Подвергая рассмотрению меры индивидуальной конституционно-правовой ответственности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, следует отметить идентичность процедур замещения и освобождения указанных должностей, решающую роль в которых играет Президент РФ. Становится возможным говорить о том, что правовые основания для освобождения от должности рассматриваемых должностных лиц находятся в плоскости политико-правовой ответственности. Однако в отличие от такой меры, как выражение недоверия Правительству РФ Государственной Думой, в рамках конституционного правоприменения которой в мотивированном предложении указываются основания для ее реализации, при освобождении от должности федерального министра в указах Президента РФ основания отставки последнего не формулируются. Так, например, Указом Президента РФ от 17 октября 2012 г. N 1411 освобожден от должности Министр регионального развития РФ О. М. Говорун без указания каких-либо правовых оснований отставки. Однако применительно к данной отставке следует уделить внимание Указу Президента РФ от 19 сентября 2012 г. N.
1304, в котором трем федеральным министрам по представлению Председателя Правительства РФ объявлен выговор за невыполнение распоряжений Президента РФ. В том числе выговор был объявлен Министру регионального развития РФ. Таким образом, можно сделать вывод о введении практики применения мер дисциплинарного характера с указанием конкретных причин в отношении федерального министра, с последующим применением мер конституционно-правовой ответственности в виде отставки без конкретизации ее причин. Однако меры дисциплинарного характера в отношении федеральных министров вполне могут и не применяться, а их отставка может состояться в силу тех или иных причин.
Сказанное, считаем, вполне справедливо может быть отнесено и к индивидуальной конституционно-правовой ответственности заместителей Председателя Правительства РФ. В практике конституционного регулирования отдельных государств индивидуальная конституционно-правовая ответственность федеральных министров закрепляется в более «прозрачном» виде. Так, например, Конституция Республики Польша 1997 г. в ст. 159 предусматривает возможность отзыва министра Президентом Республики, но в случае выражения вотума недоверия министру Сеймом. Предложение о выражении вотума недоверия может быть внесено не менее чем 69 депутатами Сейма. Такой механизм заключает в себе, с одной стороны, сложность и удлиненность процедуры, а с другой — позволяет избегать субъективных оценок деятельности того или иного должностного лица. Таким образом, применительно к вышесказанному следует констатировать наличие в законодательстве мер политико-правовой ответственности Правительства, его должностных лиц и отсутствие сформулированных конституционных деликтов, при совершении которых указанные субъекты могли бы быть привлечены к ретроспективной конституционно-правовой ответственности. Решение о реализации мер политико-правовой ответственности Правительства РФ и его должностных лиц во многом определяется Президентом РФ.
В свою очередь, наличие абсолютных полномочий у Президента РФ по отставке Правительства РФ может повлечь злоупотребление правом, а также пренебрежение принципами ответственности в процессе конституционного правоприменения.
2.3. Проблемные аспекты ответственности Правительства РФПроблемные аспекты ответственности Правительства РФОсновным документом, определяющим процесс взаимодействия законодательной, исполнительной и судебной властей, а также Президента, в России является Конституция РФ, в которой содержатся основные и важнейшие направления такого взаимодействия. В ст. ст. 10 и 11 Конституции РФ закрепляется всемирно известная теория разделения властей и принцип ее функционирования. Однако на практике реализация данных статей наталкивается на проблему несбалансированности взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти и особой роли Президента РФ в данных отношениях. Согласно ч. 1 ст.
11 Конституции РФ государственная власть осуществляется перечисленными в ней федеральными органами государственной власти. Однако Президент РФ не входит ни в одну из ветвей власти, что подтверждает его статус главы государства. С учетом предусмотренных статьями 83, 84, 86, 87, ч. 3 ст. 115 Конституции РФ полномочий и возможности влиять на иные ветви власти и в первую очередь на исполнительную в лице Правительства РФ, получается, что баланс «сдержек и противовесов», содержащийся в ст. 10 Конституции РФ, нарушен в сторону Президента РФ. Более того, вызывает непонимание содержащийся в ст. 5 Конституции РФ принцип «единства системы государственной власти» в его сочетании с принципом «разделения властей». Вот почему, по нашему мнению, более правильно вести речь о ветвях единой государственной власти, а не власти каждой из трех ветвей. Можно и дальше приводить другие проблемные нестыковки в действующей Конституции РФ, которые довольно часто обсуждаются в научных и практических кругах. Дальнейший анализ норм Конституции РФ, регламентирующих парламентскую ответственность Правительства РФ, связан с главой 6.
Согласно ст. 110 Конституции РФ, Правительство РФ осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации. Более подробно данные нормы раскрываются в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», где в ст.
1 Правительство РФ наделяется статусом высшего исполнительного органа государственной власти в России. Вместе с тем, если рассматривать в системе статьи 110 и 10, 11 Конституции РФ, то остается неопределенность, кто конкретно возглавляет исполнительную власть в России. В ст. 10 говорится, что государственная власть осуществляется на основании разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Статья 11 Конституции прямо закрепляет, что государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ и суды всех уровней и звеньев. Тогда возникает резонный вопрос о центре принятия властных решений в исполнительной ветви власти, а соответственно, и об ответственности за принятие решений.
Данный вопрос остается открытым в Конституции РФ. Вместе с тем по ч. 3 ст. 80 Конституции РФ Президентом РФ определяются основные направления внутренней и внешней политики государства, а Правительство лишь обеспечивает отдельные направления государственной политики в России, которые перечислены в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» .Заметим, что Правительство РФ не является единственным органом исполнительной власти, т.к. органы исполнительной власти в России имеют достаточно разветвленный аппарат, его задача заключается в исполнении правовых актов и различных организационных мероприятиях. Осуществляя власть через развитую систему государственного аппарата, Правительство РФ является коллегиальным органом и осуществляет исполнительно-распорядительные функции. Исполнительные функции Правительства РФ часто увязывают с правоприменительной деятельностью данного органа, а распорядительные функции — с деятельностью по управлению подотчетных министерств и ведомств.
Наряду с вышеперечисленными функциями Правительство РФ осуществляет организационные и нормоустановительные, или правотворческие, функции подзаконного характера, в которые входит издание постановлений и распоряжений. Оставив за рамками настоящей статьи вопросы о полномочиях и взаимодействии различных органов власти, в том числе Президента РФ и Правительства РФ, которые довольно подробно рассматриваются в статье С. А. Авакьяна, посвященной проекту законов о поправках к Конституции Российской Федерации, остановимся на правовых нормах тех мер юридического воздействия, которые могут применяться к исполнительной ветви власти и, в частности, к Правительству РФ. Очевидно, что без однозначного закрепления конституционной ответственности исполнительной власти в нормативных правовых актах крайне затруднительны реализация всей теории конституционной ответственности и практическое ее применение. В Конституции РФ установлены процедуры контроля за Правительством РФ только со стороны Государственной Думы и Президента. Так, согласно ч. 3 ст.
117 Конституции РФ Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации; постановление о недоверии Правительству РФ принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Вторым основанием парламентской ответственности по законодательству РФ является отказ со стороны Государственной Думы в доверии Правительству РФ (ч. 4 ст. 117 Конституции РФ). Председатель Правительства Российской Федерации может самостоятельно поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству.
Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов. Таким образом, у Государственной Думы нет безусловного рычага в увольнении Правительства РФ даже при вынесении двух вотумов недоверия, т.к. она сама может быть распущена. Кроме того, вотум недоверия только тогда имеет юридическое значение, когда он вынесен согласно нормам Конституции РФ дважды в течение трех месяцев. Ответственность Правительства РФ перед Парламентом РФ имеет место на практике, но она достаточно ограничена. Так, Правительство РФ не несет никакой ответственности перед Советом Федерации, который не вправе участвовать в процедуре вотума недоверия Правительству РФ, инициируемого Государственной Думой, а также ставить вопрос о недоверии со стороны Совета Федерации политике, проводимой Правительством РФ. Третьим основанием, согласно ч. 2 ст.
117 Конституции РФ, является решение об отставке Правительства РФ, принятое Президентом РФ, который по своей инициативе отправляет все Правительство в отставку, это фактически означает увольнение Председателя Правительства и всех министров с должности. Как правило, это форма крайнего воздействия Президента РФ на исполнительную власть. Эта же мера является и формой ответственности Правительства перед страной за свои действия и исполнение законов, т.к. отставку инициирует Президент РФ, который является гарантом Конституции РФ. Даже если в отставку отправлен только Председатель Правительства РФ, это означает, что в отставку уходит весь Кабинет министров. В соответствии со ст. 35 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Президент Российской Федерации вправе принять решение об отставке Правительства Российской Федерации. Таким образом, ответственность перед Президентом РФ имеет абсолютный и бесспорный характер.
Президент вправе отправить в отставку Правительство в любой момент без обоснования причин, причем решение об отставке принимается по усмотрению Президента РФ вне связи с каким-то нарушением и просто обстоятельством. Данная практика ответственности Правительства РФ перед Президентом РФ применялась довольно часто Б. Н. Ельциным. Государственная Дума за недоверие к проводимой Правительством РФ политике, может быть также распущена. Однако в случае отставки Правительства РФ при продолжении Государственной Думой своей работы ситуация оказывается довольно интересной. Ведь Правительство как коллегиальный орган понесет «наказание» в виде отставки за «реализацию основных направлений деятельности» Президента РФ, признанных Государственной Думой ошибочными, т. е. во многом не за свои действия.
И это в ситуации, когда у Президента РФ есть собственные полномочия по отставке Правительства, министров при их неэффективной — по его оценке — работе. Но эти полномочия не применены Президентом РФ. Следовательно, он не нашел для этого оснований. И это тоже повод для коллизии Президента и Государственной Думы. Заместители Председателя Правительства РФ и министры несут ответственность в соответствии с их полномочиями, они могут быть отправлены в отставку и сами подать в отставку. Такая отставка принимается Президентом РФ и на работу Правительства не влияет. Кроме того, уведомление Государственной Думы или Совета Федерации не требуется, а на освободившееся место Президентом РФ назначается новый член Правительства РФ. Таким образом, Правительство РФ несет прежде всего политическую ответственность, которая реализуется через его отставку.
Причем ответственность Правительства может быть как коллегиальная, когда все Правительство отправляется в отставку Президентом РФ за принятие незаконных актов или проведение неблагоприятной политики, наносящей ущерб экономике, гражданам, юридическим лицам, так и ответственность индивидуальная, например, Председателя Правительства РФ или какого-либо министра. Причем предпосылкой индивидуальной ответственности могут быть и деяния, связанные с совершением преступлений при исполнении служебных обязанностей. Однако за преступления, содержащиеся в Уголовном кодексе РФ, в отношении членов Правительства РФ преследование не ограничено и может проводиться в общесудебном порядке. Исходя из вышесказанного, следует сделать вывод о том, что предусмотренная Конституцией РФ возможность Государственной Думы выразить недоверие Правительству РФ создает лишь иллюзию парламентской ответственности. Фактически Правительство РФ несет ответственность за свои действия только перед Президентом Российской Федерации.
Заключение
.
В завершении раоты отметим, что многие из предложений, связанных с новыми формами участия населения в государственном управлении, были воплощены и закреплены в Указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». Именно этот нормативный правовой акт стал точкой отсчета и важной правовой основой для модернизации системы общественного контроля в России. В нем предусматривалось, в частности, формирование системы раскрытия информации о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов, результатах их общественного обсуждения; разработка и утверждение концепции «российской общественной инициативы», предусматривающей создание технических и организационных условий для публичного представления предложений граждан с использованием специализированного ресурса в сети Интернет; обеспечение доступа в сети Интернет к открытым данным, содержащимся в информационных системах органов государственной власти РФ; установление критериев и порядка оценки гражданами, в т. ч. с использованием информационно-телекоммуникационных сетей и информационных технологий, эффективности деятельности руководителей государственных структур; разработка новых механизмов формирования общественных советов при органах государственной власти РФ и др. Кроме того, Председателем Правительства РФ Д. А. Медведевым 31 января 2013 г. были утверждены.
Основные направления деятельности Правительства РФ на период до 2018 года. В разделе 4 «Повышение эффективности государственного управления и качества государственных услуг» отмечается, что противодействие коррупции, повышение качества государственного управления и реализации принципов открытости будут осуществлены в том числе за счет создания условий для активного гражданско-общественного контроля над эффективностью государственных расходов и инвестиций с государственным участием, реализации механизма общественного мониторинга и контроля за деятельностью органов государственной власти, совершенствования контрольно-надзорных функций. Нельзя не отметить и отдельные поручения Президента РФ и Правительства РФ о необходимости разработки новых и эффективных механизмов осуществления общественного контроля в сфере исполнительной власти. Главная проблема заключается в том, что отсутствует единая концепция общественного контроля в РФ, которая бы позволила разработать и принять Закон, предусматривающий достаточно эффективный и независимый механизм общественного контроля в сфере государственного управления. Однако наличие нескольких законопроектов создает правовой каркас в этой сфере для дальнейшего развития форм и методов общественного контроля. Уже сейчас понятно, что этот Закон будет серьезным фундаментом для развития системы общественного контроля в России, который, к сожалению, за последние 20 лет окончательно так и не сформировался. Таким образом, большую роль для оптимизации деятельности органа государственной власти играет гражданская общественность. Правовая активность граждан — это критерии эффективности деятельности органов власти.
Конечно, нельзя подтолкнуть граждан к проявлению правовой активности, однако необходимо создать внятные правовые алгоритмы, позволяющие населению участвовать в решении вопросов государственного управления, взаимодействовать с органами власти и быть услышанными ими. Государством в настоящее время декларируется поддержка проявления гражданами правовой активности, между тем потенциал отдельных форм ее проявления реально не используется. Общественный контроль может быть эффективным инструментом в противодействии коррупции только в том случае, если имеется сильная политическая воля на реальную борьбу с коррупцией. В противном случае результаты общественного контроля будут игнорироваться властными структурами и не окажут существенного влияния как на их деятельность, так и на политическую жизнь страны в целом.Библиография.
Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.
12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.
12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.
12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.
02.2014 N 2-ФКЗ).Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.
12.2001 N 195-ФЗ // Российская газета, N 256, 31.
12.2001.
Федеральный закон от 06.
10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. Федеральный конституционный закон от 17.
12.1997 N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // Российская газета, N 245, 23.
12.1997.
Федеральный закон от 06.
10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Указ Президента РФ от 09.
03.2004 N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета, N 50, 12.
03.2004.
Указ Президента РФ от 26.
09.2011 N 1251 «О Кудрине А.Л.» // Собрание законодательства РФ, 03.
10.2011, N 40, ст. 5540.
Указ Президента РФ от 23.
08.1998 N 983 «О Правительстве Российской Федерации» // Российская газета, N 162, 25.
08.1998.
Указ Президента РФ от 09.
03.2004 N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета, N 50, 12.
03.2004.
Распоряжение Правительства РФ от 30.
01.2014 N 93-р «Об утверждении Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. N 5. Ст. 547. Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 27.
07.2012 N Ф09−6695/12 по делу N А76−15 681/2011 // СПС «Консультант.
Плюс".Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 12.
03.2013 по делу N А40−35 703/12−93−354 // СПС «Консультант.
Плюс".Определение ВАС РФ от 06.
03.2013 N ВАС-2475/13 по делу N А28−17/2012;2/36 и Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 28.
12.2012 по делу N А28−17/2012 // СПС «Консультант.
Плюс".Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 12.
08.2013 по делу N А65−23 516/2012 // СПС «Консультант.
Плюс".Авакьян С. А. Конституционализм и публичная власть: концепции и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 11. Авакьян С. А. Конституционное право России. М., 2010.
Т. 1. Авдеев Д. А. Дихотомические особенности федеральной исполнительной власти в России // Современное право. 2011. N 10. Авакьян С. А. Проекты законов о поправках к Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2013.
N 2. Авакьян С. А. Демократия протестных отношений: конституционно-правовое измерение // Конституционное и муниципальное право. 2012. N.
1.Алдонина Ю. Э. К вопросу о наделении бюджетных учреждений управленческими функциями // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. N 9. Бахрах Д.
Н. Административное право России. М.: Эксмо, 2011.
Бровченко В.Н., Дегтярев О. Ю., Кириенко Г. С. О некоторых вопросах порядка организации и проведения публичных слушаний в России // Гражданское общество в России и за рубежом. 2013. N 3. Васильева С. В., Виноградов В. А., Мазаев В. Д. Конституционное право России. М., 2010.
Голубцов В. Г. Государство как частноправовой субъект: правовая природа и особенности // Журн. рос. права. 2010. N 10. Демин А. А. Субъекты административного права Российской Федерации: Учеб. пос. М.: Книгодел, 2010.
Козлова С. А. Являются ли органы государственной власти юридическими лицами? // Административное право и процесс. 2012. N 6. Киричек Е. В. Гражданский (общественный) контроль за деятельностью органов публичной власти в сфере обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2013.
N 9. Михайленко О. В. Публичные юридические лица в частном праве и частные юридические лица в публичном праве // Журн. рос. права. 2011. N 3. Овчинников О. А., Тришкин С. В. Правовые и социальные аспекты, оказывающие влияние на коррупционную ситуацию в России // Административное право и процесс.
2012. N 5. Озиев Т. Т. Конституционное право: Учебное пособие для вузов. М.: Юнити-Дана, 2011.
Петров М. П. Исполнительная власть на этапе модернизации Российского государства: опыт правового исследования: Монография / Под ред. д-ра юрид. наук, проф., заслуженного деятеля науки А. В. Малько. М.: Юрлитинформ, 2012.
Попов Л.Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / Под ред. Л. Л. Попова. М., 2011.
Постников А. Е. Конституционное право России. М.: Проспект, 2012.
Слыщенков В. А. Участие государства в отношениях, регулируемых гражданским правом: к вопросу о правовом положении государственных органов // Вестник гражданского права. 2010. N 6. Соловьев А. А. Об административной ответственности должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления // Административное право и процесс. 2012. N 4. Ткач А.
Н. Административное право. Курс лекций. М.: Волтерс Клувер, 2010.
Умнова И. А., Алешкова И. А. Конституционное право РФ. М: Юрайт, 2013.
Хорьков В. Н. Правительство Российской Федерации в зеркале административной реформы // Современное право. 2012. N 3. Четвериков В. С. Административное право Российской Федерации. М.: Юнити-Дана, 2010.
