Деятельность Государственной Думы и Государственного Совета России в начале XX века

Содержание Введение Глава 1. Государственный Совет в системе высших органов власти и управления Российской Империи в XIXначале XX века

1.1 Государственный Совет в системе высших органов власти XIX века: учреждение, структура, функции

1.2 Государственный Совет в 1906;1917 гг: особенности формирования, функции и компетенция Глава 2. Особенности правового статуса Государственной Думы и Государственного Совета России в начале XX века

2.1 Предпосылки и правовые основы учреждение Государственной Думы в Российской Империи

2.2 Законодательный процесс в Российской Империи в 1906;1917 гг.

2.3 Взаимодействие Государственного Совета и Государственной Думы в законодательной деятельности Заключение Список использованных источников литературы

Одной из весьма важных исследовательских проблем современности, несомненно, является проблема российского парламентаризма. В значительной степени это объясняется тем, что до сих пор остается дискуссионным вопрос о наиболее приемлемой для России формы государственно-политического устройства. В этой связи в центре внимания научной общественности продолжает оставаться вопрос: какова наиболее эффективная модель отношений общества и государства, которая позволит, с одной стороны, обеспечить стабильность функционирования политической системы, а с другой — гарантии независимости, прав и свобод личности.

Актуальность темы

исследования вытекает из потребностей государственно правового развития России на современном этапе. Огромный интерес представляет изучение процесса формирования и функционирования Государственной Думы и Государственного Совета в России в начале XX в. В 1905;1906 гг. когда Дума стала первым в истории России общегосударственным представительным учреждением, а Госсовет был преобразован в верхнюю палату российского парламента. К этому времени многие государства уже имели достаточно длительный опыт конституционного развития и функционирования органов народного представительства. Но и для России идеи привлечения представителей общества к управлению и разграничения законосовещательных и исполнительных функций не были новыми. Идея участия представителей общества в местном управлении была реализована в земских собраниях XIX в. С начала XIX в. функционировал Государственный Совет, обладавший законосовещательными полномочиями. В 1905 г., при создании Думы и реформе Госсовета, в условиях революционного кризиса, правительство обратилось к отечественному и зарубежному опыту формирования и функционирования представительных учреждений. И впоследствии, правительство, Государственной Думы и Госсовет, свои решения часто обосновывали ссылками на исторический опыт России и зарубежных государств.

Российское общество на протяжении XIX в. искало ответ на вопрос о том, каким должно быть государственное устройство, какое участие в управлении должны принимать народные представители. Практически сразу наметились два подхода к решению этих вопросов: революционный и эволюционный. В начале столетия первый тип модернизации был представлен конституционными проектами декабристов, которые взяли за основу западноевропейские традиции политической жизни, предлагали воспользоваться европейским парламентским опытом. Другой тип — эволюционный — наиболее полно был представлен в проектах русских либералов-конституционалистов периода великих реформ 60-х — 70-х. годов XIX в. Они выступали за постепенное преобразование общества путем реформ, последовательно осуществляемых государством. Сторонники модернизации, своим активным участием в реформировании общества внесли весомый вклад в усовершенствование государственного управления на разных уровнях и решение наиболее значимых для страны вопросов: земельного, военного, финансового и других.

В начале XX в. эти два возможных пути модернизации государственного устройства — революционный и эволюционный — нашли своеобразный синтез в российском парламентаризме.

Как известно, в 1905;1906 гг. Российская империя перешла к конституционному строю. Был создан двухпалатный парламент с законодательными, финансовыми и некоторыми контрольными полномочиями. Его верхней палатой являлся реформированный Государственный совет.

Исследование одного из высших органов власти представляет значительный интерес для понимания политической системы последнего десятилетия Российской империи и возможностей ее эволюции. В частности, исследование верхней палаты весьма важно для выявления соотношения бюрократических и общественных элементов в политической системе, реального места в ней законодательных палат, возможности воздействия различных общественных слоёв на политику.

Изучение этих проблем необходимо для понимания особенностей модернизации России, что представляется весьма актуальным по научным и политическим соображениям.

Путь к созданию представительного органа был весьма непростым. Идеи ограничения самодержавия, перехода страны на конституционные рельсы пробивали себе дорогу с большим трудом, завоевывая, однако, сторонников и в правительственном лагере. Вместе с тем, следствием негативного отношения к идее народного представительства со стороны верховной власти, а точнее самого Николая II и значительной части его окружения, стало то положение (в том числе правовое), которое заняла Государственная дума. Усилиями исполнительной власти, создававшей правовую основу ее деятельности, нижняя палата заведомо превращалась в неравноправного участника законодательной деятельности. Как покажет дальнейшее развитие событий, это станет миной замедленного действия, заложенной не только в систему взаимоотношений законодательной и исполнительной власти, но и в основание всей государственной конструкции. Справедливости ради заметим, что свою лепту в углубление этого конфликта внесли и депутаты нижней палаты.

В исследуемый период была реальная возможность модернизации страны бескровным, реформистским путем. Однако вариант эволюционного движения для России на том этапе оказался нереализованным. Широкомасштабные социально-экономические потрясения начала века обернулись революционными взрывами, крушением монархии, на смену которой пришла новая государственность, конечной целью которой было построение «идеального общества». Лидеры ставшей правящей партии большевиков отрицали возможность использования парламентской демократии в созидании новой государственной конструкции.

Современная деятельность законодательного представительного органа — Государственной думы — трудности и проблемы, встречающиеся на пути ее становления и законотворческой деятельности, неизбежно предполагают обращение к историческому опыту функционирования нижней палаты парламента начала XX в. Вряд ли правомочны прямые аналогии между Думами царской России и России современной, хотя, можно вспомнить, что еще в 90-е гг. раздавались голоса о том, что Государственную Думу образца 1993 г. надо считать не первой, а пятой по счету, так как она является продолжением четырех Дум царской России. Такой подход весьма уязвим: слишком большие различия между Россией начала и конца столетия: разный строй, разное законодательство, иные политические ориентиры и идеологические взгляды иные партии участвуют в борьбе за голоса избирателей и образуют фракции в Государственной думе. Однако, не следует впадать и в другую крайность: сравнивая проблемы реформирования государственности этих двух эпох, не следует напрочь отметать то положительное в государственном строительстве начала XX в., что с таким трудом было создано и прошло апробацию в период правления Николая II. В этой связи проблема зарождения, адаптации и функционирования Государственной думы в системе власти Российской империи имеет не только научный, но и практический интерес и заслуживает основательного и объективного изучения.

К тому же повышенный интерес общества к проблемам изучаемого периода свидетельствует о стремлении людей разобраться в сложных и, порой, драматических поворотах истории России начала XX в., возможности альтернативности общественного развития России и действительности, завершившейся установлением тоталитарного режима. Не менее актуальным остается также поиск ответа на вопрос о том, состоялось ли становление парламентаризма в России до падения самодержавия в 1917 г. Настоящее исследование является попыткой комплексного анализа особенностей становления и функционирования Государственной думы, ее взаимодействия с ранее существовавшими институтами власти и причин неудавшегося опыта российского парламентаризма в начале XX в.

Понятие «думская монархия» в последние годы стало все чаще употребляться в научной литературе при характеристике последнего этапа существования российского самодержавия. Однако до сих пор нет четкого определения этого понятия.

Объектом настоящего исследования является система политической власти Российской империи начала XX в. в условиях ее реформирования и перераспределения властных полномочий.

Предметом — процесс создания и деятельности Государственных дум Российской империи в период (1905;1917 гг.), взаимодействие нижней палаты с существовавшими властными структурами: императором, правительством, Государственным советом.

Хронологические рамки исследования охватывают период 1905;1917 гг. В начале XX века вся система власти Российской империи оказалась в глубоком кризисе. Первые факты осмысления на государственном уровне необходимости допущения выборных от населения к законосовещательной деятельности приходятся на 1904 г., когда министр внутренних дел П.Д. Святополк-Мирский и его сторонники в верхнем эшелоне власти попытались воплотить в жизнь эту идею. Однако только начавшаяся в 1905 г. революция заставила власть пойти на некоторые уступки в этом вопросе. 18 февраля 1905 г. императором был подписан рескрипт на имя министра внутренних дел А. Г. Булыгина о подготовке приемлемых вариантов введения народного представительства в России.

Представляется, что именно с этого момента, ставшего началом подготовительной работы по созданию Государственной думы, следует вести отсчет периода, когда в существовавшую систему государственной власти был введен еще один важный институт пусть с урезанными, но законодательными полномочиями. Верхняя граница периода исследуемого периода совпадает с событиями Февральской революции, когда деятельность Государственной думы была приостановлена, а затем и вовсе прекращена. Этими событиями можно датировать окончание исследуемого периода.

Целью выпускной квалификационной работы является выяснение процесса формирования, адаптации и деятельности представительной власти в Российской империи, взаимоотношений представительной власти с верховной, исполнительной властью и верхней палатой парламента в период 1906;1917 гг. Многоаспектность исследуемой проблемы предполагает необходимость решения следующих задач:

— анализ историографии и источников по анализируемой проблеме;

— изучение подготовительного процесса по созданию Государственной думы от Булыгинской до Думы с законодательными полномочиями;

— выяснение причин и направленности реформирования Государственного совета в 1906 г.;

— раскрытие роли исполнительной власти в подготовке законодательной базы для народного представительства;

— определение характера и особенностей взаимоотношений законодательной и исполнительной ветвей власти на всем протяжении периода;

— изучение механизма взаимодействия Государственного совета и Государственной думы как двух палат российского парламента на всем этапе существования двухпалатного российского парламента;

— выяснение характера отношений между верховной властью (императором) и народным представительством;

— исследование особенностей функционирования ветвей власти в годы первой мировой войны, причин зарождения системного кризиса российской государственности:

— определение роли Государственной думы в низвержении самодержавия в 1917 г.

Основными методами исследования явились: сравнительно-исторический, проблемно-хронологический и системно-структурный, междисциплинарный подход к анализу конкретно-исторической проблемы.

По структуре выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.

Глава 1. Государственный Совет в системе высших органов власти и управления Российской Империи в XIXначале XX века

1.1 Государственный Совет в системе высших органов власти XIX века: учреждение, структура, функции Государственный совет в 1906;1917 годах — высшее наряду с Государственной думой, законодательное (верхняя палата первого российского парламента), а до этого с 1810 по 1906 годы — высшее законосовещательное учреждение Российской империи.

Преобразован 1(13) января 1810 года из Непременного совета (существовал с 1801 года) в соответствии с «Планом государственных преобразований» М. М. Сперанского для централизации законодательной практики и унификации юридических норм.

Законодательной инициативой Государственный совет не обладал — внесение законопроектов в Государственный совет определялось волей царя. Обсуждённые в департаментах Государственного совета законопроекты выносились на его общее собрание и, после утверждения императором, получали силу закона.

С 1824 года прекратилась практика утверждения мнения большинства: император мог утвердить и мнение меньшинства или отвергнуть оба мнения, приняв собственное решение (закреплено в 1842 года в «Учреждении Государственного совета»). В 1880-е годы часть функций Государственного совета перешла в Комитет министров.

В ведении Государственного совета находились все вопросы, требовавшие отмены, ограничения, дополнения или пояснения прежних узаконений и принятия новых, общие распоряжения к исполнению существующих законов. Государственный совет рассматривал ежегодные отчёты министерств (до 1827 года), сметы общих государственных приходов и расходов (с 1862 года государственную роспись доходов и расходов), годовые отчёты Госбанка (с 1894 года). Государственный совет также рассматривал сметы и штаты государственных учреждений, отдельные вопросы, требовавшие утверждения верховной власти.

Первоначально в состав Государственного совета входили 35 человек, к 1890 году — 60, назначаемых (как и председатель Государственного совета) императором из числа высших сановников. К 1905 году Государственный совет насчитывал 90 человек. Министры являлись членами Государственного совета по должности. В случае присутствия царя председательство переходило к нему. Фактически членство в Государственном совете было пожизненным. Члены Государственного совета делились на присутствовавших только на общем собрании и присутствовавших в департаментах. В 1812—1865 годах председатель Государственного совета являлся одновременно председателем Комитета министров.

Государственный совет состоял из 4 департаментов: Департамента законов, рассматривавшего законопроекты общегосударственного значения; Департамента гражданских и духовных дел, ведавшего вопросами юстиции, полиции и духовного ведомства; Департамента государственной экономии, занимавшегося вопросами, касающихся финансов, промышленности, торговли, наук и пр.; Военного департамента, существовавшего до 1854 года.

В феврале — апреле 1817 года существовал Временный департамент для рассмотрения ряда проектов, положений и уставов; в 1832—1862 годах — Департамент Царства Польского (в 1866—1871 годах — Комитет по делам Царства Польского), с января 1901 года действовал Департамент промышленности, наук и торговли.

Перед рассмотрением в Государственном совете все дела поступали в Государственную канцелярию, во главе которой стоял государственный секретарь, имевший ранг министра. Задача Государственной канцелярии — делопроизводство и подготовительные работы к заседаниям Государственного совета. В ведении Государственной канцелярии также находились Государственный архив и Государственная типография.

После обсуждения дел в соответствующих департаментах канцелярии наиболее важные из них передавались в Общее собрание Государственного совета (некоторые дела поступали сразу в Общее собрание). Заседания департаментов и общих собраний Государственного совета были не публичны, на них не допускались также и представители печати.

Кроме того, в составе Государственного совета были: Комиссия составления законов (в 1826 году преобразована во Второе отделение Собственной его императорского величества канцелярии); Кодификационный отдел (1882−1893 годы); Комиссия прошений (1810−1835 годы); Особое присутствие для предварительного рассмотрения жалоб на определения депутатов Сената (1884−1917 годы); Особое присутствие о военной повинности (1874−1881 годы); Главный комитет об устройстве сельского состояния (1861−1882 годы) и др.

В 1906 году, с созданием Государственной думы, Государственный совет был реформирован в верхнюю законодательную палату и стал участвовать в законодательной деятельности на равных правах с Государственной думой, получив право законодательной инициативы (исключая вопросы изменения Основных законов).

После реорганизации Государственный совет включал: 1-й департамент — рассмотрение дел по административным, гражданским и судебным вопросам; 2-й департамент — по отчётам финансово-кредитных учреждений и дел о строительстве железных дорог, об отводе и продаже участков казённых земель; Государственную канцелярию; Финансовую комиссию (1907;1917 годы) для предварительного рассмотрения проектов государственной росписи доходов и расходов, смет и чрезвычайных расходов; Особое присутствие по делам о принудительном отчуждении недвижимых имуществ и вознаграждении их владельцев (1905;1917 годы).

Делопроизводство Государственного совета по-прежнему было возложено на Государственную канцелярию и Государственного секретаря. Издание Свода законов и Полного Собрания законов также было оставлено в ведении Государственной канцелярии.

Государственный совет состоял из равного числа назначаемых императором членов и выборных членов. Министры присутствовали на его заседаниях по должности, но голосовать имели право, только являясь членами Государственного совета. Члены Государственного совета по Высочайшему назначению увольнялись исключительно по их личной просьбе.

Члены Государственного совета по выборам избирались: от губернских земских собраний — по 1 человеку (из числа лиц, владевших утроенным земельным или имущественным цензом для выборов в Государственную думу, за исключением лиц, прослуживших 2-й срок предводителями дворянства; избирались на 3 года); от губернских и областных дворянских обществ — 18 человек (от каждой губернии по 2 выборщика на общее собрание, избиравшее членов Государственного совета); от российской православной церкви — 6 человек (избирались Синодом по представлению епархиальных архиереев); от Совета и местных комитетов торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ — 12 человек; от Петербургской АН и университетов — 6 человек (АН и каждый университет избирали 3-х выборщиков из числа ординарных академиков или профессоров, которые на общем собрании избирали членов Государственного совета); финляндский сейм избирал 2 человека. В 1914 году Государственный совет состоял из 188 человек. Шилов Д. Н., Кузьмин Ю. А. Члены Государственного совета Российской империи, 1801—1906: Биобиблиографический справочник.СПб., 2007. 992 с

Члены Государственного совета (за исключением членов от губернских земских собраний) избирались на 9 лет, каждые 3 года обновлялась 1/3 состава. В Государственный совет не могли быть избраны лица, не имевшие права участвовать в выборах в Государственную думу, лица моложе 40 лет или не окончившие курса в средних учебных заведениях. В отличие от порядка избрания в Государственную думу, от выборов в Государственный совет не устранялись воинские чины, состоявшие на действительной государственной службе. При обсуждении и принятии законов законодательным составом признана 1/3 Государственного совета.

После Февральской революции 1917 года Государственный совет фактически перестал существовать. 6 октября 1917 года был издан декрет Временного Правительства о роспуске Государственной думы и утрате полномочий членами Государственного совета. Так как предстояло созвать Учредительное Собрание, которое должно было разработать и принять Конституцию России (республиканского, парламентско-президентского типа).

24 декабря 1917 года Государственный совет был окончательно упразднен.

Государственный Совет с момента создания в 1810 году и до Февральской революции занимал особое место в государственном механизме Российской империи. За все это время его роль то усиливалась, то ослабевала. Однако юридически Государственный Совет всегда оставался высшим законотворческим органом империи. Он упорядочивал процесс законодательства: опытные сановники подвергали каждый поступавший законопроект основательной обработке, добиваясь наиболее полного соответствия его норм интересам государства.

В первые годы двадцатого века требование создания в России общегосударственного представительного и законодательного органа стало всеобщим. Оно было реализовано царскими манифестами и указами осенью 1905 — зимой 1906 годов. Законодательная функция возлагалась на учреждаемую для этой цели Государственную Думу и реформируемый Государственный Совет, существовавший с 1810. Манифестом 20 февраля 1906 года император установил, что «со времени созыва Государственного Совета и Государственной Думы, закон не может воспринять силы без одобрения Совета и Думы».

Государственный Совет и Государственная Дума должны были ежегодно созываться и распускаться императорскими указами. Обе палаты должны были самостоятельно проверять полномочия своих членов. Одно и то же лицо не могло одновременно быть членом Государственного Совета и Государственной Думы.

Обе палаты пользовались правом законодательной инициативы (за исключением основных государственных законов, почин пересмотра которых император оставил за собой). По общему правилу, законодательные предположения рассматривались в Государственной Думе и по одобрению ею поступали в Государственный Совет. Но законодательные инициативы Государственного Совета должны были рассматриваться и одобряться сначала им и лишь после этого поступать в Государственную Думу. После одобрения обеими палатами законопроекты поступали на усмотрение императора. Государственный Совет и Государственная Дума получали также определенные контрольные полномочия: в установленном законом порядке они могли обращаться к министрам и руководителям государственных ведомств с запросами по поводу решений и действий этих ведомств и их чиновников в случае, если их законность вызывала сомнения.

Не однозначны и оценки реформированного Государственного Совета как «средства, задуманного против Думы». Точнее, это верно как общеметодологический принцип мирового бикамерализма в XIX-начале XX веков — вторая палата есть способ ограничения законодательного всевластия первой. Но в России начала XX века задача стояла иначе. До принятия основных законов 1906 года вся полнота власти была, включая законодательную была сосредоточена в руках правительственного аппарата, возглавляемого Монархом.

В ходе великих реформ Александра II и мощного экономического и культурного роста последних десятилетий века общество достигло того уровня зрелости и самосознания, на котором оно не могло более мириться со своей отстраненностью от власти. Революционные партии, включая с конца 1905 года и кадетов, требовали радикального слома положения вещей — не только создания представительного органа и включения его в законодательный процесс, но и создания правительства парламентского большинства.

Спасение России было в примирении и союзе этих двух сил, в их совместной и согласной работе. Конституция 1906 года — и в этом ее основная идея — не только давала возможность такой работы, но делала ее обязательной. Она открывала путь для легальной и мирной борьбы власти и общества. Государственный Совет в том виде и с теми полномочиями, какие он приобрел после реформирования, и должен был стать посредником и символом этой «мирной борьбы». Именно это имел в виду С. Ю. Витте. «Для того, чтобы вывести Россию из переживаемого ею кошмара, нельзя ставить Государственную Думу наряду с Государем. Между ними должен быть поставлен Государственный Совет в обновленном составе. Совет должен быть второй палатой и являться необходимым противовесом Думе, умеряя ее» «Былое», 1917, № 3 (25), стр. 245; Цит. по: История СССР, Том VI, стр. 245.

Таким образом, вопреки распространенному мнению, Государственный Совет после реформы 1906 года представлял собой полноценную по европейским меркам начала XX века вторую палату парламента, признанную международным парламентским сообществом, аккумулирующую в себе огромный интеллектуальный потенциал и государственный опыт, настроенную на конструктивное сотрудничество с первой палатой, естественно, в рамках Основных законов страны, и осуществлявшее этот настрой с того момента, как аналогичную готовность проявила и Государственная Дума.

1.2 Государственный Совет в 1906;1917 гг: особенности формирования, функции и компетенция

В первые годы двадцатого века требование создания в России общегосударственного представительного и законодательного органа стало всеобщим. Оно было реализовано царскими манифестами и указами осенью 1905 — зимой 1906 годов. Законодательная функция возлагалась на учреждаемую для этой цели Государственную Думу и реформируемый Государственный Совет, существовавший с 1810. Манифестом 20 февраля 1906 года император установил, что «со времени созыва Государственного Совета и Государственной Думы, закон не может воспринять силы без одобрения Совета и Думы».

Государственный Совет должен был ежегодно созываться и распускаться императорскими указами. Госсовет должен был самостоятельно проверять полномочия своих членов. Одно и то же лицо не могло одновременно быть членом Государственного Совета и Государственной Думы.

Государственный Совет пользовалися правом законодательной инициативы (за исключением основных государственных законов, почин пересмотра которых император оставил за собой). По общему правилу, законодательные предположения рассматривались в Государственной Думе и по одобрению ею поступали в Государственный Совет. Но законодательные инициативы Государственного Совета должны были рассматриваться и одобряться сначала им и лишь после этого поступать в Государственную Думу. После одобрения обеими палатами законопроекты поступали на усмотрение императора. Государственный Совет и Государственная Дума получали также определенные контрольные полномочия: в установленном законом порядке они могли обращаться к министрам и руководителям государственных ведомств с запросами по поводу решений и действий этих ведомств и их чиновников в случае, если их законность вызывала сомнения.

Сопоставление этой конструкции с европейскими стандартами того времени позволяет заключить, что в целом российский парламент вполне соответствовал им. Государственная Дума избиралась непрямыми выборами по куриям. В условиях отсутствия мощных, глубоко укоренных среди различных групп населения партий, куриальный характер выборов обеспечивал парламентское представительство основных групп населения, ограничивая, одновременно, численное доминирование социальных низов, об опасности которого предупреждали все теоретики парламентаризма 19-го века. Государственный Совет — верхняя палата первого российского парламента — формировался по смешанному принципу. Половина его членов назначались царем. Другая половина членов Государственного Совета, избиралась частично по территориальному (по одному члену Государственного Совета от каждого губернского земского собрания), частично по сословно-корпоративному принципу (шесть членов от духовенства православной Российской церкви, восемнадцать от губернских дворянских обществ, шесть членов от Академии наук и университетов, по шесть от промышленных и торговых корпораций). «О переустройстве учреждения Государственного Совета», Указ 20 февраля 1906 г., В кн. Политическая история России, стр. 580.

Таким образом, в порядке формирования избираемой части Государственного Совета сочеталась модель, характерная для германских государств первой половины и середины века (посословное избрание членов верхней палаты) и модель третьей Французской республики (выборы от территориальных представительных органов). Для выборных членов Государственного Совет устанавливался возрастной ценз в сорок лет. Срок их полномочий составлял девять лет с обновлением одной трети каждого разряда каждые три года.

Первому русскому парламенту не повезло дважды. Сначала ему не повезло в истории. Он появился на свет слишком поздно, в тот момент, когда противоречия, раздиравшие Россию, уже прошли ту роковую точку, до которой было возможно их мирное, эволюционное разрешение. Неизбежно отражая в своем составе эти противоречия, он был бессилен отвести страну от революционной катастрофы, хотя бы потому, что разные группы в нем диаметрально противоположным образом представляли себе желательные перспективы развития страны. Установление большевистской диктатуры стало политической и личной трагедией для подавляющего большинства думцев — кадетов и умеренных, трудовиков и социал-демократов и практически поголовно — для членов Государственного Совета — правых, центристов, левых.

Но потом первому русскому парламенту не повезло второй раз — в историографии: большая часть того, что о нем написано, выдержано в критических и даже уничижительных тонах. Причины этого очевидны: в советской историографии безраздельно господствовало то идейное течение, которое парламентаризм осуждало в принципе и было мало разборчиво в выборе средств полемики со своими оппонентами; за рубежом задавали тон свидетели и участники событий 1906;1917 годов, для которых первичной была полемика с политическими противниками, а не учет позитива, накопленного совместно с коллегами по Думе из других фракций.

Сторонники такого взгляда рассуждают примерно следующим образом. Давнишнее и разделяемое самыми широкими слоями общества стремление к преобразованиям в духе ограничения самодержавия институтами народоправства реализовалось в России в условиях революционного кризиса осени 1905 года в форме образования Государственной Думы как законодательного органа в смысле Манифеста 17 октября Об усовершенствовании государственного порядка. Манифест 17 октября 1905 г., п. 3. Политическая история России, стр. 575, а не законосовещательного, как было предусмотрено манифестом 6 августа того же года. Акты 20 февраля 1906 года, которыми подтверждались законодательные права не только Государственной Думы, но и устанавливались соответствующие права Государственного Совета и определялась процедура их взаимодействия в законодательном процессе, т. е. создавался двухпалатный парламент, были по существу контрреформой.

В подписанном Императором под давлением С. Ю. Витте манифесте 17 октября речь идет, в частности, о том, чтобы предоставить дальнейшее развитие начал общего избирательного права вновь установленному законодательному порядку (т.е. установленной августовским манифестом процедуре последовательного рассмотрения законопроектов Государственной Думой, Государственным Советом и, наконец, Императором). К тому же одновременно с Манифестом был опубликован доклад С. Ю. Витте с высочайшей надписью «Принять к руководству», в котором речь прямо шла о преобразовании Государственного Совета как участника законодательного процесса «на началах видного участия в нем выборных элементов, ибо только при этом условии возможно установить нормальные отношения между этим учреждением и Государственной Думой».

Иное дело, что процедуры работы Государственного Совета с законопроектами, поступающими из Думы, по замыслу проектировщиков первого реализованного проекта русского бикамерализма, не должны были повторять процедур работы Думы (передача в комиссии, постатейные обсуждения и т. д.). Имелось в виду, пишет Витте, что верхняя палата будет рассматривать законопроекты только в принципе «и не соглашаться с Думою лишь в случаях принципиальных разногласий». Непонятно, правда, как такое многочисленное и пестрое по политическому и социальному составу собрание, как реформированный Государственный Совет, мог бы выяснить, что для него принципиально, а что нет без предварительного изучения законопроекта в комиссии.

Не однозначны и оценки реформированного Государственного Совета как «средства, задуманного против Думы». Точнее, это верно как общеметодологический принцип мирового бикамерализма в XIX-начале XX веков — вторая палата есть способ ограничения законодательного всевластия первой. Но в России начала XX века задача стояла иначе. До принятия основных законов 1906 года вся полнота власти была, включая законодательную была сосредоточена в руках правительственного аппарата, возглавляемого Монархом.

В ходе великих реформ Александра II и мощного экономического и культурного роста последних десятилетий века общество достигло того уровня зрелости и самосознания, на котором оно не могло более мириться со своей отстраненностью от власти. Революционные партии, включая с конца 1905 года и кадетов, требовали радикального слома положения вещей — не только создания представительного органа и включения его в законодательный процесс, но и создания правительства парламентского большинства.

Спасение России было в примирении и союзе этих двух сил, в их совместной и согласной работе. Конституция 1906 года — и в этом ее основная идея — не только давала возможность такой работы, но делала ее обязательной. Она открывала путь для легальной и мирной борьбы власти и общества. Государственный Совет в том виде и с теми полномочиями, какие он приобрел после реформирования, и должен был стать посредником и символом этой «мирной борьбы». Именно это имел в виду С. Ю Витте. «Для того, чтобы вывести Россию из переживаемого ею кошмара, нельзя ставить Государственную Думу наряду с Государем. Между ними должен быть поставлен Государственный Совет в обновленном составе. Совет должен быть второй палатой и являться необходимым противовесом Думе, умеряя ее» «Былое», 1917, № 3 (25), стр. 245; Цит. по: История СССР, Том VI, стр. 245.

Соответственно этой функции — демпфировать прямые столкновения общества в лице Государственной Думы и Государства в лице царя — и был выстроен Государственный Совет, представлявший своими назначенными членами государство, а избранными — элиту общества. Под эту же задачу были определены полномочия Государственного Совета. «Государственный Совет и Государственная Дума пользуются равными в делах законодательства правами», — определяла ст. 106 «Основных государственных законов».

Собственно, законодательной продукцией первых двух дум стали одобренный Первой Думой и поддержанный Государственным Советом закон об ассигновании средств на помощь голодающим — первый в истории России законодательный акт, принятый через парламентскую процедуру, и около 20 законодательных актов преимущественно технического свойства, принятых второй Думой. Ни по одному принципиальному вопросу, выдвинутому в программе законодательных работ Столыпина, никаких решений Дума принять не смогла.

Иначе пошло дело в Третьей Государственной Думе. Противозаконные ограничительные меры, предпринятые Царем 3 июня, изменили политический состав нижней палаты, радикально уменьшив в ней удельный вес левых революционных элементов. Впервые появилась возможность согласованных действий в законодательной парламента и правительства — предпосылка которая необходима для правильного протекания законодательного процесса в любой стране и в любую эпоху. Результатом стало рассмотрение более двух тысяч законов (2380), причем многие из них представляли собой реальные шаги по модернизации России. В ключевом для России земельном вопросе Дума создала законодательную базу для столыпинских реформ по эмансипации крестьянина частника, облегчению его выхода из общины. Соответствующий указ царя был подписан еще в ноябре 1906 года и согласно 87-ой статье внесен во Вторую Государственную Думу. Но рассмотрен и принят он был только третьей Государственной Думой. Вслед за Думой, но без одной статьи, которая форсировала разрушение общины, его принял государственный Совет, и он стал законом 14 июля 1910 года. В результате к 1912 году в личные собственники перешли пять с половиной миллионов крестьянских хозяйств. Чуть позже обеими палатами был принят важнейший закон о землеустройстве, определивший порядок выделения крестьянских наделов.

Определенный прогресс был достигнут в законодательстве о судоустройстве в части выравнивания условий подсудности для крестьян. После принятия Государственной Думой закон поступил в Государственный Совет, но был отвергнут им. Верхняя палата не согласилась с заложенным в законе уничтожением волостного суда. Законопроект поступил в согласительную комиссию палат, думская часть которой, в конце концов, согласилась с предложением представителей Государственного Совета — сохранить институт волостных судей, избираемых односельчанами. Закон вернулся в Думу и был принят в ней большинством голосов. Острая борьба развернулась по вопросу о порядке избрания земств в Западных Губерниях. Выше мы видели, что по этому вопросу Государственная Дума в союзе с правительством обыграла шельмование коснулось Государственный Совет. Легче прошло введение земства в Астраханской, Оренбургской и Ставропольской губерниях. Здесь более демократичная позиция Думы — допущение избрания на должности председателей земских управ лиц без имущественного ценза — не была поддержана Государственным Советом, и закон прошел в редакции Государственного Совета.

Все эти и множество других примеров показывают, что в течение деятельности третьей и четвертой Государственных Дум шла нормальная законодательная работа, нормальное, порой плавное, порой конфликтное, но в целом конструктивное взаимодействие палат.

Не подтверждается историческими фактами и то распространенное суждение, что Государственный Совет был монолитным сообществом консерваторов, торпедировавших любое начинание первых дум в не законодательной сфере. Это, в частности, ярко проявилось в дискуссии об амнистии, которая наряду с обсуждением проекта регламента составила основное содержание первой сессии государственного Совета. Думское большинство, как известно, обратилось к Царю с просьбой о всеобщей амнистии для политических преступников, т. е. включая и тех, кто в ходе революционных событий совершал убийства, грабежи, поджоги и другие тяжкие преступления. Причем это требование распространялось только на правонарушителей антиправительственного лагеря, но не затрагивало лиц, совершивших преступления (превышение власти, излишняя жестокость, корыстные преступления и т. д.) при подавлении революционных выступлений. В Государственном Совете разгорелась по этому вопросу острая дискуссия, в результате которой была принята взвешенная формулировка, просившая монарха об амнистии лиц, совершивших правонарушения и арестованных, как со стороны революционеров, так и со стороны сил подавления, но за исключением лиц, виновных в убийствах и грабежах, или в подстрекательстве к этим действиям.

В этих условиях неоценимое значение приобретали правовая квалификация и опыт государственной работы членов Государственного Совета, и не только его членов по выборам, но и членов по назначению. Отсутствие у подавляющего большинства думцев профессиональной подготовки к законодательной деятельности делали участие бюрократии в законодательном процессе и неизбежным, и желательным. «В 1906 году слуги старого режима были не только внушительной политической силой; у них одних были государственный опыт и школа», — писал в последствие Маклаков. Этот опыт проявился уже в том, как быстро решал Государственный Совет процедурные вопросы — о порядке голосования, порядке формирования постоянных комитетов, каким отработанным бы регламент палаты. Об уровне аппаратной работы в Государственном Совете говорит хотя бы уже темп издания стенографических отчетов, отработанность справочного аппарата этих изданий, качество справочных изданий о верхней палаты — все те мелочи, по качеству которых и через много десятилетий так легко оценить уровень постановки дел в учреждении, а, пожалуй, и шире — уровень профессиональной культуры государственной бюрократии. Леонтович В. В. История либерализма в России (1762−1914) М.: Русский путь, 1995. С. 79−83

Большой интерес представляет вопрос о том, как виделась членам каждой из палат перспектива выстраивания их отношений друг с другом. Этот вопрос получил отражения в ответных адресах к палат на тронную речь. Эти документы обсуждались в Государственном Совете и Государственной Думой почти одновременно — в мае 1906 года. На третьем заседании Государственного Совета С. Ю. Витте сделал следующие заявление: «Государственный Совет должен работать в единении и искренних отношениях с Государственной Думой. Единственно только при этом условии возможны те реформы, которых жаждет русский народ. Если не будет этого единения, то никакое дальнейшее совершенствование государственности в Русской империи невозможно».

Таким образом, вопреки распространенному мнению, Государственный Совет после реформы 1906 года представлял собой полноценную по европейским меркам начала XX века вторую палату парламента, признанную международным парламентским сообществом, аккумулирующую в себе огромный интеллектуальный потенциал и государственный опыт, настроенную на конструктивное сотрудничество с первой палатой, естественно, в рамках Основных законов страны, и осуществлявшее этот настрой с того момента, как аналогичную готовность проявила и Государственная Дума.

В 1906 году, с созданием Государственной думы, Государственный совет был реформирован в верхнюю законодательную палату и стал участвовать в законодательной деятельности на равных правах с Государственной думой, получив право законодательной инициативы (исключая вопросы изменения Основных законов).

После реорганизации Государственный совет включал: 1-й департамент — рассмотрение дел по административным, гражданским и судебным вопросам; 2-й департамент — по отчётам финансово-кредитных учреждений и дел о строительстве железных дорог, об отводе и продаже участков казённых земель; Государственную канцелярию; Финансовую комиссию (1907;1917 годы) для предварительного рассмотрения проектов государственной росписи доходов и расходов, смет и чрезвычайных расходов; Особое присутствие по делам о принудительном отчуждении недвижимых имуществ и вознаграждении их владельцев (1905;1917 годы).

Делопроизводство Государственного совета по-прежнему было возложено на Государственную канцелярию и Государственного секретаря. Издание Свода законов и Полного Собрания законов также было оставлено в ведении Государственной канцелярии.

Государственный совет состоял из равного числа назначаемых императором членов и выборных членов. Министры присутствовали на его заседаниях по должности, но голосовать имели право, только являясь членами Государственного совета. Члены Государственного совета по Высочайшему назначению увольнялись исключительно по их личной просьбе.

Члены Государственного совета по выборам избирались: от губернских земских собраний — по 1 человеку (из числа лиц, владевших утроенным земельным или имущественным цензом для выборов в Государственную думу, за исключением лиц, прослуживших 2-й срок предводителями дворянства; избирались на 3 года); от губернских и областных дворянских обществ — 18 человек (от каждой губернии по 2 выборщика на общее собрание, избиравшее членов Государственного совета); от российской православной церкви — 6 человек (избирались Синодом по представлению епархиальных архиереев); от Совета и местных комитетов торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ — 12 человек; от Петербургской АН и университетов — 6 человек (АН и каждый университет избирали 3-х выборщиков из числа ординарных академиков или профессоров, которые на общем собрании избирали членов Государственного совета); финляндский сейм избирал 2 человека. В 1914 году Государственный совет состоял из 188 человек.

Члены Государственного совета (за исключением членов от губернских земских собраний) избирались на 9 лет, каждые 3 года обновлялась 1/3 состава. В Государственный совет не могли быть избраны лица, не имевшие права участвовать в выборах в Государственную думу, лица моложе 40 лет или не окончившие курса в средних учебных заведениях. В отличие от порядка избрания в Государственную думу, от выборов в Государственный совет не устранялись воинские чины, состоявшие на действительной государственной службе. При обсуждении и принятии законов законодательным составом признана 1/3 Государственного совета.

После Февральской революции 1917 года Государственный совет фактически перестал существовать. 6 октября 1917 года был издан декрет Временного Правительства о роспуске Государственной думы и утрате полномочий членами Государственного совета. Так как предстояло созвать Учредительное Собрание, которое должно было разработать и принять Конституцию России (республиканского, парламентско-президентского типа).

24 декабря 1917 года Государственный совет был окончательно упразднен.

Реформированный в 1906 г. Государственный совет становится законодательным органом, состав которого пополнен выборными членами от ряда курий. Было установлено, что никакой законопроект не получает дальнейшего движения, если он отклонен Государственным советом.

Государственный совет после преобразования состоял из членов по назначению и по выборам: количество членов по назначению не могло превышать общего числа членов по выборам. Появление данного правила объяснялось так: кроме членов, назначенных и присутствующих в заседаниях Совета, были члены, «не призванные к присутствованию». Состав членов по назначению пересматривался ежегодно 1 января. Поскольку с этой датой закон не связывал начала сессии, то изменение состава Совета в ходе сессионной работы создавало известные трудности в деятельности образуемых Государственным советом комиссий, в самом законодательном процессе. Да и с политической точки зрения цель такой сменяемости назначаемых членов была очевидна. Для того чтобы иметь определенный авторитет в общественном мнении, чтобы представлять противовес нижней палате, верхняя должна быть независимой. «Смысл нашего Государственного совета, как и всякой палаты, состоящей хотя бы и наполовину из членов по назначению от правительства, состоит именно в том, чтобы это правительство поддерживать. Но поддакивание человека или собрания, относительно которых общеизвестно, что они не поддакивать не смеют, решительно ничего не стоит», — писал А. П. Каминка. Положение закона о том, что члены по назначению «увольняются только по их о том просьбам», не исключало возможности отчисления к 1 января без каких бы то ни было объяснений тех из членов, которые по той или иной причине могли вызвать недовольство верховной власти или присутствие которых попросту признавалось менее желательным по сравнению с другими, чьи симпатии к правительству не вызывали сомнений.

Избрание членов Государственного совета производилось от 5 курий: 1) губернских земских собраний; 2) дворянских обществ, 3) православного духовенства; 4) академии наук и университетов; 5) совета торговли и мануфактур, местных комитетов торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ.

Земские губернские собрания избирали по 1 члену Государственного совета. В губерниях, где земские учреждения не были введены, для избрания члена Совета образовывались губернские, а в области Войска Донского — областные съезды землевладельцев. Выборы членов Государственного совета проводились по правилам производства выборов членов Думы, но для кандидатов в члены Совета устанавливается более высокий возрастной ценз — достижение 40-летнего возраста, образовательный — обязательное окончание хотя бы среднего учебного заведения.

Дворянские общества в губерниях избирали по 2 выборщика, которые на съезде из общего состава избирали 18 членов Государственного совета. От православного духовенства Святейшим синодом избирались 6 членов Совета: по 3 из числа кандидатов от белого и монашествующего духовенства. От белого духовенства кандидаты избирались епархиальным духовенством на особых съездах, именуемых благочинными; кандидатов от монашествующего духовенства назначал епархиальный епископ-архиерей.

Академия наук и университеты выбирали в Государственный совет 6 членов на съезде выборщиков, куда Академия наук и университеты посылали по 3 представителя из числа ординарных академиков и ординарных профессоров соответственно. Процедура выборов регламентировалась правилами делопроизводства и выборов университетских советов на основании своих уставов.

Пятая курия — торгово-промышленная избирала 12 членов Государственного совета: 6 — от торговли и 6 — от промышленности. Местные комитеты торговли и мануфактур, биржевые комитеты, купеческие управы, а также совет торговли и мануфактур и его московское отделение избирали выборщиков (от 1 до 4) на общий съезд, который и избирал членов Государственного совета. Всего в I Государственном совете было 196 членов: 98 назначенных и 98 избранных.

Не могли быть членами Государственного совета губернаторы, вице-губернаторы, градоначальники и их помощники, лица, служащие в полицейском ведомстве, а также воинские чины армии и флота, женщины. Члены Государственной думы также не могли состоять в Государственном совете.

Проверка полномочий избранных членов являлась как бы завершением выборов и проводилась независимо от наличия жалобы на неправильность проведения выборов. Проверка включала в себя рассмотрение выборного производства и вынесение решения об утверждении или не утверждении избрания в члены Государственного совета. По общему правилу члены Совета избирались на 9 лет, причем каждые 3 года состав этого собрания обновлялся на треть. Члены от съездов землевладельцев и земств избирались сроком на 3 года.

Правовое положение членов Совета по назначению коренным образом отличалось от положения членов Совета по выборам. Последние пользовались неприкосновенностью и не были связаны отчетом перед избирателями, тогда как члены по назначению оставались должностными лицами, занимавшими определенный класс должности, и находились в непосредственной зависимости от монарха.

Полномочия членов Государственного совета по выборам прекращались вследствие добросовестного сложения звания, к которому приравнивался и отказ от принятия присяги; в результате утраты российского подданства; утраты ценза, дающего право на участие в выборах; назначения на оплачиваемую должность в государственном ведомстве. Члены Государственного совета по выборам могли отстраняться от участия в заседаниях Совета в случае привлечения к следствию; временное отстранение могло быть также дисциплинарной санкцией Совета. При этом дисциплинарная ответственность не устраняла наказуемость противоправных деяний членов Государственного совета.