Специфика становления и проблемы развития российского федерализма в современных условиях

В современной политической теории различают три способа формирования федеративного государства в зависимости от характера самоопределения его территориальных единиц: административно-территориальный, национальный, смешанный.

Административно-территориальным путем образуются федерации, территориальные единицы которых этнически однородны. В этом случае регионализация осуществляется по экономическому основанию.

Национальный способ образования федерации характерен для тех стран, где исторически сосуществуют различные этносы, малочисленные народности.

На территориях, где одни регионы этнически однородны, а другие, напротив, обладают выраженными социокультурными, этническими различиями, образуются федерации смешанного типа. При этом национальные автономии обычно претендуют на большую политическую самостоятельность, нежели этнически однородные регионы. Эта самостоятельность может выражаться в праве малочисленных коренных народностей сохранять свои традиции, обычаи, образ жизни, элементы национальных субкультур. Нередко национально-культурные политические автономии получают право на участие в международных переговорах па общегосударственном уровне, когда речь касается их интересов. Однако даже в случае образования федерации по смешанному типу речь идет о едином государстве, которое имеет единую систему власти легислатуры и права, располагает неделимым государственным суверенитетом.

С указанных теоретических позиций современная Россия является, по меткому выражению государствоведов, «федерацией из федераций». Дело здесь не только в том, что Россия — крупнейшая федеративная республика в мире (по состоянию на 1 января 2013 г. она включает 83 субъекта), но и в разнообразии статуса ее территориальных единиц (республики, края, области, автономные округа, города федерального значения), а также в специфике взаимоотношений между центром и регионами.

Более чем 20-летний процесс развития России как федерации обусловлен особенностями генезиса постсоветской политической элиты, протекает неоднозначно и к настоящему времени еще не завершен. Исходя из характера взаимодействия центральной и региональной власти, можно выделить следующие три этапа становления российского федерализма.

Первый этап — 1990—1993 гг. — трансформационный, в рамках которого осуществляется противоречивый переход от советской к федеративной российской государственности, обостряются «суверенные амбиции» региональной политической элиты. Он начинается с принятием 12 июня 1990 г. Декларации о государственном суверенитете Российской Федерации.

Этот документ провозгласил, в частности, необходимость существенного расширения прав автономных республик, областей, округов, краев РСФСР.

Юридически Советский Союз был государством-сателлитом, поскольку Конституция СССР закрепляла за республиками, входящими в его состав, право сецессии. Однако, воспользоваться данным нравом советские республики смогли лишь в эпоху коллапса государства, когда политическая власть союзной элиты существенно ослабла.

Данное положение Декларации закрепил уже на нормативно-правовом уровне Федеративный договор от 31.03.1992 «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации». Данный акт, установив отношения на основе принципа разделения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, послужил основой для содержания будущей конституции России в сфере государственного устройства и федеративных отношений. 10 апреля 1991 г. VI Съезд народных депутатов РФ одобрил Федеративный договор и включил его содержание в текст действовавшей на тот момент Конституции РСФСР 1978 г.

Документ фактически представляет собой три договора: «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации»; «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации»; «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации». Каждый из трех договоров, составляющих Федеративный договор, содержит исчерпывающее определение предметов ведения федеральных органов государственной власти, а также находящихся в совместном ведении органов государственной власти РФ и субъектов РФ. Все иные вопросы относятся к исключительному ведению субъектов РФ. Таким образом, Федеративный договор закрепил юридическое неравенство различных субъектов России, выделив национально-государственные (суверенные республики в составе Российской Федерации), административно-территориальные (края, области, города Москва и Санкт-Петербург) и национально-территориальные (автономная область и автономные округа) образования. В соответствии с положениями Договора наибольшей политической автономией обладали республики РФ.

Для этих субъектов РФ Федеративный договор не послужил верховным юридическим документом регулирования отношений с Российской Федерацией. Исследователи оценивают его скорее как международный правовой акт, но не как базовый для каждой из республик нормативный документ, основу регионального правотворчества в сфере федеративных отношений. Во-первых, сами республики в Договоре были названы " суверенными" , будто разработчики документа стремились придать им статус отдельных государств. Во-вторых, согласно ч. 2 ст. VII Договора между федеральными органами государственной власти и органами власти суверенных республик в составе РФ регулирование отношений по разграничению полномочий между ними допускалось и в иных, не связанных с подписанием Договора формах, в том числе на двусторонней основе, в соответствии с конституциями России и республик в составе Российской Федерации. Данная разрушительная для единой государственности норма стимулировала заключение двусторонних договоров между Россией и республиками с особенно сильными суверенными амбициями. Таковой оказался, например, Татарстан, который не подписал Федеративный договор, а заключил в 1994 г. двустороннее соглашение с Россией «Во благо всех — России, Татарстана и международного сотрудничества» (как было зафиксировано в преамбуле данного документа). Это соглашение по духу и букве было приближено к международным стандартам. Татарстан получил через этот Договор признание Россией своего «особого статуса» в составе Российской Федерации и согласие органов власти России на «особые отношения» (договорные) с Россией. Тенденция отступления от конституционно закрепленного требования единого и неделимого государственного суверенитета Российской Федерации проявляется в заключенных в том же 1994 г. договорах России с Башкортостаном и Кабардино-Балкарией. И по форме, и по содержанию данные договоры выходят за пределы договорного регулирования и устанавливают фактически конфедеративный способ связи.

Государственный суверенитет республик признается и в соглашениях, заключаемых между республиками. Так, в преамбуле договора о дружбе и сотрудничестве между Чувашской Республикой и Республикой Башкортостан от 24 мая 1994 г. указывается на взаимное признание государственного суверенитета обеих сторон. Подписанный в Уфе 18 августа 1994 г. договор о дружбе и сотрудничестве между Республикой Башкортостан и Республикой Абхазия констатирует их государственный суверенитет. Таким образом, Башкортостан как бы берет на себя право Российской Федерации на признание другого суверенного государства.

Такая ситуация способствовала распространению концепции государственного суверенитета республик в составе Российской Федерации, что является еще одной характерной чертой первого периода истории российского федерализма.

Второй этап — 1993—2000 гг. — конституционно-договорной, в ходе которого предпринимаются попытки обозначить организационно-правовые рамки взаимодействия центральной и региональной государственной власти. Он начинается с принятия 12 декабря 1993 г. Конституции РФ, ст. 71—73 которой закрепили соответственно предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов и, наконец, предметы ведения, относящиеся к исключительной компетенции субъектов РФ. При этом компетенция российских федеративных единиц была сформулирована по остаточному принципу, в соответствии с которым к ведению органов власти субъектов РФ относятся все то, что находится вне юрисдикции Федерации и совместного ведения.

В отличие от существующего в Конституции РФ понятия совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов Основной закон ФРГ предусматривает так называемую конкурирующую законодательную компетенцию, в соответствии с которой земли обладают полномочием на законодательство лишь тогда и постольку, когда и поскольку Федерация не пользуется своими законодательными правами. Кроме того, ст. 31 Основного закона ФРГ прямо указывает на то, что федеральное право имеет перевес над нравом земель. Основной закон страны предусматривает возможность со стороны Федерального правительства воздействовать на земли в части соблюдения ими федерального законодательства. Если земля не выполняет возложенных на нее Основным законом или другим федеральным законом федеральных обязанностей, Правительство может принять необходимые меры к их выполнению.

Принятие Конституции РФ 1993 г. и одновременное прекращение действия Конституции РСФСР 1978 г. юридически не означало прекращения действия Федеративного договора. Частью 3 ст. 11 Конституции РФ установлено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов осуществляется, помимо Конституции РФ, Федеративным и иными договорами. Положения Федеративного договора действуют в части, не противоречащей Конституции РФ. Такой конституционно-договорной дуализм, когда наряду с Основным законом действовал и Федеративный договор, стимулировал усиление процессов автономизации республик — субъектов РФ, а следовательно, и дальнейшей децентрализации страны. В этот период обострилась политическая ситуация, определяемая как федеративно-конфедеративный дуализм, т. е. усилилось противостояние между сторонниками пути дальнейшего развития единой российской федеративной государственности и приверженцами договорной практики, углубления процесса суверенизации, усиления конфедеративной составляющей в политическом процессе. Ярким проявлением данных тенденций стало активное законотворчество субъектов РФ (прежде всего республик) в сфере политического самоопределения, нередко идущее вразрез с федеральным законодательством. По оценкам юристов, подавляющее большинство конституций и уставов субъектов РФ в 1990;х гг. противоречило федеральному российскому законодательству. Особенно отличились в этом плане республики, авторы конституций которых пытались закрепить на правовом уровне возможно большую часть политической, национальной, культурной автономии, руководствуясь установкой Президента РФ Б. Н. Ельцина «Берите суверенитета столько, сколько сможете» .

Стремление стать как можно более суверенными выражалось и в правовом национализме республиканских элит. Так, в ряде республик появились законы, устанавливающие в дополнение к федеральным специфические региональные цензы к кандидатам на пост республиканских президентов либо депутатов региональных парламентов. Примерами данных цензов является: обязательное владение национальным языком, проживание на территории республики не менее чем 20 лет, знание национальной культуры и традиций и т. д. Стратегической целью этого республиканского нормотворчества было укрепление позиций национальных государственно-политических элит, недопущение проникновения «иноземных» аутсайдеров в региональные органы власти. Все эти национальные юридические новеллы противоречили федеральному законодательству о выборах Президента РФ и парламентариев Федерального Собрания РФ, давали новый импульс центробежным силам российского федерализма.

Естественно, что обострение сепаратистских тенденций негативно сказывалось на экономической, социальной, внешней политике Российской Федерации.

Осознание этой проблематики проявилось в попытках центральной власти урегулировать федеративные конфликты.

7 апреля 1995 г. Госдума, преодолев вето Президент; Н. Ельцина, принял Федеральный закон «Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (прообраз ныне действующего Федерального закона от 06.10.1999 № 1 184-ФЗ). Принятый Госдумой Закон впоследствии был отклонен Советом Федерации. Он содержал больше положений, направленных именно на процесс становления, организации государственной власти в субъектах РФ. Так, ст. 1 законопроекта устанавливала правовые основы организации государственной власти, которые выражались в требовании об обязательном наличии у субъекта РФ конституции или устава, где бы нормативно закреплялась система органов государственной власти, порядок их организации и полномочия. Статья 2 законопроекта определяла основы осуществления государственной власти субъектом РФ, которые были сформулированы в виде отдельных принципов, базирующихся на конституционных нормах.

Данный акт, направленный на создание дееспособной системы власти в субъектах РФ, заложил правовые основы строящегося российского федерализма.

Целью проекта (1995) Федерального закона «О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» было создание основ организационно-правового механизма разрешения государственно-региональных коллизий.

В 1996 г. данные законы были конкретизированы Указом Президента РФ от 12.03.1996 № 370 «Об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 25.11.1996 № 1593), который утвердил названное Положение.

Помимо законов, касающихся взаимоотношений центральной и региональной власти, в указанный период российским парламентом были приняты акты по вопросам правового обеспечения деятельности законодательных и судебных органов, а также урегулирования положения беженцев и вынужденных переселенцев. Интерес парламентариев к последней проблеме стимулировали конфликты на Кавказе и, прежде всего, усилия РФ по нормализации положения в Чечне.

В свою очередь, и органы государственной власти субъектов РФ ощутили острую потребность в федеральных законах, которые бы конкретизировали нормы Конституции РФ, относящиеся к проблемам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Об этом свидетельствует анализ практики законопроектной деятельности законодательных органов субъектов РФ, проведенный по инициативе заместителя председателя Совета Федерации того периода М. А. Митюкова.

В июне 1996 г. была принята Концепция государственной национальной политики, ставшая основой для решения многих этнических проблем в многонациональном государстве. Президентом был также подписан Указ от 03.06.1996 № 803 «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации». В этот период принимается Федеральный закон от 17.06.1996 № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии», подписывается ряд двусторонних договоров и соглашений между Федерацией и рядом ее субъектов, разрабатываются принципы бюджетного федерализма.

Итак, формирование законодательной базы и развитие конституционных федеративных принципов в условиях нарастания суверенных амбиций республик — субъектов РФ является главной особенностью конституционно-договорного этапа, который был в основном реализован к 1999 г.

Вместе с тем со второй половины 1990;х гг. идеи государственного суверенитета республик в составе Российской Федерации обнаруживают все нарастающую деструктивность. Управленческая практика этого периода с очевидностью демонстрирует, что дальнейшее воплощение идеи национального суверенитета республик в правовых актах, вступающих в противоречие с федеральной конституцией, все более усиливает дезинтеграционные процессы в российской государственно-правовой системе, существенно снижает экономическую эффективность и социальную результативность развития российских регионов. Вот почему конфедеративные концепции, подогреваемые сепаратистски настроенными национальными элитами, к концу 1990;х постепенно утрачивают свою популярность у населения республик, уступают место более рациональной концепции строительства России как единого федеративного государства.

Третий этап развития российского федерализма (с 2000 г. по настоящее время) — этап реформации российского федерализма «сверху», когда федеральная государственная власть, укрепляясь, пресекает центробежные настроения и сепаратистские амбиции регионов. Он начался с избранием на пост президента страны В. В. Путина и носит в специальной литературе название " новый российский федерализм" . По мнению В. В. Путина, к 2000 г. Россия приобрела ряд признаков, присущих «не федеральному, а децентрализованному государству». С целью конструктивизации процесса строительства российского федерализма вновь избранный глава государства обратился в Конституционный Суд РФ с предложениями проверить ряд положений конституций республик РФ на соответствие Основному закону, а именно:

• • о государственном суверенитете республик как субъектов РФ;
• • верховенстве конституций и законов республик на территории данных субъектов РФ;
• • возможности органов государственной власти республик приостанавливать действие актов органов государственной власти Российской Федерации;
• • договорном характере вхождения республик в состав России;
• • о статусе республик как субъектов международного права.

Конституционный Суд РФ признал все указанные выше положения не соответствующими букве и духу Основного закона страны, тем самым одобрив намерения В. В. Путина укрепить Россию как единое федеративное государство. В одном из первых телевизионных обращений к россиянам Президент провозгласил главные цели развития российского федерализма: усиление «исполнительной вертикали власти», обеспечение соблюдения норм Конституции РФ, приведение в соответствие с ней всей законодательной базы субъектов РФ и обеспечение подчинения субъектов решениям федеральной власти, принятым в сферах ее компетенции.

Вехами федеративных реформ В. В. Путина стали следующие.

• Изменение порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

В соответствии с Федеральным законом от 05.08.2000 № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» персональный состав Совета Федерации стал обновляться. Предусмотренный законодателем механизм ротации членов верхней палаты российского парламента способствовал решению проблемы несменяемости сенаторов, устранял их должностной дуализм, а следовательно, должен был повысить эффективность работы палаты. В управленческой практике ротация применяется довольно часто, поскольку способствует расширению профессионального кругозора сотрудников, снижает риск их «профессионального выгорания» вследствие многолетнего однообразного выполнения одной и той же работы. В сфере государственного управления ротация признана необходимым элементом борьбы с бюрократизацией и дряхлением чиновников. Эффективные механизмы ротации во всем мире предусмотрены для верхних палат парламента, чтобы обеспечить периодическое изменение, обновление этих наиболее стабильных представительных органов власти. Также пристальное внимание в демократически развитых странах уделяется разработке ротационных механизмов на госслужбе, особенно для высшей администрации.

С 1 января 2013 г. вступил в силу Федеральный закон от 06.12.2011 № 395-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной гражданской службе», в соответствии с которым вводится обязательная ротация на государственной гражданской службе каждые три или пять лет. В пояснении к Закону сказано, что ротация чиновников предложена для повышения эффективности их службы и противодействия коррупции.

• • Формирование Государственного совета РФ. (См. гл. 13.)
• • Создание федерально-окружного уровня государственного управления.

Создание федерально-окружного уровня государственного управления помогало усилить управленческую иерархию через создание института ответственных федеральных контролеров за теми или иными географическими блоками российских регионов. Федеральные округа не являлись элементами конституционно или законодательно закрепленного административно-территориального деления страны. Тем не менее полномочные представители Президента РФ послужили эффективным инструментом территориальной политики главы государства, одним из способов разрешения коллизий между центром и регионами.

• Приведение нормативно-правовой базы субъектов РФ в соответствие с федеральными конституционно-правовыми нормами.

Определение Конституционного Суда РФ от 27.06.2000 № 92−0 «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия — Алания и Республики Татарстан» объявило «вне закона» продекларированный в конституциях ряда республик — субъектов РФ «суверенитет». Процесс гармонизации законодательства сопровождался приостановкой в первом полугодии 2000 г. действия ряда нормативных правовых актов органов государственной власти отдельных субъектов РФ, противоречащих Основному закону. Указ Президента РФ от 10.08.2000 № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» предусмотрел создание федерального банка нормативных правовых актов субъектов РФ, обязав Минюст России вести федеральный регистр. По данным Минюста России, в 2000 г. треть правовых актов, принимавшихся органами власти всех уровней, не соответствовала федеральному законодательству. Координация процесса законотворчества, таким образом, происходила по линии исполнительной власти. При этом основным принципом работы по гармонизации федерального и регионального российского законодательства была неизменность положений Конституции РФ, касающихся разграничения предметов ведения и полномочий.

• Внедрение механизма политической ответственности глав субъектов РФ перед Президентом РФ.

В соответствии с нормами внесенных законопроектов Президент усиливал контроль над действиями руководителей администраций регионов, поскольку получил возможность отстранения их от должности при неоднократных нарушениях Конституции или федерального законодательства. Позже компетенцию Президента дополнили права назначать губернаторов субъектов РФ и досрочно отстранять их от занимаемой должности на емко сформулированном основании «утрата доверия Президенту». Данные инновации поначалу вызвали возмущение в среде региональной элиты, однако Конституционный Суд РФ не удовлетворил соответствующие претензии глав субъектов РФ.

Вместе с тем и губернаторы и соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ, а также с Федеральным законом от 24.11.2008 № 207-ФЗ «О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике» получили возможность отстранять от должностей глав органов местного самоуправления.

Немаловажный политический контекст носило переименования должности высшего должностного лица республики — «президент республики» на «глава республики». Такая на первый взгляд лингвистическая поправка еще раз подчеркнула лейтмотив путинских федеративных реформ: у единого государства должен быть только один президент.

Между тем на данный момент название должности руководителя региона определяется внутри самого субъекта РФ. Так, в конституции Татарстана записано, что государственную власть в Республике осуществляют президент, госсовет, кабинет министров и суды. Президент Республики Башкортостан также по-прежнему является главой и высшим должностным лицом Республики, возглавляет Правительство Республики.

Комментируя проводимые инновации, В. В. Путин определил свои президентские права как возможность федерального вмешательства в ситуации, «когда органами власти па местах попираются Конституция России и федеральные законы, нарушаются единые права и свободы граждан России» .

Таким образом, форсированная в 2000 г. реформация федеративных отношений «сверху» выражается в повышении роли федерального законодательства над региональным, укреплении вертикали исполнительной власти, введении института публично-правовой ответственности за нарушение Конституции РФ и федеральных законов, активизации центральной властью правовой политики перераспределения прав между Федерацией и ее субъектами в пользу первой.

Данный процесс еще далек от завершения, однако он протекает в русле централизации государственной власти и сужения прав субъектов РФ. В этих условиях все более актуальным становится вопрос о том, насколько в новых правовых условиях будет реализован и обеспечен баланс единства и плюрализма в России как едином государстве. На данный вопрос дают разные ответы сторонники федеративной и унитарной России. Приверженцы унитаризма указывают на необходимость развития России как сильного и стабильного государства. При этом высказываются мысли о том, что с реализацией президентских инициатив по укреплению государственности Россия уже сейчас фактически естественным путем преобразуется в унитарное государство. Сторонники федерализма утверждают, что унитарная Россия вряд ли имеет благополучное будущее. Среди их аргументации — полиэтничность российского народа, разнообразие и неравномерность социально-экономического развития входящих в ее состав территориальных единиц.

Сегодня период форсированных «сверху» федеративных реформ сменился спокойным, планомерным развитием взаимоотношений между центральной и региональной властью. Такая благоприятная среда будет в наибольшей мере способствовать обретению Россией уникального баланса между централизацией и регионализацией, совершенствованию существующего механизма взаимодействия федеральной и региональной власти.