Государственный служащий в России: исторический опыт развития и современность (на материалах Министерства здравоохранения)

Оглавление Введение Глава 1. Исторический опыт становления и развития государственного служащего

1.1 Государственный служащий: прошлое и настоящее

1.2 Проблемы реформирования государственной службы

Глава 2. Государственная служба в Министерстве здравоохранения Челябинской области

2.1 Правовое положение государственного служащего

2.2 Направления совершенствования государственной службы в Министерстве здравоохранения Челябинской области Заключение Список использованных источников и литературы

Государственная служба — это сложная и постоянно развивающаяся система, многогранный и творческий процесс, в котором нет ведущих или второстепенных элементов, каждый играет свою роль и при этом несет полную ответственность за качество и эффективность своей административно-исполнительной или законотворческой деятельности. Без такой службы ни один орган власти не только не сможет эффективно работать, но и вообще существовать. Надежность, стабильность и эффективность власти определяется профессионализмом, компетентностью обеспечивающих ее структур, качеством организации и функционирования государственной службы.

Если мы стремимся к тому, чтобы государство было правовым и демократическим, то нужно добиваться того, чтобы на государственной службе были задействованы образованные, высококомпетентные и непримиримые ко всякого рода нарушениям, начиная от закона и заканчивая морально-этическими нормами, граждане.

Всему этому способствуют совершенная и полноценная система государственной службы, формирование которой происходит в настоящее время. Процесс — очень сложный и трудоемкий, поскольку все элементы системы «государственная служба» долгое время существовали и действовали автономно, и каждый из них выполнял свои специфические функциональные обязанности. Свести их к общему знаменателю пока еще не удалось.

С избранием Д. Л. Медведева Президентом Российской Федерации и началом работы нового состава Правительства во главе с В. В. Путиным, взявшимся за реформу государственной службы в 2000 г., властная структура, как никогда еще в истории новой России, будет мощной и крепкой. Принятие руководством Российской Федерации масштабных задач по модернизации социально-экономического, политического и правового устройства страны и период до 2020 г. требует от работников государственных органов как федерального, так и регионального уровней большей ответственности и компетентности. Это, в свою очередь, повлечет кардинальную оптимизацию деятельности структур государственной службы. Многовековая история государственного строительства, начиная от единого древнерусского государства и заканчивая современностью, доказала, что цивилизованное государство не может эффективно функционировать без высокопрофессионального аппарата и соответствующим образом выстроенной государственной службы. Все эти факторы, рассматриваемые комплексно, актуализируют тему исследования.

Актуальность исследования также обусловлена тем, что без создания научно обоснованной и действенной системы государственной службы российское государство будет не способно выполнять свои общесоциальные функции, невозможно будет уменьшить количество правонарушений, проявлений бюрократизма и коррупции среди государственных служащих, а также повысить профессионализм государственных служащих. Соответственно, исходя из успешности реализации как инновационных тенденций, так и учета исторического опыта развития системы государственной службы, определяется эффективность ее функционирования в Российской Федерации.

Объект исследования — Министерство здравоохранения Челябинской области.

Предмет исследования — положение государственных служащих в Министерстве здравоохранения в Челябинской области.

Цель исследования — анализ исторического опыта и современных направлений деятельности государственного служащего в России.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

исследовать исторический опыт становления и развития государственного служащего;

исследовать проблемы реформирования государственной службы;

анализ системы мотивации и стимулирования труда государственных служащих в Министерстве здравоохранения Челябинской области;

выявить проблемы и направления совершенствования мотивации и стимулирования труда государственных служащих в Министерстве здравоохранения Челябинской области.

Глава 1. Исторический опыт становления и развития государственного служащего

1.1 Государственный служащий: прошлое и настоящее

Первые признаки государственной службы как особого вида деятельности «по обеспечению исполнения полномочий» государства, возможно не всегда тщательно просматриваемые, а полому пропущенные некоторыми исследователями, по моему мнению, стали появляться в России ко времени образования Древнерусского государства, именуемого Киевской Русью.

Проанализировав процесс формирования государственной службы в Киевской Руси, следует отмстить, что далеко не все ученые, изучающие проблемы государственной службы в Российской Федерации, говоря об ее истоках, сочли нужным упомянуть о наличии этой службы в древнерусском государстве. Большинство из них первые признаки государственной службы в России усмотрели лишь в эпоху правления Петра I.

Конец XVII — начало XVIII в. характеризуется переходом от службы государю к государственной службе. В начале XVIII в. завершается продолжавшееся в течение предыдущего столетия превращения отдельных поручений — приказов верховной власти в постоянные должности. Эти перемены законодательно закреплены 24 января 1722 г. Табелью о рангах. Приняв Табель о рангах, законодатель почти, на два века запустил механизм формирования личного состава государственного аппарата. Архипова Т. Г., Румянцева М. Ф. История государственной службы в России XVIII — XX века: Учебное пособие. М.: Рос. гос. гуманит. ун-т, 2010. С. 15.

Из наиболее значимых законодательных актов допетровской эпохи необходимо выделить Соборное уложение 1649 г., которое регламентировало все основные стороны жизни и деятельности государственных учреждений два последующих века. В целом деятельность государственных служащих по организации государственного строительства в России больше тяготела к абсолютизму, который окончательно оформился в правление Петра I. При абсолютизме глава государства рассматривался с юридической точки зрения как единственный источник законодательной и исполнительной власти.

С приходом к власти в России Петра I начался интенсивный поиск новых, более эффективных методов работы государственных служащих, а также более совершенных форм организации государственного аппарата. Наиболее значимым с законодательной точки зрения событием, придавшим государственной службе подлинно государственное предназначение, стал «Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, в котором классе чипы и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чип между собою, однако воинские выше прочих, хотя б и старее, кто в ином классе пожалован был», утвержденный Петром I 24 января 1722 г.

Создавая иерархию чинов для государственных служащих, Петр I взял за основу распределение должностей по классам воинских званий и ввел понятие «чиновник», т. е. человек, обладающий чином по Табели о рангах.

Реформирование государственной службы в период преобразований первой четверти XVIII в., изменение принципов комплектования и чинопроизводства государственных служащих, введение Табели о рангах положили начало новому этапу корпоративизации государственных служащих, который так же, как и применительно к XVII в., можно рассматривать в качестве этапа формирования бюрократии, но уже на иной основе. В первые десятилетия существования Табели о рангах почти не подвергался корректировке, поскольку результаты еще не были видны. И только после проведения переписей государственных служащих в 50-х годах XVIII в., законодательство в сфере формирования социального состава государственных служащих активизировалось.

Политика в сфере приема на службу, чинопроизводства имела во второй половине XVIII в. явно продворянский характер. Но, не смотря на все законодательные усилия, правительству не удавалось противостоять притоку в государственный аппарат выходцев из непривилегированных сословий, и оно было вынуждено в конце XVIII в. принять ряд мер для обеспечения особого юридического статуса чиновников недворянского происхождения, в частности выходцев из податных сословий. В этот же период складывались и особые источники материального обеспечения этой социальной группы — вводились постоянное денежное жалованье для всех категорий чиновничества и пенсион.

Подводя итого становления государственной службы в XVIII в. можно сделать следующие выводы:

— на протяжении XVIII в. наблюдалось противоборство двух тенденций: с одной стороны, государственные служащие стремились обособиться от прочих социальных групп, а с другой, власти хотели обеспечить преобладание дворянства на государственной службе;

— изменения социального состава государственных служащих, постепенно происходившие на протяжении всего XVIII в. в соответствии с принципами Табели о рангах, усугубились в результате проведения губернской реформы 1775 г., что заставило правительство активизировать политику в сфере регулирования социального состава и имущественного обеспечения государственных служащих;

— в последней четверти XVIII в. для выработки и проведения политики по отношению к чиновничеству была налажена система его учета, действовавшая вплоть до революции 1917 г.;

— исследование состава семей чиновников, социального происхождения их жен и служебной карьеры их сыновей позволяет сделать вывод об устойчивом характере происходивших в их среде в рассматриваемый период социальных изменений.

В течение всего XIX в. престиж военной службы был настолько велик, что абсолютное большинство дворян мужского пола предпочитали получить военное образование и хотя бы несколько лет прослужить в гвардейских частях, в армии или на флоте. Затем можно было перейти на гражданскую службу, куда охотно принимали бывших офицеров.

Российские императоры сами были военными, получали военное воспитание и образование. Естественно, что их эстетические представления передавались всему служивому сословию. Культ мундира процветал: расшитый, сверкающий золотом и серебром гусарский мундир был несравненно красивее гражданского фрака, полукафтана или сюртука. «И хотя маменьки предпочитали солидных женихов во фраках, сердца их дочерей склонялись к лихим поручикам и ротмистрам», — писал Ю. М. Лотман.

Начальное военное образование будущие офицеры получали в кадетских корпусах (в 60−70 годах XIX в. — военные гимназии), поступая затем, как правило, в юнкерские или военные училища.

Окончившие военные училища по 1-му разряду производились в поручики и имели преимущество в чинопроизводстве в один год. Окончившие по 2-му разряду производились в поручики и распределялись в воинские части, расположенные в отдаленных районах империи. Окончившие по 3-му разряду направлялись в войска унтер-офицерами и производились в офицеры уже без экзаменов через полгода.

Конец XIX и начало XX вв. является особым этапом в истории государственной службы России, когда был введен принцип комплектования полиции по «найму» взамен направления на службу в полицию солдат и унтер-офицеров, признанных негодными к военной службе.

Обычно выработке конкретного понятия предшествуют дискуссии специалистов, в государственную практику понятие «государственный служащий» вводиться соответствующим нормативным актом. Нельзя сказать, что в СССР дискуссий не было, скорее даже наоборот — проблема понятия «государственная служба», «государственный служащий», «государственный орган» и им подобных была головной болью отечественных правоведов. Каждый из них предлагал собственное определение, что вело к разнобою в его трактовке.

Среди юристов, например, шел постоянный спор о том, кого считать госслужащим.

Участники одной из дискуссий, договорились о том, что рабочие своим трудом участвуют в производстве материальных ценностей, а государственные служащие — либо непосредственно, либо в качестве вспомогательных работников — выполняют государственные функции. Таким образом, государственными считались те служащие, которые работали в любой государственной организации. Действительно в условиях жесткой централизации, тотального огосударствления на службе у государства находилось все работающее население, даже служащие в аппарате общественных организаций.

После Октябрьской революции новая власть радикально изменила подходы к правовому регулированию государе risen пой службы. 11 (23) ноября 1917 года за подписью Я. М. Свердлова был принят декрет ЦИК Советов рабочих и солдатских депутатов «Об уничтожении сословий и гражданских чипов», а 16 декабря 1917 года за подписью В. И. Ленинадекрет CНK «Об уравнении всех военнослужащих в нравах». Были упразднены классные чипы, воинские придворные звания, ученые степени и звания. Что касается классных чинов, то они возродились лишь через 75 лет. Воинские же звания, ученые степени и научные звания молодой Советской Республике вскоре понадобились вновь и были восстановлены.

Советская власть первыми же своими декретами разрушила дореволюционную правовую базу госслужбы. Слова «чиновник» и «бюрократ» перейдя в разряд ругательств, стали употребляться в одном контексте.

Первое время служба регулировалась отдельными разрозненными актами, а 21 декабря 1922 г. были приняты до сих пор не отмененные Временные правила о службе в госучреждениях и на предприятиях. Сначала они действовали на территории Российской Федерации, затем и всего государства.

Наряду с регламентацией правила содержали ряд запретов: поступать на госслужбу лицам, лишенным такового права по судебному приговору; состоящим в родстве — в случае подчиненности одного родственника другому; выступать в качестве третьих лиц по делам учреждений и предприятий, в которых они состояли на службе; вступать с учреждениями и предприятиями, в коммерческие отношения. Правила обходили стороной вопрос о партийной принадлежности госслужащего. Судя по тексту документа, авторы Временных правил были знакомы с дореволюционным законодательством о госслужбе — заимствования из него очевидны.

Отдельные стороны правового положения государственных служащих затрагивались во всех Конституциях СССР и союзных республик — в статьях, имеющих отношение к любому гражданину страны, например, о соблюдении законов, о дисциплине, об уважении прав личности, об охране и укреплении социалистической собственности.

Значительный объем служебных отношений регулировался основами законодательства о труде, кодексами законов о труде союзных республик, нормативными актами о правительстве, о центральных учреждениях, о местных Советах.

Со временем установились четыре вида ответственности госслужащих: уголовная, административная, дисциплинарная, материальная.

В советский период российского государства, несмотря на столь резко негативное отношение в начале зарождения молодой власти к государственным служащим, государственная служба все-таки существовала. К ней относили тех граждан, которые работали в государственных органах, предприятиях, учреждениях и организациях. Служащий, в отличие от рабочего, крестьянина, занимал государственную должность, пользовался распорядительными и регулирующими полномочиями.

Понятие «государственный служащий» того времени определялось следующим обратом: такими «являются советские граждане, работающие в государственных организациях, занимающие в них должности, но назначению, выборам или в ином, установленном законом порядке, наделенные соответствующими должностными полномочиями, действующие по поручению государства в целях практического осуществления его задач, получающие определенную плату за свой труд».

Следует отметить, что, несмотря на многовековой период существования в России государственной службы, она по многим юридическим, «экономическим и другим причинам не получила полноценного развития, не достигла высокой степени институциализации и не всегда была адекватна запросам государства. Более того, в советский период своего существования она была в значительной степени заформализована.

В течение 1992;1993 гг. в правительственных структурах с привлечением специалистов разрабатывалась концепция реформирования государственной службы, которая была опубликована 23 декабря 1993 г. в виде тезисов в «Российской газете». Авторы концепции отмечали, что в России начала 90-х годов «невозможно четко и ясно отделить государственную службу от других видов деятельности и от других социально-правовых институтов». Они предлагали создать нормативную базу госслужбы, которая должна основываться на сочетании мирового опыта и обычаев, традиций народов России; сформировать высокопрофессиональный, высокоморальный корпус государственных служащих, «независимых в своей деятельности от политической конъектуры и личных пристрастий и влияний»; упорядочить систему органов госслужбы; реорганизовать систему финансирования госслужбы, сделать ее рациональной и открытой для общественного контроля; формировать в общественном мнении положительный образ госслужбы и госслужащего.

Предлагались и этапы реформирования:

1. Конституциирования института федеральной государственной службы;

2. Установление статуса федерального госслужащего;

3. Систематизация и унификация прохождения государственной службы;

4. Формирование единой системы государственной службы Российской Федерации.

В их реализации должны были участвовать обе ветви власти.

Почти одновременно с публикацией тезисов концепции «Реформирование государственной службы» президент Российской Федерации подписал указ, утверждающий положение о федеральной государственной службе.

Многие специалисты по проблемам современной государственной службы, считая этот указ временным, промежуточным, отказываются от его анализа. На мой взгляд, это не совсем верно: во-первых, вводимое им положение было первым в ряду документов такого рода, во-вторых, при отсутствии федерального закона о федеральной государственной службе оно остается действующим.

Вопрос о прохождении службы государственными служащими в советском государственном аппарате также представляет трудность для исследования — как отмечалось выше, государственная служба почти не имела собственной законодательной базы. Исключение составляла военная служба; известная специфика имела место в прохождении службы в органах суда и прокуратуры, в ведомстве иностранных дел.

Вскоре после октябрьской революции — 31 января 1918 г. Декретом СНК РСФСР был установлен общий для всех порядок приема на работу через биржу труда, но уже вскоре для лиц, принимаемые на ответственные должности и должности, «требующие политического доверия», допускалась иная процедура поступления: они могли быть приглашены «политическими руководителями» учреждений.

Административный акт назначения следовал после «политического решения». Почти также решался вопрос об увольнении и перемещении. При перемещениях, получивших название «переброски», диапазон которых был необычайно широк, редко учитывались желания самих перемещаемых. При Сталине долгое нахождение на одном посту, например в наркоматах-министерствах, было не частым явлением. Проводившиеся в соответствии с рядом нормативных актов аттестации носили формальный характер — снять с должности можно было и без этой процедуры.

Продвижение по службе, оценка деятельности служащего зависели от воли вышестоящего начальника, но в первую очередь учитывалось мнение «руководящей и направляющей силы» в государстве — партийного аппарата.

Оплата труда государственных служащих сложилась не сразу. Проследить этот процесс можно лишь по оплате труда чиновников очень высокого ранга, так как известно, советская статистика любила средние показатели, когда суммировалась заработная плата министра и нескольких малооплачиваемых служащих.

Процедура увольнения с государственной службы оформлялась в соответствии с действующим Кодексом законов о труде и специальными постановлениями правительства, регулирующими прохождение службы в некоторых ведомствах. Со смертью Сталина ссылки, тюрьмы, иные репрессивные меры ушли в прошлое. Неугодных, провинившихся или не правившихся «наказывали» переводом с партийной или хозяйственной работы на дипломатическую или профсоюзную. Чиновники высокого ранга чаще всего «умирали стоя»; при выходе на пенсию союзного, республиканского или местного значения госслужащим сохранялись многие льготы и блага. Персональные пенсии иногда превышали среднюю заработную плату по стране.

Зарплата, льготы, привилегии существенно возрастали по мере продвижения чиновника по номенклатурной лестнице. С каждой новой ступенькой карьеры его благосостояние улучшалось. может быть, «кавалерийские атаки» на реки, степи и озера в какой-то степени объясняются честолюбием, желанием отличиться, быстрее подняться наверх. Гришковец А. А. Проблемы правового регулирования и организации государственной гражданской службы в Российской Федерации: Автореф. дис.М.:2000.С.22.

Современное законодательство о государственной службе новой России начало оформляться с вступления в силу Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» № 119-ФЗ от 31 июля 1995 г. Федеральный закон от 31.07.1995 № 119 — ФЗ «Об основах государственной службы в Российской Федерации"// Российская газета. 1995. 03 августа. № 149.

Полноценное восстановление государственной службы как профессиональной сферы осуществляется в стране с 1995 г. с начала законодательного действия и развития в повой России настоящей, а не формализованной государственной службы.

Признание большинством ученых законодательного оформления понятия государственной службы, содержащегося в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации», взято как основа для дальнейшего развития научных взглядов па проблему государственной службы.

При рассмотрении понятия «государственная служба», получившее законодательное закрепление в п. 1 ст. 1 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», констатировано, что это должности в органах государственной власти с денежным содержанием из средств государственного бюджета, государственное установление, определяющее статус и содержание должности.

По мнению ряда ученых, в этом законе не учитывается взаимосвязь и взаимозависимость между государством, государственной властью, государственным аппаратом, государственным управлением и государственной службой. Последней осталась вспомогательная роль, призванная обеспечивать исполнение полномочий государственных органов. Рациональность и эффективность управления со стороны государственных органов оказались вне поля зрения законодателя, который сосредоточился лишь па проблемах аналитического, информационного, организационного обслуживания власти. Это разрушило целостность государственной службы и превратило ее в некую абстрактную сумму обслуживающих аппаратов локализованных и отдельных друг от друга государственных органов. Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы. М.:НОРМА. 2008. С. 34.

После всего выше сказанного стоит сделать вывод, что ни в СССР, ни в РСФСР законодатель не удосужился определиться с такими понятиями, как государственная должность, государственная служба, государственный служащий, создать полноценную правовую базу государственной службы.

Существовавшая до недавнего времени практика подбора и расстановки кадров была основана на номенклатуре, представлявшей собой перечень должностей в аппарате партийных, государственных и общественных организаций, при приеме на которые требовалась санкция соответствующего партийного органа. Советская номенклатура была тайной, всеохватной, монополизированной одной партией в течение более семидесяти лет. Высшее чиновничество целиком и полностью зависело от пристрастий лидера партии и его окружения. Под номенклатурным контролем находились и чиновники низовых звеньев государственного аппарата. В условиях многопартийной системы наличие перченей «политических назначенцев» — явление не только обычное, но и обязательное.

В США, например, в двух самых крупных партиях такой перечень насчитывает 700−800 единиц. Давно и почти повсеместно компетенция назначения на наиболее ответственные государственные должности разделена между президентом, парламентом, правительством, другими субъектами политики, в чем и заключается суть номенклатурного подхода.

При всех недостатках советской государственной службы в ней было и такое, что не позволяет оценивать ее только негативно: ограничение коррупционных импульсов, служение Отечеству, организация подготовки кадров и повышение квалификации чиновничества при бесспорной идеологизации последних.

Понятие в 1993;1998 гг. нормативных актов о государственной службе имеет огромное значение для ее становления. Сделаны первые шаги на этом пути, следующие должны привес к созданию подлинно демократической правовой базы государственной службы, что сделает ее «прозрачной». С таким трудом завоеванная гласность должна прийти и в эту сферу.

Государственная служба — служба публичная, и существует она на средства налогоплательщиков, которые должны знать обо всех сторонах государственной практики в отношении этого института из официальных источников, а не зависеть от информированности отдельных журналистов. Материальное обеспечение госслужащего должно быть узаконено на общефедеральном уровне, законодательство же субъектов федерации должно учитывать федеральные нормы.

Можно выделить три этапа развития государственной службы в конце XX — начале XXI века. На ее развитии отражались все сложности и противоречия, которые возникали в стране в связи с быстрым и во многом стихийным переходом к новым экономическим и общественным отношениям. Первый этап — 1992;1995 гг.; второй — 1996;1998 гг.; третий -1999; до настоящего времени.

На первом этапе реформ инициативная группа специалистов объединилась вокруг идеи создания централизованной организации, ответственной за разработку и осуществление общегосударственной политики в области государственного управления и государственной службы. Он заканчивается принятием 31 июля 1995 г. Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» № 119-ФЗ.

В отличие от первого этапа становления и реформирования современной государственной службы в России, который был инициирован группой ученых и практиков, на втором этапе реформа государственной службы уже рассматривается как составная часть административной реформы. В качестве инициаторов выступает группа специалистов в области государственного управления под руководством М. Л. Краснова.

На этом этапе на первый план вышла задача разработки «идеологии» реформ. В связи с этим была проведена работа по созданию теоретической модели и основных принципов административной реформы и, в том числе, реформы государственной службы.

Была выдвинута идея создания истинно публичной государственной службы, призванной обслуживать интересы нарождающегося гражданского общества. Отход от «государевой службы» должен был включать в себя работу над повышением социальной активности государственной службы, ее престижа и эффективности, а также четкую ориентацию на обслуживание интересов граждан и их объединений.

Второй этап реформ обусловил необходимость выработки этических и моральных регуляторов поведения государственных служащих. Сейчас уже можно констатировать, что данная идея нашла свое воплощение лишь пять лет спустя, а именно в марте 2002 г., когда Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации впервые приступила к обсуждению «Кодекса поведения государственных служащих Российской Федерации».

Третий этап реформ 1999;2011 гг. стал переломным в реформировании государственной службы России. Впервые тема реформирования государственного аппарата формулируется в предвыборной программе основного кандидата па пост Президента Российской Федерации. Па третьем этапе были учтены все проблемные и слабые места предыдущих этапов реформ. Важнейшим шагом вперед стало подключение «административного ресурса» в лице Центра стратегических разработок (ЦСР), которому были делегированы многие полномочия, которых не хватало экспертам ранее.

Имея статус предвыборного штаба В. В. Путина, ЦСР смог получить соответствующие ресурсы и заручиться поддержкой власти. Это давало дополнительные гарантии тому, что очередная программа не будет «положена под сукно», а найдет свое воплощение на практике.

С приходом к руководству страной Президента Российской Федерации В. В. Путина работа над укреплением вертикали власти была выведена па более высокий качественный уровень, включая деятельность по созданию нового законодательства о государственной службе.

Результатом стало принятие 27 мая 2003 г. Федерального закона № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», который сменил Федеральный закон от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации». Также был внесен ряд новшеств, содержащихся в других нормативно-правовых актах.

Во-первых, новый Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» Федеральный закон от 27.05.2003 № 58 — ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации"// Российская газета. 2003. 31 мая. № 104. устранил неясность, которая до этого имелась в вопросе о статусе военнослужащих, проходивших службу не в государственных органах, а в воинских частях и соединениях, а также о лицах, проходивших службу не в государственных органах, а в учреждениях правоохранительной системы и имевших специальные звания и классные чины (сотрудники правоохранительной службы).

Согласно Закону oт 31 июля 1995 г. к государственным служащим относились только лица, замещавшие государственные должности государственной службы в государственных органах, а не в любых государственных организациях. Теперь согласно Закону от 27 мая 2003 г. воинские должности учреждаются в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства, а должности правоохранительной службы — в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Поэтому лица, замещающие названные должности, теперь также относятся к государственным служащим. Во-вторых, в Законе от 27 мая 2003 г. (ст. 1) дается новое определение понятия «государственная служба», уточняющее предназначение деятельности государственных служащих. Алехин А. П., Кармалицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М.: НОРМА. 2010. С. 175.

В-третьих, Закон от 27 мая 2003 г. установил новую систему государственной службы Российской Федерации. Эта система включает в себя три отдельных ее вида — гражданскую, военную и правоохранительную. Оценивая историю реформ, можно сделать вывод о том, что именно сейчас появляется основная предпосылка для успешного старта реальных реформ государственной службы. Широкомасштабное обсуждение проблемы необходимости изменения системы государственной службы в России, которое удалось инициировать, сформировало общественное мнение и создало давление со стороны общества на государство, вынуждая его начать активные действия по саморазвитию.

В настоящее время, как известно, задача высокоэффективной организации работы всей системы государственной службы, являющаяся, по моему мнению, фундаментом государственных органов Российской Федерации и ее субъектов, находится в центре внимания Президента и Правительства Российской Федерации. Потому что от качественного выполнения этой ключевой проблемы во многом зависит, выйдет ли Россия на новый уровень экономического, политического и социально-культурного развития, произойдет ли ее становление как демократического федеративного правового государства.

С принятием Закона «О системе государственной службы Российской Федерации» были ликвидированы многие противоречия в законодательстве. Воинские должности учреждаются в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства, а должности правоохранительной службы — в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Поэтому лица, замещающие названные должности, теперь уже относятся к государственным служащим.

В Законе № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. изменилось законодательное толкование понятия «государственная служба». Если во второй статье Федерального закона № 119-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» под государственной службой понималась профессиональная деятельность государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации, то теперь, по мнению Д. М. Овеянко, в качестве государственной службы рассматривается их профессиональная служебная деятельность по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов. Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации. М.:СПАРК. 2008. С. 132.

Как отмечено выше, закон от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» установил новую систему государственной службы в нашей стране. Она включает в себя три отдельных вида государственной службы: гражданскую, военную и правоохранительную. Различия между ними проводятся по функциональным признакам должностей, а не по государственным органами. Согласно п. 3 ст.8 Закона, в федеральном государственном органе могут быть учреждены должности государственной службы различных видов службы.

Например, рассмотрим Министерство внутренних дел Российской Федерации. В его составе есть должности федеральной государственной гражданской, военной и правоохранительной служб. В соответствии с п. 2 и 3 ст. 2 нового закона, государственная гражданская служба подразделяется на два уровня: а) федеральную государственную гражданскую службу; б) государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации. И военная, и правоохранительная служба наряду с государственной гражданской службой считаются видами федеральной государственной службы.

Деление государственной службы на различные виды обуславливает необходимость существования не только базового Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», по и федеральных законов о видах службы и многих иных нормативных правовых актов, регулирующих особенности каждого из этих видов службы.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года)// Российская газета. 2009. 21 января. № 7. установление общих принципов организации системы органов государственной власти отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Вопросы регулирования государственной службы субъектов Российской Федерации находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом собственно организация государственной гражданской службы субъекта Федерации — это компетенция самого субъекта Российской Федерации.

Принятие нормативных правовых актов в сфере государственной службы как на федеральном, так и на региональном уровнях в соответствии с конституционными принципами разграничения компетенции должно обеспечивать единство системы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также соответствующий принцип единства системы государственной службы, закрепленный федеральным законом.

Реализация принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы. Федеральными законами могут быть предусмотрены также другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их особенности.

В настоящее время деятельность государственных служащих регулируется Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Федеральный закон от 27.07.2004 № 79 — ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации"// Российская газета. 2004. 31 июля. № 162.

1.2 Проблемы реформирования государственной службы

Проблема реформирования государственной службы Российской Федерации в современный период управления страной возникла не случайно. Необходимость ее решения программными методами обосновывается целым рядом факторов, прежде всего относящихся к проблемам количественного и качественного состояния кадрового состава государственной службы.

Необходимо оптимизировать численность государственных служащих путем внедрения на государственной службе новых методов управления, поскольку в последние годы наблюдается рост численности государственных служащих государственных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих органов местного самоуправления. Агапов А. Б. Административное право. М.:НОРМА. 2010. С. 548.

На государственной службе сложилась половозрастная структура, не соответствующая половозрастной структуре занятого населения страны. Так, на начало 2007 г. в общей численности государственных служащих, замещающих государственные должности, женщины составляли более 70%, в органах исполнительной власти — 71,8%, в аппаратах органов судебной власти и прокуратуры — 67,6%, в аппаратах органов законодательной власти 55,8%, в аппаратах иных государственных органов — 55,4%. Такой сравнительно высокий процент женщин в аппаратах государственных органов объясняется преобладанием женщин на государственных должностях, отнесенных к старшим и младшим группам должностей.

Средний возраст государственных служащих, замещающих государственные должности, составляет 40 лет. Несколько моложе кадровый состав в аппаратах федеральных судов и органов прокуратуры Российской Федерации (средний возраст — 37 лет). Лица пенсионного возраста среди государственных служащих составляли 3,5%.

Более 30% государственных служащих в аппаратах законодательных и иных государственных органов имели возраст 50 лет и старше, из них лица пенсионного возраста в этих органах составляли соответственно 11,1 и 6,9%.

Таким образом, в течение ближайших 10 лет может произойти высвобождение более половины государственных служащих, замещающих ключевые должности, при невозможности замещения этих должностей следующим поколением государственных служащих, имеющих достаточный опыт работы на государственной службе и необходимую квалификацию.

Государственные служащие еще не в полной мере отвечают требованиям образовательного уровня по замещаемым должностям.

Сохраняется тенденция к увеличению числа государственных служащих, чье профессиональное образование не соответствует квалификационным требованиям по замещаемой должности. Так, не имеют профессионального образования 26,7 тыс. человек, или 4,6% от численности государственных служащих, замещающих должности, имеющие зачастую обеспечивающие функции. Ноздрачев А. Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы // Законодательство и экономика. 2010. № 2.

К началу разработки Программы переподготовка и повышение квалификации федеральных государственных служащих осуществлялись за счет средств федерального бюджета. При этом средства на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в федеральном бюджете не предусматривались.

Одним из самостоятельных факторов, послуживших причиной начала реформирования государственной службы Российской Федерации, была необходимость дальнейшего совершенствования системы оплаты труда государственных служащих.

По сравнению с трудом руководителей и специалистов органов управления в негосударственном секторе экономики труд государственных служащих недооценен. Небольшая дифференциация в оплате труда государственных служащих, предусмотренная законодательством, слабо стимулирует эффективность их служебной деятельности.

Такая разница в размерах оплаты труда между государственными, муниципальными служащими и работниками негосударственного сектора экономики затрудняет привлечение на государственную, муниципальную службу квалифицированных специалистов и руководителей, приводит к оттоку государственных служащих в негосударственный сектор экономики (особенно это касается наиболее востребованных профессий, специальностей и возрастных категорий), что снижает эффективность деятельности государственных органов, ухудшает профессиональный и половозрастной состав государственных служащих.

Сложившееся до недавнего времени состояние государственной службы выявляет и другие негативные тенденции ее развития.

Так, поступление граждан на государственную службу и должностной (служебный) рост государственных служащих нередко зависят от личного отношения к ним руководителя государственного органа, а не от профессионального уровня и деловых качеств государственных служащих.

Кроме того, частая смена руководителей государственных органов приводит к очередному изменению структуры этих органов, зачастую неоправданному увольнению государственных служащих, приему на государственную службу граждан, профессионально слабо подготовленных к управленческой и организационно-распорядительной деятельности. Поэтому качество подготавливаемых соответствующих управленческих документов и решений во многих случаях является неудовлетворительным.

Есть и другие проблемы, относящиеся к необходимости реформирования государственной службы Российской Федерации. Среди них следует отметить недостаточную правовую регламентацию деятельности государственных органов, слабый контроль со стороны гражданского общества.

Утратили силу прежние нормы морали и идеологического воздействия, регулировавшие поведение работников органов государственной власти и управления и ставившие барьеры на пути злоупотреблений, коррупции, произвола в этих органах. Демин А. А. Государственная служба. М.: НОРМА, 2010. С. 637.

Недостаточно используется положительный зарубежный опыт развития и совершенствования государственной службы. Все эти проблемы тесно связаны между собой и не могут быть решены в отдельности.

Таким образом, подводя итог главе 1, необходимо отметить следующее.

Государственный служащий — работник, исполняющий те или иные обязанности в соответствии с занимаемой должностью на государственной службе.

При всех недостатках советской государственной службы в ней было и такое, что не позволяет оценивать ее только негативно: ограничение коррупционных импульсов, служение Отечеству, организация подготовки кадров и повышение квалификации чиновничества при бесспорной идеологизации последних. В современной России этого нет.

Одним из самостоятельных факторов, послуживших причиной начала реформирования государственной службы Российской Федерации, была необходимость дальнейшего совершенствования системы оплаты труда государственных служащих. На сегодняшний день оплата труда государственных служащих как на федеральном, так и на региональном уровнях значительно отличается от труда работников частного сектора, что в значительной степени затрудняет привлечение на государственную службу высоковалифицированных специалистов с новыми взглядами и идеями. Все чаще государственные служащие уходят в негосударственный сектор экономики, где по достоинству могут оценить их навыки и умения в профессиональной деятельности.

Также в качестве недостатка государственной службы можно выявить и то, что государственные служащие еще не в полной мере отвечают требованиям образовательного уровня по замещаемым должностям.

Поступление граждан на государственную службу и должностной (служебный) рост государственных служащих нередко зависят от личного отношения к ним руководителя государственного органа, а не от профессионального уровня и деловых качеств государственных служащих.

Глава 2. Государственная служба в Министерстве здравоохранения Челябинской области

2.1 Правовое положение государственного служащего

Министерство здравоохранения Челябинской области состоит из Министра, трех его заместителей, 11 отделов, Управления лицензирования и контроля качества медицинской помощи, Управления организации медицинской помощи детям и матерям, Управления организации медицинской помощи взрослому населению, финансово — экономического управления, Управления лекарственного обеспечения, административно — контрольного управления. Структура Министерства здравоохранения Челябинской области// http://www.zdrav74.ru/

Министерство здравоохранения Челябинской области в своей деятельности руководствуется следующими регламентами:

— Административным регламентом по исполнению государственной функции «Определение соответствия специалистов учреждений здравоохранения Челябинской области квалификационным категориям», утвержденный решением Комиссии по административной реформе в Челябинской области от 25.12.2008 года № 01/90.

— Административным регламентом по исполнению государственной функции «Лицензирование фармацевтической деятельности (за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптеками федеральных организаций здравоохранения)», утвержденным решением Комиссии по административной реформе в Челябинской области от 25.12.2008 года № 01/82;

— Административным регламентом по исполнению государственной функции «Лицензирование деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ (за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптеками федеральных организаций здравоохранения)», утвержденным решением Комиссии по административной реформе в Челябинской области от 17.02.2009 года № 01/100;

— Административным регламентом по исполнению государственной функции «Лицензирование медицинской деятельности», утвержденным решением Комиссии по административной реформе в Челябинской области от 17.02.2009 года № 01/99.

— Административным регламентом по исполнению государственной функции по осуществлению контроля за соответствием качества оказываемой медицинской помощи установленным федеральным стандартам в сфере здравоохранения (за исключением контроля качества высокотехнологичной медицинской помощи, а также медицинской помощи, оказываемой в федеральных организациях здравоохранения), утвержденный решением Комиссии по административной реформе в Челябинской области от 28.04.2009 года № 01/111.

Государственные служащие Министерства здравоохранения Челябинской области обязаны соблюдать служебный распорядок, приказом Министерства здравоохранения Челябинской областиот 13.05.2011 г. № 74.

Трудовая деятельность сотрудников регулируется Трудовым кодексом Российской Федерации и Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Служебный распорядок доводится до сотрудников Министерства здравоохранения Челябинской области, под роспись.

Заработная плата сотрудникам Министерства здравоохранения Челябинской области выплачивается два раза в месяц пятого и двадцатого числа.

Для сотрудников устанавливается в соответствии с федеральным законодательством пятидневная служебная неделя с нормальной продолжительностью служебного времени 40 часов в неделю.

Продолжительность служебного дня, непосредственно предшествующего нерабочему праздничному дню, уменьшается на один час.

Ненормированный служебный день устанавливается для государственных гражданских служащих, замещающих высшие и главные должности государственной гражданской службы в Министерстве здравоохранения Челябинской области, а также устанавливается для государственных гражданских служащих, замещающих иные должности государственной гражданской службы в Министерстве здравоохранения Челябинской области в соответствии с перечнем должностей государственной гражданской службы Челябинской области, которым устанавливается ненормированный служебный день, утвержденным Министром здравоохранения Челябинской области. К таковым относятся — Министр здравоохранения Челябинской области, Первый заместитель Министра здравоохранения Челябинской области, Заместитель Министра здравоохранения Челябинской области, Начальник управления в составе Министерства здравоохранения Челябинской области, Начальник отдела мобилизационной работы Министерства здравоохранения Челябинской области

Административно — контрольное управление Министерства здравоохранения Челябинской области ведет учет служебного времени, фактически отработанного каждым сотрудником. Малейшее отклонение сотрудников от правил служебного распорядка влечет дисциплинарное взыскание.

Порядок учета служебного времени сотрудников определяется Министром здравоохранения Челябинской области. Руководители структурных подразделений осуществляют контроль за ведение, достоверное и своевременное представление в административно — контрольное управление табеля учета служебного времени.

Режим служебного дня (времени) в Министерстве здравоохранения Челябинской области следующий: понедельник — четверг с 8.30 до 17.30; пятница с 8.30 до 16.15; обеденный перерыв с 12.00 до 12.45.

Время отдыха — время, в течение которого сотрудник свободен от исполнения должностных обязанностей.

Видами времени отдыха являются: обеденный перерыв в течение служебного дня, ежедневный отдых (после служебного дня), выходные дни, нерабочие праздничные дни, отпуска.

Сотрудникам предоставляются выходные дни — суббота и воскресенье.

Нерабочие праздничные дни устанавливаются федеральным законом.

Сотруднику предоставляется ежегодный оплачиваемый отпуск с сохранением замещаемой им должности в Министерстве здравоохранения Челябинской области и денежного содержания (заработной платы).

Очередность предоставления ежегодных оплачиваемых отпусков определяется ежегодно в соответствии с графиком отпусков, утвержденным Министром здравоохранения Челябинской области.

При определении очередности ежегодного оплачиваемого отпуска сотрудника учитываются необходимость обеспечения нормальной работы в Министерстве здравоохранения Челябинской области и желание сотрудника о наиболее удобном времени использования отпуска.