Роль прокуратуры в охране окружающей среды: правовой аспект

Обеспечение экологической безопасности является одним из приоритетных направлений деятельности прокуратуры. При этом прокуроры используют преимущества единой централизованной системы органов прокуратуры, осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, чего нет у других природоохранных надзорных и контрольных органов, которые в силу ведомственной подчиненности либо финансовой (материальной) зависимости, например от региональных и местных органов власти, не всегда свободны в своей деятельности. Необходимо учесть также то, что в результате проведения административной реформы деятельность органов, осуществляющих экологический надзор (Федеральная служба надзора в сфере природопользования и Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору) только налаживается, и на практике органы прокуратуры в условиях нарастания числа экологических правонарушений активно пытаются закрывать те бреши, которые не всегда могут закрыть другие природоохранительные органы. Так, в информационно-аналитической записке за 2014 г. &# 171;Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры" отмечается, что в результате реорганизации всех органов управления в области охраны окружающей среды и природопользования на протяжении 2014 г. все показатели государственного контроля в этой сфере снизились по сравнению с 2013 г. Количество проверок исполнения законодательства в сфере недропользования сократилось на 11%; количество выявленных нарушений — на 15%. При этом выросло количество недропользователей (с 321 до 386), хозяйственная деятельность которых приостановлена или запрещена. Количество возбужденных уголовных дел, связанных с нарушением водного законодательства, снизилось с шести до двух. В сфере лесопользования при превышении показателей ущерба от незаконных порубок в 2004 г.

по сравнению с 2013 г. общее количество выявленных незаконных порубок леса уменьшилось на 11,6%.Следует также отметить, что осуществление такой важнейшей функции, как государственная экологическая экспертиза, отнесено к компетенции двух федеральных служб (Росприроднадзора и Ростехнадзора). В соответствии с постановлением Правительства РФ от 30 июля 2014 г. №.

401 «О федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору"11 Министерство природных ресурсов и Ростехнадзор до 1 октября 2014 г. должны были внести в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, разграничивающих полномочия по проведению государственной экологической экспертизы между указанными службами. Но до настоящего времени никаких нормативных документов не принято. Деятельность по проведению государственной экологической экспертизы как одной из наиболее эффективных форм предварительного экологического контроля значительно затруднена, что, безусловно, способствует росту количества правонарушений, связанных с незаконным строительством и другой экологозначимой хозяйственной деятельностью.

Так, только за один месяц 2014 г. выявлено более 2000 объектов, незаконно возведенных в водоохранных зонах Московской области, осуществлен самозахват около 1400 га земель лесного фонда, относящихся к лесам первой группы. В водоохранных зонах водохранилищ выявлены незаконно построенных объектов: Пироговского — 194, Пяловского — 392, Истринского — 467, Клязьминского — 182 (что привело к превышению уровня загрязнения воды в этом водохранилище нитратами — в два раза, фосфатами — в три раза, хлоридами — в 3,5 раза, аммонием — в 10,5 раз).

12. Уместно сказать, что все перечисленные вещества являются токсическими и отнесены к I и II классам опасности, и последствия загрязнения такими веществами могут нанести невосполнимый вред не только водному объекту, но и окружающей среде в целом. Все сказанное выше не означает, что прокуратура подменяет в этих вопросах деятельность соответствующих контрольно-надзорных природоохранных органов. Основная деятельность прокуратуры концентрируется прежде всего там, где исчерпываются полномочия контролирующих органов по выявлению, правовой оценке и устранению наиболее серьезных правонарушений, представляющих угрозу жизни и здоровью людей и причиняющих значительный вред окружающей природной среде. Поэтому важнейшими направлениями деятельности прокуратуры является усиление надзора за полным, своевременным и законным применением правомочий органами экологического контроля и организация наиболее эффективного взаимодействия с этими органами. Безусловно, способствуют повышению эффективности экологической деятельности органов прокуратуры такие полномочия как участие прокуроров в заседаниях органов законодательной и исполнительной власти различного уровня; право вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законодательных и иных нормативных правовых актов. Так, в 2013 г. опротестованы как не соответствующие федеральному законодательству более 7000 правовых актов13. В связи с большим количеством незаконных правовых актов следует согласиться с мнением А. П. Никитина о том, что целесообразно закрепить в законодательстве право прокурора при наличии достаточных оснований требовать приостановления действий, противоречащих закону, и опротестованных прокурором правовых актов до рассмотрения протеста по существу. В рамках единой системы органов прокуратуры России наряду с территориальными прокуратурами сложились и функционируют специализированные природоохранные прокуратуры. В информационно-аналитической записке о состоянии законности и правопорядка и работе органов прокуратуры за 2014 г. констатируется успешная работа специализированных природоохранных прокуратур, действующих в регионах повышенного экологического риска.

В 2014 г. в результате проверок, осуществленных Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой, выявлено 23 230 нарушений законов, для устранения которых направлено 5524 представления и в результате к дисциплинарной ответственности привлечено 2133, а к административной — 1867 человек. Представляется целесообразным создание специализированных природоохранных межрегиональных прокуратур во всех регионах повышенного экологического риска. Создание таких прокуратур позволило бы обеспечить: заметную самостоятельность и независимость прокуроров от местной власти и ведомственного влияния в принятии решений по вопросам исполнения природоохранительного законодательства; бóльшую координацию и согласованность следственно-прокурорских действий в регионах, охватывающих несколько административно-территориальных единиц; усиление взаимодействия с природоохранными и контролирующими органами в обеспечении исполнения экологического законодательства; повышение компетентности и качества прокурорского надзора за счет целенаправленной специализации кадров.

3. ПРИМЕРЫ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИЛес — одно из основных национальных богатств страны. Лесной фонд России составляет 1 172 млн га (покрытая лесом площадь — 764 млн га) с запасом древесины 81,3 млрд м3, представляя значительную долю лесных ресурсов планеты. Земли лесного фонда — лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью или не покрытые ею, но предназначенные для её восстановления, — вырубки, гари, редины, прогалины и др.) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и др.).Как было показано ранее, порядок использования и охраны земель лесного фонда регулируется Земельным кодексом РФ и Лесным кодексом РФ. Правоприменительная практика позволяет отметить следующие проблемы. Прежде всего следует указать на явное несоответствие картографических данных и площадей лесных кварталов, а также размеров граничных визиров, что обусловлено исторически сложившимся подходом (со времён советской власти) к преднамеренному искажению картографических изображений. Секретность и закрытость деятельности Высшего геодезического управления, учреждённого в 1919 г. декретом Совета народных комиссаров (с середины 1920;х гг.

управление попадает под контроль НКВД), не позволяли обнародовать достижения отечественной картографии. Наоборот, принимались меры по затемнению истинных картографических данных вплоть до смещения координат. Как следствие, систематически возникают проблемы при проведении работ по лесовосстановлению, а также при подготовке документации по лесопользованию. Обращают на себя внимание участившиеся случаи застройки земель лесов, на которые не распространяется действие лесного законодательства, в результате чего наносится существенный ущерб лесонасаждениям. Как правило, хозяйственная деятельность ведётся на территории лесов, расположенных вне земель лесного фонда, на землях обороны и безопасности, а также на землях особо охраняемых природных территорий и городских лесов. Так, органами прокуратуры после проверки, было установлено, что в центральной части г.

Сыктывкара Российской Федерации запланировано строительство многоэтажного жилого комплекса на территории ботанического сада, ранее принадлежавшего Коми государственному педагогическому институту, несмотря на протесты общественности и результаты публичных слушаний, большинство участников которых высказались против перевода этой зелёной территории в жилую зону, поскольку это неизбежно приведёт к вырубке части деревьев. Представляется недопустимой практика включения земель лесного фонда в границы прилегающих населённых пунктов с последующим переводом их в земли поселений. В соответствии с Федеральным законом «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» земли, на которых расположены ранее созданные в целях освоения лесов посёлки в границах земель лесного фонда, подлежат переводу в земли населённых пунктов в порядке, установленном указанным федеральным законом. Однако на практике такие решения в нарушение установленного порядка нередко принимаются решениями органов местного самоуправления. Существенные нарушения выявляются в правоотношениях, связанных с арендой земель. Порядок и особенности предоставления земель лесного фонда в аренду урегулированы в гл. 6 ЛК РФ. Однако арендаторы используют указанные земельные участки не по целевому назначению, а для индивидуального жилищного или гаражного строительства, дачного хозяйства, садоводства и огородничества. Кроме того, выявляются факты самовольной застройки лесов без каких бы то ни было разрешительных документов. Факты нарушения природоохранного законодательства были выявлены прокуратурой Республики Коми по итогам проверки законности действий работников ООО «Стройгазконсалтинг», ООО «Заполяргражданстрой» и ОАО «Татгазинвест» при строительстве газопровода в Воркутинском районе.

Было установлено, что ООО «Стройгазконсалтинг» участок лесного фонда в квартале № 37 Интинского участкового лесничества ГУ РК «Печорское лесничество» предоставлен в аренду для строительства системы магистральных газопроводов «Бованенково — Ухта». Срок аренды истёк 30 июля 2014 года. Также при обследовании установлено, что предприятие продолжало незаконно использовать лесной участок в отсутствие договора его аренды. Потому Печорской природоохранной межрайонной прокуратурой в адрес руководителя ООО «Стройгазконсалтинг» внесено представление об устранении нарушений лесного законодательства. Проверка показала, что фактически указанный участок используется ООО «Заполяргражданстрой», которое ООО «Стройгазконсалтинг» привлекло к выполнению работ по строительству газопровода. Вследствие самовольного занятия ООО «Заполяргражданстрой» лесного участка Печорской природоохранной межрайонной прокуратурой в отношении последнего возбуждено дело об административном правонарушении по ст.

7.9 КоАП РФ (самовольное занятие лесных участков).Также было установлено, что на данном участке осуществляет пользование недрами субподрядчик ООО «Стройгазконсалтинг» — ЗАО «Татгазинвест». Данная деятельность осуществлялась без лицензии, что послужило основанием для возбуждения в отношении данного юридического лица дела об административном правонарушении по ч.1 ст.

7.3 КоАП РФ (пользование недрами без лицензии на пользование недрами). По результатам рассмотрения дела ЗАО «Татгазинвест» оштрафовано на 800 тыс. рублей. В связи с нарушением ЗАО «Татгазинвест» специального режима осуществления хозяйственной или иной деятельности на прибрежной защитной полосе водоохранной зоны на правом берегу р. Уса в отношении предприятия Отделом государственного контроля, надзора и охраны водных биологических ресурсов по Республике Коми Двинско.

Печорского территориального управления Федерального агентства по рыболовству составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст.

8.42 КоАП РФ (использование прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта с нарушением ограничений хозяйственной и иной деятельности).Проверкой также было установлено, что ЗАО «Татгазинвест» земельные участки для размещения жилых балков, стоянки спецтехники, складирования металлических труб, применяемых при строительстве газопровода, использует при отсутствии правоустанавливающих документов. В этой связи прокуратурой Воркуты в отношении указанного ЗАО возбуждено 3 дела об административном правонарушении по ст.

7.1 КоАП РФ (самовольное занятие земельного участка), которые находятся на рассмотрении. В данной дипломной работе приведены лишь некоторые наиболее типичные проблемы правоприменительной практики норм земельного законодательства при использовании земель лесного фонда, причём они характерны не только для Республики Коми. Изложенное свидетельствует о необходимости пересмотра подходов к мерам юридической ответственности за нарушение природоохранного и земельного законодательства.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, участие прокурора в возбуждении дела об административном правонарушении, в области охраны окружающей среды, состоит не только в непосредственном возбуждении административного дела, но и в надзоре за законностью возбуждения административных дел уполномоченными органами в области охраны окружающей среды и природопользования. Вместе с тем полномочия прокурора при возбуждении административных дел природоохранной направленности не должны подменять собой деятельность компетентных органов, напрямую участвующих в государственном контроле природопользования. Поскольку часть составов административных правонарушений отличается от аналогичных составов, внесенных в УК РФ, только размером ущерба, необходимо в каждом конкретном случае выяснять все обстоятельства, характеризующие состав экологического правонарушения, в том числе последствия противоправного деяния, размер нанесенного вреда и причиненный ущерб. Также надо учитывать, что для квалификации правонарушения и определения размера причиненного ущерба, ходе досудебного и судебного производства по делам данной категории требуется использование специальных знаний в области экологии, биологии, почвоведения и других смежных естественных наук. Для проведения экспертизы, в соответствии со ст. 26.4 КоАП РФ, в случаях, если при производстве по делу об административном правонарушении возникает необходимость в использовании специальных познаний в науке, технике, искусстве или ремесле, судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, выносят определение о назначении экспертизы. Следует законодательно закрепить функции прокуратуры в области охраны окружающей среды. Главными целями возможного закона должны стать: 1) предупреждение возникновения и развития экологически опасных или чрезвычайных ситуаций; 2) снижение размеров ущерба и потерь от экологически опасных или чрезвычайных ситуаций; 3) ликвидация последствий таких ситуаций. Центральное место в данном законе должны занимать меры обеспечения экологической безопасности при осуществлении хозяйственной деятельности. Как справедливо отмечает Т. В. Петрова, в законе об охране окружающей среды, а также в ином природоохранном законодательстве уже содержатся такие требования, однако они носят бланкетный характер, и применение их на практике фактически невозможно как из-за недостаточности соответствующих технических норм, так и из-за отсутствия корреспондирующих детализирующих норм в хозяйственном, предпринимательском, градостроительном и ином экологизированном законодательстве. В дальнейшем, смеем предположить, законодатель будет вынужден выделить в отдельную категорию проблемы экологической безопасности, определив их как особо опасные правонарушения, которые могут нанести значительный ущерб интересам государства, человека, природе в целом. В таких законодательных актах, как уголовный, гражданский, административный кодексы, должны появиться специальные нормы, закрепляющие правонарушения в сфере обеспечения экологической безопасности как особый вид правонарушений, затрагивающих сами основы существования государства и человека.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

" Водный кодекс Российской Федерации" от 03.

06.2006 N 74-ФЗ (ред. от 28.

11.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.

01.2016)" Лесной кодекс Российской Федерации" от 04.

12.2006 N 200-ФЗ (ред. от 13.

07.2015, с изм. от 30.

12.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.

01.2016)№ 166-ФЗ (с изм. от 31.

12.2005 г.; 3.06, 18, 29.

12.2006 г.; 20.

04., 06.

12.2007 г., 03.

12.2008 г.), ст. 1 // О сохранении водных биологических ресурсов: федер. закон от 20.

12.2004 г. Анализ и классификация биоресурсов [Электронный ресурс]. URL:

http://www.sevin.ru/bioresrus/classifcation.htmlЗемельный кодекс Российской Федерации" от 25.

10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 30.

12.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.

01.2016)Конституция Российской Федерации с комментариями для изучения и понимания/ Лозовский Л. Ш., Райзберг Б. А. — 3-е изд. — М.: ИНФА-М, 2014 — 113 с. Констультант-Плюс — общероссийская сеть распространения правовой информации / Федеральный закон от 10.

01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 24.

11.2014, с изм. от 29.

12.2014) «Об охране окружающей среды» (с изм. и доп., вступ. в си-лу с 01.

01.2015). [Электронный ресурс]. — Режим доступа:

http://www.consultant.ru/popular/okrsred/#info/Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 24.

07.2009 г. № 209-ФЗ (ред. от 28.

12.2013) // СЗ РФ. 27.

07.2009. № 30. Ст. 3735.

Об охране окружающей среды: федер. закон РФ от 10.

01.2002 г. № 7-ФЗ (ред. от 12.

03.2014) // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012−2020 годы: распоряжение Правительства РФ от 27.

12.2012 г. № 2552-р // СЗ РФ. — 07.

01.2013. — № 1. — Ст. 71. СЗ РФ. 27.

12.2004. № 52 (ч. 1). Ст. 5270.

Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.

06.1996 г. № 63-ФЗ (ред. от 28.

12.2013) // СЗ РФ. 17.

06.1996. № 25. Ст. 2954.

Федеральный закон от 04.

05.1999 N 96-ФЗ (ред. от 2002 г. и далее 13.

07.2015) «Об охране атмосферного воздуха» Федеральный закон от 24.

04.1995 N 52-ФЗ (ред. от 13.

07.2015) «О животном мире» Агафонов В. Б. Роль права в обеспечении охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами. В сборнике: Московский юридический форум. VI Международная научно-практическая конференция «Кутафинские чтения» — «Гармонизация российской правовой системы в условиях международной интеграции» 2014.

С. 225−250. Адаманова Э. В. Проблемы применения экологического законодательства в судебной и досудебной практике // Вестник Московского государственного университета леса — Лесной вестник. 2015. Т. 19.

№ 4. С. 96−103. Бажайкин А. Л. Принципы охраны окружающей среды — как основополагающие идеи (руководящие положения) экологического права и законодательства, государственной экологической политики // Экологическое право. 2012. № 1.

С. 15−20. Боголюбов С. А. Разграничение или противопостановление природопользования и охраны окружающей среды // AdvancesinLawStudies. 2014.

Т. 2. № 6. С. 237−241. Боголюбов С. А. Стратегия и тактика законотворчества при реализации современной экологической политики России // Юридическая техника.

2015. № 9. С. 155−163. Бударина В. А. Права и обязанности граждан в области охраны окружающей среды. В сборнике: Экологическая геология: теория, практика и региональные проблемы материалы Второй Международной научно-практической конференции.

Под редакцией: И. И. Косинова. 2011. С. 330−332.

Верейкина И. М. Государственное регулирование природопользования и охраны окружающей среды // Теоретические и прикладные аспекты современной науки. 2014. № 5−5. С. 44−46.

Возняк Г. Н., Кошкаров А. А. Методологические аспекты совершенствования эколого-экономического механизма управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды // Политематический сетевой электронный научный журнал Кубанского государственного аграрного университета. 2015. № 114. С. 1502−1513.

Гетьман А.П. Организационно-правовой механизм охраны окружающей природной среды // Проблемы законности. 2014. № 125. С. 152−162. Горохов Д. Б. Правовой мониторинг в сфере экологии // Журнал российского права.

2015. № 12 (228). С. 59−69. Дарбинян А. А. Основные направления совершенствования прокурорского надзора за законностью правовых актов, издаваемых министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации и подведомственными ему федеральными органами // Юридический мир. 2012. №.

3. С. 62−65. Добрецов Д. Г., Суслова Н. В., Маташева О. Д. Охрана права человека на благоприятную окружающую среду органами прокуратуры // Ученые труды Российской академии адвокатуры и нотариата. 2014. № 2 (33). С.

60−63. Ежов Ю. А. Экологическая функция Российской Федерации // Современные гуманитарные исследования. 2014. № 2 (57). С. 68−76.

Ефремов А.Ю., Тихонова А. Н. Охрана окружающей среды человека — объект права. В сборнике: Научные исследования: от теории к практике Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Чувашский государственный университет имени И.Н. Ульянова»; Харьковский государственный педагогический университет имени Г. С. Сковороды; Актюбинский региональный государственный университет имени К. Жубанова; Центр научного сотрудничества «Интерактив плюс». 2015. С.

436−437. Ефремов А. Ю., Тихонова А. Н. Охрана окружающей среды человека — объект права // Научные исследования: от теории к практике. 2015. Т. 2. № 2 (3). С.

436−437. Захарова Л. И. Права человека и охрана окружающей среды: взаимосвязь концепций, актуальные проблемы (Часть 1) // Евразийский юридический журнал. 2014. №.

9 (76). С. 92−97. Захарова Л. И. Права человека и охрана окружающей среды: взаимосвязь концепций, актуальные проблемы (Часть 2) // Евразийский юридический журнал.

2014. № 10 (77). С. 80−85. Ибрагимов К. Х. Экологизация конституции российской федерации — веление современной эпохи (20-летию конституции России посвящается) // Аграрное и земельное право. 2013. №.

3 (99). С. 15−18. Карелин А. О., Еремин Г. Б., Ломтев А. Ю. Особенности регулирования правоотношений в сфере экологической и гигиенической безопасности населения российской федерации на современном этапе // Гигиена и санитария. 2012. №.

5. С. 12−15. Петрова Т. В. Система экологического права // Евразийский юридический журнал.

2015. № 7 (86). С. 216−217. Павлова Л. В. Правовые аспекты охраны окружающей среды при реализации права специального природопользования учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы // Юридическая мысль.

2015. № 3 (89). С. 104−109. Погарцева Е. Е., Симйонка Г. Ю. Объекты экологического права // Молодежь и наука.

2013. № 2. С. 21.

Сапронов Д.В., Свергузова С. В. Государственная политика в области охраны окружающей среды как реализация прав человека. В сборнике: Экономика. Общество. Человек межвузовский сборник научных трудов. Белгородский государственный технологический университет им.

В.Г. Шухова. Белгород, 2012. С. 60−62. Соколова Н. А. Вопросы охраны окружающей среды в теории и практике применения права ВТО // Евразийский юридический журнал.

2015. № 2 (81). С. 25−31. Сосновский В. В. Значение принципов экологического права для профилактики нарушений законодательства об охране окружающей среды // Экономика и право. XXI век. 2012.

№ 2. С. 104−111. Федотова Ю. Г. Проблемы защиты прав неопределенного круга лиц в области охраны окружающей среды // Экологическое право.

2013. № 5. С. 22−26.Хлуденева Н. И. Дефекты в экологическом праве: понятие и виды // Журнал российского права. 2014. №.

11 (215). С. 85−95. Хлуденева Н. И. Правовое регулирование охраны окружающей среды: оценка эффективности действия экологического права // Проблемы окружающей среды и природных ресурсов.

2014. № 1. С. 25−38. Чернышов В. В. Правоохранительная деятельность МВД России по охране прав граждан на благоприятную окружающую среду // Правовая инициатива. 2014. №.

1. С. 18. Яковлев В. Н. Компоненты окружающей природной среды — не «вещь» и не «имущество».отношения по их использованию и охране — предмет регулирования экологической и природоресурсных отраслей права // Вопросы новой экономики. 2011.

№ 1. С. 69−80.