подписывать документы на официальных бланках государственного органа. Также руководителям принадлежит право визирования документов, которым подтверждается официальная позиция государственного органа по тому или иному вопросу.

Специалисты — это те государственные служащие, которые, как правило, не имеют в своем подчинении других сотрудников. Они обладают специальными знаниями в той или иной области. Именно на них лежит основная нагрузка по обеспечению реализации функций государственных органов. Применяя свои специальные знания, они прорабатывают поставленные вопросы, подготавливают варианты их решения и предлагают эти варианты руководителям, составляют справки, готовят проекты правовых актов. Однако принимать окончательное решение по тому или иному вопросу они не могут, поскольку это исключительная прерогатива руководителя. Также специалисты обычно участвуют в различного рода контрольно-надзорных мероприятиях. Они проводят ревизии финансово-хозяйственной деятельность, выездные и камеральные налоговые проверки, участвуют в работе аттестационных и аккредитационных комиссий. Круг вопросов, в решении которых они принимают участие, весьма широк.