Деятельность органов местного самоуправления в обеспечении экологической безопасности на территории Сосновского муниципального района

• Введение 2
• Глава 1. Задачи и природоохранные функции государства в Российской Федерации 7
• 1.1 Проблемы обеспечения экологической безопасности 7
• 1.2 Правовые проблемы разграничения полномочий федеральных и региональных органов власти в сфере обеспечения экологической безопасности 19
• Глава 2. Деятельность органов местного самоуправления в обеспечении экологической безопасности на территории Сосновского муниципального района 35
• 2.1 Природоохранные полномочия органов местного самоуправления Челябинской области: проблемы реализации и правового регулирования 35
• 2.2 Работа отдела экологии Админстрации Сосновского района по обеспеченю экологической безопасности на территории Сосновского муниципального района 42
• Заключение 53

• Список использованных источников

  и литературы 58

Экологический фактор развития общества все настойчивее заявляет о своей приоритетности. На современном этапе развития Российского государства экологические проблемы обозначились особенно остро. Современное состояние окружающей среды России можно определить как критическое. Уровень экологически зависимой смертности составляет около 500 тыс. человек в год Данные Всемирной организации здравоохранения (2007 г.) и является одной из главных причин демографического кризиса России. Уровень заболеваемости и смертности в Российской Федерации значительно выше, чем в большинстве развитых стран, а средняя продолжительность жизни почти в 10 лет меньше. Каждый десятый ребенок рождается генетически неполноценным, 45% призывников в армию имеют нарушения психики и иные заболевания. Большая часть россиян живет в условиях повышенного и опасного загрязнения атмосферы, воды и почв. Небывалого масштаба достигло разрушение природы страны. Недальновидно, хищнически и антиконституционно В Конституции России записано: «природные ресурсы являются основой жизни и деятельности населения…» используются богатые природные ресурсы страны. Широко нарушаются закрепленные в Конституции РФ экологические права граждан. Среди экологических прав граждан — право на благоприятную окружающую среду, на здоровье, на компенсацию ущерба, нанесенного экологическим правонарушением, на информацию об окружающей среде. Все это наглядно свидетельствует о приближающемся экологическом кризисе.

Государство определяет и проводит национальную экологическую политику, призванную соединять общественные и экологические закономерности развития. Государственная экологическая политика может рассматриваться не только как часть концепции перехода к устойчивому развитию, на что обращается внимание чаще всего, но и в составе экономической и других стратегий См., напр.: Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 — 2008 годы). Утв. Постановлением Правительства РФ от 19 января 2006 г. N 38-р // СЗ РФ. 2006. N 5. Ст. 589., а также в качестве самостоятельной стратегии, что подтверждается, например, принятием Экологической доктрины РФ См.: распоряжение Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р «Об Экологической доктрине Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. N 36. Ст. 3510. В соответствии с этим документом целью государственной политики в области экологии является сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны.

Охрана окружающей среды как задача общегосударственного значения решается на всех уровнях публичной власти. Традиционно наибольший объем природоохранной компетенции концентрируется на федеральном уровне. В последние годы в рамках проводимой административной реформы произошло заметное перераспределение природоохранных полномочий в пользу региональных органов государственной власти. При этом вопросы, находящиеся в ведении органов местного самоуправления, также подвергались изменениям.

Многочисленные, частые и взаимоисключающие по своему смыслу поправки, вносимые в компетенционные разделы природоохранного законодательства в течение последних лет — примером чему может служить противоречивое регулирование государственного и муниципального экологического контроля, — стали одной из главных причин невысокой эффективности экологического управления. Кроме того, есть основания полагать, что неоднократное перераспределение природоохранных полномочий между уровнями власти осуществлялось без достаточного обоснования их соответствия тем или иным реализующим органам.

В связи с этим для России очень актуальны вопросы государственного регулирования и повышения роли органов местного самоуправления в обеспечении экологической безопасности. Актуальность вопроса заключается также в том, что в случае пренебрежения экологической безопасностью в отдельном государстве, заложниками экологической катастрофы становятся многие государства и их население.

Объект выпускной квалификационной работы Отдел экологии Администрации Сосновского муниципального района.

Предмет выпускной квалификационной работы — деятельность органов местного самоуправления по обеспечению экологической безопасности в Сосновиком муниципальном районе.

Основной целью выпускной квалификационной работы является анализ деятельности органов местного самоуправления Сосновского муниципального района Челябинской области в обеспечении экологической безопасности на территории Сосновского муниципального района и выработка путей совершенствования его работы.

Данная цель обусловила необходимость решения следующих теоретических задач:

— определить основные проблемы экологической безопасности;

— изучить основные природоохранные функции государства;

— выявить правовые основы региональной политики в обеспечении экологической безопасности;

— исследовать разграничение полномочий Российской Федерации и ее субъектов в обеспечении экологической безопасности;

— изучить природоохранные полномочия органов местного самоуправления Челябинской области

— проанализировать способы совершенствования работы органов местного самоуправления Сосновского муниципального района в обеспечении экологической безопасности.

Для решения поставленных задач нами использовались следующие методы исследований: сравнительный анализ, структурно-функциональный метод; обобщение и систематизация теоретического материала; статистические методы.

Сегодня научным изучением правового регулирования экологических проблем занимаются различные исследователи — специалисты в области аграрного, земельного, экологического, административного права, представители уголовно-правовой науки и другие. В отдельных научных работах последних лет в предмет экологического права наряду с отношениями по природопользованию и охране окружающей среды включаются отношения по обеспечению экологической безопасности.

Изучению экологических функций государства посвящены труды таких авторов, А. О. Миняева, которая отмечала, что Конституция Российской Федерации закрепляет экологическую функцию Российского государства как направление деятельности, осуществляемое наряду с охраной окружающей среды, рациональным использованием и охраной природных ресурсов и в форме обеспечения экологической безопасности.

По мнению М. М. Бринчука, в качестве основного направления деятельности государства, осуществляемого в рамках экологической функции, является распоряжение в интересах общества природными ресурсами, находящимися в собственности государства.

Дальнейшим изучением теоретико-правового аспекта экологических фунций государства занимался Уханов И.С.

Гиззатуллин Р.Х., занимался изучением такой важной проблемы, как параметры экологической функции государства. Грачев В. А. исследовал законодательное обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности государства.

Роли природоохранных полномочий органов местного самоуправления посвящены работы таких авторов, как Васильева М. И., Круглов В. В., Осинцев Д. В., Тихомиров Л. А. Анализу историко-правовового опыта обеспечения экологической безопасности в России посвящена работа Макарова Д.А.

Труды этих авторов, по этим основным проблемам и стали основной информационной базой работы.

Практическая вся изученная литература рассматривает и анализирует проблемы экологической безопасности Российской Федерации, встречаются исследования экологической безопасности регионов, однако труды, посвященные обеспечению эколоической безопасности в муниципальных образованиях практически отсутствуют. Все авторы, безусловно, отмечают необходимость сконцентрированных усилй органов федеральной и региональной власти, а также органов местного самоуправления, однако проблема обеспечения полномочиями и главное ресурсами органов местного саомуправления.

В ходе выпускной квалификационной работы были также использованы законодательные и нормативные акты Российской Федерации. Помимо теоретических и публицистических работ, материалов из периодической печати, к работе были привлечены издания справочного характера.

Структура работы обусловлена логикой исследования и включает введение, основную часть, заключение, список использованных источников и литераутры и приложения.

Глава 1. Задачи и природоохранные функции государства в Российской Федерации

1.1 Проблемы обеспечения экологической безопасности

Более 60 млн. россиян живут в неблагоприятных экологических условиях. Такие данные обнародовала Счетная палата РФ (СП РФ) на основе аудита эффективности охраны окружающей среды, проведенного в 2005;2007 годах. Оказалось, что в ряде российских регионов антропогенные нагрузки давно превысили установленные нормативы, происходит истощение и утрата природных ресурсов, значительно ухудшаются условия проживания населения. В целом экологически неблагополучной является одна шестая территории страны, где проживает более 60 млн. человек. При рассмотрении итогов аудита на коллегии СП РФ было отмечено, что крайне неблагоприятной остается ситуация с качеством питьевой воды — в первую очередь, вследствие сбросов сточных вод в водоемы. В стране ежегодно производится до 75 млн. тонн опасных отходов, и только 18% из них утилизируется. Площадь почвенного покрова, загрязненная тяжелыми металлами и фтором, достигла 3,6 млн. га, а площадь почвенного покрова с высокой степенью загрязнения — 253 тыс. га. Более 60 млн. россиян живут в неблагоприятных экологических условиях: Архив новостей 25.05.2009 // http://www.citizens.ru/news/2672.html

Экологическая безопасность — важная составляющая национальной безопасности, совокупность пририодных, социальных и других условий, обеспечивающих безопасную жизнь и деятельность проживающего (либо действующего) на данной территории населения Хуршудов, А. Г. Концепция экологической безопасности ресурсной северной территории / А. Г. Хуршудов // Биологические ресурсы и природопользование. 1997. Вып. 1. С. 87−98.

Вместе стем, отметим также, что понятие «экологическая безопасность» применимо ко многим реалиям. Например, экологическая безопасность населения города или даже целого государства, бывает экологическая безопасность технологий и производств.

Экологическая безопасность касается промышленности, сельского и коммунального хозяйства, сферы услуг, области международных отношений. Иными словами, экологическая безопасность прочно входит в нашу жизнь, и ее важность и актуальность возрастает год от года.

Экологическая безопасность — совокупность состояний, процессов и действий, обеспечивающая экологический баланс в окружающей среде и не приводящая к жизненно важным ущербам (или угрозам таких ущербов), наносимым природной среде и человеку См. об этом: Геоэкология и природопользование. Понятийно-терминологический словарь. / В. В. Козин, В. А. Петровский. Смоленск: Изд-во «Ойкумена», 2005. 576 с.; Хоружая, Т. А. Оценка экологической опасности. / Т. А. Хоружая. М.: «Книга сервис», 2002. 208 с.

Это также процесс обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества, природы, государства и всего человечества от реальных или потенциальных угроз, создаваемых антропогенным или естественным воздействием на окружающую среду Экология и безопасность жизнедеятельности., учебное пособие / под ред. Л. А. Муравья. М.: Юнити, 2000.

Обратим внимание, что в России понятия «экологическая безопасность» и «обеспечение экологической безопасности», введенные в понятийный аппарат природоохранительной практики, экологического законодательства и права без какого-либо научного обоснования, стали достаточно обиходными, широко употребляемыми. Неоднократно понятие «экологическая безопасность» употребляется в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», в других федеральных законах, указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ, в ведомственных нормативных правовых актах. В стране созданы подразделения по экологической безопасности (к примеру, в составе Совета безопасности при Президенте РФ).

Под экологической безопасностью в Законе «Об охране окружающей среды» понимается состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий.

Юридическими средствами защиты перечисленных в определении экологической безопасности интересов являются нормирование, оценка воздействия на окружающую среду, экологическая экспертиза, экологическое лицензирование, сертификация, контроль, применение мер юридической ответственности, а также правовые средства защиты экологических прав и законных интересов человека и гражданина. Другими словами, речь идет, по существу, об охране окружающей среды, об охране и защите экологических прав и законных интересов человека и гражданина.

Объектами экологической безопасности являются права, материальные и духовные потребности личности, природные ресурсы и природная среда или материальная основа государственного и общественного развития.

Рассмотрим картину, отображающую уровень экологической безопасности в зависимости от интенсивности воздействия того или иного экологического фактора (рисунок 1) Донченко В. К. Экологическая интеграция. Часть 1. Социально-экономические аспекты экологической интеграции России в мировое сообщество. — СПб, 2003.:

Рис. 1. Уровеньэкологической безопасности

Под экологическим фактором подразумевается элемент окружающей среды, способный оказывать воздействие на человека и живые организмы, например, это свет, температура, содержание химических элементов и соединений, уровень кислотности и.т.д.

Наибольший интерес на представленной диаграмме представляют переходные барьеры, так как именно они отделяют состояние экологически безопасного развития (зону экологического комфорта) от состояния экологического риска. Все перечисленные зоны и границы в настоящее время четко определены и имеют конкретные числовые значения. Внешние границы зоны допустимого риска — это нормативы качества окружающей среды — предельно допустимые максимальные и минимальные концентрации. За соблюдение этих требований отвечает наша правовая система.

Таким образом, обеспечение экологической безопасности и реализация конституционного права граждан РФ на здоровую окружающую среду — вот те основные задачи, которые должны быть решены в процессе формирования российского экологического законодательства.

Политика экологической безопасности — целенаправленная деятельность государства, общественных организаций, юридических и физических лиц по обеспечению экологической безопасности.

Охрана окружающей среды и природопользование — одна из важнейших и приоритетных сфер государственного управления и контроля. К числу основных факторов деградации природной среды в Российской Федерации в соответствии с положениями Экологической доктрины Российской Федерации Экологическая доктрина Российской Федерации. Утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. N 1225-р // СЗ РФ. 2002. N 36. Ст. 3510. относится резкое ослабление управленческих и прежде всего контрольных функций государства в области природопользования и охраны окружающей среды, при этом одной из основных задач в сфере реализации государственной политики в области экологии является обеспечение эффективного государственного управления охраной окружающей среды и использованием природных ресурсов, для чего необходимо обеспечение государственного, ведомственного, производственного, муниципального и общественного экологического контроля.

Государство осуществляет экологическую функцию как суверен и организация политической власти. Российская Конституция не ставит перед государством прямо цель охраны окружающей среды, однако его экологическая функция может быть выведена из обязанностей и ряда других характеристик. Функции государства по охране окружающей среды получают в Конституции РФ развитие в следующих статьях.

Согласно ст. 42 Конституции Российской Федерации каждый человек имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Правовую основу и политико-экономическую сущность экологической функции составляют конституционные нормы об использовании и охране природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов (ч. 1 ст. 9) и о праве каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 42), которыми должно руководствоваться государство и которые связывают его необходимостью приоритетного обеспечения общественного экологического интереса. Федеративная организация государства при осуществлении им экологической функции проявляется посредством отнесения природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, законодательства об охране окружающей среды к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пп. «д», «к» ст. 72). Это и поощрение деятельности, способствующей экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию (ст. 41), и установление Федерацией основ федеральной политики, и федеральные программы экологического развития страны (п. «е» ст. 71), и обеспечение Правительством РФ проведения единой государственной политики в области экологии (п. 1 «в» ст. 114).

Экологическая функция также вытекает из ст. 9 Конституции Российской Федерации Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года (в ред. от 30 декабря 2008 г.) // Российская газета. 1993. 25 декабря; 2009. 21 января., установившей, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В соответствии с этой нормой любой субъект, осуществляющий использование природных ресурсов, обязан обеспечивать не только рациональное природопользование, но и охрану окружающей среды. С учетом значимости природы в общественном развитии как основы жизни и деятельности человека, а также с учетом сущности государства как политического суверена и субъекта права обеспечение рационального природопользования и охраны окружающей среды — задача не только природопользователя, но и государства.

Со всей очевидностью экологическая функция государства закреплена также и в ст. 18 Основного Закона в контексте реализации нормы, предусмотренной ст. 42. Права (в частности, право каждого на благоприятную окружающую среду) и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Из последней нормы вытекает, что для обеспечения реализации, соблюдения, охраны и защиты права каждого на благоприятную окружающую среду должен быть с наибольшей эффективностью задействован весь потенциал публичной власти, прежде всего государственной власти. И наиболее успешно эта задача может быть решена в рамках постоянно осуществляемой экологической функции государства.

По мнению А. О. Миняева, Конституция Российской Федерации закрепляет экологическую функцию Российского государства как направление деятельности, осуществляемое наряду с охраной окружающей среды, рациональным использованием и охраной природных ресурсов и в форме обеспечения экологической безопасности. Миняев А. О. Экологическое право: конституционные основы: Учеб. пособие для вузов. М., 2004. С. 92. По всей видимости, основанием для такого утверждения явилось упоминание термина «обеспечение экологической безопасности» в тексте Конституции (ст. 72). Как представляется, упоминание в тексте Основного Закона того или иного термина или какой-либо деятельности еще не является обоснованием ее выделения в качестве самостоятельного направления деятельности государства в рамках осуществления экологической функции. Не может являться основанием этого, как нам кажется, даже наличие общественной потребности в обеспечении экологической безопасности. Не забывая о том, что любая функция государства реализуется посредством правовых и организационных форм, для такого выделения необходимо наличие особого правового и организационного механизма. Российским законодательством предусмотрен целый спектр правовых и организационных мер в рамках охраны окружающей природной среды (экологическая экспертиза, ОВОС, экологическое нормирование, экологический контроль и др.), но нет особого механизма обеспечения экологической безопасности, опосредованного в праве.

Согласно статье 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» Об охране окружающей среды: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133., охрана окружающей среды — деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий Бринчук М. М. Благоприятная окружающая среда — важнейшая категория права // Журнал российского права. 2008. N 9.

Представляется, что экологическая функция государства должна выстраиваться по приоритетному принципу, с обозначением видов деятельности, на которых целесообразно сосредоточить усилия в первоочередном порядке. Критериями приоритетности могут быть как неотложность каких-либо конкретных задач, так и их способность наиболее эффективно влиять на успешное решение всех или многих других проблем. В настоящее время есть основания для выдвижения на первые места в структуре экологической функции государства следующих направлений: построение обоснованных экономических отношений между природопользователями и государством, а в широком смысле — между природопользователями и обществом по поводу использования природных ресурсов и охраны объектов окружающей среды; организация эффективного управления охраной окружающей среды; экологизация образования и культуры в целом.

Экологическая функция государства не сводится только к государственному управлению. Данная функция должна рассматриваться с включением в нее видов экологически значимой деятельности, в которых государство участвует в качестве невластвующего субъекта, например, осуществляя правомочия собственника природных ресурсов, что следует из связанности государства его конституционной обязанностью использовать природные ресурсы как основу жизни и деятельности народа Васильева М. И. Государство как субъект экологического права // Экологическое право. 2008. N 6.

Влияние экологического фактора на государство и преломление его деятельности по этому критерию выражается, во-первых, в формировании экологической политики как самостоятельного направления государственной стратегии и, во-вторых, в повышении роли экологической функции государства, состоящей в обеспечении экологических интересов общества. В то же время в недалекой перспективе или уже сейчас экологическая составляющая государственной власти должна быть поднята с уровня функции до назначения государства в обществе.

Современная концепция правовой охраны окружающей среды основана на идее необходимости обеспечить предупреждение и возмещение вреда окружающей среде, здоровью и имуществу граждан, народному хозяйству, который может быть причинен загрязнением окружающей среды, порчей, уничтожением, повреждением, нерациональным использованием природных ресурсов, разрушением естественных экологических систем и другими экологическими правонарушениями. Реализация этой концепции направлена на защиту экологических интересов человека, общества, государства и окружающей среды, т. е. именно на обеспечение экологической безопасности.

В контексте охраны окружающей среды обеспечение экологической безопасности видится в ряде аспектов. Оно может рассматриваться как основной принцип охраны окружающей среды, в соответствии с которым любая деятельность, связанная с вредным воздействием на окружающую среду, а также предусматриваемые в законодательстве и осуществляемые на практике правовые и иные природоохранительные меры должны оцениваться с позиций экологической безопасности.

В известной мере в научном и практическом плане понятие «обеспечение экологической безопасности» может употребляться как синоним охраны окружающей среды, имея в виду, что соответствующая деятельность направлена на сохранение или восстановление благоприятного состояния окружающей среды.

Обеспечение экологической безопасности может рассматриваться также как важнейшая перспективная цель деятельности по восстановлению и сохранению благоприятного состояния окружающей среды, прежде всего с точки зрения ее чистоты (незагрязненности) и ресурсоемкости Бринчук М. М. Экологическое право: учебник // СПС КонсультантПлюс. 2008.

Полагаем, что экологическая безопасность в России может быть обеспечена путем последовательного осуществления системы научно обоснованных правовых, организационных, экономических, технических, воспитательных и иных мер по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов. Для того чтобы научно обосновать выделение обеспечения экологической безопасности в качестве самостоятельного направления деятельности по охране окружающей среды и соответственно отношения по обеспечению экологической безопасности, необходимо, очевидно, пересмотреть концепцию охраны окружающей среды и выделить из группы отношений по охране окружающей среды специфические отношения по обеспечению экологической безопасности.

Обеспечение экологической безопасности в контексте экологического права надо рассматривать как перспективную цель и задачу общества и государства. Но обеспечивается экологическая безопасность, по нашему убеждению, посредством механизма охраны окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов, предусмотренного действующим законодательством.

Если допустить, что обеспечение экологической безопасности представляет собой самостоятельный вид деятельности в рамках экологической функции, то весьма спорным представляется выделение наряду с ней такого вида деятельности, как обеспечение здоровой окружающей среды. Экологическая безопасность в соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды» Об охране окружающей среды: Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ (в ред. от 14 марта 2009 г.) // Собрание законодательства РФ. 2002. N 2. Ст. 133; 2009. N 11. Ст. 1261 представляет собой состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. Очевидно, что здоровая окружающая среда выступает в качестве жизненно важного интереса, например, человека. Поэтому не менее очевидным является и то, что государство, обеспечивая экологическую безопасность, одновременно обеспечивает и здоровую окружающую среду.

Если судить, что экологическая функция государства включает в себя деятельность, направленную на обеспечение экологической безопасности, то почему речь идет только лишь о таком субъекте, как страна. Возникает вопрос, как же быть с жизненно важными интересами других субъектов, таких, как человек, общество? Ведь их интересы (условно в понятие страны можно включать и человека, и общество) могут быть диаметрально противоположными. При этом нужно отметить, что в соответствии с современными представлениями демократическое, правовое, социальное государство в первую очередь призвано защищать интересы человека (его права и свободы), и уже поэтому некорректно говорить об экологической безопасности только такого субъекта, как страна.

По мнению М. М. Бринчука, в качестве основного направления деятельности государства, осуществляемого в рамках экологической функции, является распоряжение в интересах общества природными ресурсами, находящимися в собственности государства. Представляется, что выделение такого направления деятельности вполне обоснованно. Природные ресурсы играют особую роль в общественном развитии. Это констатировано в ст. 9 Конституции Российской Федерации. Исходя из нормы этой статьи, а также учитывая, что в нашей стране земля и другие природные ресурсы обоснованно находятся преимущественно в государственной собственности, представляется очевидным наличие общественной потребности в эффективном распоряжении государством данными объектами собственности в интересах народа. Безусловно, можно возразить, что деятельность государства-собственника подпадает под сферу его экономической функции. С этим можно было бы согласиться, если бы речь шла о деятельности по распоряжению иными объектами права собственности. Здесь же речь идет об особых объектах, а именно о природных ресурсах. Поэтому при осуществлении государством деятельности по распоряжению природными ресурсами во главе угла стоит экологический аспект.

Раскрывая содержание экологической функции, большинство ученых включают в нее и такое направление государственной деятельности, как обеспечение рационального использования природных ресурсов. Рациональное природопользование является ведущим принципом природопользования. Как известно, природопользование может быть и нерациональным. Существенным основанием для включения в содержание экологической функции государства деятельности по обеспечению рационального использования природных ресурсов служит норма Конституции о том, что природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Гиззатуллин Р. Х. О параметрах экологической функции государства // Экологическое право. 2008. N 2

В рамках экологической функции выделяется деятельность государства, направленная на соблюдение, охрану и защиту экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц. Бринчук М. М. Экологическое право. М., 2005. С. 45. В какой-то степени данная деятельность подпадает под рамки таких направлений, как охрана окружающей природной среды и осуществление рационального природопользования, так как при этом объективно будет обеспечиваться, например, право на благоприятную окружающую среду. Но происходит это только до тех пор, пока экологическое право гражданина не нарушено. Когда же оно нарушено, то этих мер для того, чтобы защитить права человека, компенсировать вред, причиненный ему, уже недостаточно. Для этого требуется задействовать самостоятельные правовые механизмы — судебный, административный и др.

С учетом вышеизложенного, на наш взгляд, экологическая функция современного Российского государства включает в свое содержание деятельность государства по распоряжению природными ресурсами, находящимися в его собственности в интересах общества; по охране окружающей природной среды; по обеспечению рационального природопользования; по соблюдению и защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Таким образом, для нормального функционирования общества необходима эффективная научно обоснованная экологическая политика, потребность в которой в результате нарастания кризисных явлений в области экологии усиливается.

Эффективная экологическая политика государства на сегодняшний день не может обойтись без затрат, финансируемых из бюджета. К ним относятся: обеспечение национального выживания в условиях мирового экологического кризиса, т. е. выделение ресурсов на случай развития событий по «пессимистическим сценариям»; выполнение мероприятий по достижению устойчивости или приемлемого уровня изменений ключевых экологических систем.

Нынешнее реформирование экологического права основывается на:

— разграничении предметов ведения и компетенции Федерации и субъектов Федерации;

— исключении из законодательства различных деклараций, которые не создают правоотношений;

— внедрении имущественных отношений, т.к. установление собственности на природные ресурсы предполагает грамотное использование гражданско-правовых методов, которые поддерживаются, аргументируются и научным образом обосновываются.

1.2 Правовые проблемы разграничения полномочий федеральных и региональных органов власти в сфере обеспечения экологической безопасности

Важная роль в осуществлении федеральной и региональной экологической политики в Российской Федерации и ее отдельных субъектах принадлежит государственному управлению в области охраны окружающей среды и природопользования, которое имеет межотраслевой характер. Оно касается не только экологических, но и других отношений в сфере общественного производства, влияющих на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов.

В настоящее время в процессе осуществления административной реформы основным способом разграничения природоохранных и природоресурсных полномочий Федерации и ее субъектов, а также организации их законодательной компетенции является размежевание прав собственности на землю и иные природные ресурсы на государственную (федеральную, субъектов Федерации), муниципальную и частную собственность.

Статья 9 Конституции РФ Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года (в ред. от 30 декабря 2008 г.) // Российская газета. 1993. 25 декабря; 2009. 21 января. в общем виде закрепила общеправовой режим природных ресурсов, с одной стороны, включив их в гражданский оборот, провозгласив объектом права собственности (ч. 2), с другой — обозначив их специфические свойства, требующие особого подхода при их использовании, в том числе в рамках реализации права собственности (ч. 1). Особый характер природных ресурсов, естественно, обусловил и сужение круга субъектов, обладающих ими на праве собственности.

Если в ведении Российской Федерации находятся установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации, федеральный бюджет, то в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды Никишин В. В. Контроль за осуществлением полномочий субъектов Российской Федерации в сфере использования природных ресурсов // Экологическое право. 2008. N 3.

Органы местного самоуправления являются субъектами природоохранной деятельности, что следует из определения охраны окружающей среды, закрепленного в ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды». Ответственность органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях является принципом охраны окружающей среды (ст. 3 Закона «Об охране окружающей среды»).

Содержание муниципального управления в сфере охраны окружающей среды, в том числе его отличие от государственного управления, обусловлено особой ролью местного самоуправления в системе организации публичной власти.

Природоохранные полномочия органов местного самоуправления — это их право и обязанность решать вопросы местного значения в сфере охраны окружающей среды, а также осуществлять передаваемые им в установленном законом порядке отдельные государственные полномочия в этой сфере. Реализация таких полномочий направлена на сохранение и восстановление окружающей природной среды, благоприятной для проживания населения, на предотвращение и уменьшение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение компенсации причиняемого экологического вреда. Природоохранные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются экологическим законодательством — путем прямого закрепления, а также муниципальным законодательством — посредством их включения в перечень вопросов местного значения Васильева М. И. Охрана окружающей среды как функция органов местного самоуправления // Законодательство и экономика. 2006. N 5.

Регулирование федеральными законами отношений, входящих в предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в том числе природоресурсных, носит рамочный характер Постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 г. N 5-П «По делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. N 13. Ст. 1602. и предполагает, что наполнение соответствующих правовых институтов конкретным юридическим содержанием осуществляется законодателем субъекта Российской Федерации, который должен помнить, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Тем самым субъект Российской Федерации не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов Российской Федерации, поскольку этим нарушается суверенитет Российской Федерации Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. N 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429.

Эти конституционные положения являются основой контроля за осуществлением полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере природопользования.

Провозглашение публичной собственности на большую часть природных ресурсов является лишь первичным элементом, направленным на обеспечение их сохранности и вовлечение в экономический оборот. Не менее важным представляется закрепление механизма реализации права публичной собственности на природные ресурсы, в особенности с учетом федеративного характера Российского государства. В современном российском законодательстве одним из вариантов установления такого механизма является делегирование полномочий Российской Федерации как собственника в пользу субъектов РФ. Указанная система, в развитие ч. 1, п. «в», ст. 72 Конституции РФ, закреплена, в частности, в Лесном кодексе РФ от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ (ст. 83) Лесной кодекс, Водном кодексе РФ от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ (ст. 26) Водный кодекс.

Можно отметить целый ряд серьезных недостатков концепции делегированных полномочий применительно к праву публичной собственности на природные ресурсы.

1. Согласно п. 2 ч. 1 ст. 83 Лесного кодекса РФ, п. 1 ч. 1 ст. 26 Водного кодекса РФ субъектам Российской Федерации переданы полномочия по предоставлению в пользование лесных участков и водных объектов, находящихся в федеральной собственности. При этом ни Лесной кодекс РФ, ни Водный кодекс РФ не определяют, что же понимается под предоставлением в пользование лесного участка или водного объекта (его части). Ведь водопользователь (лесопользователь) получает в пользование соответствующий объект, как правило, в аукционном порядке (ч. 1 ст. 74 Лесного кодекса РФ, ч. 2 ст. 16 Водного кодекса РФ). Однако по результатам аукциона предоставляется право на заключение договора, с приобретателем которого заключается договор водопользования либо аренды лесного участка, т. е. осуществляется предоставление в пользование соответствующего объекта. Но тогда в связи с неуказанием в законе на делегирование полномочий по организации аукционов (т.е. полномочий по предоставлению права на заключение договора) получается, что такие торги должны организовать федеральные органы власти, что представляется нонсенсом. Схожая проблема заключается в том, что, закрепляя делегирование полномочия по предоставлению в пользование природного объекта (т.е. права на заключение соответствующего договора), законодатель не учитывает, что в рамках договорного правоотношения у стороны договора аренды лесного участка возникает целый комплекс прав и обязанностей (обязанность возмещения убытков арендатору, обязанность по предоставлению информации, право на заключение договора на новый срок, право на дачу согласия на залог прав аренды и т. д.). Все эти права и обязанности образуют статус арендодателя с точки зрения частного (гражданского) права. Однако в порядке делегирования передается не статус, а конкретное полномочие, таким образом, возможность реализации указанных выше полномочий органами государственной власти субъектов РФ никак не следует из текущих положений Лесного или Водного кодексов РФ, поскольку об их делегировании речи не идет.

2. Согласно ч. 10 ст. 83 Лесного кодекса, ч. 9 ст. 26 Водного кодекса осуществляется федеральный контроль и надзор за полнотой и качеством реализации переданных регионам полномочий. При этом ни в одном из указанных актов не определено, какие требования будут положены в основу осуществляемых контрольно-надзорных мероприятий (законность, целесообразность, экономическая или организационно-управленческая эффективность и т. д.). Таким образом, следует сделать вывод о невозможности обеспечить стабильность оборота природных ресурсов, поскольку подобная неконкретность требований, которым должна соответствовать деятельность органов власти субъектов Федерации, в будущем может повлечь за собой произвольное прекращение переданных полномочий. Кроме того, ни Лесной кодекс РФ, ни Водный кодекс РФ не отвечают на вопрос о том, каковы последствия прекращения переданных полномочий в случае нарушения органами власти субъектов Федерации требований по их осуществлению, и прежде всего для природопользователей. В частности, остается ли за федеральными структурами право на отмену решения о предоставлении в пользование природного ресурса, принятого органом власти субъекта РФ? Каковы последствия такой отмены для природопользователя? Как следует поступать, если орган государственной власти субъекта Федерации организует проведение аукциона, но до его окончания полномочия по распоряжению лесным фондом у него прекращаются? Означает ли это, что федеральные органы власти становятся правопреемником в части проведения указанного конкурса (аукциона), каким образом оформляется это правопреемство и т. д.

Контрольный механизм также вызывает вопросы относительно возможности и характера влияния федеральных органов власти на «оперативную» деятельность региональных властных структур. Так, п. 3 ч. 9 ст. 83 Лесного кодекса РФ предоставляет право уполномоченному федеральному органу власти вносить обязательные для исполнения предписания об отмене нормативно-правовых актов, принятых в «делегированной» сфере. Пункт 4 ч. 9 ст. 83 Лесного кодекса РФ указывает на право федеральных органов власти направлять обязательные предписания с требованием устранения выявленных нарушений. Такая формулировка может быть истолкована как предоставляющая возможность федеральному органу власти фактически отменять и правоприменительные акты, принятые органом власти субъекта РФ. Во-первых, в случае издания правоприменительного акта (к примеру, решения о предоставлении в пользование лесного участка) с нарушениями устранение нарушений в ряде случаев возможно лишь с устранением, лишением силы соответствующего акта. Во-вторых, используя логический прием толкования a fortiori В юриспруденции он формулируется следующим образом: «Кто управомочен или обязан к большему, тот управомочен или обязан к меньшему». Подробнее см.: Васьковский Е. В. Руководство к толкованию и применению законов. М.: Изд. бр. Башмаковых, 1913. С. 53; Справочно-правовая система «Гарант», придем к выводу о праве федерального органа власти лишения силы не только нормативно-правовых актов, но и, тем более, актов правоприменительных. В условиях, когда «делегационный контроль» федеральных структур процессуально практически не определен (нет сроков выдачи предписаний, порядка их принятия, возможности региональных органов власти оспаривать их или давать объяснения по поводу своих действий и т. д.), участники гражданского оборота находятся в состоянии правовой неопределенности в отношении своего титула (как его наличия, так и его реализации, если она сопряжена с действиями органов власти субъектов РФ) Солдатенков О. О. Делегирование полномочий в механизме реализации права публичной собственности на природные ресурсы // Юрист. 2009. N 1.

Естественно, не может идти речи и о стабильности положения органов государственной власти субъектов РФ, поскольку установленные выше дефекты контрольного механизма в первую очередь затрагивают их деятельность. Тем самым ставится под сомнение эффективность осуществления делегированных полномочий.

3. Делегирование полномочий в сфере реализации права публичной собственности на природные ресурсы нарушает принцип равенства всех форм собственности в связи с закрепленной возможностью посредством принятия федерального закона возложить на субъекта Российской Федерации свои федеральные обязанности по содержанию своего имущества (федеральных природных объектов), с определением расходов на такое содержание по условно рассчитанным нормативам (которые в итоге не соответствуют фактическим затратам), с оставлением за собой права на получение дохода от использования потенциала окружающей природной среды. Во-первых, это с очевидностью нарушает права субъектов РФ и муниципальных образований, поскольку они сами лишены возможности в одностороннем порядке переложить бремя содержания и любые другие полномочия в отношении своего имущества на федеральный уровень. Во-вторых, частный собственник лишен таких преференций, и в одностороннем порядке сбросить бремя содержания имущества, да еще и с сохранением возможности извлекать из него доходы, он не может.

4. Конструкция делегирования, причем как законная (ч. 7 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.), так и договорная (ст. 26.8 указанного Закона), подразумевает возможность индивидуального делегирования. Таким образом, неминуемо возникает проблема обеспечения равенства субъектов РФ, в особенности если наряду с полномочиями Российская Федерация передаст также и право на привлечение в бюджеты субъектов РФ платежей за использование природных ресурсов. Конституционный Суд РФ уже указывал не необходимость обеспечения равенства прав субъектов РФ Постановление Конституционного Суда РФ от 15 июля 1996 г. N 16-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 1 и пункта 4 статьи 3 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года «О дорожных фондах в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. N 29. Ст. 3543. Схема индивидуального делегирования, особенно применительно к вопросам распределения доходов от использования природных ресурсов, вряд ли способствует реализации данного принципа.

Как представляется, наличие такого широкого спектра коллизионных вопросов вызвано попыткой урегулировать «чистым» публичным правом отношения, носящие комплексный, частно-публичный характер, причем в той их части, где публично-правовое регулирование следует применять крайне осторожно.

На наш взгляд, любое «размывание» фигуры собственника, тем более посредством публично-правовых конструкций, используемых для определения статуса публично-властных субъектов (делегирование полномочий, совместное управление и т. п.), обречено на последующие правовые конфликты с участием как публично-властных субъектов, так и природопользователей. С учетом же особого характера природных ресурсов как объектов, выполняющих целый комплекс социально-экономических функций, необходимо минимизировать коллизионную составляющую правоотношений, складывающихся в сфере эксплуатации окружающей природной среды.

Осуществление права публичной собственности — исключительная прерогатива самого собственника соответствующего природного ресурса. Передача правомочий, в т. ч. и публичного собственника, должна осуществляться механизмами частного права, поскольку тем самым реализуется гражданско-правовая часть правосубъектности публичного образования Солдатенков О. О. Делегирование полномочий в механизме реализации права публичной собственности на природные ресурсы // Юрист. 2009. N 1.

Реализация положений ч. 1, п. «в», ст. 72 Конституции РФ представляется в определении основания и порядка участия субъектов Федерации во владении, пользовании и распоряжении природными ресурсами. Прежде всего это должно быть выражением мнения субъекта Российской Федерации или в форме отзыва, заключения и т. п. в отношении решения Российской Федерации как собственника соответствующего природного ресурса, юридически оформляющего его правомочие. Как вариант может использоваться включение представителей субъектов РФ в состав аукционных (конкурсных) комиссий, на основании решений которых предоставляются в пользование природные ресурсы.