Иными словами, допущение бездействия в законодательном процессе является данностью, в которой наделенный соответствующими полномочиями участник правотворчества обязан проявить законодательную инициативу, рассмотреть, принять (изменить, отменить) нормативный правовой акт, но в связи с определенными обстоятельствами не выполняет возложенную на него обязанность. Бездействие законотворческого органа предлагаем классифицировать по следующим видам. Во-первых, имеется объективная необходимость в принятии, внесении изменений или отмене нормативных правовых актов, о которой, например, указано в судебном акте Конституционного суда Российской Федерации. Так, не решен вопрос о выплате возмещения потерь добросовестных приобретателей, претерпеваемых при утрате жилого помещения в результате противоправных действий третьих лиц. На необходимость решения данного вопроса указано Конституционным судом Российской Федерации.
Полагаем, что соответствующее конструктивное вмешательство со стороны государства при осуществлении гражданского оборота жилых помещений диктуется рыночно-экономическими условиями современного хозяйствования для получения надлежащих гарантий стабильного удовлетворения гражданами своих естественных потребностей в жилье и, таким образом, поддержания нормальных условий для повседневной жизни, отвечающих требованиям человеческого достоинства. Следовательно, законодателю необходимо усовершенствовать правовое регулирование предоставления такой компенсации, решить вопрос о введении критериев, которые позволят обеспечить надлежащее регулирование рассматриваемой сферы жилищноправовых отношений. Выявленная Конституционным судом Российской Федерации неопределенность в правовом регулировании, связанная с компенсацией утраты жилого помещения добросовестному приобретателю в результате противоправных действий третьих лиц, затрагивает прежде всего вопрос об установлении факта противоправных действий регистрирующим органом, а также природы, целей и оснований предоставления компенсации в связи с утратой жилья. Именно эту неопределенность необходимо устранить законодателю для обеспечения адекватной выплаты компенсации на началах справедливости и конституционного равенства. Это позволит обеспечить баланс конституционных ценностей, публичных и частных начал с учетом дифференцированного подхода к объективно различным жизненным ситуациям, связанным с удовлетворением потребностей в жилье и необходимостью обеспечения участникам жилищных правоотношений конституционно-правовой поддержкой со стороны государства. Во-вторых, те фактические обстоятельства, в отношении которых отсутствует определенное законодательное предписание, урегулированы правом: выражена воля законодателя посредством регулирования аналогичных общественных отношений, имеются общие нормы права, общие или отраслевые правовые принципы. Иными словами, имеются пробелы в праве, представляющие собой отсутствие адекватного правового регулирования общественных отношений. Например, Уставный суд Санкт-Петербурга обнаружил неопределенность в вопросе об объемах и конкретных способах предоставления мер социальной защиты тем или иным категориям населения, относя правовое регулирование соответствующих вопросов к компетенции законодателя.
В целях устранения выявленной правовой неопределенности судебный орган исходил из того, что Российская Федерация провозглашается Конституцией Российской Федерации социальным государством, в котором «охраняются труд и здоровье людей, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты» (ст. 7, ч. 1 и 2); в Российской Федерации «не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина» (ст. 55, ч. 2). Правовые позиции Конституционного суда Российской Федерации в их взаимосвязи можно выразить формулой: социальная функция государства выполняется согласно Конституции Российской Федерации государством в целом и каждым субъектом Российской Федерации в частности. Таким образом, на разноуровневые органы государственной власти возложена задача по совместному обеспечению надежных механизмов социальной защиты граждан. Так, положениями п.
1 ст. 1 Закона Санкт-Петербурга № 228−45 установлена форма предоставления мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг лицам, награжденным знаком «Жителю блокадного Ленинграда» и признанным инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин, — денежная выплата, тем самым определена форма предоставления мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг: «оплата в размере 50 процентов занимаемой общей площади жилых помещений (в коммунальных квартирах — занимаемой жилой площади), в том числе членами их семей, совместно с ними проживающими (подпункт 2); оплата в размере 50 процентов коммунальных услуг (водоснабжение, водоотведение, вывоз бытовых и других отходов, газ, электрическая и тепловая энергия в пределах нормативов потребления указанных услуг, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации)». Третий вид бездействия — нарушение со стороны законодателя или иного участника правотворческого процесса юридической обязанности, связанной с созданием (изменением, отменой) нормативных правовых актов. Возникновение юридической обязанности участника правотворческого процесса по принятию (изменению, отмене) нормативных правовых актов может быть, например, следствием прямого указания со стороны определенных субъектов, обладающих соответствующими полномочиями: Конституционный суд РФ по отношению к Федеральному собранию, высший законодательный (представительный) орган власти Федерации по отношению к Президенту РФ и так далее. В. В. Трофимов справедливо заметил, что «процесс правообразования — двуединый процесс спонтанного (общесоциального) и планомерно-рационального (правотворческого) формирования системы правовых норм». Причины бездействия правотворческого органа в правообразовательном процессе могут быть объективными, связанными с закономерностями правового регулирования, поскольку потребности и интересы людей идут впереди существующего правового регулирования, и действующее законодательство всегда отличается от реальной действительности.
Другая причина — субъективная, связанная напрямую с ошибками (преднамеренными или непреднамеренными), когда законодатель не усматривает необходимости в регулировании определенных общественных отношений, поэтому и присутствуют пробелы в правовых нормах (избыточность, противоречие социальным потребностям и пр.). Такую обязанность, заключающуюся в необходимости создания (изменения, отмены) норм права, можно определить как общесоциальную (экономическую, политическую и иную), но нет оснований указывать на ее юридический характер. Так, на наличие такой обязанности указано в постановлении Конституционного суда РФ от 28.
02.2006 № 2-П. Признав положения п. 2 и 3 ст. 59 и ст. 60 Федерального закона «О связи», которыми закреплены обязанности операторов сети связи общего пользования осуществлять отчисления в резерв универсального обслуживания в целях обеспечения возмещения операторам универсального обслуживания убытков, не соответствующими ст.
10, 35 (ч. 2 и 3), 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации, Конституционный суд РФ указал на обязанность Федерального собрания внести необходимые изменения и дополнения в Федеральный закон «О связи». Следует отметить, что бездействие участника правотворческого процесса носит негативный, социально-опасный характер, влечет за собой правовые проблемы, препятствующие реализации прав и законных интересов граждан и юридических лиц, что отрицательно сказывается на механизме правового регулирования в целом. Такое бездействие законодателя существенно отличается от так называемого «квалифицированного молчания». Под упомянутым правовым явлением В. М. Баранов понимает «вполне определенную позицию государственного органа», или, отмечает В. В. Лазарев, «отсутствие у законодателя желания регулировать определенные отношения посредством правовой нормы». А. В. Демин характеризует такую ситуацию следующим образом: «в данном случае законодатель именно разговаривает с субъектами права, и поэтому о „молчании“ здесь можно говорить лишь условно, понимая под этим особую форму выражения и легализации такого диалога». По нашему мнению, рассматриваемое явление можно отнести к приему юридической техники, связанному с бездействием законодателя. Цель такого приема — использовать для урегулирования определенной сферы общественных отношений наименьшую совокупность нормативно-регулятивных механизмов с высокой степенью нормативной обобщенности. Так называемое «квалифицированное молчание», отличается от бездействия законодателя.
Молчание предполагает урегулированность правом общественных отношений. Однако встречаются ситуации, когда рассматриваемые явления сложно отличить одно от другого. Пример такой ситуации — возникновение неизвестных ранее общественных отношений, что диктует создание специального правового регулирования, а регламентация таких отношений отсутствует. Прием юридической техники, обозначенный как квалифицированное молчание, предопределяет значительные возможности для субъектов законодательной деятельности по упрощению текстов источников права. С другой стороны, это может повлечь опасность непредсказуемого ограничения субъективных прав. В случае законодательного бездействия в наличии нет правового регулирования данных общественных отношений, результатом негативного воздействия, связанным с законодательным бездействием, является пробел в законе. В то же время наличие квалифицированного молчания оправдывается тем фактом, что общественные отношения нуждаются в правовом регулировании.
Можно дать отрицательную оценку законодательному бездействию как негативному правовому явлению, что предполагает необходимость внедрения совокупности юридических мер, связанных с предотвращением негативных последствий, которые может повлечь законодательное бездействие. Способом предотвращения бездействия в правотворчестве является обращение в государственные органы и к их должностным лицам, обладающим полномочиями применить к бездействующему законодательному субъекту мер обязывания по принятию законодательного акта определенному вопросу, например обращения в Конституционный суд Российской Федерации. Высший суд конституционного правосудия в процессе рассмотрения запросов и жалоб обладает самостоятельными полномочиями по изменению действующих правовых норм или принятия новых норм. Но сложность использования такого механизма состоит в том, что Конституцией Российской Федерации не предусмотрена возможность обратиться с жалобой на бездействие в сфере законотворческой деятельности. Таким образом мы можем к основным задачам современной политики в области права, направленной на ликвидацию пробелов и бездействия в праве, отнесем следующие.
1. Необходимо выработать на федеральном уровне эффективные меры конституционно-правовой ответственности. Такая ответственность должна обеспечить выполнение правотворческими органами возложенных на них задач. Механизм конституционно-правовой ответственности следует подкрепить решениями Конституционного суда Российской Федерации, что позволит не допускать ситуаций, когда не исполняется правотворческая обязанность в течение длительного времени.
2. Следует предусмотреть в законодательстве возможность судебного обжалования бездействия законодателя в Конституционном суде Российской Федерации, уставных (конституционных) судах субъектов Федерации.
3. Необходимо законодательно урегулировать на локальном уровне механизм обжалования бездействия органов управления организациями. Проблема заключается в том, что возможность обжалования данных актов должна быть не специальной, как предусмотрено для корпоративных отношений, а общей.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Резюмируя вышеизложенное мы можем прийти к следующим выводам:
идеологические предпосылки, личностные и ролевые характеристики участников коммуникации и другие составляющие контекста дискурса в условиях современной России имеют первостепенную значимость для законотворческого процесса;
создание и принятие закона подразумевает, что принятый закон будет достаточно эффективным и качественным, отвечающим поставленным целям и требованиям к качеству нормативных актов. Недостатки законотворческого процесса могут привести к формированию законодательства с определенными пробелами и коллизиями, затрудняющими применение правовых норм в рамках правоотношений, что недопустимо в условиях правовой системы современного государства;
особенностью законотворческой деятельности в России стало и то, что в ней активное участие принимали политики, они же и исследователи отечественного права, люди, обладающие высоким интеллектуальным потенциалом, получившие юридическое образование в европейских университетах и, будучи профессорами отечественных университетов, активно вовлеченные в систему подготовки российских юристов. Только с момента принятия официального решения о подготовке проекта нормативноправового акта возникают определенные процессуальные правоотношения, а все действия, осуществляемые для этой цели, официально принимают статус правотворческих, чем качественно отличаются от действий-предпосылок создания правового акта. Законодательный процесс является частью общего процесса правотворчества, отражая его общие свойства; рассмотренное явление реальной жизни, связанное с бездействием правотворческого органа, предлагаем более точно квалифицировать как неисполнение законодателем предусмотренной законом обязанности по приведению в соответствие с объективной реальностью нормативных правовых актов в целях адекватного правового регулирования определенной области общественных отношений для защиты и охраны интересов личности, и общества. Такое неисполнение обязанностей в виде бездействия имеет крайне отрицательный характер, что влечет необходимость применения надежных правовых мер по его предотвращению.
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ
Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (принята в г. Страсбурге 27 января 1999 г. //.
СЗ РФ. — 2009. — № 20. — Ст.
Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31 октября 2003 г.) // СЗ РФ. — 2006. — № 26. — Ст. 2780.
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.
12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.
12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.
02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.
07.2014 № 11-ФКЗ // СЗ РФ. — 2014. — № 31. — Ст. 4398.
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.
03.2015 № 21-ФЗ // СЗ РФ. — 2015. — № 10. — Ст. 1391.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.
12.2001 № 195-ФЗ // СЗ РФ. — 2002. — № 1 (Ч. 1). — Ст. 1. Налоговый кодекс Российской Федерации, часть первая от 31.
07.1998 № 146-ФЗ // СЗ РФ. — 1998. — № 31. — Ст. 3824.
Налоговый кодекс Российской Федерации, часть вторая от 05.
08.2000 № 117-ФЗ // СЗ РФ. — 2000. — № 32. — Ст. 3340. О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации: Закон РФо поправке к Конституции РФ от 27.
11.2013 № 2-ФКЗ //СЗ РФ. — 2014. — № 6. — Ст. 548. О Верховном Суде Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 05.
02.2014 № 3-ФКЗ // СЗ РФ. — 2014. — № 6.
— Ст. 550. Алексеев С. С. Общая теория права: Учеб. 2-е изд., ᴨерераб. и доп. М., 2008. — 230 с. Баранов В. М. «Квалифицированное молчание законодателя» как общеправовой феномен (к вопросу о сущности и сфере функционирования пробелов в праве) // Пробелы в российском законодательстве.
— 2008. — № 1.
— С. 74−79Бойко А. И. Преступное бездействие: моногр. — СПб.: Юрид. центр Пресс, 2003. 120 с. Васильев И.
В. О сущности и пользе Законов вообще и о необходимости изучения Законов Отечественных. Лекция. М., 1828. 210 с. Демин А. В. Неопределенность в налоговом праве и правовые средства ее преодоления. -.
М., 2013. — 254 с. Иналкаева К. С. Избирательная система как составной элемент избирательного права Российской Федерации. Вестник Чеченского государственного университета.
2015. № 4. С. 243−247.Карпов Н. Н. Законодательный процесс в Российской Федерации [Электронный ресурс]: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / Н. Н. Карпов. ;
М.: ЮНИТИДАНА: Закон и право, 2012. — 320 с. Конституционно-правовой статус органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ / Г. Д. Садовникова.
— М.: Юр. Норма, НИЦ ИНФРА-М, 2016. 145 с. Кошкин А. В.
Дискурсивно — исторический подход в изучении политического языка // Проблемы перспективы и направления инновационного развития науки: Сборник статей по итогам Международной научно — практической конференции (Омск, 24 ноября 2017). / в 4ч. Ч.2 — Стерлитамак: АМИ, 2017. — С. 170−180Панченко В.Ю., Сабиров А. М. Бездействие в правотворчестве // Современное право. -.
2015. — № 6. — С. 12−16.Хабриева Т. Я. Национальные интересы и законодательные приоритеты России // Журнал российского права.
2005. № 12.-С.20−26Шелохаев В.В., Соловьёв К. А. История деятельности первых Государственных Дум дореволюционной России: Сравнительный анализ традиций правотворчества. Москва, 2012. 178 с. По делу о проверке конституционности положений статьи 31.1 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» в связи с жалобой граждан В. А. Князик и П. Н. Пузырина: постановление Конституционного суда Российской Федерации от 4 июня 2015 г. №.
13-п // СЗ РФ. — 15.
06.2015. — № 24. — Ст. 3548.
По делу по жалобе гражданина Мясникова Валерия Всеволодовича о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пункта 10 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 20 мая 2009 № 228−45 «О форме предоставления мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в Санкт-Петербурге»: постановление от 26 февр. 2015 года № 001/15-П [9] // Вестн. Уставного суда Санкт-Петербурга. — 2015. — № 1 (20). -.
С. 127−133.
08.12. 2000 ГД РФ: СТЕНОГРАММА ПО ВОПРОСУ / Официальный сайт Государственной Думы: URL: http: // www.cir.ru / docs / duma / 302 / 381 237? QueryID=3 012 316&HighlightQu ery=3 012 316 (Дата обращения 03.
03.2018).
08.
12.2000 ГД РФ: СТЕНОГРАММА ПО ВОПРОСУ / Официальный сайт Государственной Думы: URL: http: // www.cir.ru / docs / duma / 302 / 381 237? QueryID=3 012 316&HighlightQuery=3 012 316 (Дата обращения 03.
03.2018.
