Законодательная власть. 
Зарубежный парламент

ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ. ЗАРУБЕЖНЫЙ ПАРЛАМЕНТ

Основные функции зарубежных парламентов

зарубежный парламент законодательный депутат Слово «парламент» впервые появилось в Англии (Parliament), хотя корень слова французский («parler» — «говорить», парламент — место, где разговаривают). Французы, создав свой парламент, «вернули» себе это слово. Хотя некоторые источники выводят это слово от латинского «parlare» — говорить, разговаривать. Видимо, французы «взяли» это слово у римлян.

Что же стоит за этим понятием? Чаще всего, определяют парламент — как избираемый населением (может быть частично назначаемый) высший представительный орган государственной власти в стране.

Раскрывая понятие парламента, обычно применяют термины: высший законодательный и представительный орган. «Представительный» означает, что в этом органе заседают представители страны — депутаты. А «законодательный» означает их действия — принятие законов. В последнее время в научной литературе представительская и законодательная функции подаются как несовпадающие функции. Слова «представительный и законодательный орган» стали означать разные проявления деятельности одного и того же органа, хотя совсем недавно казалось, что это «две стороны одной медали», и никто другой не может их осуществлять, и одно без другого не бывает. Все полагали, что без представительства нет законодательной функции и наоборот. А сейчас — одно может быть и без другого.

Что же стоит за таким новым пониманием парламентской деятельности? Законодательная функция — деятельность по принятию закона. Под представительской функцией сейчас понимается деятельность парламента как некоего форума, на котором открыто и публично обсуждаются важнейшие вопросы жизни страны. Это открытая трибуна для споров, для обсуждения мнений, и граждане, слушая выступления на этой трибуне, как бы мысленно присоединяются к высказанным мнениям или возражают им. Роль такого открытого собрания и является, с точки зрения ряда авторов, очень важной и самостоятельной представительской функцией парламента. О такой роли можно говорить, особенно в последние десятилетия, в силу того, что средства массовой информации практически одновременно доносят все перипетии обсуждений в парламенте до сведения граждан. Эти парламентские собрания транслируются в прямом эфире или вскоре после заседаний, поэтому политически активные люди в курсе всех обсуждений и споров. Представительская функция влияет на умы и взгляды людей, и наоборот, эти люди затем влияют на своих депутатов.

Принято считать, что первый парламент появился в Англии, и это был компромисс между зарождающейся буржуазией и дворянством, поскольку был создан орган, который сглаживал противоречия между этими двумя группами населения. Парламент первоначально давал советы королю, а затем занимал все более и более подобающее ему место. К наиболее старым по возрасту парламентам относят также Испанские Кортесы (кстати, на роль родины самого древнего парламента претендует небольшая страна Исландия, жители которой указывают на несколько грубых и больших камней, которые расположены около столицы Исландии Рейкьявика. Исландцы говорят, что эти камни — самый древний парламент под открытым небом, который и тогда и сейчас называется Альтинг. Там древние викинги обсуждали свои дела и принимали решения).

История парламентов и парламентаризма очень длительна и насчитывает несколько веков. Если считать, что первый парламент был образован в XIII или XIV веке, то историю парламентов и парламентаризма можно разделить на 4 этапа.

Первый этап, начальный, можно обозначить как становление института парламентаризма. Этот этап характерен тем, что происходило образование парламента как органа государства, парламент «нащупывал» свое место и роль, боролся за первенство, вырабатывались способы его формирования. Этот этап занял довольно длительное время (XIV-XIX).

Второй этап — золотое время парламентаризма — можно назвать расцветом парламентов и парламентаризма. Это период одного века — XIX века (точнее, конец XVIII — начало XX). В этот период парламенты формировались на основе цензового избирательного права, выражали интересы одного класса — третьего сословия, зарождавшейся буржуазии. Фактически, только одна группа населения избирала из своих рядов самых достойных и репрезентативных. Именно тогда появились фразы в английском парламенте, что парламент может все, кроме превращения женщины в мужчину и мужчины в женщину. Кстати, женщины тогда не имели права голоса, и парламенты образовывались десятью-пятнадцатью процентами граждан, которые были допущены к избирательным урнам.

Третий период можно условно назвать кризисом парламентаризма. Этот период начался в начале XX века. Характерен он тем, что изменилась ситуация в большинстве высокоразвитых стран, другие социальные слои также потребовали участия в политической жизни, возникли партии, представляющие интересы этих слоев и групп. Цензовое избирательное право стало абсолютно несовременным и выглядело несправедливым анахронизмом, парламент стал не таким быстрым в принятии решения, и главное — он перестал быть компанией единомышленников. Кроме того, даже среди бывших единомышленников, т. е. в этом «среднем классе», появились противоречия, появился новый взгляд на парламент и парламентаризм. О парламенте стали говорить, что этот орган должен уступить свое ведущее место, и исполнительная власть должна стать властью основной. Об этом не только говорили, но это стало реальностью. Действительно, исполнительная власть вышла на первое место. Ученые-теоретики стали оправдывать это явление. Например, английский профессор Дженингс писал, что задача парламента не руководство страной, а в том, чтобы влиять на формирование общественного мнения и контролировать деятельность правительства. Французский политический деятель и автор ряда книг Мишель Понятовский писал, что парламент ограничен в правах — этому не стоит удивляться. Это соответствует духу времени, но упразднить его нельзя. Он нужен как предохранительный клапан в обществе. Социолог Раймон Арон (Франция) писал с известной степенью цинизма, что парламент нужно сохранить для того, чтобы создать убеждение у среднего человека, что правительство руководит страной не бесконтрольно, чтобы служить ширмой для прикрытия работы правительства.

«Кризис парламентаризма» просуществовал довольно долго, а в некоторых странах об этом кризисе говорят до сих пор. Однако последние десятилетия говорят о том, что парламенты начали переживать новый этап своего развития, и можно говорить о четвертом этапе — возрождение роли парламентов. Парламенты в настоящее время (70−90-е гг. XX в.) — это очень представительные и активные народные собрания. Парламенты во многих западноевропейских странах не только формируют правительства, но и сильно влияют на них. Появились международные парламенты: в связи с интеграцией в Европе появился такой институт как Европарламент. Парламенты и парламентаризм сейчас приобрели новое дыхание, и слово кризис не совсем адекватно характеризует роль парламента в современном мире. Кроме того, в некоторых странах (например, в США) кризиса парламентаризма в XX веке и не наблюдалось.

Слово «парламент» универсально, оно применяется и понимается почти в любой стране мира. Но в разных странах название этого органа может быть самым разным. Кроме слова «парламент» употребляется, например, термин «конгресс». Первыми его применили американцы, это слово вошло в моду в Латинской Америке, в некоторых странах Азии. Например, конгрессом называется парламент в Венесуэле, на Филиппинах, Национальным конгрессом называется парламент в Чили. Применяются такие названия, как Палата депутатов (Люксембург), Национальное собрание (Португалия, Иордания, Южная Корея, Панама, Пакистан и др.), термин Федеральное собрание часто применяется в федеративных государствах.

Отметим, что в нашей научной отечественной традиции, некоторые названия парламентов употребляются в переводе, а некоторые — в их местном звучании. Например, когда речь идет о парламенте Швеции, всегда употребляется слово Риксдаг, когда вспоминают Исландию, употребляют старинное слово Альтинг, когда пишут о Дании, употребляют датское название — Фолькетинг, норвежский термин — Стортинг. В Ирландии, где ирландский язык практически вышел из употребления, и все говорят по-английски, ряд государственных терминов имеют ирландские названия. Например, слово «парламент» в Ирландии не употребляется, национальный парламент там именуется «Дойл» и состоит из двух палат — «Дойл эйран» (нижняя палата) и «Шинод эйран» (верхняя палата).

Всегда, описывая политику и право ФРГ, в отечественной литературе применяют термины Бундестаг и Бундесрат. Некоторые слова также настолько привычны, что применяются без перевода: иранский Меджлис и Кнессет Израиля. Иногда по традиции слова применяются неверно. Так, например, парламент Финляндии в отечественной литературе называется Сеймом, хотя Сеймом там он никогда не назывался. Очевидно, эта ошибка связана с тем, что в России были две автономные территории: Польша и Финляндия. В Польше законодательный орган называется сеймом, и по аналогии с Россией и финский парламент назывался также — Сейм, хотя в Финляндии он всегда назывался по-фински — Эдускунта или Народное представительство. Иногда привычные термины вдруг переводят. Например, в Испании парламент называется Кортесы или Генеральные Кортесы, но в последнее время в нашей литературе стали этот термин переводить и применять слово «испанский парламент». Среди других наименований употребляется довольно популярное слово «совет». Например, в маленьких европейских странах-монархиях парламенты называются советами, в Андорре — Генеральный совет, в Сан-Марино — Большой генеральный совет, в Монако — Национальный совет. Достаточно часто встречается термин Законодательная Ассамблея (Сингапур). В принципе, такая пестрота в названиях придает своеобразный колорит данной теме и изучаемым вопросам.

Место и роль парламента, как правило, закрепляются в конституциях. Иногда там подчеркивается его особый статус. Например, ст. 41 конституции Японии гласит, что парламент является высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом государства. Конституция США закрепляет, что законодательной властью наделяется Конгресс США, который состоит из Сената и Палаты представителей. Роль и функции испанского парламента (Генеральных Кортесов) очень четко закрепляются статьей 66 испанской конституции. Там сказано, что «Генеральные Кортесы осуществляют государственную законодательную власть, принимают бюджет, контролируют деятельность правительства и осуществляют иные функции, возлагаемые на них конституцией».

В некоторых конституциях особая роль парламента не подчеркивается, а конституции просто называют, чем они должны заниматься. Примером может служить французская конституция (ст. 34, которая входит в раздел 5 «Об отношениях между Парламентом и правительством»). Там сказано: «Законы принимаются парламентом…». Далее перечислено, какие законы принимаются парламентом. В ст. 35 сказано, что объявление войны разрешается парламенту. Затем перечисляются отношения между парламентом и правительством. Такое «скромное» закрепление функций парламента, на наш взгляд, объясняется тем, что Франция — республика, в которой значительную роль играла и играет исполнительная власть в лице президента и правительства, потому парламенту как бы отведено свое место, он поставлен «на свою полку», там не отмечается, что он единственный и высший орган.

В некоторых конституция вообще закреплено, что парламент не является единственным законодательным органом. Например, в ст. 26 конституции Греции сказано, что законодательная власть осуществляется палатой депутатов и президентом республики. Так или иначе, практически нет ни одного государства, за исключением стран с абсолютной монархией, где не было бы парламента, и если парламент есть, то основная его роль и функция — принимать законы.

Классификация зарубежных парламентов

Для того чтобы понять роль, сущность, цели и задачи различных парламентов, лучше всего применить традиционный способ изучения материала — провести его классификацию. Встречаются различные классификации парламента, но, чаще всего, начинают классифицировать парламенты по структуре. С этой точки зрения парламенты делятся на однопалатные и двухпалатные. Однопалатные называются монокамеральными, а двухпалатные — бикамеральными (о структуре парламента, роли и значении второй палаты мы поговорим позже).

Достаточно интересна классификация зарубежных парламентов по объему их компетенции. Компетенция — совокупность прав и полномочий — важнейший фактор, который определяет роль и значение парламента в жизни страны и взаимоотношения с другими органами государства. В науке, чаще всего, зарубежные парламенты по объему компетенции делят на три группы.

К первой группе относят парламенты с абсолютно неограниченной компетенцией. Их называют еще парламентами с абсолютно неопределенной компетенцией. К таким относят парламенты, для которых юридически не определяется перечень полномочий. Они имеют право издавать законы, касающиеся любой стороны жизни. Это наименование — «абсолютно неограниченная компетенция» — довольно условное наименование, потому что всегда складывается круг реальных полномочий, но «де юре» эта компетенция не ограничена. Такой компетенцией гордятся члены парламента Великобритании, Новой Зеландии. В принципе, можно отнести к этой группе парламенты Италии и Ирландии, которые не имеют перечней своих полномочий в конституциях, они не ограничены какими-то сферами нормоустанавливающей деятельности.

Вторая группа — парламенты с абсолютно ограниченной компетенцией (более мягко она называется «абсолютно определенной компетенцией»). Это тип парламентов, для которых конституции и законы устанавливают точный перечень полномочий, т. е. устанавливают точный круг вопросов, по которым они могут принимать решения, и эти парламенты не могут превышать свои полномочия — принимать законы по тому кругу вопросов, который не назван в конституции. Классическим примером такого парламента является Конгресс США, поскольку раздел 8 ст. 1 американской конституции включает перечень из 18 пунктов, которые разрешают Конгрессу совершать определенные действия. Раздел 9 этой же статьи перечисляет то, что Конгресс не может делать. Таким образом, деятельность Конгресса ограничена рамками этого высшего законодательного акта. Это объясняется тем, что США — федеративное государство, и при составлении конституции — «отцы-основатели» — позаботились о том, чтобы достаточный комплекс полномочий сохранился у отдельных штатов и их законодательных органах. Поэтому то, что перечислено, относится к федеральной власти, а то, что Конгрессу запрещается, относится к деятельности отдельных штатов.

В принципе, такой же метод применен во Франции. Статья 34 французской конституции дает исчерпывающий перечень полномочий парламента, добавляя, что эти полномочия могут быть дополнены органическими законами.

Самое интересное в этом то, что парламент, который формально имеет абсолютно неограниченную компетенцию — британский парламент — на самом деле выполняет почти служебную роль при правительстве, принимая девяносто с лишним процентов законопроектов, которые внесены правительством. А парламенты, якобы с абсолютно ограниченной компетенцией, наделены очень мощными правами, занимая свою нишу, в системе разделения властей, могут влиять на другие ветви власти и обладают действительно серьезными полномочиями. Юридические наименования не совпадают с реальным состоянием вещей.

Третью группу составляют парламенты, компетенция которых называется относительно ограниченной или относительно определенной. Эта такие парламенты, у которых существует как бы меняющаяся компетенция (подвижная). В большинстве случаев такая компетенция присуща парламентам федеративных государств (Индия, Малайзия, ФРГ). Например, конституция Индии устанавливает 3 сферы полномочий. Первая группа — это вопросы, относящиеся к исключительной компетенции всей федерации, и решения по которым может принимать только федеральный парламент. Вторая группа — вопросы, отнесенные к компетенции отдельных штатов Индии. Третья группа — вопросы, которые входят в совместную компетенцию. Эта совместная компетенция — вопросы, которые может решать и федеральный парламент и законодательные органы штатов — это и есть относительно определенная (ограниченная) компетенция. Примерно также решают эти вопросы некоторые другие федеративные государства. ФРГ решает этот вопрос несколько по-своему, но близко к описанному. Статья 73 конституции ФРГ устанавливает перечень полномочий Федерального парламента, а в ст. 70 сказано, что Земли, т. е. субъекты федерации ФРГ, «имеют право законодательства в той мере, в которой настоящим законом права законодательной власти не предоставлены федерации». Конституция ФРГ применяет термин «конкурирующей» законодательной компетенции. Это означает, что «земли обладают правом законодательства лишь тогда и постольку, когда и поскольку федерация не использует своих прав законодательства» (ст.72), т. е. когда федерация «уступает» свои полномочия.

Называется в литературе и иная важная классификация парламентов — деление на четыре группы или четыре модели парламентов. Эти четыре группы связаны с устройством высшей государственной власти.

Первая модель характерна для парламентских республик. Эти парламенты называются парламентами, которые работают на основе принципа парламентского ответственного правления. Главный признак этого парламента — институт политической ответственности правительства. Это группа парламентов, которым предоставлено право вотума недоверия правительству, право отправлять правительство в отставку. Здесь классическим примером является Великобритания, иногда эту модель называют Вестминстерской моделью по месту расположения парламента — Вестминстерскому дворцу. Эта модель существует в ряде тех стран, где существует парламентская республика (или парламентская монархия): Нидерланды, Италия, Германия, Австрия, Болгария, Венгрия и др.

Вторая модель парламента присуща странам с президентской формой правления. Это парламенты и страны, где существует жесткий принцип разделения властей. Такие парламенты не обладают правом вотума недоверия, а правительство не обладает правом роспуска парламента. Классическая модель такого парламента — США. В этих странах, кроме принципа разделения властей, существует жесткий принцип «сдержек и противовесов». Исполнительная власть имеет право вето, законодательная — право использовать импичмент и т. д.

Третья модель парламента — парламент в странах, где существует смешаная форма правления, сочетающая элементы парламентской и президентской систем. Отношения между парламентом и исполнительной властью здесь иные. Парламент, с одной стороны, наделен правом вотума недоверия и там есть реальный институт парламентской ответственности правительства, но и у президента очень важные полномочия, связанные с деятельностью парламента. В этих странах президент наделен правом роспуска парламента. Классическим примером такой модели является Франция. В последнее время к этой модели тяготеют страны СНГ (Казахстан).

Наконец, четвертая модель — парламенты в тех странах, где они играют почти декоративную роль. Иногда применяется термин «консультативные парламенты». В некоторых странах такой термин реально существует (Катар). Это законосовещательные органы. Такие консультативные парламенты предусмотрены конституциями некоторых исламских стран (Кувейт, Бахрейн, Объединенные Арабские Эмираты). Парламенты при абсолютной власти монарха являются квазипарламентами. Они иногда распускаются, иногда снова восстанавливаются. Иногда они избираются гражданами, иногда назначаются монархами.

К этой же группе законосовещательных парламентов можно отнести парламенты в странах, где сохранилась социалистическая система. Это немногие страны оставшегося реального социализма — Корейская Народная Демократическая республика, Куба, КНР, Вьетнам. Понятно, что основные решения и основные законы принимаются не парламентами, хотя они там есть. Об этом свидетельствует даже работа этих парламентов: они созываются на два-три дня в году, дружно стопроцентно голосуют «За», не воздерживаясь, не голосуя «Против». Говорить о реальном парламентаризме в этих странах не приходится. Такая модель существовала в свое время и в Советском Союзе.

Любопытная модель классификации была предложена известным классиком конституционализма англичанином Дайси. Он разделил законодательные органы на суверенные и несуверенные. К суверенным относятся, по его мнению, такие парламенты, где не существует закона, который парламент не мог бы изменить, где нет различия между конституционными и неконституционными законами, и нет органа, который мог бы объявить закон, принятый парламентом, недействительным.

Несуверенные парламенты, по мнению Дайси, работают в условиях разделения законов на обычные, конституционные и иные. В таких государствах присутствуют органы, которые могут объявить закон несоответствующим конституции, и, по мнению Дайси, к таким несуверенным законодательным органам относятся парламенты тех стран, где есть органы конституционного контроля. Например, США, Швейцария, Аргентина. По нашему мнению, это типичное умственное упражнение научного работника, причем недостатки он выдает за достоинства и наоборот. Как некий курьез оно приводится время от времени в монографиях.

Более современной классификацией парламентов считается деление законодательных органов на активные, реактивные, маргинальные и минимальные.

Активными парламентами называют те, которые играют роль как в принятии законов, так и участвуют в формировании правительства либо в его отставке. Под отставкой иногда подразумевается и право объявлять импичмент. В качестве активных парламентов называют Конгресс США и парламенты, наделенные аналогичными полномочиями.

Реактивными называют парламенты, в которых в большей степени доминирует исполнительная власть, но, в то же время, парламенты и влияют на правительство. Там просматривается взаимосвязь между парламентом и правительством. Это Великобритания, Австралия, Канада — страны англосаксонской правовой системы и британской модели парламента.

Маргинальными называют парламенты, которые контролируются верховной исполнительной властью до такой степени, что их вклад в реальную политику очень незначительный.

Минимальные парламенты — парламенты, которые только по названию являются парламентами. Они сохраняются «для вывески», чтобы другие страны не упрекнули в отсутствии такого органа государства.

Формирование парламентов

Порядок формирования парламента зависит от его структуры. Если парламент однопалатный, то он, как правило, избирается гражданами. Если двухпалатный, то одна его палата (нижняя) также избирается гражданами, а что касается второй палаты, то существует множество разных вариантов формирования второй палаты.

Нижние палаты формируются на началах выборности, причем в абсолютном большинстве случаев это выборы прямые, всеобщие, равные и при тайном голосовании. Когда говорят о народном представительстве, о верховенстве законодательного органа, о народном суверенитете, то речь идет о нижних палатах, поскольку они формируются народом, там заседают представители народа. Это и есть олицетворение суверенитета и народного представительства.

Есть и некоторые исключения, когда однопалатные парламенты частично назначаются или частично формируются не путем прямых выборов. Например, в республике Мьянма (страна, которая раньше называлась Бирма), часть депутатов назначается. Точно также назначается часть депутатов в королевстве Бутан. В Республике Мьянма 1/3 членов Нижней палаты избираются, треть формируется из разных социальных групп (национальных меньшинств, профсоюзов и т. д.) и 1/3 назначается правительством. В Бутане из 150 членов парламента сто избираются населением, 10 делегируют буддийские монастыри и 40 назначает король.

Есть некоторая специфика в формировании нижних палат в исламских государствах. Там предусмотрены специальные преференции для женщин. Например, в Бангладеш, Египте, Пакистане женщины-депутаты избираются не гражданами, а самим парламентом. Ранее избранные депутаты-мужчины избирают некоторое число женщин. Обычно это 20−30 человек.

Весьма своеобразный способ формирования единственной и главной палаты китайского парламента — Всекитайского Собрания народных представителей. Это Собрание избирается собраниями народных представителей автономных провинций, областей и городов. Китайская Народная республика как бы заимствовала модель многоступенчатых выборов, которая существовала в СССР до 1936 года.

Что касается способов формирования верхних палат, то можно выделить следующие.

Первый способ — формирование верхних палат путем прямых выборов с некоторыми особенностями по сравнению с той системой, которая применяется в выборах нижних палат. Так, например, верхняя палата конгресса США — Сенат, также как и нижняя, избирается гражданами страны, но не по территориальным округам, как Палата Представителей, а от каждого штата избирается по два сенатора. Сенат Италии также избирается, по своеобразной системе. Из 315 сенаторов 75% (232 сенатора) выбирается при мажоритарной системе по одномандатным округам. А 25% (т.е. 83 сенатора) избираются по пропорциональной системе. Нечто похожее применяется и при выборах Палаты Советников (верхней палаты) парламента Японии — 150 депутатов избираются по отдельным избирательным округам, а 100 — от общенационального избирательного округа.

Прямыми выборами избираются также сенаторы в Польше по 2−3 человека от воеводства и члены Совета Кантонов Швейцарии.

Второй вариант формирования верхних палат — формирование посредством непрямых-многостепенных или косвенных выборов. Наиболее характерные примеры — государственная практика Франции, Норвегии, Индии и других стран. Французский Сенат формируется трехстепенными выборами. Сенаторы Франции избираются на 9 лет депутатами Национального собрания, депутатами в Генеральных советах департаментов и депутатами муниципальных советов. Можно сказать, что двухстепенные выборы применяются при формировании верхней палаты норвежского парламента — Стортинга. В этом случае выборы очень своеобразные: сначала граждане выбирают весь состав парламента, затем депутаты, собравшись на первое свое заседание, выбирают из своего состава верхнюю палату, которая называется Лагтинг, в которую входит 38 депутатов. Оставшиеся составляют нижнюю палату, которая называется Одельстинг (112 депутатов). Такой же принцип применяется в Исландии. Очевидно, в силу духовной близости исландцев и норвежцев. Исландские граждане выбирают полный состав парламента — Альтинга — в который входит 60 депутатов, а затем Альтинг на первом заседании избирает Верхнюю палату из 20 депутатов, а остальные сорок человек образуют нижнюю палату. Совет штатов индийского парламента также избирается выборными членами законодательных собраний штатов по пропорциональной системе представительства.

Третий способ формирования верхней палаты — формирование посредством назначения. Принцип назначения исполь-зуется в Канаде, Иордании, в ряде небольших государств, которые входят в состав Сообщества — Антигуа, Багамы, Бермуды, Тринидад и Тобаго, Ямайка. Относят данный способ также и к формированию верхней палаты немецкого парламента Бундесрата, потому что Бундесрат состоит из депутатов назначаемых правительствами Земель из своего состава. Иногда, правда, этот способ выделяют в отдельную группу, и он называется формированием верхней палаты путем представительства от субъектов федерации. Но как бы это иначе не называть, правительства Земель назначают своих представителей в верхнюю палату.

Четвертый вариант формирования верхней палаты иногда называют феодальным способом формирования, иногда — формированием по наследственному принципу. Речь идет, конечно, о Великобритании. Традиционная система наследованного места в Палате Лордов, которой несколько сот лет в последнее время была несколько модернизирована и дополнена. В 1958 году специальным законом помимо наследственного права было установлено пожизненное пэрство, которое распространяется и на женщин. В настоящее время в Палате Лордов в Великобритании около 1200 пэров. Из них свыше 800 — наследственные пэры, носящие разные дворянские титулы и звания. Обладание этим титулом дает им право заседать в палате лордов. Вторая группа — пожизненные пэры, которые не имеют права передачи титула по наследству, обычно, это государственные служащие высокого ранга, которые, уходя в отставку, в качестве награды за заслуги получают титул пэра и могут заседать в Палате Лордов пожизненно. В настоящее время таких пожизненных пэров свыше 380. Кроме этого, в британском парламенте еще 26 духовных пэров (духовных лордов) — это священнослужители, занимающие определенные должности — высшие руководители англиканской церкви. Двое из них — архиепископы: архиепископ Кентерберийский и архиепископ Йорка, а также епископы Лондона, Винчестера и Дарэма. Остальные епископы входят в Палату Лордов по принципу старшинства. Также в Палату Лордов входит свыше двадцати судебных лордов или «пэры по апелляции»: это лица, обладающие большим опытом в сфере юриспруденции (бывшие судьи и другие юристы), которые занимаются в Палате Лордов разбором жалоб по судебным делам, поскольку Палата Лордов является высшей судебной инстанцией Великобритании.

Королева не является членом Палаты Лордов. Она — равноправный участник парламента, потому что британский парламент в полном составе — это Палата Общин, Палата Лордов и присутствующая там королева. Некоторые члены королевской семьи имеют право заседать в Палате Лордов. Это обладатели пяти высших титулов: принц Уэльский, герцог Эдинбургский, а также Йоркский, Кентский и Глосестерский.

Пятый способ формирования верхней палаты, чаще всего, именуется смешанным способом формирования парламента. Хотя к этому способу можно отнести и некоторые ранее названные. Например, формирование Палаты Лордов парламента Великобритании осуществляется несколькими способами. В данном случае имеется в виду, что основная часть палаты избирается, а часть назначается главой государства или иным способом эти палаты дополняются.

В каком-то смысле формирование верхней палаты итальянского парламента можно отнести к смешаному способу, потому что, хотя основная часть итальянского Сената избирается, но каждый президент Италии может назначить в Сенат 5 человек за особые заслуги в области науки, искусства, культуры. Кроме того, все бывшие президенты Италии могут там находиться «по праву». Совет Штатов индийского парламента также избирается косвенным способом, но 12 членов Совета Штатов назначается президентом также за особые заслуги в сфере науки, искусства и культуры.

Структура парламентов и организация палат

Говоря о структуре парламента, во-первых, имеют в виду структуру парламента как цельного органа, парламента вообще. В данном случае говорят об однопалатном или двухпалатном парламенте. Второй подход — это деление палат на определенные структурные части. В этом случае имеются в виду руководящие органы палат, должностные лица, а также структурные единицы, включая комиссии и комитеты, партийные фракции и иные вспомогательные органы парламента.

Начнем с палат. Выше мы рассмотрели порядок формирования палат. Теперь следует остановиться на идее разделения парламента на палаты. Современные парламенты состоят из одной или двух палат, хотя истории известны случаи большего числа палат. По конституции СФРЮ 1963 года (в редакции 1968 года) число палат равнялось шести. В ЮАР, которая была построена на принципе «апартеида», т. е. на принципе раздельного существования рас, был трехпалатный парламент, палаты которого формировались по расовому принципу.

Первоначально (исторически) парламент был двухпалатным. Британский парламент — родоначальник всех парламентов — был двухпалатным, потому что идея двух палат отражала идею компромисса между двумя ведущими социальными группами: аристократией и третьим сословием — буржуазией. Палата Лордов представляла аристократию, а Палата Общин — класс имущих. Двухпалатная структура в Англии и других странах старой парламентской системы гарантировала от поспешных решений нижней палаты, ограждала аристократию от неожиданностей. По традиции, верхняя палата была более консервативной, защищающей традиции, нижняя — более демократичной и прогрессивной. Они как бы составляли баланс.

В Западной Европе в период становления парламентаризма сословно-представительные органы, прародители парламентов, (французские Генеральные Штаты, испанские Кортесы) включали представительство основных сословий — дворянства, духовенства и третьего сословия. Идея была в том, что каждая из этих групп населения имеет своих представителей. Затем, в период острой революционной борьбы, в период буржуазных революций, создавались однопалатные парламенты, которые были более мобильными и лучше приспособленными для реализации революционных идей. Однако эти однопалатные парламенты в некоторых странах превышали свои полномочия и превращались в орудие деспотии.

В США в 1787 году однопалатный конгресс конфедерации был заменен, согласно конституции США, конгрессом двухпалатным. Во Франции в 1795 году после самых острых революционных потрясений также был создан двухпалатный парламент. Преимущество двухпалатности в то время виделось в том, что верхняя палата удерживает нижнюю от непродуманных и излишне жестких решений.

При том, что парламент делился и делится на две палаты, и каждая из них имеет свой круг полномочий, свои руководящие органы, и, так сказать, свое лицо, парламент должен быть единым органом, а принимаемые им акты должны отвечать потребностям граждан, и выражать согласованную волю обеих палат.

В двухпалатных парламентах есть две модели взаимоотношений. Есть двухпалатные парламенты с равным правовым статусом палат, есть также такая система, когда у палат статус неодинаковый. В США обе палаты Конгресса — Палата представителей и Сенат — имеют одинаковые права в законодательной области. Законопроект первоначально может быть внесен в любую палату. Но законопроект, не одобренный одной из палат, не принимается. Иными словами начинается принятие закона в одной из палат, затем переносится в другую и для того, чтобы он был принят, нужно решение обеих палат. Хотя в США каждая из палат имеет определенную специфику в сфере полномочий. Палата представителей имеет исключительные полномочия в финансах, а Сенат ратифицирует международные договоры, утверждает назначение должностных лиц и осуществляет роль суда в процедуре импичмента.

Долгое время принцип равенства палат считался признаком демократии и пропагандировался после Второй Мировой войны. В ряде стран он закреплен в конституциях. К примеру, в конституции Италии (1947 г.) говорится о равенстве палат в законодательной области. Однако практика показала, что равенство прав палат не всегда дает положительные результаты. Равенство компетенции в ряде случаев приводит к исчезновению специфических функций, и палаты могут просто дублировать друг друга. Об этом писали в свое время видные представители конституционного права. В частности, Ганс Кельзен писал, что обе палаты должны образовываться в соответствии с различными принципами, чтобы одна не представляла бесполезного дубликата другой.

Несмотря на критику существования второй палаты, есть бесспорные случаи, когда ее существование абсолютно оправдано. Там, где установлена федеративная форма государственного устройства, практически всегда существует специальная вторая палата для представительства субъектов федерации. Такой порядок в США, Австралии, Австрии, Венесуэле, Индии, Мексике и т. д. В этих странах вторая палата как бы «страхует» субъекты федерации от решений, которые могут быть приняты нижней палатой, образованной по территориальному принципу.

В ряде унитарных государства вторая палата иногда напоминает вторую палату федеративных государств, поскольку палаты подобного рода образуются по принципу территориального представительства. Таков тип вторых палат в Италии, Боливии, Франции, а также в Испании, где в Сенате представлены и обычные территориальные единицы, и автономные единицы, которые входят в состав Испании.

В последние годы стало меньше критики существования второй палаты, и идею существования второй палаты стали связывать с концепцией органа, который собирает представителей, обладающих особым знанием, особым политическим и профессиональным опытом. Вторые палаты подобного типа представляются в литературе, как полезное дополнение нижней палаты. Естественно, такой точки зрения придерживаются не все авторы. Некоторые из них пишут (и доказывают) что в большинстве случаев в унитарных государствах вторые палаты — это пустая трата денег, «отстойник вышедших в тираж политиканов».

Естественно, в современном мире невозможно говорить о второй палате как когда-то, во времена становления парламентаризма, чтобы она служила балансом между аристократией и третьим сословием. Однако некая похожая функция заново просматривается. То есть вторая палата может служить представительством не просто политических партий, как нижняя палата, но быть органом, обеспечивающим участие субъектов федерации, или административных единиц, возможно, этнических (национальных) меньшинств; возможно, представительство людей, владеющих специальными профессиональными, этическими и иными ценными знаниями. Этот орган представляется более нейтральным, в отличие от нижней, всегда сверхполитизированной, палаты, и в силу этого — более беспристрастным органом, который может спокойно и углубленно изучать важные вопросы внутри и межгосударственной жизни. Ряд государствоведов говорят о том, что двухпалатная структура может дать больше возможностей для обеспечения более широкого представительства разных общественных интересов.

Но при всем при том, недостатки двухпалатной системы остаются, поскольку двухпалатная система — это всегда усложнение законодательного процесса, это всегда определенное консервативное отношение к новациям, это усложненные процедуры и зачастую — притормаживание прогрессивных начинаний. Споры по этому поводу велись и ведутся, но в последнее время приводят примеры образования двухпалатного парламента вместо однопалатного, как, например, в Польше, где после определенных социальных перемен однопалатный парламент был заменен двухпалатным. Иногда ссылаются на то, что существование двухпалатной системы в некоторых странах стало совершенно бесполезным (например, в Дании или Швеции). В Швеции практически однопалатный парламент, но разделенный пополам. Суть его в том, что заседание ведется в двух залах, что дает возможность выступить большему числу депутатов, а при голосовании они объединяются. Это, конечно, не одна характеристика двухпалатного парламента Швеции, но дело в том, что иногда его называют и однопалатным.

Действительно, вторая палата может исправить ошибку, может затормозить слишком поспешное решение, но вопрос этот слишком неоднозначный, и споры по поводу второй палаты будут идти долго. В любом случае, каждая страна должна решать этот вопрос самостоятельно.

Нам представляется, что двухпалатная система, возможно, более уместна в странах с устойчивыми демократическими традициями, и где экономика идет по накатанному пути, где нет острых экономических проблем. Естественно, там можно выделить значительное количество времени для обсуждения важных законов в силу того, что важных законов в таких странах принимается немного, так как все важные законы уже приняты. К числу таких законов там относится бюджет. Бюджет можно обсуждать долго и двумя палатами. В таких странах может быть еще один какой-то закон в год, относящийся к важным, остальные — это рутинные законы. В странах же, обретших демократию недавно, в тех странах, где были тоталитарные режимы, где необходимо менять добрую половину законодательства, касающегося и экономики, и уголовного права, и гражданского права, и иных сфер, введение второй палаты может затормозить необходимые перемены, поскольку ощущение нового, как правило, второй палате присуще меньше, чем первой. «Разумный консерватизм» в таких странах может надолго затормозить проведение необходимых реформ. В данном случае мы имеем в виду, что вторые палаты в странах СНГ и странах бывшего социалистического содружества, возможно, не очень оправданы по сравнению с такими странами, как Франция, США, Великобритания.

Говоря о Великобритании, однако, следует сделать оговорку. В послевоенный период, т. е. после 1945 года, несколько раз в нижней палате парламента, в прессе, в разных политических кругах Великобритании обсуждался вопрос об упразднении Палаты Лордов. Особенно много об этом говорили представители второй ведущей политической партии — лейбористской. Несколько раз на ежегодных конференциях лейбористской партии ставился вопрос о ликвидации Палаты Лордов, и за это голосовало большинство участников конференций.

Важную роль в деятельности парламентов играют его руководящие органы. В странах с двухпалатной системой в каждой палате есть свои руководящие органы. В однопалатных парламентах, конечно, руководящие органы только в одной палате. Руководство нижних палат или парламентов, которые состоят из одной палаты, в большинстве случаев избираются депутатами (обычно на первой сессии на весь срок полномочий).

По традиции, руководителя палаты, чаще всего, называют спикер, иногда — председатель или президент. Кроме спикера или председателя нижней палаты депутаты обычно избирают одного или двух вице-спикеров или вице-председателей. Также могут избираться секретари, которые редактируют и подписывают протоколы заседаний, а в некоторых странах (Франции, Италии, Бельгии) еще и квесторы, которые занимаются административно-хозяйственной деятельностью в парламенте. На них возложены заботы о помещениях парламента, других вспомогательных заведений (библиотеки, буфеты, спортивные залы), они занимаются расходами и поддержанием порядка в зале заседания.

Иногда председателя палаты депутаты избирают только на срок сессии. Он является не важным политическим лицом в государстве, а выполняет служебную функцию. Таков порядок предусмотрен швейцарской конституцией, согласно которой председателей палат и заместителей избирают только на время очередной или чрезвычайной сессии.

Должность председателя верхней палаты в разных странах занимается по-разному. В некоторых странах он избирается так же, как и председатель нижней палаты. Одинаково избираются руководители палат во Франции, Италии, Японии. В некоторых странах должность руководителя верхней палаты замещается ex oficio («по должности»). Например, в США и некоторых других президентских республиках вице-президент становится руководителем верхней палаты автоматически. В Великобритании Палатой Лордов руководит Лорд-канцлер. Это член кабинета, лицо, назначаемое премьер-министром. В Канаде спикер Сената назначается указом генерал-губернатора по рекомендации премьер-министра. Кстати говоря, весь состав Сената Канады назначается аналогичным образом.

Руководители палаты могут образовывать коллегиальный орган. Например, в Германии, согласно регламенту Бундестага, президент палаты и два секретаря во время заседания Бундестага образуют президиум. В Испании в каждой палате избирается бюро. Бюро считается коллегиальным руководством палаты и представляет палату во внешних сношениях. В бюро испанского парламента (Генеральных Кортесов) входят председатель палаты, четыре вице-председателя и четыре секретаря.

Аналогичная система установлена во Франции и Италии. Там также существует бюро в палатах. Бюро нижней палаты французского парламента — Национального собрания — включает председателя, 6 заместителей, трех квесторов и 13 секретарей. Бюро итальянской палаты образовано председателем палаты, четырьмя заместителями, тремя квесторами и восемью секретарями.

Иногда, кроме официальных руководителей палаты, избирают постоянных заместителей, которые выполняют функции отсутствующих председателей. Например, вице-президент США редко присутствует на заседании Сената (эти случаи предусмотрены обычаем), поэтому Сенат избирает временного руководителя, который называется президент Сената («pro temporе» — «временный»).

В британской Палате Лордов глава палаты, Лорд-канцлер, поскольку он является членом кабинета и возглавляет судебную систему, имеет множество других обязанностей помимо председательствования в Палате Лордов. В Палате Лордов есть другие должностные лица: Лорд-председатель комитетов и его заместитель. Они председательствуют вместо Лорда-канцлера, когда палата преобразуется в заседание комитетов всей палаты. В некоторых случаях функции председательствующего выполняет лидер палаты. Это также лицо, назначаемое правительством и возглавляющее партийную правительственную фракцию в Палате Лордов.

Полномочия председателя палаты либо руководящего органа палаты (бюро, президиума) распространяются практически на все сферы парламентской деятельности. Председатель представляет парламент во взаимоотношениях с другими государственными органами и представляет парламент в международных сношениях. Он обладает дисциплинарной властью; по договоренности со своими заместителями и председателями фракций, он определяет повестку дня заседаний, обеспечивает первоочередное рассмотрение вопросов, внесенных правительством. Естественно, председатель либо его заместители руководят прениями, дебатами, происходящими в зале заседания, он предоставляет слово депутатам, может прервать выступающего, определяет процедуры обсуждения законопроектов, определяет порядок и вид голосования, подводит итоги голосования и объявляет их. Председатель (и его заместители) координирует разные виды деятельности парламента. Председатель парламента и его заместители руководят и ведают денежными средствами (парламентским бюджетом). Они назначают служащих и руководят парламентской полицией.

Значительные права в процедурной сфере дают возможность председателю, его заместителям и другим руководящим органам существенно влиять на решения парламента, на политику парламента и на законодательную сферу. Председатель может как стимулировать деятельность парламента, поощрять определенные направления его деятельности, так и в каких-то случаях притормаживать их, т. е. существенно влиять на внутренние процессы, происходящие в парламенте. Например, в каких-то случаях он может не дать слово представителям оппозиции, подведя черту под прениями, может сократить время выступления депутатов и т. д. Но в большинстве случаев от председателя требуется одно — быть абсолютно нейтральным. Он должен, в ряде случаев, выйти из партии и, как пишут об этом англичане, быть «слугой палаты» и не иметь партийных пристрастий.

Формально председатель палаты (спикер) должен быть как бы дирижером оркестра, которым являются депутаты, и играть по нотам, которые написаны депутатами. Однако на практике этот дирижер может быть не нейтральным, а заинтересованным в решении того или иного вопроса, но уличить спикера в пристрастии достаточно трудно. В ряде случаев спикер имеет право толковать процедурные правила, если возникает спор, касающийся процедуры.

При беседе в голландском парламенте на вопрос автора этой книги, почему регламент голландского парламента такой небольшой по объему, члены парламента ответили, что регламент в голландском парламенте — это спикер. То, что говорит спикер — это и есть правило процедуры. Последние несколько сот лет они с этим согласны, и никаких споров по этому поводу не возникает.

Законодательство ряда стран относят фигуру спикера к числу важнейших и ведущих лиц государства. Например, в некоторых странах в случае вакансии поста главы государства, его функции выполняет спикер. Например, во Франции, где нет поста вице-президента, спикер, после смерти президента Помпиду, до избрания нового президента Валери Жискар д^,Эстена весь этот период функции президента исполнял председатель Сената — спикер верхней палаты парламента.

В палатах, помимо должностных лиц, которые избираются из числа депутатов, имеются постоянные чиновники, назначаемые не из числа депутатов: клерки, их помощники, приставы (полицейские служащие) и капелланы.

Комитеты (комиссии) парламентов и палат

Парламентские комиссии или комитеты — это специальные органы, образованные из депутатов, главной целью которых является подготовительная работа по созданию и оценке законопроектов, а также для контроля за выполнением законов или для контроля за деятельностью исполнительной власти. Есть и иные дела, которые выполняют парламентские комитеты, но эти являются главными.

Парламентские комиссии в абсолютном большинстве состоят только из депутатов. Парламентские комиссии играют исключительно важную роль. Решения, принимаемые этими комиссиями, очень часто предопределяют решения, которые будут приняты на сессии.

Комиссии парламента бывают временные и постоянные. Также они бывают специализированные и универсальные. Чаще всего, создаются постоянные комиссии. Постоянные комиссии создаются на весь срок деятельности палаты парламента и прекращают свои действия вместе с прекращением полномочий данной палаты. Обычно, если парламент двухпалатный, то в каждой из палат действуют свои комиссии. Иногда они дублируют друг друга, имеют одинаковые названия и занимаются примерно одним и тем же кругом вопросов, но иногда эти комиссии не совпадают ни по названию, ни по кругу дел и проблем.

Временные комиссии создаются для выполнения какой-то конкретной задачи. После выполнения этой задачи они либо распускаются, либо расходятся. К временным комиссиям могут быть отнесены следственная комиссия, редакционная комиссия по выработке текста какого-то законопроекта, конституционная и т. д.

Постоянные комиссии бывают специализированными и неспециализированными. Специализированные комиссии еще называют отраслевыми. Эти отраслевые комиссии легче всего представить, если вспомнить типичный набор министерств в той или иной стране. Так, как в каждой стране есть министерство обороны, внутренних дел, здравоохранения, народного образования и т. д., то примерно по такому принципу и создаются постоянные комиссии. То есть, как правило, в парламентах есть комиссия по иностранным делам, сельскому хозяйству, транспорту, охране здоровья и т. д. Параллели с правительством здесь очевидны.