Централизация управления экономикой. 
Создание ВСНХ

Проект декрета о важнейшем органе государственного управления — ВСНХ был представлен во ВЦИК уже в 1917 г., где его дважды обсуждали и 1 (по-старому 14) декабря 1917 г. утвердили. ВСНХ замышлялся как единый центр руководства экономической жизнью страны. Его важнейшей задачей провозглашалась организация деятельности национальной экономики и государственных финансов: разработка «общих норм и планов регулирования экономической жизни страны», регулирование деятельности центральных и местных хозяйственных учреждений, органов рабочего контроля и т. п. Иными словами, ВСНХ представлялся окружению Ленина в ту пору многоотраслевым образованием, координирующим совокупность региональных регулирующих центров производственной направленности.

Несмотря на формальную связь с органами рабочего контроля ВСНХ изначально создавался как их альтернатива. Конструируясь «сверху вниз», он должен был объединить прежнюю разрозненную рыночную экономику страны в целостный организм. Многие большевистские функционеры, участвовавшие в его создании, хотели видеть в ВСНХ организационную структуру, завершающую исторический процесс организации производительных сил в «единую фабрику». В основу регулирования производства был положен отраслевой принцип, причем опираться тут предполагалось прежде всего на синдикаты, тресты и их объединения, сложившиеся еще до войны 1914 г. и в годы войны. Завладев уже существующими объединениями и сформировав новые, большевистская власть учредила ряд всероссийских отраслевых органов, которые и составили фундамент ВСНХ. Они получили название главков (главных комитетов). За 1918−1922 гг. число главков приблизилось к 50.

Но, выбрав этот путь, ВСНХ не мог быть единым центром планового хозяйствования, как задумывалось вначале. Непосредственное подчинение ему значительной части предприятий и отсутствие собственных стимулов эффективного ведения производства превратили ВСНХ в тривиальный орган управления производственными предприятиями, в своеобразное министерство промышленности. Численность центрального аппарата ВСНХ стремительно росла: в 1918 г. в нем работало 328 человек, а через месяц, в сентябре, — уже 3288 человек.

Для реализации задачи, поставленной XII съездом большевистской партии, коммунизации руководящих кадров летом 1923 г. началась рутинная работа по формированию списков руководителей предприятий, трестов и синдикатов местного, республиканского и союзного значения. В течение всего года стремительно росло и общее число учтенных работников: в январе 1923 г. на учете состояло 3137 человек, в декабре того же года — 13 473, в марте 1924 г. — 14 875 человек^[1].

Работа по сбору сведений о наличии партийных сил в аппаратах управления вызвала противодействие руководства ВСНХ. Затребованные от ВСНХ списки всех большевистских членов, находившихся в аппарате, независимо от их служебного положения, и всех лиц с высшим образованием, как партийных, так и беспартийных, не были представлены в Учраспредотдел ЦК ВКП (б). ВСНХ не только не выполнил это указание партийных органов, но и вообще отказался предоставить запрашиваемую информацию.

В таком же положении оказалось задание партийных органов по выборочному обследованию аппаратов центральных трестов, поступившее в ВСНХ. Оно было выполнено только после обращения Учраспредотдела к руководителям соответствующих трестов.

Официальные объяснения отказа сводились к следующему: подобная работа является партийной, а не хозяйственной. Работники ВСНХ понимали, что после сбора информации последует массированная «коммунизация» предприятий. Отдельные попытки партийных властей «урегулировать вопрос» трудоустройства работников в центральных ведомствах, назначать кадры на должности руководителей с учетом партийности часто встречали сопротивление «с мест». Были даже случаи отказа в приеме на работу работников, направляемых партийными органами или, наоборот, приема коммунистов на работу без согласования с партийными органами.

Без предварительного обсуждения с руководителями ВСНХ в ЦК определялись должности, требовавшие наличия партбилета, т. е. членства в ВКП (б), хотя из-за этого и возникали недоразумения между ВСНХ и Учраспредотделом ЦК. Например, в ВСНХ неоднократно направлялись протесты из ЦК относительно назначения без учета мнения последнего на ответственные должности в хозяйственных организациях. Для предотвращения возможных недоразумений ВСНХ подготовил соответствующий список должностей, не требовавших (по его мнению) согласования с ЦК. Не дождавшись нескольких месяцев до официального установления перечня должностей, подлежащих согласованию, ВСНХ самостоятельно определил категории работников, назначение которых могли осуществлять партийные органы. Это были: председатели и члены правлений центральных трестов, ревизионных комиссий синдикатов; начальники и заместители начальников главных управлений ВСНХ; председатели губернских совнархозов и членов промышленных бюро; директора крупных предприятий^[2].

В «Положении о ВСНХ» от 8 августа 1918 г. было сказано, что он является экономическим отделом ВЦИК и в его функции входит регулирование и организация всего производства, распределение и управление всеми предприятиями страны. На местах (в областях, губерниях и уездах) были созданы советы народного хозяйства (СНХ) как органы ВСНХ. К маю 1918 г. в стране действовало 8 областных СНХ, объединяющих хозяйства нескольких губерний, 38 губернских и 69 у.е.здных совнархозов. В текущей деятельности они опирались на отраслевые коллегии и секции, т. е. выборные рабочие организации, куда входили представители профсоюзов и местных Советов.

Важнейшими функциями ВСНХ и местных совнархозов на подведомственных предприятиях в отрасли промышленного производства были: планирование, организация производства и труда, техническое руководство предприятиями, подбор и подготовка кадров, финансирование, снабжение, сбыт продукции. К концу 1918 г. совнархозы представляли собой вполне сформировавшиеся органы управления промышленностью.

По мере роста масштабов национализации развивалось и централизованное руководство деятельностью отраслей промышленности посредством ВСНХ и совнархозов.

В обязанности ВСНХ входили: контроль экономической деятельности предприятий, руководство всеми экономическими органами страны, подготовка нормативных документов, имевших отношение к экономике страны. Он подчинялся непосредственно правительству и имел двойную структуру: вертикальную, состоявшую из главков — региональных органов, управлявших предприятиями, и горизонтальную, состоявшую из совнархозов. ВСНХ обладал немалыми правами: он мог конфисковать, приобрести, опечатать (т.е. «закрыть») любое предприятие. Его сотрудниками были представители различных комиссариатов, которым помогали «буржуазные специалисты» .

Привлечение «буржуазных специалистов» предполагалось Лениным (в «Очередных задачах Советской власти») как вынужденный компромисс, поскольку советы рабочего контроля, Советы народных депутатов и заводские комитеты не имели навыков «организовывать производство». Рабочий контроль заводских комитетов был вытеснен профсоюзами и Советами депутатов, а затем и учреждениями ВСНХ, которые позже вытеснили из сферы управления и сами профсоюзы.

Рабочие воспринимали происходившие перемены просто: бывший хозяин побежден, его заменили заводские комитеты. Они думали, что именно завкомы, уже на пятый день после революции 1917 г. установили 8-часовой рабочий день, запретили детский труд, начали выплату пособий по безработице и болезни.

14 декабря 1917 г. Советское правительство подписало Декрет о национализации некоторых предприятий разных отраслей экономики страны. Вначале национализация была лишь мерой наказания и заранее не планировалась (в отличие от той, которую начали систематически проводить с лета 1918 г.).

Управление национализированными предприятиями было передано подразделениям ВСНХ. На каждое национализированное предприятие назначался «комиссар» (представитель государственной власти) и два директора (технический и административный). Административный директор, названный позже «красным» (как правило, это был член партии большевиков, обычно из бывших рабочих или мастеров национализированного предприятия), взаимодействовал с заводским комитетом контроля. Вследствие дефицита «инженерно-технических кадров пролетарского происхождения» техническим директором нередко назначался прежний инженер (главный инженер) или управляющий предприятия. Если промышленные предприятия национализировались постепенно, то крупные банки, прекратившие одновременно все операции, сразу же, с 27 декабря 1917 г., стали объектом государственной национализации. В январе 1918 г. их финансовые задолженности (всего 60 млрд руб., из них 16 млрд составлял внешний долг) были аннулированы.

Организационная структура системы государственного управления в начальный период функционирования советской власти приобрела вид, представленный на рис. 3.1.

Рис. 3.1. Организационная структура органов власти и управления экономикой в начальный период формирования Советского государства (1917−1920 гг.).

Отсутствие квалифицированных кадров (или их постоянный дефицит) в среднем и низовом звене управления (самом многочисленном) определило приоритет верхнего звена управления, которое для достижения поставленных целей использовало не квалификацию и профессионализм работников, а командно-административные методы. Управление осуществлялось исключительно по линейному принципу, в основе которого находилось партийное руководство. Тем не менее у этой структуры были и определенные преимущества, позволившие за короткий период подготовить управленческие кадры, справлявшиеся в основном с управлением хозяйством на большой территории. Эта структура стала элементом системы управления, функционировавшей в период нэп.

Значительные изменения происходили и в экономике. Из-под контроля большевистского правительства «вышли» Украина, Прибалтика, Поволжье, Западная Сибирь. Большевики предприняли ряд чрезвычайных мер, ввели так называемый «военный коммунизм». В октябре 1921 г. Ленин писал: «В начале 1918 г. мы сделали ту ошибку, что решили произвести непосредственный переход к коммунистическому производству и распределению» .

" Коммунизм", который, по Марксу, должен был неминуемо привести к исчезновению государства, наоборот, потребовал усиления государственного контроля над всеми сферами хозяйствования. После национализации торгового флота (23 января) и внешней торговли (22 апреля) Советское правительство опубликовало соответствующий декрет от 28 июня 1918 г. и приступило к массовой национализации всех предприятий, обладавших капиталом свыше 500 тыс. руб. В первое время экспроприация проходила беспорядочно, часто по инициативе «снизу» (по инициативе членов рабочего контроля), но, как правило, это была репрессивная мера против предпринимателей, пытавшихся сопротивляться политическим и социальным преобразованиям. Декрет был неподготовленной и конъюнктурной мерой, приняли его в спешке, чтобы выполнить один из пунктов Брест-Литовского договора, который гласил, что начиная с 1 июня 1918 г. любое предприятие, изъятое у подданных Германии, будет возвращено им лишь в том случае, если оно не было до этого экспроприировано государством или местными властями. Такая уловка с национализацией («идущая по заранее разработанному плану», как было телеграфировано советскому послу в Берлине) позволила Советскому правительству осуществить возврат многих предприятий на условиях «справедливой компенсации» .

К 1 октября 1919 г. государство национализировало уже 2500 предприятий. В ноябре 1920 г. был издан декрет, распространивший национализацию на все «предприятия с числом рабочих более пяти, но использующих механический двигатель»: таких предприятий оказалось около 37 тыс.

Постановлением ВСНХ от 3 марта 1918 г. для управления национализированными к этому времени предприятиями в столице создавались центральные правления по отраслям экономики, в областях — местные правления национализированных предприятий. Таким образом в стране вводилась трехзвенная система управления экономикой: центральные правления ВСНХ — областные правления ВСНХ — предприятия.

Центральные правления руководили деятельностью областных органов управления, разрабатывали планы и сметы подведомственных отраслей.

Одним из первых в Советской России был организован совнархоз Северного района. Его учредительное заседание состоялось 19 января 1918 г. Первоначально юрисдикция совнархоза распространялась на Петроградскую, Псковскую, Новгородскую, Олонецкую, Архангельскую и Вологодскую губернии. Летом 1918 г. эта территория увеличилась за счет Череповецкой и Северо-Двинской губерний. В начале 1919 г. из Северного совета народного хозяйства выделились Вологодский, Архангельский и Северо-Двинский губернские совнархозы.

С момента образования Северный совнархоз испытывал потребность в сведениях о хозяйственной деятельности в своем регионе. Для организации восходящего потока учетно-статистической информации был создан статистический отдел. Для упорядочения нисходящего потока директивной информации, идущей из совнархоза в губернии и уезды Северного района, был организован информационный подотдел. По характеру деятельности этот подотдел был идентичен информационным центрам, функционировавшим в середине 1980;х гг. Создание статотдела инициировало создание в июле 1918 г. в РСФСР Центрального статистического управления, а в сентябре 1918 г. — местных статистических учреждений, а затем и Госплана с плановыми подразделениями в регионах.

В структуре местного управления совнархозы подчинялись двум инстанциям: вышестоящему органу и региональным (местным) Советам депутатов.

Обобществление крупной промышленности, транспорта и банков создало экономический базис для функционирования новой организационной структуры управления. Законодательно она закрепилась в Конституции РСФСР 1918 г.

• [1] Эти цифры можно трактовать и как фактическую численность административно-управленческого аппарата промышленности.
• [2] Это явилось первым актом процесса установления всевластия партийных органов в СССР.