О некоторых аспектах подготовки правовых актов к официальному опубликованию в печатном издании «Национальный реестр правовых актов республики Беларусь» и р

О некоторых аспектах подготовки правовых актов к официальному опубликованию в печатном издании «Национальный реестр правовых актов республики Беларусь» и размещению в эталонном банке данных правовой информации

В целях реализации Указа Президента Республики Беларусь от 20 июля 1998 г. № 369 «О Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь» [1] начиная с января 1999 г., а точнее с 5 января 1999 г., когда вышел в свет первый номер, содержавший Конституцию Республики Беларусь и обращение к читателям Главы государства, на Национальный центр правовой информации Республики Беларусь возложены подготовка и выпуск периодического печатного издания «Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь».

Указанное периодическое печатное издание представляет собой журнал (по полиграфическому исполнению — брошюра в мягкой обложке) высокой периодичности (в настоящее время — 26 номеров ежемесячно), распространяемый по подписке и через розничную торговую сеть республиканскими унитарными предприятиями «Белпочта» и «Белсоюзпечать».

В соответствии с Декретом Президента Республики Беларусь от 10 декабря 1998 г. № 22 «Об утверждении Положения об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь» [2] указанному периодическому печатному изданию придан статус официального. Кроме того, официальный статус имеет и его электронная версия, созданная в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 3 июня 2008 г. № 293 «О внесении изменений и дополнения в Указ Президента Республики Беларусь от 20 июля 1998 г. № 369» [3]. Опубликованию в электронной версии печатного издания Национального реестра правовых актов Республики Беларусь (далее — НРПА), т. е. размещению в соответствующей рубрике Национального правового Интернет-портала Республики Беларусь (www.pravo.by), подлежат тексты правовых актов местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов базового уровня, технические и локальные нормативные правовые акты, в то время как в печатном издании публикуются только их перечни.

Учитывая, что глобальная компьютерная сеть Интернет имеет широкое распространение и применение в нашей стране, электронная версия НРПА, наряду с печатным изданием, находит своего пользователя среди правоприменителей, одновременно позволяет минимизировать финансовые и трудовые затраты на издание печатного источника, не ухудшая права граждан и всего общества в целом в части обеспечения официальной правовой информацией.

Более чем 10-летняя история развития и становления печатного издания НРПА как основного и зачастую единственного источника официального опубликования, а также как своеобразной летописи белорусского законодательства отмечена многими значительными вехами. В частности, за прошедшие годы периодичность печатного издания НРПА увеличилась с 8 до 26 номеров ежемесячно (156 номеров в полугодие, 312 номеров в год), причем 14 из них полностью посвящены решениям местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов областного и базового уровней и г. Минска. Эти номера выходят в свет одновременно (с одной датой официального опубликования) с электронной версией на основании технологического регламента дважды в месяц.

Учитывая, что календарный месяц содержит не более 22 рабочих дней, периодичность издания является поистине уникальной, причем не только в Беларуси, но и на территории всего постсоветского пространства.

Электронная версия печатного издания НРПА хотя и не позволяет по понятным причинам увеличить тираж печатного источника, однако выполняет значительную прогрессивную роль в общегосударственном масштабе по ускорению компьютеризации и правовой информатизации нашей страны, обеспечению свободного доступа к официальной правовой информации, а также повышает правовую информированность и культуру наших граждан. Государственный подход в этом вопросе безусловно превалирует над узковедомственным.

Наличие электронной общедоступной версии официального печатного издания НРПА стимулирует подключение все новых и новых пользователей к глобальной компьютерной сети Интернет в регионах, способствует проникновению современных информационных технологий во все сферы жизнедеятельности белорусского общества.

Несмотря на кажущуюся простоту, именно эта задача носит важнейший конституционный характер и очерчена в статье 34 Конституции Республики Беларусь. Кроме того, именно она определяет одну из стратегических долгосрочных целей Национального центра правовой информации Республики Беларусь (далее — НЦПИ).

В связи с изложенным к правовым актам, зарегистрированным в Национальном реестре правовых актов и подлежащим официальному опубликованию в его печатном издании, предъявляются высокие требования по комплексному обеспечению как соответствия их текстов оригиналам (действительным копиям) на бумажных носителях, так и правилам нормотворческой техники, нормам современного русского и белорусского языков, официально-делового стиля и юридической терминологии.

Сформировавшийся в течение последних десятилетий новый вид юридической литературы, выделяемый в настоящее время языковедами как нормативная литература, требует к себе особо пристального внимания со стороны как специалистов-филологов и лингвистов, так и правоведов. И это не случайно. Движение белорусского государства к стабилизации общественных процессов внутри социума требует стабилизации принимаемых актов законодательства и в целом правового поля. Каждый правовой акт, принятый (изданный) государственным органом (должностным лицом), должен быть безукоризненным по всему комплексу параметров: нормы языкознания (орфография, грамматика, пунктуация, стилистика), нормотворческая техника, юридическая терминология, стиль изложения, правила делопроизводства. И, безусловно, текст правового акта должен быть максимально выверен с точки зрения смысловых особенностей, отражающих сущность рассматриваемых вопросов.

Стоит допустить отклонение по одному из упомянутых критериев, как правовой акт в целом утрачивает свой нормативный характер, превращаясь в тривиальную юридическую литературу, не обязательную для применения. Без взаимной корреляции всех указанных требований мы все — и разработчики правовых актов, и издатели, и, что самое главное, правоприменители, не сможем добиться эталонного характера официальной правовой информации.

Подробного анализа заслуживает, по нашему мнению, целенаправленная и планомерная работа, осуществляемая в НЦПИ по следующим важнейшим направлениям:

взаимодействие с государственными органами по повышению уровня и качества подготовки текстов правовых актов, получивших положительное заключение в Министерстве юстиции Республики Беларусь, на этапе редакционно-издательской обработки и подготовки к официальному опубликованию и размещению в эталонном банке данных правовой информации (далее — ЭБДПИ);

интенсификация работ в структурных подразделениях НЦПИ, в частности в управлениях редакционно-издательских работ и формирования банков данных правовой информации, по повышению качества обработки и редакционно-издательской подготовки текстов правовых актов, подлежащих официальному опубликованию в печатном издании НРПА (его электронной версии), проведение многостадийного анализа выполняемых работ и обобщение полученных результатов.

С целью совершенствования практики подготовки текстов нормативных правовых актов, принимаемых (издаваемых) государственными органами, выборочно было проанализировано несколько сотен нормативных правовых актов, опубликованных в печатном издании и размещенных в ЭБДПИ. Результат исследования выявил, что более 70 процентов текстов, поступивших по официальной рассылке, содержат погрешности, неточности и ошибки различной этиологии.

Учитывая особую значимость безошибочного характера официально публикуемой правовой информации, в НЦПИ проведен комплексный анализ всего технологического процесса обработки правовых актов, выявлены уязвимые места, на основании чего внесены изменения в программное обеспечение, доработаны соответствующие программные средства и технологические документы, что позволило минимизировать время внесения правок и корректировок и достичь опубликования в печатном издании и размещения в ЭБДПИ максимально «чистых» текстов.

Работе по повышению качественного уровня публикуемой в официальном печатном издании правовой информации всегда уделялось первостепенное внимание, но в последнее время с учетом значительно увеличившегося входного потока подлежащих опубликованию документов точки максимума все больше смещаются в сторону эталонного характера текстов правовых актов при высокой оперативности их обработки и своевременности предоставления пользователю (подписчику). Задача специалистов НЦПИ — не допустить задолженности по официальному опубликованию и одновременно обеспечить безошибочный ее характер. В нынешних условиях, когда законодательство носит динамичный характер, эта задача требует дополнительного осмысления и взвешенного решения.

Ограничение трудовых ресурсов НЦПИ как государственной организации с учетом возросшего документооборота и объема нормотворчества требует и от нас, и от наших коллег в государственных органах совместных усилий для выработки новых результативных подходов к решению указанной проблемы.

Иными словами, чем лучше текст нормативного правового акта подготовлен в государственном органе, тем успешнее пройдет его юридическая экспертиза и тем быстрее он попадет на страницы официального печатного издания. Ведь это особенно важно, когда речь идет о вступлении в силу правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан и требующих незамедлительного доведения до всеобщего сведения. Практика же предлагает нам примеры, когда специалист-редактор вынужден многократно согласовывать спорные и неоднозначные моменты в тексте правового акта с его разработчиками из государственного органа для обеспечения смысловой стройности и стилистического единообразия изложения акта, в том числе и по узкоспециализированной терминологии, в результате чего обработка правового акта усложняется, удлиняется, что, в конечном итоге, приводит к затягиванию сроков опубликования.

В течение нескольких лет в НЦПИ проводился анализ готовности текстов правовых актов, принятых (изданных) государственными органами, к официальному опубликованию, основная цель которого заключалась в выявлении типичных погрешностей и неточностей, допускаемых как на этапах подготовки проекта правового акта в государственном органе, его юридической экспертизы в Министерстве юстиции Республики Беларусь (главных управлениях юстиции областных исполнительных комитетов), так и при обработке в НЦПИ, путей их устранения и, в конечном итоге, повышения качества текстов предоставляемых пользователям (подписчикам) правовых актов.

Важнейшая задача на сегодняшнем этапе — повышение качества текста правового акта там, где он был создан.

К сожалению, на сегодняшний день ситуация с качеством текстов правовых актов, создаваемых в органах государственного управления, не всегда является удовлетворительной — количество грамматических, орфографических и пунктуационных ошибок по-прежнему велико.

Остановимся на ошибках в применении норм языка. Даже если принять во внимание тот факт, что не во всех нормотворческих органах, особенно сегодня, есть возможность создать отдельные редакционные подразделения (секторы, группы) или предусмотреть соответствующие штатные единицы для предварительной вычитки текстов правовых актов, эта работа все равно должна быть выполнена.

Все проекты правовых документов перед тем, как они попадают на стол руководителю для подписи, должны быть вычитаны редактором либо корректором для устранения редакционно-технических ошибок. При отсутствии в штате корректора либо редактора необходимо заострить на этом внимание разработчиков проектов правовых актов, тем более что в подавляющем большинстве это высокообразованные, компетентные, грамотные специалисты. И высокая интенсивность труда, короткие сроки исполнения многочисленных поручений, общая загруженность не могут быть в данном случае оправданием.

В информационных фондах наших государственных органов не всегда имеются в наличии информационно-справочные и словарные издания, которыми при необходимости могли бы воспользоваться разработчики правовых актов.

Объективный анализ различных видов правовых актов, исследованных в НЦПИ, красноречиво свидетельствует о многочисленных погрешностях и ошибках в текстах правовых актов, особенно в решениях местных исполнительных и распорядительных органов.

Именно редакционно-технические ошибки, корректировка которых возложена на НЦПИ по распоряжению Главы Администрации Президента Республики Беларусь от 14 декабря 1999 г. № 106ра «О совершенствовании нормотворческой деятельности Национального банка, министерств, других республиканских органов государственного управления, областных и Минского городского Советов депутатов, облисполкомов и Минского горисполкома» [4], встречаются в настоящее время чаще всего. Но отследить их в стопроцентном объеме, учитывая непрерывный, конвейерный характер осуществляемого производственного процесса, не всегда представляется возможным. правовой информация нормотворческий текст Неточности редакционно-технического характера: употребление латинской буквы N вместо знака номера №для обозначения регистрационного номера акта, использование символа «,» (запятой) вместо символа «;» (точки с запятой) и другие, можно было бы перечислять еще долго. Дело в том, что подобные, казалось бы, мелочи значительно увеличивают время подготовки текста правового акта специалистами НЦПИ: редактором, корректором и оператором-верстальщиком, что приводит к увеличению длительности обработки документа, задерживает его официальное опубликование, а это зачастую связано с датой вступления правового акта в силу.

Вторая серьезная проблема нашей ежедневной практики — некорректное применение нормотворческой техники. Печально, но факт остается фактом: многие положения Правил подготовки проектов нормативных правовых актов, утвержденных Указом Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 г. № 359 «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности» [5], остаются непонятыми, несмотря на то, что данный Указ действует уже более 6 лет. Сложность изложения некоторых норм указанных Правил отмечалась неоднократно, поэтому многие из них, особенно в регионах, до сих пор не до конца освоены. В настоящее время специалистами Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь подготовлена новая редакция упомянутых Правил с учетом, в том числе, и наработанной нами многолетней практики их применения. Надеемся, что принятие новой редакции Правил будет способствовать уменьшению количества нарушений нормотворческой техники.

Необходимо, по нашему мнению, организовать изучение Правил не только юристами, но и разработчиками правовых актов, ведь именно они закладывают основу правового акта, его суть, и чем меньше ошибок будет в нем, тем быстрее пройдет правовая экспертиза и более легким будет путь к официальному опубликованию. Освоение принципов нормотворческой техники в рамках упомянутого Указа специалистами государственных органов должно быть, по нашему мнению, обязательным признаком готовности к самостоятельной работе.

Отметим тезисно только некоторые, наиболее типичные погрешности. Так, типичным для правовых актов является нарушение норм пункта 54 Правил, где четко регламентировано оформление дат в текстах актов, в грифах «УТВЕРЖДЕНО», «СОГЛАСОВАНО», «Приложение» и т. д. Множество ошибок в текстах правовых актов связано с неточной нумерацией пунктов, ошибочным оформлением глав, разделов, что регулируется пунктом 66 Правил. Первое место по распространенности в текстах правовых актов занимает нарушение норм главы 9 Правил, которой регламентируется применение ссылок на источники официального опубликования. Кроме ошибок нормотворческой техники постоянно встречаются фактические ошибки (неверная дата принятия, неправильно указана ссылка на источник официального опубликования и т. п.), что свидетельствует, скорее всего, об отсутствии в распоряжении разработчиков правовых актов информационно-поисковой системы ЭТАЛОН и невозможности проверить реквизитную часть актов.

Несколько слов об особенностях нумерации структурных элементов в текстах правовых актов. При подготовке проектов нормативных правовых актов следует уделять особое внимание последовательной нумерации структурных элементов и ссылкам на пункты внутри самого правового акта. Зачастую случается так, что, исключая в процессе подготовки проекта пункты (подпункты) и меняя их нумерацию, разработчик забывает исправить ссылки на измененную нумерацию структурных элементов, в результате чего теряется смысловая стройность всего правового акта и размывается заложенная в нем норма права.

Учитывая, что работа с текстами правовых актов в НЦПИ ведется не только с оригиналами бумажных носителей, но и с соответствующими электронными файлами, без которых документ к обработке не принимается, хотим обратить ваше внимание, что на основании Инструкции о порядке взаимодействия Министерства юстиции Республики Беларусь, Национального центра правовой информации Республики Беларусь и главных управлений юстиции областных исполнительных комитетов по вопросам включения нормативных правовых актов в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, а также об особенностях оформления и представления текстов нормативных правовых актов в электронном виде, утвержденной постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь от 26 сентября 2006 г. № 59 [6], к текстам нормативных правовых актов в электронном виде предъявляются определенные требования.

Несоблюдение требований Инструкции приводит к тому, что специалистам по компьютерной подготовке информации и компьютерной верстке управления редакционно-издательских работ приходится вручную переделывать таблицы, что снижает оперативность и значительно увеличивает трудоемкость технологического процесса.

Безусловно, за прошедшее десятилетие в практике подготовки правовых актов в государственных органах произошли существенные изменения в плане соблюдения языковых норм, правил нормотворческой техники, официально-делового стиля и юридической терминологии, однако приведенные примеры свидетельствуют о том, что в целом эта проблема еще существует. Сложившаяся ситуация по-прежнему требует к себе пристального внимания, так как принятый (изданный) нормативный правовой акт является официальным документом государственного органа и в силу этого его текст не должен содержать неточности и ошибки.

Опыт работы НЦПИ по подготовке текстов нормативных правовых актов республиканских органов государственного управления, органов местного управления и самоуправления к официальному опубликованию и размещению в ЭБДПИ позволяет выделить основные, на наш взгляд, пути устранения указанных неточностей и ошибок:

повышение уровня компетенции специалистов — разработчиков проектов правовых актов в государственных органах по вопросам корректного применения правил нормотворческой техники, делопроизводства и юридической терминологии;

создание в государственных органах корректорско-редакторских групп (подразделений) для приведения текстов проектов правовых актов в соответствие с нормами русского (белорусского) языка, выявления терминологических, узкоспециализированных и смысловых неточностей и ошибок и в обязательном порядке — оснащение рабочих мест этих специалистов эталонным банком данных правовой информации ЭТАЛОН;

максимально возможное устранение нарушений правил нормотворческой техники, иных неточностей и ошибок на стадии обязательной юридической экспертизы как в Министерстве юстиции Республики Беларусь, так и в главных управлениях юстиции облисполкомов как один из важнейших факторов повышения качества текстов правовых актов;

максимально полное устранение ошибок редакционно-технического и иного характера в НЦПИ (безусловно, при активном участии органов — разработчиков правовых актов) на этапе редакционно-издательской обработки и компьютерной подготовки к официальному опубликованию и размещению в ЭБДПИ.

В связи с изложенным очевидно, что вопросы подготовки текстов нормативных правовых актов в государственных органах и их обработки в НЦПИ и через 10 с лишним лет после выхода в свет первого номера НРПА по-прежнему актуальны.

Отдельно хотелось бы отметить роль в вышеописанном процессе движения текста нормативного правового акта от создания его проекта до официального опубликования в печатном издании НРПА и размещения в ЭБДПИ Министерства юстиции и главных управлений юстиции облисполкомов, специалисты которых проводят обязательную юридическую экспертизу. Часто приходится слышать от коллег из государственных органов, что они надеются на юридическую экспертизу, где поправят все ошибки. Однако правовая экспертиза — это не контрольно-проверочный этап, призванный отслеживать орфографические, редакционно-технические ошибки и погрешности нормотворческой техники. У правовой экспертизы совсем другие задачи. Эксперт в процессе работы над документом может заметить что-то и поправить, а может и не заметить, ведь поток документов как в Министерстве юстиции, так и в НЦПИ поистине огромный, и мы просто не в состоянии кроме своей непосредственной работы выполнять еще и иные функции.

По нашему глубокому убеждению, текст нормативного правового акта должен выходить из стен государственного органа максимально «чистым» и выверенным как с точки зрения сущности рассматриваемых правовых вопросов и регулируемых правовым актом общественных отношений, так и с точки зрения норм языка, нормотворческой техники и юридической терминологии.

Хотелось бы отдельное внимание уделить такому явлению в нашей работе, как ПОПРАВКА, которая представляет собой корректировочную информацию, обычно на основании экземпляра правового акта (его части), поступающего взамен разосланного и призванного внести в оперативном порядке изменения незначительного, редакционно-технического характера (пропуск буквы, несогласованные падежные окончания, случайные опечатки) в текст документа, уже размещенный в ЭБДПИ и опубликованный в официальном печатном издании. Коллеги обращаются к нам с просьбами о публикации подобных поправок, и мы идем им навстречу, хотя ни одно издание, а тем более — официальное, поправки не украшают. Однако поправка не должна и не может содержать изменения в нормы права, например исключение либо добавление слов, предложений, целых структурных элементов, изменение числовых показателей и т. п. В новую редакцию упомянутых Правил планируется включить нормативное предписание о том, что государственные органы (должностные лица) в случаях выявления неясностей и различий в содержании актов, а также противоречий в практике их применения:

в отношении актов, принятых (изданных) самими государственными органами (должностными лицами), обеспечивают внесение в них необходимых изменений и (или) дополнений либо осуществляют их официальное толкование путем принятия соответствующих актов;

в отношении актов, принятых (изданных) другими государственными органами (должностными лицами), вносят в установленном законодательством порядке предложения о внесении в них необходимых изменений и (или) дополнений либо об их официальном толковании.

На основании проведенного анализа готовности текстов правовых актов, принимаемых государственными органами, к официальному опубликованию в печатном издании НРПА и его электронной версии, а также к размещению в ЭБДПИ можно сделать вывод, что в целом практика издания Национального реестра правовых актов позитивно сказывается на качестве подготовки текстов правовых актов государственными органами, так как общее количество допускаемых ошибок и неточностей неуклонно снижается. Однако процесс этот можно и нужно ускорить.

1. О Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь: Указ Президента Респ. Беларусь, 20 июля 1998 г., № 369 // Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Респ. Беларусь. — 1998. — № 20. — Ст. 53.

2. Об утверждении Положения об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь: Декрет Президента Респ. Беларусь, 10 дек. 1998 г., № 22 // Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Респ. Беларусь. — 1998. — № 35. — Ст. 888.

3. О внесении изменений и дополнения в Указ Президента Республики Беларусь от 20 июля 1998 г. № 369: Указ Президента Респ. Беларусь, 3 июня 2008 г., № 293 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2009. — № 135. — 1/9739.

4. О совершенствовании нормотворческой деятельности Национального банка, министерств, других республиканских органов государственного управления, областных и Минского городского Советов депутатов, облисполкомов и Минского горисполкома: распоряжение Главы Администрации Президента Респ. Беларусь, 14 дек. 1999 г., № 106ра.

5. О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности: Указ Президента Респ. Беларусь, 11 авг. 2003 г., № 359 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2003. — № 92. — 1/4856.

6. Об утверждении Инструкции о порядке взаимодействия Министерства юстиции Республики Беларусь, Национального центра правовой информации Республики Беларусь и управлений юстиции областных исполнительных комитетов по вопросам включения нормативных правовых актов в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, а также об особенностях оформления и представления текстов нормативных правовых актов в электронном виде: постановление Министерства юстиции Респ. Беларусь, 26 сент. 2006 г., № 59 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2006. — № 160. — 8/15 077.