Правовой режим имущества организаций Пограничной службы Российской Федерации

Правовой режим имущества, полученного организациями Пограничной службы за счет внебюджетных источников, — это комплексная и многоплановая проблема, затрагивающая многие институты гражданского, финансового, налогового права. Специфика рассматриваемого вопроса состоит в том, что организации Пограничной службы являются военными и обладают специальной правосубъектностью. Особенности гражданской правосубъектности военных организаций во многом обусловлены особыми имущественными взаимоотношениями с государством.

Чтобы определить правовую природу и объем прав и обязанностей по владению, пользованию и распоряжению имуществом, полученным за счет внебюджетных источников, как организаций Пограничной службы, так и государства, а также компетенцию органов государственной власти в области делегирования полномочий и осуществления контроля за приносящей доходы деятельностью, необходимо рассмотреть правовые основы управления федеральной собственностью в организациях Пограничной службы, особенности правового режима имущества военных организаций, а также определить формы имущественной обособленности организаций Пограничной службы.

Правовые основы управления федеральной собственностью в организациях Пограничной службы

В Российской Федерации признается многообразие форм собственности как способа определения принадлежности имущества к тому или иному виду субъектов. При этом определено, что часть имущества может находиться в собственности Российской Федерации. Государство является единственной социальной организацией, объединяющей все население своей территории, и его социальное назначение — осуществление разнообразных коллективных потребностей общества: от обеспечения внутреннего согласия различных слоев населения до самозащиты себя как целостного суверенного образования. Наличие государственной собственности необходимо для выполнения общих дел, в которых выражается общесоциальное назначение государства и определяются основные направления его деятельности по управлению обществом.

Однако государство как собственник многолико. Оно выступает не только в форме государственной казны, но и в форме государственных предприятий и учреждений.

В условиях перехода государства к рыночным отношениям в научной литературе встречается мнение, что сохранение в нашем имущественном обороте государственных предприятий и учреждений, не являющихся собственниками имущества, «свидетельствует о его переходном характере, в свою очередь обусловленном переходным характером самой экономики, неизбежно, но временно и в модифицированном виде сохраняющей определенные элементы прежней хозяйственной системы». Более того, «феномен государственной собственности по самой своей природе таит опасность соскальзывания экономических отношений в область административного управления со всеми вытекающими отсюда печальными экономическими и социальными последствиями. Использование этого растратного и экономически неэффективного феномена может быть оправдано только в качестве вынужденной меры, да и то в условиях, когда в обществе создана и утвердилась система истинно собственнических отношений с их вещными, персонолистическими характеристиками и свойством абсолютности для лиц — носителей права собственности».

Существует и прямо противоположное мнение, обеспечивающее защиту и неизбежность существования государственной собственности. Необходимость упрочения положения государства как собственника объясняется двумя факторами: во-первых, каждое государство должно думать о своей безопасности, причем не только военной, но также экологической, санитарно-эпидемиологической, продовольственной и т. д.; во-вторых, государство выполняет широкий круг социализаторских функций, призванных обеспечить достаточный прожиточный минимум населения и поддержку власть предержащих со стороны электората.

Повышение роли государства в развитии инфраструктуры рынка, более эффективная работа государственных предприятий, усиление контроля за управлением и использованием государственной собственности должны привести к увеличению организующего начала государства в обеспечении эффективности производства, и это рассматривается как важнейшее условие оздоровления экономики. «Эйфория частнособственнической предпринимательской деятельности привела к тому, что цементирующее публичное начало было забыто.»

По оценкам специалистов, формальное изменение форм собственности не влечет реального изменения отношений собственности и как таковое не оказывает прямого воздействия на эффективность производства. Дело не только и не столько в форме собственности, сколько в основанном на ней характере управления. А потому отношения государственной собственности нельзя признавать преходящими, временными. Управление государственной собственностью в условиях рыночных отношений претерпевает глубокие изменения и требует соответствующего правового регулирования.

В настоящее время исключительно к федеральной собственности России относятся объекты, составляющие основу национального богатства страны, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти, оборонного производства, отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России, решения некоторых других общероссийских задач.

Таким образом, представляется, что существование государственной собственности в современных условиях российской государственности социально обосновано и является одним из необходимых условий ее успешного функционирования.

Одним из главных направлений деятельности Российской Федерации является функция защиты Государственной границы как часть системы обеспечения безопасности Российской Федерации. Защита и охрана Государственной границы, охрана внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов, контроль в сфере охраны морских биологических ресурсов осуществляется специально уполномоченной государственной военной организацией — Пограничной службой Российской Федерации. В этих целях Пограничная служба наделяется имуществом, находящимся в федеральной собственности, которое принадлежит Пограничной службе на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Кто же управляет федеральным имуществом, принадлежащим органам, войскам и другим организациям Пограничной службы, от имени собственника, то есть от имени государства?

Федеральное законодательство о государственной собственности и управлении ею в полной мере не разработано, хотя необходимость этого неоднократно подчеркивалась. В настоящее время, согласно подпункту «г» пункта 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации и пункту 15 Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020−1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации…», управление и распоряжение объектами федеральной собственности осуществляет Правительство Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации.

Это же положение дублируется в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», где вместе с тем указано, что непосредственно материальная сторона обеспечения жизнедеятельности воинских формирований Российской Федерации является предметом ведения Правительства Российской Федерации. На него возлагается организация оснащения вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами указанных организаций.

Е.А. Суханов подчеркивает, что в организации управления публичным имуществом тесно взаимодействуют частноправовой и публично-правовой подходы. С одной стороны, участие публично-правовых образований в отношениях по поводу «нераспределенного» государственного имущества регулируется нормами гражданского права. С другой стороны, в регламентации отношений внутри сферы публичной собственности преобладают акты публично-правового характера. Именно они определяют компетенцию органов публично-правовых образований по использованию и распоряжению объектами их собственности, по сути, предопределяя случаи и характер участия этих органов в гражданском обороте. При этом управление имуществом является лишь одной из форм осуществления права собственности, но не особым правомочием собственника.

Таким образом, спецификой осуществления правомочий собственника федерального имущества является особый, присущий только полномочным государственным органам, способ управления и распоряжения собственностью путем издания нормативных правовых актов, устанавливающих правовой режим того или иного вида федерального имущества.

Правительство Российской Федерации, осуществляя свои полномочия в области военного строительства, материально-технического обеспечения государственных военных организаций и управления федеральной собственностью, использует те же организационно-правовые формы, что и при руководстве иными сферами государственной деятельности, то есть издает постановления и распоряжения.

Например, постановлением Правительства Российской Федерации от 10 октября 1999 № 1131 г. был урегулирован порядок передачи находящихся в федеральной собственности объектов социальной инфраструктуры Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований в государственную собственность субъектов Российской Федерации и в муниципальную собственность. В постановлении указывается, что перечни объектов составляются органами субъектов Российской Федерации по управлению имуществом по представлению органов военного управления соответствующего федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба.

Правительство Российской Федерации единолично в полном объеме не может осуществлять права и обязанности собственника и вынужденно делегировать определенные полномочия в этой сфере федеральным органам исполнительной власти.

В Гражданском кодексе Российской Федерации ясно не сформулировано, какие именно органы государственной власти могут выступать от имени собственника имущества Российской Федерации. Статьи 214 и 125 ГК РФ дают право органам государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, а также другим государственным органам по специальному поручению осуществлять права собственника от имени Российской Федерации в случаях и в порядке, предусмотренных федеральным законодательством.

В постановлении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации указанные нормы толкуются следующим образом: «Правительство Российской Федерации может делегировать определенные полномочия в отношении объектов федеральной собственности федеральным органам исполнительной власти. Поэтому арбитражным судам при рассмотрении споров необходимо устанавливать, были ли делегированы Правительством Российской Федерации его полномочия по распоряжению федеральным имуществом конкретному федеральному органу исполнительной власти».

Таким образом, законодательно предусмотрена возможность создания иерархической структуры по управлению федеральной собственностью во главе с Правительством Российской Федерации. Согласно постановлению Правительства Российской Федерации «О делегировании полномочий Правительства Российской Федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности», ряд полномочий по передаче федерального имущества в хозяйственное ведение, оперативное управление, в аренду; в области осуществления контроля за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью государственного имущества; в сфере создания, реорганизации и ликвидации федеральных предприятий был передан Министерству имущественных отношений Российской Федерации, а также федеральным органам исполнительной власти, на которые в соответствии с действующим законодательством возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли.

В настоящее время Минимущества России призвано проводить единую государственную политику в области имущественных отношений, управлять и распоряжаться государственным имуществом в пределах своей компетенции, осуществлять координацию деятельности иных федеральных органов исполнительной власти.

Так, например, Минимущества России и органы по управлению государственным имуществом субъектов Российской Федерации, наделенные полномочиями территориальных органов Минимущества России, осуществляют контроль за реализацией и использованием высвобождаемого недвижимого и движимого военного имущества в федеральных органах исполнительной власти, в которых законодательством предусмотрена военная служба, а также определяют порядок осуществления указанного контроля.

Минимущества России не является конечным субъектом управления федеральным имуществом. Промежуточное звено между Правительством Российской Федерации, органами Минимущества России и государственными предприятиями и учреждениями составляют федеральные органы исполнительной власти, в системе которых находятся эти предприятия и учреждения.

На федеральные органы исполнительной власти возложена координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли управления, также они вправе принимать решения о создании, реорганизации и ликвидации подведомственных им государственных учреждений, если реализация этих решений осуществляется в пределах выделенных бюджетных ассигнований и штатной численности.

Задачами государства в этой области является приведение системы управления федеральной собственностью в соответствие с системой федеральных органов исполнительной власти, и установление четкого разграничения функций по управлению собственно государственной организацией и управлению государственным имуществом, закрепленным за государственной организацией, между отраслевым федеральным органом исполнительной власти и Минимущества России.

По пути предоставления федеральным органам исполнительной власти правомочий собственника в отношении имущества, закрепленного за их подведомственными организациями, идет отраслевое законодательство. Например, федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» закрепляет правомочия собственника по распоряжению государственным имуществом системы высшего и послевузовского профессионального образования за федеральным органом управления высшим профессиональным образованием, осуществляющим эти правомочия совместно с федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся высшие учебные заведения.

В отношении некоторых федеральных органов исполнительной власти нормативно закреплены полномочия по управлению федеральной собственностью. Так, согласно Положению о Министерстве финансов Российской Федерации, оно «осуществляет в установленном порядке управление находящимся в его ведении государственным имуществом».

В Положении о Федеральной службе безопасности Российской Федерации закреплено, что среди прочих функций ФСБ России «реализует в соответствии с федеральным законодательством право владения, пользования и распоряжения недвижимым и движимым имуществом органов федеральной службы безопасности, находящимся в федеральной собственности».

Пограничная служба Российской Федерации состоит из специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти по пограничной службе, войск, органов и других организаций Пограничной службы. Управление Пограничной службой осуществляет руководитель Федеральной пограничной службы Российской Федерации, которая и является специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по пограничной службе.

Согласно Положению, ФПС России является юридическим лицом, организационно-правовая форма этого юридического лица не определяется. Исходя из определения ФПС России как федерального органа исполнительной власти, обеспечивающего реализацию государственной пограничной политики Российской Федерации в сфере охраны Государственной границы, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, основных задач и функций ФПС России, а также анализа правовых норм, содержащихся в статье 120 ГК РФ, можно сделать вывод, что ФПС России является государственным учреждением, созданным для осуществления управленческих функций в сфере охраны и защиты Государственной границы. Следовательно, согласно пункту 1 статьи 296 ГК РФ, ФПС России в отношении закрепленного за ней федерального имущества осуществляет правомочия владения, пользования и распоряжения этим имуществом в рамках установленных ограничений в соответствии с правом оперативного управления. Однако ни данное Положение, ни Федеральный закон «О Пограничной службе» не регулируют вопросы управления федеральным имуществом в войсках, органах и других организациях Пограничной службы.

Организации Пограничной службы находятся под административным управлением ФПС России. В функции последней входят разработка организационных структур организаций Пограничной службы, а также организация кадрового, технического, материального, финансового, научного, информационного, психологического, медицинского и других видов обеспечения организаций Пограничной службы. Органы государственной власти вступают в гражданско-правовые отношения, главным образом, для имущественного обеспечения деятельности своей системы.

В научной литературе существует мнение, что в единой соподчиненной и взаимозависимой системе орган государственной власти, являясь в то же время самостоятельным юридическим лицом, «вбирает в себя» определенное множество административно подчиненных организаций — юридических лиц, осуществляющих вещные правомочия одного и того же собственника. Однако ГК РФ не предусматривает возможность учреждения юридического лица, владеющего имуществом на праве оперативного управления, не собственником. «Построение имущественных „пирамид“, когда государство на базе своей собственности создает учреждения, наделяя их правом оперативного управления на обособленное для них имущество, эти учреждения, в свою очередь, создают другие учреждения, совершенно исключено. Любые государственные учреждения должны обладать обособленным имуществом независимо друг от друга».

Обособление имущества государственного учреждения означает его полную имущественную независимость от других юридических лиц, а также относительную имущественную независимость от самого государства-собственника. Таким образом, установление гражданским законодательством такого обязательного признака юридического лица, как имущественная обособленность, также препятствует какому-либо вмешательству ФПС России в имущественные отношения организаций Пограничной службы — юридических лиц.

Возникает вопрос, на каком же тогда основании Правительство Российской Федерации наделяет федеральные органы исполнительной власти полномочиями создания, реорганизации и ликвидации подведомственных им федеральных государственных учреждений, что на первый взгляд противоречит нормам гражданского права?

Суть проблемы представляется в следующем. Выше было определено, что государственное учреждение — единственно возможная из предусмотренных ГК РФ организационно-правовая форма для федеральных органов исполнительной власти как юридических лиц, это же подтверждается правоприменительной практикой. Однако некоторые из таких государственных учреждений обладают государственно-властными полномочиями, будучи одновременно органами государственной власти. В Пограничной службе, кроме ФПС России, государственно-властными полномочиями обладают Управления регионального управления, которые, по сути, являются территориальными государственными органами исполнительной власти, осуществляющими всестороннее обеспечение служебно-боевой и финансово-хозяйственной деятельности соответствующего регионального управления.

В литературе предлагается такие организации называть юридическими лицами публичного права, поскольку основанием их возникновения служит публично-правовой акт. По правовой природе они отличаются от иных государственных учреждений, не имеющих властных полномочий в отношении третьих лиц, которые условно можно именовать учреждениями обеспечения.

В теории государства и права проводится четкое различие между государственными органами и иными государственными учреждениями, также входящими в механизм государства и осуществляющими определенные его функции. Основным критерием такого разграничения является наделенность государственных органов властными полномочиями для реализации государственной власти. В гражданском праве никаких различий между государственными учреждениями не проводится. Особенности гражданско-правового статуса органов исполнительной власти подчеркивал Я. А. Гейвандов, поскольку эти органы имеют полномочия распорядительного характера в отношении организаций, образующих их систему, и могут вмешиваться в их оперативную деятельность.

Таким образом, вышестоящее по административной структуре юридическое лицо, в данном случае ФПС России, имеет право создавать в своей системе государственные учреждения не на гражданско-правовой, а на административной основе взаимоотношений с подведомственными организациями. Чтобы привести это в соответствие с гражданским правом, необходимо более четко обозначить особенности правового положения и организационно-правовую форму органов государственной власти как юридических лиц.

Вопрос о признании органов государственной власти самостоятельными юридическим лицами не является однозначным. Так, Д. И. Мейер по этому поводу считал, что «все присутственные места и все должностные лица действуют именем государства, служат его органами, и потому нельзя признать их самостоятельными юридическими лицами, а личность их сводится к личности обширного союза — государства». В советской гражданско-правовой науке также высказывались взгляды на государственные органы только как на носителей правомочий государства-собственника и не имеющих каких-либо самостоятельных прав на предоставленное им имущество.

В современном отечественном гражданском праве нигде не определяется, являются ли государственные органы самостоятельными юридическими лицами, и если являются, то в какую организационно-правовую форму они должны быть облечены. В науке все чаще говорится о необходимости различать среди государственных учреждений органы государственной власти и иные учреждения, например, музеи, театры, библиотеки, больницы, образовательные учреждения. И в основе такого различия лежат цели создания и сферы деятельности организаций данной организационно-правовой формы.

Фактически органы государственной власти вступают в отношения, регулируемые гражданским законодательством, а также имеют такие статусообразующие признаки, как организационное единство и автономия, имущественная обособленность. Государственная регистрация в качестве юридического лица иногда представляет определенную проблему для учреждений — государственных органов, деятельность которых регулируется отдельными нормативными актами, прямо предусматривающими наличие у них прав юридического лица.

Следовательно, гражданско-правовое положение органов государственной власти должно быть четко определено в законе. Представляется целесообразным в рамках гражданского права отграничить правовой статус государственных учреждений, являющихся органами государственной власти и созданных для осуществления управленческих функций, от других государственных учреждений, созданных для осуществления социально-культурных и иных функций некоммерческого характера.

В связи с этим главу 5 Гражданского кодекса «Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством» необходимо дополнить статьей следующего содержания:

«Порядок участия органов государственной власти в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.

Органы государственной власти являются государственными учреждениями власти, создаваемыми в порядке, установленном законом. Особенности правового положения государственных учреждений власти определяются настоящим Кодексом и иными правовыми актами".

Проблема регулирования деятельности по управлению федеральным имуществом особенно актуальна для Пограничной службы, поскольку она осуществляет достаточно специфический вид государственной деятельности. Кроме того, часть имущества военной организаций является военным имуществом с особым правовым режимом. Поэтому принимать решения по поводу неиспользуемого или используемого не по назначению федерального имущества, перераспределять его в случае необходимости между органами, войсками и другими организациями Пограничной службы и осуществлять другую деятельность по поводу управления федеральной собственностью должен компетентный в вопросах защиты и охраны Государственной границы федеральный орган исполнительной власти. Следовательно, за ФПС России должны быть законодательно закреплены соответствующие государственно-властные полномочия в этой сфере.

Настоящим предлагается закрепить за ФПС России право управления федеральным имуществом, находящимся в ведении организаций Пограничной службы, и включить в Положение о ФПС России пункт в следующей редакции: «ФПС России имеет право от имени Российской Федерации и в соответствии с федеральным законодательством осуществлять правомочия собственника по управлению и распоряжению федеральным имуществом, закрепленным за войсками, органами и организациями Пограничной службы на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Контроль за использованием указанных правомочий осуществляет Правительство Российской Федерации».

С точки зрения процедуры предоставления такого права, на первый взгляд, мы имеем коллизию норм, поскольку руководство деятельностью Пограничной службы осуществляет Президент Российской Федерации, он же утверждает Положение о ФПС России. Правом управления федеральной собственностью обладает Правительство Российской Федерации, только оно может делегировать те или иные полномочия в этой сфере федеральным органам исполнительной власти.

Однако, согласно Федеральному закону «О Пограничной службе Российской Федерации», Положение о специально уполномоченном федеральном органе исполнительной власти по пограничной службе на утверждение Президенту Российской Федерации представляется Председателем Правительства Российской Федерации, так как Правительство Российской Федерации в пределах своей компетенции координирует деятельность ФПС России с деятельностью других федеральных органов исполнительной власти. Таким образом, Правительство Российской Федерации имеет право представить Президенту Российской Федерации предложения о внесении изменений в Положение о ФПС России, предоставив ей определенные полномочия в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью, закрепленной за организациями Пограничной службы.

Законодательное закрепление права управления федеральной собственностью позволит ФПС России вести учет и мобильно управлять всеми имущественными средствами Пограничной службы, оперативно перераспределять и маневрировать ими в целях оптимального использования и выполнения служебно-боевых задач. В случае превышения организациями Пограничной службы предоставленных им правомочий в пределах прав хозяйственного ведения и оперативного управления имуществом, ФПС России на полном основании сможет осуществлять предусмотренные гражданским законодательством действия по защите интересов государства-собственника.

ФПС России является главным распорядителем бюджетных средств и имеет право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям. То есть в сфере финансовых отношений выдержана строгая вертикаль. Хозяйственные взаимоотношения структурных подразделений Пограничной службы между собой тоже строятся на административно-правовой основе. Вместе с тем юридические лица Пограничной службы являются самостоятельными и равноправными субъектами гражданских правоотношений и имущественные отношения между ними должны строиться на договорной основе. Закрепление права управления федеральной собственностью позволит выделить ФПС России из числа других юридических лиц Пограничной службы и нормативно обеспечить вертикаль в вопросах ведения федеральным имуществом.

В настоящее время ФПС России фактически осуществляет правомочия государства-собственника по управлению и распоряжению федеральным имуществом Пограничной службы, позволяя учреждениям использовать его в целях получения внебюджетных доходов и не имея при этом достаточных гражданско-правовых оснований. Закрепление указанного права позволит ФПС России более оперативно и динамично решать вопросы предоставления права заниматься приносящей доходы деятельностью организациям Пограничной службы без ущерба для их служебно-боевой деятельности и, как следствие, частично выполнять свою функцию материально-технического и финансового обеспечения организаций Пограничной службы.

Предложение закрепить за ФПС России право от лица Российской Федерации осуществлять правомочия собственника в отношении имущества Пограничной службы в целом согласуется с Концепцией управления государственным имуществом. В Концепции, в частности, в качестве недостатка системы управления государственным имуществом отмечается, что в настоящее время отраслевые федеральные органы исполнительной власти, имеющие подведомственные учреждения, не организуют учет объектов недвижимого имущества, закрепленного за этими учреждениями, и не проводят мероприятия, повышающие эффективность использования зданий и сооружений. Кроме того, Концепция отмечает необходимость установления мер ответственности федеральных органов исполнительной власти за реализацию предоставленных полномочий по управлению и распоряжению государственным имуществом.

Полномочия должностных лиц по управлению имуществом организаций Пограничной службы и других военных организаций закреплены нормативно в соответствующих актах органов военного управления. Например, согласно Уставу внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации, командир отвечает за техническое, материальное, медицинское, финансовое, социально-правовое и бытовое обеспечение вверенной ему воинской части, а также за состояние и сохранность вооружения, военной техники и других материальных средств. «Правовое положение должностных лиц, осуществляющих полномочия по управлению имуществом военных организаций, представляет собой совокупность прав, обязанностей и ответственности соответствующих должностных лиц, которыми они обладают в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, имеющей своим предметом имущество военных организаций».

Однако в аудиторском отчете Счетной палаты Российской Федерации отмечается, что нормативные акты Минобороны России и иных федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, вошли в противоречие с нормативной базой Российской Федерации в части гражданских правоотношений в имущественной сфере. Органы военного управления не имеют доверенностей на право оперативного управления имуществом, находящимся в ведении федеральных органов исполнительной власти, должностные лица без разрешения Минимущества России осуществляют распоряжение федеральной собственностью.

Таким образом, нормативное предоставление ФПС России как одному из федеральных органов исполнительной власти правомочий в сфере управления закрепленной за Пограничной службой федеральной собственностью должно положить начало выведению стройной системы закрепления полномочий должностных лиц по управлению имуществом военных организаций во внутриведомственных нормативных правовых актах. Тем более что практиками отмечается недостаточная урегулированность имущественных отношений в военных организациях нормами военного права.

Произведенный автором в данном параграфе анализ законодательства, научной литературы и юридической практики по проблемам управления федеральной собственностью в организациях Пограничной службы позволил прийти к следующим выводам.

Фактическая регламентация деятельности организаций Пограничной службы в сфере использования правомочий в отношении закрепленной за ними федеральной собственности осуществляется ФПС России как федеральным органом исполнительной власти.

В целях приведения в соответствие с федеральным законодательством механизма управления федеральной собственностью в Пограничной службе предлагается нормативно закрепить полномочия ФПС России в этой сфере, дополнив Положение о ФПС России пунктом следующего содержания:

«ФПС России имеет право от имени Российской Федерации и в соответствии с федеральным законодательством осуществлять правомочия собственника по управлению и распоряжению федеральным имуществом, закрепленным за войсками, органами и организациями Пограничной службы на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Контроль за использованием указанных правомочий осуществляет Правительство Российской Федерации».

Необходимо нормативно закрепить полномочия директора ФПС России по созданию, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений в составе Пограничной службы, а также порядок и характер участия ФПС России в процессе создания, реорганизации и ликвидации федеральных государственных предприятий Пограничной службы путем внесения соответствующих изменений в Положение о ФПС России.

Среди учреждений Пограничной службы необходимо различать государственные учреждения власти и учреждения обеспечения.

Поскольку в действующем законодательстве не определяются особенности гражданской правосубъектности органов государственной власти как участников гражданских правоотношений, главу 5 Гражданского кодекса «Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством» дополнить статьей следующего содержания:

«Порядок участия органов государственной власти в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.

Органы государственной власти являются государственными учреждениями власти, создаваемыми в порядке, установленном законом. Особенности правового положения государственных учреждений власти определяются настоящим Кодексом и иными правовыми актами".

Понятие имущества военной организации и особенности его правового режима

Данное исследование имеет целью определить особенности правового режима имущества организаций Пограничной службы, полученного за счет внебюджетных источников. В то же время многие его положения и выводы можно распространить на внебюджетное имущество иных военных организаций. Определяющими здесь являются термины «военное имущество», «имущество военных организаций», однако их использование в законодательстве и научной литературе неоднозначно. Настоящий параграф призван внести определенную ясность в используемую в работе терминологию, определить объем понятия того или иного вида имущества и их соотношение, а также исследовать особенности правового режима имущества военных организаций.

В первую очередь, что здесь понимается под «военной организацией»?

Согласно статье 1 Федерального закона «О Пограничной службе Российской Федерации», Пограничная служба является государственной военной организацией. Согласно статье 2 указанного закона, Пограничная служба состоит из специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти по Пограничной службе, войск, органов и других организаций Пограничной службы. Анализируя приведенные статьи Федерального закона, на наш взгляд, можно сделать три вывода.

Во-первых, все элементы, составляющие Пограничную службу, можно объединить единым термином — «организации». Такой вывод позволяет сделать формулировка «и других», имеющая обобщающий характер.

Во-вторых, организации Пограничной службы являются военными, так как в своей совокупности составляют государственную военную организацию. Этот вывод подтверждают реальные названия организаций Пограничной службы, например, Московский военный институт ФПС России.

В-третьих, термин «военная организация» употребляется в законодательстве в разных смыслах. В широком смысле под военной организацией подразумевается государственная структура или совокупность нескольких структур, функции которых связаны с защитой государства военными средствами. В узком смысле — определенным образом обособленное подразделение такой военной государственной структуры.

Аналогичное разночтение понятия «военная организация» прослеживается в научной и учебной литературе. По мнению авторов учебника «Военное право», с позиции включенности всех сил и средств, обеспечивающих оборону и безопасность государства военными методами, в состав военной организации Российской Федерации входят Вооруженные Силы Российской Федерации, Пограничная служба Российской Федерации, внутренние войска Министерства внутренних дел Российской Федерации, Железнодорожные войска Российской Федерации, войска Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации, Служба внешней разведки Российской Федерации, органы Федеральной службы безопасности, войска гражданской обороны, а также иные структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти, которые привлекаются для выполнения отдельных задач в области обороны и безопасности государства.

Иногда термин «военная организация» подразумевает более узкое содержание. «Под военными организациями можно понимать как воинские части, так и центральные органы военного управления, объединения, соединения, штабы, учреждения, предприятия, организации, военные образовательные учреждения профессионального образования».

Кроме того, в некоторых нормативных правовых актах встречаются такие термины, как «военизированная организация», «воинское формирование», что вызывает вопрос об их содержании и соотношении с понятием «военная организация».

Правовой статус различных военных организаций имеет свои особенности, зависящие, в частности, от присущих им функций и задач в области обороны и безопасности государства. В целях настоящего исследования здесь и далее термин «военная организация» будет употребляться исключительно в узком смысле, применительно к организациям Пограничной службы, определенным образом обособленным и, как правило, являющимся юридическими лицами в конкретной организационно-правовой форме.

Точно также в законодательстве, учебной и научной литературе наблюдается разночтение и полное разнообразие употребления понятий «имущество военных организаций», «военное имущество», а также «вооружение», «военная техника». Единое легальное определение этих понятий отсутствует.

Например, в Указе Президента Российской Федерации «О порядке реализации и использования высвобождаемого военного имущества» говорится о реализации военного имущества, но ничего не говорится о содержании этого понятия. Постановление Правительства Российской Федерации «О порядке высвобождения военного имущества» под последним понимает штатное и табельное военное и иное имущество, находящееся в хозяйственном ведении или оперативном управлении предприятий и организаций, находящихся в системе соответствующих федеральных органов исполнительной власти, а также сверхнормативное военное имущество. За этим определением идут правоприменительная практика и некоторые авторы.

Анализ определения недвижимого военного имущества, а также примерного перечня высвобождаемого движимого военного имущества позволяет сделать вывод, что в состав военного имущества, реализуемого федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, также включено имущество, не имеющее к военной направленности этих организаций непосредственного отношения.

Таким образом, указанными подзаконными нормативными правовыми актами и юридической практикой военное имущество трактуется как все имущество, находящееся в хозяйственном ведении или оперативном управлении предприятий и других организаций соответствующих федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба.

Однако такая трактовка противоречит Конституции Российской Федерации. Согласно пункту статьи 71, в ведении Российской Федерации находится определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества. То есть здесь понятие военного имущества включает в себя оружие, боеприпасы, военную технику и прочее, которые могут находиться не только во владении военных организаций, но и в собственности других лиц. А определение «военное имущество» дано такому имуществу исходя из его функционального назначения.

Иное понятие военного имущества было дано в Положении о транзите вооружения, военной техники и военного имущества через территорию Российской Федерации. В соответствии с Положением «военное имущество» — это системы обеспечения жизнедеятельности личного состава Вооруженных Сил, материалы специального назначения и специальное оборудование для их производства, коллективные и индивидуальные средства защиты от оружия массового поражения, средства профилактики и лечения последствий применения оружия массового поражения, специальное тыловое оборудование, военная форма одежды и ее атрибуты.

В указанном Положении также отсутствует привязка термина «военное имущество» по принадлежности его к определенным организациям, а статусообразующим признаком является его назначение. Однако данное определение нельзя использовать как легальное, поскольку в Положении присутствует оговорка «Для целей указанного Положения используемые понятия означают следующее…».

Федеральный закон «О материальной ответственности военнослужащих» применительно к собственным целям вводит понятие имущества воинской части. Под имуществом воинской части понимаются все виды вооружения, военной техники, боеприпасы, горюче-смазочные материалы, топливо, продовольствие, вещевое имущество и иные виды военного имущества, здания, сооружения, деньги и ценные бумаги, другие материальные средства, являющиеся федеральной собственностью и закрепленные за воинской частью.

Представляется, что отождествление понятий «имущество военной организации» и «военное имущество» является неправомерным. С одной стороны, в соответствии с целями создания военной организации в сфере обороны и безопасности государства, военная организация, безусловно, наделяется определенными видами оружия, боевой техники, специальным оборудованием, военной формой одежды и др. С другой стороны, военная организация является частью экономической системы государства. В этом качестве военная организация участвует в имущественном обороте, является работодателем гражданского персонала, занимает определенные жилые и нежилые помещения, осуществляет различную организационную деятельность и прочее. Соответственно, часть имущества военной организации может не нести на себе никаких признаков военного назначения.

В то же время, определенные виды военного имущества могут находиться у субъектов, не имеющих никакого отношения к военной службе, к функции охраны и обеспечения безопасности государства, а также у частных лиц. Однако, выходя из владения военных организаций, такое имущество не теряет своего определенного функционального назначения. Кроме того, на территории Российской Федерации может временно находиться военное имущество, принадлежащее военным организациям иностранных государств, имеющее особый правовой режим.

Представляется верным, что объемы понятий «имущество военных организаций» и «военное имущество» частично пересекаются. Часть имущества военной организации является военным имуществом, в то же время военное имущество может принадлежать не только военным организациям, но и другим субъектам права.

В.В. Лесовой также понимает под имуществом военной организации все виды вооружения, боевой и другой техники, боеприпасы, горючее, продовольствие, автомобильную технику, вещевое, инженерное, химическое, квартирное имущество, другие материальные и денежные средства, находящиеся в ведении военных организаций.

Законодателю необходимо определиться как с терминологией, так и с содержательной стороной понятий «военная организация», «военизированная организация», «военное имущество», «имущество военной организации», «вооружение» и прочими терминами, употребляемыми в нормативных правовых актах и военной научной литературе. Например, это можно сделать путем принятия легальных определений в рассматриваемом в Государственной Думе Российской Федерации законопроекте «О правовом положении и финансово-экономической деятельности военных организаций». Приведение терминологии, используемой в военном праве, под единый знаменатель не только позволит избежать разночтения и различных толкований, но и будет способствовать более четкой и последовательной реализации норм военного права в правоприменительной деятельности.

Применительно к вопросам, исследуемым в настоящей работе, проблема определения понятия военного имущества организаций Пограничной службы выглядит следующим образом: распространяется ли особый режим военного имущества на все имущество военной организации, независимо от его функционального назначения и способа получения, либо особенностями обращения в гражданском обороте обладает только имущество военного назначения.

Под правовым режимом имущества понимается установленный государством в правовых нормах порядок приобретения организацией имущества на каком-либо вещном праве, объем прав и обязанностей по владению, пользованию и распоряжению им, а также пределы распоряжения указанным имуществом со стороны собственника, если это имущество находится на ограниченном вещном праве. Или, иначе, правовой режим имущества означает совокупность требований, которые предъявляются к имуществу при его приобретении, использовании в процессе хозяйствования, выбытии.

Согласно статье 128 ГК РФ, имущество является одним из видов объектов гражданских прав. Имущество представляет собой совокупность принадлежащих субъекту гражданского права вещей, имущественных прав и обязанностей. Вещами признаются материальные, физически осязаемые объекты, имеющие экономическую форму товара.

Важнейший признак вещей, благодаря которому они и становятся объектами гражданских прав, заключается в их способности удовлетворять те или иные потребности людей. Естественные свойства вещей, включая их функциональное назначение, могут обусловить различное правовое регулирование возникающих по их поводу отношений. В интересах обеспечения общественной безопасности, требуется получение предварительного разрешения органов государственной власти для приобретения некоторых вещей в собственность, в этом случае правовое значение имеет такое свойство вещей, как оборотоспособность.

Правовой режим имущества военных организаций напрямую зависит от его гражданской оборотоспособности, поскольку для выполнения своих функций они наделяются различными видами оружия, военной техники, специального оборудования и т. д.

Оборотоспособность есть способность служить объектом имущественного оборота и менять своих владельцев. Деление вещей на оборотоспособные и изъятые из оборота — одно из древнейших в правовой истории, имевшее место еще в римском праве. В Гражданском кодексе Российской Федерации свойство оборотоспособности применяется не только к вещам, но и ко всем объектам гражданских прав в целом. Оборотоспособность понимается статьей 129 ГК РФ как пригодность объектов гражданских прав к свободному отчуждению и переходу от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства либо иным способом. Большинство объектов гражданского права оборотоспособны.

Оборотоспособность может быть ограниченной — это случаи, когда закон устанавливает порядок, при котором определенные виды объектов гражданских прав могут принадлежать либо определённым участникам оборота, либо приобретение и отчуждение их допускается на основе специальных разрешений. При ограничении оборотоспособности приобретение и отчуждение соответствующих категорий вещей допускается лишь в особом порядке, касающемся лиц, которые вправе совершать сделки с такими вещами, либо свойств самих этих вещей.

Круг этих вещей должен быть чётко определён в законе. В частности, к ним относятся наркотические вещества, большинство видов оружия, за исключением некоторых видов стрелкового и холодного, специальное оборудование, которые, по причине сохранения общественного порядка и безопасности граждан, не должны находиться в свободном обращении. В том числе отдельные виды имущества военных организаций, а также отдельные виды производимой военными организациями продукции, выполняемых ими работ и предоставляемых ими услуг относятся к предусмотренным ГК РФ ограниченно оборотоспособным объектам гражданских прав.

Виды имущества, оборотоспособность которых ограничена, определяются либо законом, либо, в установленном им порядке, подзаконными актами. Списки объектов, которые подлежат лицензированию и сертификации, публикуются в печати. В отношении имущества военных организаций перечень ограниченных в обороте вещей, работ, услуг, а также порядок принятия и реализации решений по их приобретению и отчуждению может устанавливаться Правительством Российской Федерации.

Одним из видов объектов гражданских прав, ограниченных в обороте, является оружие. Федеральный закон «Об оружии» регламентирует отношения, возникающие при обороте гражданского, служебного, а также боевого ручного стрелкового и холодного оружия на территории России.

Согласно указанному закону, одним из видов субъектов, имеющих право на приобретение оружия, являются государственные военизированные организации. Государственные военизированные организации имеют право приобретать боевое ручное стрелковое и иное оружие в порядке, установленном нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации. По нормам гражданского права такое оружие становится федеральной собственностью и принадлежит государственным военизированным организациям на праве оперативного управления или хозяйственного ведения.

Согласно утвержденным Правительством Российской Федерации Правилам оборота боевого ручного стрелкового и иного оружия, боеприпасов и патронов к нему, а также холодного оружия, государственными военизированными организациями являются также организации Пограничной службы. Для обеспечения защиты и охраны Государственной границы, охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов в полномочия Пограничной службы включено право применять оружие, специальные средства, боевую, специальную и другую технику в установленном Правительством Российской Федерации порядке.

Статья 19 Федерального закона «Об оружии» и Правила оборота боевого ручного стрелкового и иного оружия регламентируют порядок его продажи или передачи государственными военизированными организациями.