Финансовое состояние регионов и органов местного самоуправления

Несмотря на значительные масштабы межбюджетных трансфертов, финансовое состояние бюджетов регионов и местных бюджетов остается напряженным. Прогноз динамики показателей консолидированных бюджетов субъектов РФ иллюстрируется табл. 5.3.

Таблица 5.3. Консолидированные бюджеты субъектов РФ в 2014; 2016 гг., млрд руб.

Как видно из таблицы, при росте масштабов финансовой базы регионов их прогнозные бюджеты остаются несбалансированными. Фактически дефицит консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2013 г. составил 673 млрд руб., или 1% ВВП. Исполнили бюджет с дефицитом 79 регионов. Как сформировалось такое финансовое напряжение? Это обусловлено действием ряда факторов, формирующих состав их доходов и расходов, в том числе налоговой политикой, направлениями межбюджетного регулирования и пр.

Доходы консолидированных бюджетов регионов растут темпами ниже темпов инфляции, т. е. в реальном выражении доходы сокращаются. За 2008−2012 гг. инфляция составила 36%, а доходы регионов выросли лишь на 30%. Доходы бюджетов регионов все еще ниже уровня доходов до кризиса 2008 г., в том числе в городах федерального значения и некоторых развитых регионах.

Неравномерность формирования доходов остается значительной. Более половины налоговых доходов консолидированного бюджета обеспечивают Республика Татарстан, Московская область, Москва и Санкт-Петербург, Ямало-Ненецкий и ХантыМансийский автономные округа. В 2007 г. донорами были 16 регионов, в 2008 г. — 10, в 2010 г. — 12, а в 2013 г. — 7. Это регионы, не получающие дотации из федерального бюджета. Помимо доноров в группу финансово благополучных регионов входят регионы, обладающие диверсифицированной обрабатывающей промышленностью и развитым агропромышленным комплексом: Московская, Самарская, Свердловская, Новосибирская, Кемеровская области, Пермский край, Башкортостан, ряд других регионов.

По статистике помощь федерального центра составляет 21% в объеме доходов регионов-реципиентов. По прогнозам Министерства финансов до 2015 г., количество субъектов Федерации, в которых доля межбюджетных трансфертов превышает 60% собственных доходов, не должно превышать 6. Однако у 11 регионов уровень трансфертов из федерального бюджета в их доходах превысил 50%, а у ряда субъектов Федерации трансферты превышают более 80% доходов.

Финансовую напряженность создает необходимость безусловного выполнения расходных обязательств. Среди них: увеличение заработной платы отдельным категориям работников бюджетной сферы субъектов Федерации и муниципальных образований; ежегодный рост расходов в связи с увеличением размера страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения; увеличение расходов на финансирование дорожного хозяйства, социальное обеспечение населения, услуги связи, транспортные и коммунальные услуги; увеличение стоимости основных средств и материальных запасов на уровень инфляции. Среди этих расходов самая крупная статья — реализация программы поэтапного повышения заработной платы в бюджетной сфере. Не считая 1,27 трлн руб. средств федерального бюджета, на эти цели требуется 3,6 трлн руб. из консолидированного бюджета субъектов РФ. Во многих регионах расходы на эти цели напрямую и в виде субсидий муниципальным образованиям и бюджетным организациям превышают 50% текущих расходов.

По оценке агентства S&P, для полного финансирования неотложных социальных мандатов при существующей динамике налоговых доходов дополнительная помощь регионам составила 0,9−1% ВВП в 2013 г. и 2,1% ВВП в 2014 г. Таким образом, объем требующихся дополнительных ресурсов составляет около 3% ВВП, или 2 трлн руб.

Итак, быстрый рост после кризиса 2008−2009 гг. масштабных социальных обязательств (резкое повышение заработной платы работникам бюджетной сферы, расходы на здравоохранение и образование) привел к росту расходов бюджетов регионов, не обеспеченных имеющимися доходами, даже с учетом межбюджетных трансфертов (рис. 5.1).

Рис. 5.1. Темпы роста собственных доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ (2007 г. = 100%).

Вследствие описанных процессов 2/3 субъектов РФ имеют дефицит бюджета. Дефицит бюджета более 5% доходной части имеет более двух десятков субъекта Федерации. А каково финансовое состояние местных бюджетов? Муниципалитеты имеют низкую доходную автономию в результате централизации многих налогов в середине 2000;х гг. Доля муниципалитетов в консолидированном бюджете в те годы составляла более 30%, сейчас — менее 20%. Недостаточность доходной базы приводит к сильной зависимости от межбюджетных трансфертов, составляющих более 60% их доходов. С начала 2000;х гг. их доля в доходах местных бюджетов выросла в два раза. Благодаря межбюджетным трансфертам местные бюджеты в 2012 г. минимизировали дефицит: при доходах 3,138 трлн руб. расходы составили 3,166 трлн руб. Но несмотря на большие масштабы дотирования, между муниципалитетами остается значительным разрыв по уровню бюджетной обеспеченности. На местах скопилось много нефинансируемых расходных мандатов, т. е. субвенции субъектов РФ не возмещают расходы по переданным на места полномочиям.

Следствием накопленного дефицита является рост долгов территорий. За последние пять лет объем государственного долга субъектов РФ последовательно увеличивался в среднем на 25% ежегодно. Если на начало 2008 г. долг субъектов Федерации составлял 457 млрд руб., то на 1 августа 2013 г. -1,35 трлн руб., а вместе с долгами муниципалитетов -1,60 трлн руб., или 2,2% ВВП. Это составляет в среднем 24% к собственным доходам бюджетов, но у ряда регионов долговая нагрузка намного выше среднего уровня.

Объем долга за 2012 г. вырос в 63 регионах. У трети субъектов Федерации долг превысил половину валового регионального продукта. В 18 субъектах соотношение объема государственного и муниципального долга к доходам без учета безвозмездных поступлений превышает 50% - норму, установленную Бюджетным кодексом. В Мордовии, Северной Осетии это соотношение превышало 70%. Обременены высокими долгами Вологодская, Рязанская, Пензенская области, Краснодарский край. Самые высокие темпы роста долга в 2013 г. у Краснодарского и Красноярского краев, у Новосибирской области. Почти треть общего числа регионов находятся в сложном финансовом положении, под угрозой долгового кризиса.

Источниками финансирования дефицита бюджетов регионов и муниципалитетов являются кредиты банков, бюджетные кредиты из федерального бюджета, государственные (муниципальные) ценные бумаги, средства от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в государственной и муниципальной собственности.

Решение проблемы региональных дефицитов и долгов выходит за рамки и компетенции финансовых органов. Это проявление общей макроэкономической проблемы экономического, социального и финансового неравенства, которая должна решаться усилиями многих заинтересованных сторон. Очевидно, что для снижения дефицита бюджетов территорий необходимо развивать собственный налоговый потенциал путем стимулирования бизнеса и занятости населения на территории. Одновременно следует провести ревизию расходных обязательств и, не поощряя иждивенческие настроения, оптимизировать межбюджетные трансферты, предоставляя их только действительно нуждающимся регионам.

В долгосрочной перспективе макроэкономические масштабы бюджетов территорий иллюстрируются динамикой соотношения их показателей с валовым продуктом (табл. 5.4).

Таблица 5.4. Консолидированные бюджеты субъектов РФ, % ВВП.

Данные таблицы свидетельствуют о том, что в перспективе финансовое положение бюджетов субъектов РФ будет стабилизировано, о чем свидетельствует снижение дефицита и даже возможность профицита. Это обеспечивается разумной и эффективной политикой в области межбюджетных отношений и бюджетного федерализма.