Государственное управление в природоохранной сфере

Содержание Введение Глава 1. Характеристика государственного управления в сфере природоохранной деятельности

1.1 Понятие и содержание государственного управления в природоохранном праве

1.2 Государственная природоохранная политика как задача государственного управления

1.3 Органы, осуществляющие контроль за исполнением водного законодательства Глава 2. Государственное управление водными ресурсами (на примере г. Санкт-Петербурга)

2.1 Организация управления природоохранной деятельностью в Санкт-Петербурге

2.2 Современное состояние водопользования в городе федерального значения Санкт-Петербурге

2.3 Перспективные направления водоохранной политики в Санкт-Петербурге Заключение Список использованной литературы

Актуальность темы

исследования. Интенсивный технический прогресс, охвативший весь мир, привел к значительным изменениям в окружающей природной среде. С быстрым развитием науки и техники с середины ХХ в. усилилось негативное влияние человека на природную среду.

Экологические проблемы в России на фоне общего экономического, политического и духовного кризиса приводят к значительному снижению качества жизни, ухудшению здоровья населения. Согласно официальным данным в 136 городах (55% городского населения) уровень загрязнения воздуха характеризуется как высокий или очень высокий, около 15% территории России по экологическим показателям находятся в критическом или околокритическом состоянии.

Сферу природопользования и охраны окружающей среды ст. 72 Конституции РФ относит к совместному регулированию, и развитие общественных отношений в области взаимодействия общества и природы объективно вызвало потребность в совершенствовании правовых норм, регулирующих данные отношения.

Современное общество является свидетелем возникновения одной из острейших проблем — охраны природных вод от загрязнения. В условиях научно-технической революции воздействие человека на окружающую среду стало столь существенным, что всерьез встает вопрос о гарантиях существования жизни на Земле. Природа уже не в состоянии без помощи человека компенсировать нарушения, вызываемые производственной и иной деятельностью людей.

Загрязнение поверхностных и подземных вод является одним из самых вредных и опасных негативных воздействий человеческой деятельности на водные объекты, которое приводит не только к необратимым неблагоприятным изменениям качества вод и водных экосистем, но и непосредственно влияет на все живые организмы нашей планеты.

Проблема охраны поверхностных вод от загрязнения на протяжении многих последних десятилетий остается одной из самых острых экологических проблем Российской Федерации, представляя собой сложнейшую социально-экономическую и научно-техническую задачу.

Легкомысленное отношение общества и государства к окружающей среде, фактический приоритет экономики перед экологией в государственной политике привели к существенному ухудшению качества окружающей среды, особенно ярко проявляющемуся в состоянии многих водных объектов на территории Российской Федерации, о чем свидетельствуют данные официального государственного мониторинга. Несмотря на то, что Россия обладает крупнейшими запасами пресной воды в мире, качество вод в подавляющем большинстве водных объектов на территории страны не соответствует принятым стандартам. По данным Государственных докладов о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации воды многих рек России на протяжении многих лет оцениваются как «загрязненные» и «грязные». Следствием этому являются деградация водных и прибрежных экосистем, серьезные медицинские проблемы населения в ряде регионов, связанные с потреблением некачественной питьевой воды. Основным источником загрязнения поверхностных вод в России является сброс загрязненных сточных вод предприятиями промышленности, коммунального хозяйства и сельского хозяйства вследствие неудовлетворительного состояния очистных сооружений.

Сложившаяся ситуация свидетельствует о недостаточной эффективности действующего правового механизма охраны поверхностных вод от загрязнения. Существующая система правовых мер охраны вод была разработана, в основном, в 70 — 90-е годы прошлого столетия в социально-политических и экономических условиях, существенно отличающихся от современных.

Проведение в стране административной реформы, изменившей систему государственного управления в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, а также принятие нового Водного кодекса Российской Федерации в 2006 году, не только не решило проблемы охраны вод, но и по определенным позициям привело к значительному ослаблению экологических требований при регулировании отношений по использованию и охране водных объектов.

Объектом исследования является система общественных отношений, возникающих в процессе осуществления государственного и муниципального управления охраной окружающей среды.

Предмет исследования — система управления охраной водных ресурсов Санкт-Петербурга.

Цель исследования — разработка рекомендаций по повышению эффективности государственного управления в сфере охраны окружающей среды. Во исполнение поставленной цели сформулированы следующие задачи:

Характеристика государственного управления в природоохранном праве Анализ государственной природоохранной политики как задачи государственного управления Анализ системы контроля за исполнением водного законодательства Характеристика организации управления водоодоохранной деятельностью в Санкт-Петербурге Анализ современного состояние водопользования в городе федерального значения Санкт-Петербурге Определение перспективных направлений водоохранной политики в Санкт-Петербурге.

Теоретико-методологическую основу исследования составляют следующие методы:

· метод институционального анализа (рассмотрение управления в сфере природопользования как властного института);

· метод системного анализа (раскрытие целостности объекта исследования и выявление различных типов связей в изучаемом объекте);

· функциональный метод (объяснение функций государственных органов на примере управления в сфере экологии и природопользования).

Глава 1. Характеристика государственного управления в сфере природоохранной деятельности

1.1 Понятие и содержание государственного управления в природоохранном праве

Управление — одна из основных категорий права, в том числе природоохранного права. Притом, что эта категория, особенно категория «государственное управление», в природоохранном праве является всеми используемой, одной из важнейших по потенциалу, стоящей в каких-то отношениях в одном ряду с категориями «право» и «законодательство», в современной науке она воспринимается совсем не однозначно.

Вопрос определенности выражения понятий в праве и их адекватного восприятия весьма актуален. Еще французский философ Декарт говорил: «Употребляйте правильно слова, и вы избавите мир от половины недоразумений».

Как пишет профессор И. Л. Бачило, «по проблемам управления, и государственного управления в том числе, существует огромная литература. Однако за последнее десятилетие сам термин „государственное управление“ подвергся остракизму, и многое уже осмысленное в этой области не получило развития и адаптации к новым условиям». Исполнительная власть России. История и современность, проблемы и перспективы развития. М., 2004. С. 60.

Государственное управление определяется как «организованное воздействие государства на развитие процессов и отношений в обществе властно-правовыми методами. Различают государственное управление в широком и узком смысле. Государственное управление в широком смысле осуществляют все органы государственной власти; в узком смысле оно определяется как деятельность органов исполнительной власти. Применительно к этим двум аспектам государственного управления реализуются структурные, функциональные, институциональные механизмы организационного влияния на состояние и направления развития страны, состав и содержание которых определяются конституцией государства». Юридическая энциклопедия / Под общей ред. академика Б. Н. Топорнина. М.: Юристъ, 2007. С. 208. Соответственно в Российской Федерации государственное управление в широком смысле реализуется в процессе деятельности Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, органов судебной власти РФ, органов местного самоуправления (в пределах переданных им полномочий государственной власти). В узком смысле «государственное управление» рассматривают как деятельность органов исполнительной власти.

Вне правовой, и в частности эколого-правовой, науки имеется множество определений понятия управления. Так, под управлением в обществе понимается деятельность по организации поведения людей, путем воздействия на их волю и сознание. Афанасьев В. Г. Человек в управлении обществом. М.: Политиздат, 1977. С. 58 — 59. С точки зрения теории управления «управлять человеком — это значит, прежде всего, определить… его социальную роль».

Бринчук М.М. определяет сущность данной категории следующим образом: «Природоохранное управление как способ воздействия на общественные отношения, складывающиеся в сфере взаимодействия общества и природы, имеет своей задачей их упорядочение, координацию и развитие для достижения определенной цели, именно поддержание оптимального состояния окружающей среды, ее оздоровление, рациональное использование природных ресурсов и в конечном счете создание благоприятных условий для жизнедеятельности людей». Бринчук М. М. Государственное управление как эколого-правовая категория.

Еще одно определение: «Под управлением природопользованием я понимаю целенаправленное воздействие на деятельность по извлечению полезных свойств природной среды, необходимых для удовлетворения потребностей населения и сохранения окружающей природной среды, с целью упорядочения этой деятельности, совершенствования и развития». Колдашева Е. В. Информационные проблемы управления и права в сфере природопользования // Современные проблемы права и управления в сфере природопользования. Научные труды МНЭПУ. М.: Изд-во МНЭПУ, 2007. С. 28.

Из этого определения также не видна суть управления.

В литературе по административному праву, когда определяется понятие управления, также не всегда удается понять его суть. К примеру, управление — это целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления. Старилов Ю. Н. Административное право. Ч. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Воронеж: Изд-во Воронежского гос. университета, 2008. С. 138. Не зная субъекта государственного управления, трудно сориентироваться по данному определению в сущности деятельности, которая называется управлением. Парламент тоже осуществляет целенаправленный и постоянный процесс воздействия. Но является ли Федеральное Собрание РФ субъектом управления? И какие цели преследуются воздействием на объект управления?

В одном из современных учебников по природоохранному праву содержится такое определение: «Государственное управление в сфере экологии — это организующая деятельность компетентных органов по практическому осуществлению целей и задач, связанных с охраной окружающей среды». Природоохранное право. Учебник / Под ред. д.ю.н. В. Д. Ермакова и А. Я. Сухарева. М., 2007. С. 180. Тут же с учетом данного определения говорится о том, что государственное управление в сфере экологии наряду с другими органами осуществляется органами прокурорского надзора, судами. Природоохранное право. Учебник / Под ред. д.ю.н. В. Д. Ермакова и А. Я. Сухарева. М., 2007. С. 180.

По этому поводу профессор О. Л. Дубовик пишет: «В литературе встречается ошибочное утверждение, что государственное управление в области экологии осуществляют органы представительной (законодательной)… судебной власти, что суды и прокуратура осуществляют управление в данной области посредством правоприменения». Дубовик О. Л. Природоохранное право. М., 2007. С. 206.

То, что мы называем государственным управлением в широком смысле, по моему мнению, есть не что иное, как осуществление государственной власти. Категория «осуществление государственной власти» неоднократно употребляется в Конституции РФ. Например, в ст. 11 говорится: государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

Определенность государственного управления наступила с момента закрепления в Конституции РФ принципа разделения властей: государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны (ст. 10).

Понимание государственного управления лишь в упоминаемом выше узком смысле и в контексте принципа разделения властей находит отражение в действующем природоохранном законодательстве: государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется органами исполнительной власти.

Так, Федеральным законом от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» определяются органы, осуществляющие государственное управление в области охраны окружающей среды. Согласно ст. 8 государственное управление в области охраны окружающей среды осуществляется федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в порядке, установленном Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации».

В соответствии со ст. 71 Водного кодекса РФ государственное управление в области использования и охраны водных объектов осуществляют Правительство Российской Федерации и федеральный орган исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда.

Согласно ст. 4 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» государственное управление в области охраны окружающей среды осуществляется Правительством РФ непосредственно или через федеральный орган исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Статья 3 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» устанавливает: государственное управление и государственный контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения осуществляются Правительством Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

В соответствии со ст. 11 Федерального закона «О животном мире» государственное управление в области охраны и использования животного мира осуществляют Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Таким образом, в природоохранном законодательстве доктринальное понятие государственного управления воспринимается в узком смысле — как деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти, что вполне согласуется с конституционным принципом разделения властей.

Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется органами исполнительной власти. Сущность государственного управления сводится к исполнению норм права. С учетом этого можно определить понятие государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды как совокупность осуществляемых уполномоченными государственными органами действий, направленных на исполнение требований природоохранного законодательства.

Таким образом, главное предназначение управления в исследуемой сфере и его сущность заключаются в обеспечении исполнения природоохранного законодательства.

В процессе исполнения требований природоохранного законодательства достигаются многие важнейшие цели в сфере взаимодействия общества и природы. Обратим особое внимание, в частности, на следующее. Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды играет важнейшую роль в формировании природоохранного права. Именно в процессе исполнения законодательства идет интенсивный процесс формирования реальных природоохранних правовых отношений. То есть идет интенсивный процесс формирования самого природоохранного права. Статичной норме закона государственное управление придает динамику, заставляет ее «работать». Следовательно, эффективность управления природопользованием и охраной окружающей среды, особенно государственного управления, предопределяет эффективность всего природоохранного права. Чем полнее будет исполнено то или иное природоохранное требование законодательства, тем эффективнее будет природоохранное право Семьянова А. Ю. Природоохранное право. Курс лекций. — ЗАО Юстицинформ, 2005 г. С. 207.

На эффективное осуществление государственного управления в рассматриваемой сфере ориентирует и Конституция РФ. Причем чрезвычайно важно, что это требуется в контексте конституционных природоохранних прав, прежде всего, права каждого на благоприятную окружающую среду. Согласно ст. 18 Конституции РФ права и свободы являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Норма этой статьи определяет задачи управления. Они касаются того, что конституционные природоохранние права, в том числе право на благоприятную окружающую среду, «связывают» субъектов управления в их деятельности. Эти права «определяют… применение законов… деятельность… исполнительной власти…». Из данной конституционной нормы для всех субъектов природоохранного права вытекает обязанность исполнения требований природоохранного законодательства, прежде всего с целью обеспечения соблюдения права на благоприятную окружающую среду. В этом — их обязанность. На органы исполнительной власти возложена обязанность не только исполнять самим, но и требовать от всех других субъектов природоохранного права — предприятий, граждан — наиболее эффективно исполнять требования природоохранного законодательства, используя для этого все имеющиеся в государстве ресурсы. Эффективность управления природопользованием и охраной окружающей среды, т. е. исполнения природоохранних требований законодательства, в контексте ст. 18 Конституции определяется соблюдением права на благоприятную окружающую среду.

Эффективное управление в данной сфере применительно к ст. 18 осуществляется посредством последовательной и эффективной реализации требований законодательства относительно распоряжения природными ресурсами, их рационального использования и охраны окружающей среды от вредных воздействий, о сохранении и восстановлении благоприятного состояния природы.

Содержание государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды определяется совокупностью функций, осуществляемых уполномоченными органами в данной сфере. Под функцией управления понимается постоянное или относительно постоянное направление деятельности по обеспечению охраны окружающей среды и рационального природопользования, необходимость осуществления которой вытекает из законодательства. Так как государственное управление направлено на исполнение природоохранного законодательства, осуществление функций связано с осуществлением уполномоченными органами предусмотренных законодательством отдельных мер по природопользованию и охране окружающей среды Урсул А. Д. Государство и экология. М., 2006. С. 101.

К таким функциям относятся:

— подзаконное нормотворчество;

— создание системы органов управления в сфере взаимодействия общества и природы;

— координация деятельности по управлению природопользованием и охраной окружающей среды;

— природоохранное планирование;

— природоохранное нормирование;

— экотехническая регламентация;

— природоохранная стандартизация;

— оценка воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду;

— природоохранная экспертиза;

— природоохранное лицензирование;

— природоохранная сертификация;

— природоохранний аудит;

— природоохранний мониторинг (наблюдение за состоянием окружающей среды);

— учет состояния и использования отдельных природных объектов и окружающей среды в целом, а также вредных воздействий на природу;

— природоохранное воспитание и образование;

— природоохранний контроль;

— разрешение в административном порядке споров о праве природопользования и охраны окружающей среды.

Так как осуществление государственной власти как сложной социальной системы предполагает взаимодействие, о чем справедливо пишет Ю. А. Тихомиров, исполнительная власть в процессе государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды взаимодействует с президентскими, судебными и муниципальными структурами.

Функция нормотворчества органов исполнительной власти по вопросам окружающей среды не ограничивается лишь исполнением многочисленных норм, предусмотренных природоохранним законодательством. В соответствии со ст. 104 Конституции РФ Правительству РФ принадлежит право законодательной инициативы. Правительство достаточно активно реализует это право.

Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды строится на основе ряда специфических принципов:

— Законности — означает, что функции управления могут и должны осуществляться в соответствии с требованиями природоохранного законодательства в пределах компетенции того или иного государственного органа.

— Комплексного (всестороннего) подхода в процессе государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды, обусловленного объективным законом единства природы, всеобщей взаимосвязью происходящих в природе явлений. Он проявляется в том, что в рамках государственного управления реализуются все вытекающие из законодательства функции, в сфере государственного управления оказываются все природопользователи, призванные выполнять природоохранние требования, при принятии административных решений принимаются во внимание все виды вредных воздействий на состояние природы, ведется их учет.

— Сочетания бассейнового и административно-территориального принципов организации управления в рассматриваемой сфере — проявляется в разных формах. В области водопользования он заключается в том, что государственное управление использованием и охраной вод осуществляется не только федеральными органами и органами субъектов Федерации в области управления водным фондом, но и инспекциями по регулированию использования и охране вод, образованными применительно к бассейнам основных внутренних морей, рек, озер. Например, деятельность Московско-Окской бассейновой инспекции охватывает территории Московской, Тверской, Калужской и Рязанской областей.

Бассейновый принцип применяется также в организации государственного управления использованием и охраной рыбных запасов страны. Управления и инспекции рыбоохраны образованы применительно к бассейнам основных рыбохозяйственных водоемов.

Управление использованием и охраной недр также осуществляется с учетом существующих геологических особенностей формирования месторождений полезных ископаемых.

— Разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций в организации государственного управления. Проявляется в том, что органы, наделенные контрольно-надзорными функциями управления использованием и охраной природных ресурсов, не могут выполнять функции по хозяйственному использованию соответствующих ресурсов. Этот принцип должен быть применим к специально уполномоченным государственным органам в области природопользования и охраны окружающей среды. Посредством данного принципа обеспечивается объективность природоохранного контроля и надзора и эффективность действия природоохранного права в целом Кушнаренко И. А. Перспективы усиления природоохранной функции государства и права / Рукопись депонирована в ИНИОН РАН. М., 2007. С. 2 — 3.

Важность данного принципа осознана даже законодателем. Статья 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды» запрещает совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного природоохранного контроля) и функций хозяйственного использования природных ресурсов.

— Наиболее эффективного исполнения требований законодательства об окружающей среде в рамках реально существующих экономических и иных возможностей. Этот принцип вытекает из положений Конституции РФ: из нормы ст. 18, в соответствии с которой права являются непосредственно действующими. Права (применительно к данному исследованию, прежде всего, право на благоприятную окружающую среду) определяют «применение законов», «деятельность исполнительной власти» из нормы о том, что бездействие органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц может быть обжаловано в суд (ст. 46). С этим принципом связано также установленное в ст. 53 Конституции право каждого на возмещение государством вреда, причиненного бездействием органов государственной власти или их должностных лиц.

1.2 Государственная природоохранная политика как задача государственного управления

Государственное управление в сфере экологии невозможно без выработанной государственной природоохранной политики. Под государственной природоохранной политикой понимается система идей, концепции, представления о целях, приоритетах, принципах, направлениях, способах и средствах природоохранной деятельности государства. Тезис о зависимости законодательства от государственной политики не требует доказывания. В свою очередь, государственная политика экологична лишь в той мере, в какой это диктуется общественными интересами.

В 2002 году в России впервые была принята Природоохранная политика Распоряжение Правительства РФ «Об природоохранной доктрине Российской Федерации» от 31.08.2002 № 1225-р, которая и закрепила основные направления и задачи государственного управления в природоохранной сфере.

В качестве правового приоритета национальной природоохранной политики должно рассматриваться предупреждение и возмещение природоохранного вреда. Отраслевой приоритет в таком звучании не противоречит ни целям природоохранного законодательства, которые обозначены в Законе об охране окружающей среды, ни принципам природоохранного права — это категория иного порядка, своего рода точка концентрации нормативного регулирования. Исторически природоохранное законодательство создавалось с целью минимизации и предотвращения вреда окружающей среде и человеку, на это так или иначе направлены все нормы, относимые к природоохранному праву.

Актуальной задачей современного природоохранного законодательства является правовое обеспечение соблюдения природоохранных требований на стратегически важных направлениях развития страны.

Требуется эколого-правовое сопровождение приоритетных национальных проектов. Актуальность данного направления подтверждается приведенным выше примером негативных природоохранних последствий принятия поправок к законодательству в целях реализации национального проекта по обеспечению доступности жилья.

Существует острая необходимость в создании действенных механизмов экономического стимулирования субъектов хозяйственной деятельности к сокращению их негативного воздействия на окружающую среду и рациональному ресурсои энергопотреблению. В числе таких механизмов — платность негативного воздействия на окружающую среду, льготное налогообложение, введение залоговой стоимости упаковки, стимулирование применения альтернативных видов автомобильного топлива, создание конкурсных преимуществ соответствующим инвесторам и другие меры.

На состояние природоохранного законодательства существенно влияет государственная политика в сфере федеративных отношений. На первый взгляд региональные органы государственной власти активно используют свои полномочия в сфере охраны окружающей среды, динамично развивается региональный уровень природоохранного законодательства как сферы совместного ведения — практически повсеместно в пределах ведения субъектов РФ приняты и действуют нормативные акты, регулирующие различные вопросы владения, пользования, распоряжения природными ресурсами и охраны окружающей среды на соответствующих территориях. В то же время региональное законодательство еще не может считаться полностью отвечающим принципам федерализма — как в части встречающихся несоответствий федеральному законодательству или, напротив, дублирования федеральных норм, так и по причине его инертности (непринятие действительно необходимого регионам собственного правового регулирования в отсутствие федерального) Бринчук М. М. Природоохранная функция российского государства: проблемы реализации // Природоохранное право России: Сборник материалов научно-практических конференций. Вып. 3 / Составители А. К. Голиченков, И. А. Игнатьева, А. О. Миняев / Под ред. профессора А. К. Голиченкова М.: Тиссо, 2002. С. 8.

Важнейшим организационным условием эффективной реализации норм природоохранного законодательства является стабильность системы государственного управления охраной окружающей среды, что предполагает не только стабильность соответствующего законодательства, но и надлежащее кадровое и материально-техническое обеспечение деятельности органов управления на всех уровнях — федеральном, региональном, муниципальном.

Правовое регулирование организации природоохранного управления, а именно системы и компетенции федеральных органов, разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, объема компетенции органов местного самоуправления должно исходить не только из задач административной реформы, но и обязательно из приоритетов государственной природоохранной политики.

Эффективность реализации правовых норм прямо зависит от уровня правосознания, а в данном случае также и от природоохранной культуры.

Возможно, низкий уровень природоохранной культуры является основной причиной нарушения законодательства об охране окружающей среды. Однако здесь важно иметь в виду, что природоохранная культура вряд ли может быть сформирована посредством каких-либо специальных кампаний, изолированно, поскольку представляет собой часть культуры вообще и, следовательно, принципиально зависит от повышения общего культурного уровня граждан и общества в целом. Правовые средства не являются приоритетными в этой сфере, где традиционно действенны моральные, этические, религиозные, психологические, художественные средства воздействия.

Принципиально важным инструментом обеспечения соблюдения природоохранных требований является природоохранний контроль. Есть потребность в дополнительном правовом урегулировании всех видов природоохранного контроля — государственного, производственного и общественного. Применительно к государственному контролю можно говорить о совершенствовании порядка его осуществления и порядка выдачи разрешительных документов. Применительно к производственному — например, о включении основных требований к его организации и проведению в общий технический регламент по природоохранной безопасности. Наименее урегулированным является общественный природоохранный контроль, в сфере осуществления которого ряд наиболее важных положений может быть определен только на уровне федерального закона.

Принципиальное значение для состояния и перспектив развития всего природоохранного законодательства имеют вопросы реализации и защиты права граждан на благоприятную окружающую среду и связанных с ним прав, в первую очередь — права на своевременное получение полной и достоверной природоохранной информации и права на возмещение вреда здоровью, причиняемого природоохранными правонарушениями, а также возникающего в результате природных и техногенных чрезвычайных ситуаций или связанного с проживанием на экологически неблагополучных территориях.

Проблемность исследуемой тематики — охраны окружающей среды в качестве объекта государственного и муниципального управления состоит в том, что до настоящего времени отсутствуют единые подходы к пониманию категории «окружающая среда». Произошли значительные изменения в правовом регулировании экологических проблем, приняты многочисленные нормативные акты, регламентирующие правоотношения в исследуемой сфере. Однако не прекращаются дискуссии по вопросу правового толкования терминов «окружающая среда», «природная среда» и др. Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» расширено понятие «окружающая среда» с включением в перечень объектов охраны совокупности компонентов природной среды, природных, природно-антропогенных, а также антропогенных объектов. Однако не закреплены средства охраны антропогенных объектов нормами экологического права.

Экологическая ситуация относится к числу сложноорганизованных объектов государственного и муниципального управления. Ее особенности на определенном территориальном пространстве оказывают воздействие на качество управленческой деятельности в сфере охраны окружающей среды. Интенсивность и виды средств, используемых применительно к конкретной экологической ситуации, объективные потребности в установлении координационных отношений между различными уполномоченными природоохранными субъектами обусловлены спецификой объекта управления охраной окружающей среды. С учетом этого и должна формироваться единая система органов исполнительной власти по управлению охраной окружающей среды на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Объект управления выступает исходным элементом в системе управления, однако без субъекта управления, его организующей и направляющей силы воздействия на объект управления управленческий процесс не возможен. Для осуществления управления необходимо взаимодействие между субъектом и объектом, т. е. сам процесс управления. При этом эффективное управление возможно лишь в том случае, если реакции управляемой системы будут адекватны управляющим воздействиям.

Управление в сфере охраны окружающей среды основывается на положениях, свойственных публичному управлению в целом и представляет собой специфический вид управленческой деятельности, обусловленный особенностями объекта и определенным набором методов управления. Комплексность и межотраслевой характер государственного и муниципального управления охраной окружающей среды заключается в том, что оно направлено на регулирование широкого спектра правоотношений.

Данное обстоятельство обусловливает его специфику, которая проявляется в основных задачах, принципах и функциях управления в рассматриваемой сфере. Основу управления в той или иной сфере деятельности составляет политика государства. Представляя собой стратегически осмысленную деятельность, она имеет систему целей и концептуальных идей, отражающих наиболее значимые аспекты перспективы построения общественных отношений. Экологическая политика Российской Федерации была сформулирована в Указах Президента РФ от 4 февраля 1994 г. № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» и от 1 апреля 1996 г. № 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию», Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и др. В этих основополагающих документах определены не только основные задачи и цели государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды, но и содержатся координационные начала деятельности органов государственного и муниципального управления. Более того, основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития являются основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, предпринимателей и общественных объединений в ходе комплексного решения проблем сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей среды. Вместе с тем отсутствует системный комплексный подход к решению экологических проблем органами публичной власти, что обусловлено слабым финансированием природоохранных мероприятий, отсутствием научно обоснованной системы органов государственного и муниципального управления охраной окружающей среды, их согласованностью в решении исследуемых проблем.

Управление в сфере охраны окружающей среды должно осуществляться с учетом современных реалий и прогнозируемых перспектив, последовательного внедрения принципа кластера. Под кластером здесь понимается устойчивое территориально-отраслевое партнерство, объединенное инновационной программой внедрения передовых производственных, инжиниринговых и управленческих технологий с целью повышения эффективности осуществляемой деятельности. По своей сущности кластер содержит в себе координационные начала, объединяя территориальное, отраслевое или межотраслевое управление с сочетанием современных технологий и инновационным развитием. В этих интегрированных свойствах кластера должен быть в обязательном порядке учтен экологический аспект, позволяющий усилить эффект кластерного производства, его возможности для инновационного и производственного роста.

В целом, основной задачей развития системы государственного управления охраной окружающей среды и природопользованием является обеспечение эффективного государственного управления охраной окружающей среды и использованием природных ресурсов, соответствующего демократическому устройству и рыночной экономике Мышко Ф. Г. Обеспечение природоохранной безопасности России: теоретические, правовые и организационные проблемы. М.: Изд-во Московского университета, 2007. С. 43.

Для этого необходимы:

— развитие государственного регулирования охраны окружающей среды и использования природных ресурсов с учетом различных форм их освоения;

— четкое разграничение полномочий и ответственности между федеральными и региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления в области контроля за использованием ресурсов и состоянием окружающей природной среды;

— учет экологических проблем при регулировании отношений собственности на природные ресурсы;

— обеспечение государственного, ведомственного, производственного, муниципального и общественного природоохранного контроля, а также совершенствование системы лицензирования, сертификации и паспортизации;

— развитие государственного нормирования и контроля качества окружающей среды и установление единых требований к хозяйствующим субъектам;

— совершенствование механизма и усиление роли государственной и общественной природоохранной экспертизы, включая экспертизу проектов, технологий и государственных программ;

— внедрение стратегической оценки воздействия на окружающую среду и анализа ее состояния в масштабах страны и регионов;

— поддержание в постоянной готовности органов управления, сил и средств реагирования на возникающие экологические угрозы и чрезвычайные ситуации;

— создание в секторах промышленности, в которых осуществляется потенциально опасная деятельность, специализированных подразделений, предназначенных для предотвращения и ликвидации негативных последствий такой деятельности;

— наделение должностных лиц, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, необходимыми полномочиями, обеспечение им государственной защиты и предоставление социальных гарантий.

Эффективное государственное и муниципальное управление в сфере охраны окружающей среды возможно при скоординированной, целенаправленной, гармоничной деятельности в политической, экономической, социальной, экологической и других сферах, без чего переход к устойчивому развитию общества невозможен.

1.3 Органы, осуществляющие контроль за исполнением водного законодательства

государственный управление природоохранный водопользование

В зависимости от содержания всю совокупность государственных полномочий в водной сфере можно подразделить на четыре группы:

1) полномочия по определению основных направлений водной политики;

2) полномочия по управлению использованием и охраной водных ресурсов;

3) полномочия в области нормотворческой деятельности по вопросам водопользования и охраны водных объектов;

4) полномочия в области установления системы органов государственной власти, занимающихся вопросами в области использования и охраны водных объектов.

Распределение конкретных полномочий в сфере водных отношений между федеральными органами и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется на основе современной конституционно-правовой модели. При этом законодатель в одних случаях исходит из принципа административно-территориального управления, в других — применяет бассейновый подход.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации водное законодательство Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Специальные водные органы есть только на федеральном уровне, до последних реформ это Федеральное агентство водных ресурсов подведомственное Министерству природных ресурсов и экологии РФ и его территориальные органы (региональные и бассейновые).

Одним из основных путей и средств реализации водной политики России является развитие системы государственного управления охраной и использованием вод. Закрепленное в Конституции РФ (ст. 1, 5, 65) федеративное устройство государства предопределяет два уровня государственного управления — федеральный и субъектов РФ, которые должны взаимодействовать между собой при осуществлении функций и соответствующих административных полномочий.

По действующему законодательству органы государственной власти субъектов РФ осуществляют управленческую деятельность, связанную с использованием водных ресурсов, руководствуясь, прежде всего, ст. 25 ВК РФ, где перечислены полномочия этих органов. Это соответствует п. «д» ст. 72 Конституции РФ, который отнес отношения в сфере природопользования к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов. Лопатин В. Н. Экологическая безопасность проблемы конституционной законности //Экологическая безопасность России: проблемы правоприменительной практики. Сборник научных трудов / Под ред. доктора юридических наук В. Н. Лопатина. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2007. С. 14.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (до 12.05.2008 г. — Министерство природных ресурсов Российской Федерации) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Министерство природных ресурсов России на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование, а также разрабатывает и представляет в Правительство Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по следующим вопросам:

геологическое изучение, рациональное использование и охрана недр;

использование, охрана, защита лесного фонда и воспроизводство лесов;

использование и охрана водных объектов;

эксплуатация водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений) и обеспечение их безопасности;

охрана, использование и воспроизводство объектов животного мира и среды их обитания;

особо охраняемые природные территории;

охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;

охрана атмосферного воздуха;

обращение с отходами производства и потребления (за исключением радиоактивных);

совершенствование экономического механизма регулирования природопользования и охраны окружающей среды.

Министерству природных ресурсов и экологии подведомственны:

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) Федеральное агентство водных ресурсов России (Росводресурсы) — федеральный орган исполнительной власти, находящийся в ведении Министерства природных ресурсов. Осуществляет функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов.

Основные функции обеспечение в пределах своей компетенции мероприятий по рациональному использованию, восстановлению и охране водных объектов, предупреждению и ликвидации вредного воздействия вод;

предоставление права пользования водными объектами, находящимися в федеральной собственности;

эксплуатация водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений, находящихся в ведении Агентства, обеспечение их безопасности;

разработка в установленном порядке схем комплексного использования и охраны водных ресурсов, водохозяйственных балансов и составление прогнозов состояния водных ресурсов и перспективного использования и охраны водных объектов;

обеспечение разработки и осуществления противопаводковых мероприятий, мероприятий по проектированию и установлению водоохранных зон водных объектов и их прибрежных защитных полос, предотвращению загрязнения вод;

оказание государственных услуг по предоставлению информации, связанной с состоянием и использованием водных объектов, находящихся в федеральной собственности;

ведение государственного реестра договоров пользования водными объектами, государственного водного кадастра и Российского регистра гидротехнических сооружений, осуществление государственного мониторинга водных объектов, государственного учета поверхностных и подземных вод.

При осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов государственные инспекторы по контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов имеют право:

а) осуществлять проверки объектов, подлежащих контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов;

б) проверять соблюдение требований к использованию и охране водных объектов;

в) составлять по результатам проверок акты и представлять их для ознакомления водопользователям;

г) осматривать в установленном порядке и при необходимости задерживать суда (в том числе иностранные) и другие плавучие средства, допустившие загрязнение с судов нефтью, вредными веществами, сточными водами или мусором либо не принявшие необходимых мер по предотвращению такого загрязнения водных объектов;

д) давать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений условий использования водных объектов и контролировать исполнение указанных предписаний в установленные сроки;

е) уведомлять в письменной форме стороны, заключившие договор водопользования, о результатах проверок и выявленных нарушениях условий использования водных объектов.

Государственное управление в сфере использования и охраны водных объектов в субъектах РФ осуществляют не только федеральные органы, но и специально созданные органы исполнительной власти субъекта.

В настоящее время реализуется федеральная целевая программа «Чистая вода» (далее — ФЦП). Она имеет технические, социальные и экономические аспекты. В рамках этой ФЦП предусматривается масштабное внедрение фильтров для воды или использование бутилированной воды в регионах с перебоями водоснабжения. В число приоритетов входит обеспечение чистой водой детских и медицинских учреждений. Один из замыслов разработчиков ФЦП таков: поскольку питьевой воды человеку требуется всего несколько литров в день, нет смысла доводить до питьевого качества воду, используемую для хозяйственных нужд. Однако с данным предложением не все согласны: перед работой фильтров вода уже должна пройти первичную стадию очистки. Локальные фильтры на каждый подъезд и трубопроводы для технической воды стоят дороже, чем самые совершенные технологии очистки воды на водозаборе Смолякова Т. Вода стала ближе. Но не дороже // Российская газета, Специальный тематический выпуск. 2007. № 154 (4417). № 154 (4417). 19 июля.

В рамках ФЦП предлагается утвердить технические регламенты о водоснабжении и водоотведении. Однако вступающий силу технический регламент «О безопасности питьевой воды» не распространяется на «исходные воды» источников водоснабжения. Между тем в санации подземных и поверхностных водных объектов — залог безопасности питьевой воды. Не соответствуют санитарным нормам 40,3% поверхностных и 17,2% подземных водных объектов. При этом на 40,3% поверхностных водных объектов приходится 67% питьевой воды Поленова И. Вода тревоги нашей // Российская газета. 2008. № 118. 3 июня. С. 7.

Как отмечают СМИ, система водоканалов скована различными ведомственными правилами, подчинена 12 ведомствам. Водоканалы хронически недофинансируются, не имеют на балансе лабораторий, им не под силу контролировать 88 веществ, концентрация которых нормирована в техническом регламенте. Поэтому водоканалы рискуют быть подвергнуты колоссальным штрафам, а на случай возникновения конфликтных ситуаций у системы водоканалов нет «головных инстанций» Барановская Н. По регламенту не выпьешь // Российская газета. Специальный тематический выпуск. 2009. № 1 12 (4938). 23 июня. С. 7.

При этом износ очистных сооружений водоканалов на 60−70%. В результате эти ключевые для водного хозяйства организации «принимают», но до конца не могут очистить сточные воды, платят штрафы, но не имеют финансовых возможностей модернизировать свое оборудование. При немедленном введении жестких нормативов загрязнения окружающей среды система водоканалов просто обанкротится. Поэтому звучат резонные предложения вводить названные нормативы поэтапно, запустив инвестирование перевооружения водоканала. Дронов Д. Хранителей чистой воды уравняли с ее загрязнителями… // Российская газета. 2008. № 232 (4789). 11 ноября С. 4.

На региональном уровне в органах исполнительной власти водными вопросами занимаются соответствующие природоохранные министерства правительств субъектов РФ (министерства экологии, или природопользования, или охраны природы и др.). Как правило, в их составе нет специальных структурных подразделений по водным вопросам. Субъекты РФ пока еще не реализуют всех имеющихся у них полномочий в сфере природопользования и охраны окружающей среды, что отражается и на осуществлении водной политики, и на реализации конституционных прав и свобод граждан в сфере водных отношений. Формирование водного законодательства на уровне субъекта РФ должно быть направлено на решение экологических и водохозяйственных проблем территории Лопатин В. Н. Экологическая безопасность проблемы конституционной законности //Экологическая безопасность России: проблемы правоприменительной практики. Сборник научных трудов / Под ред. доктора юридических наук В. Н. Лопатина. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2007. С. 15.