Реализация прав собственности на природные ресурсы и объекты

Для надлежащего законодательного и иного правового регулирования охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов принципиальное значение имеет провозглашение и реализация прав собственности на природные ресурсы и управления ими. Актами Верховного Совета РСФСР 1991 г., указами Президента РФ 1993 г., ВК, ЛК, ЗК, ФЗ о недрах и иными федеральными законами намечены направления разграничения собственности на природные ресурсы на собственность государственную (Федерации и субъектов РФ), муниципальную и частную. В настоящее время организуется и осуществляется легальное и фактическое размежевание земель и иных природных ресурсов и объектов в пределах Российской Федерации^[1].

Включение земельных участков, некоторых категорий водных объектов, зеленых насаждений и иной растительности, ряда объектов животного мира, добытых полезных ископаемых в гражданский оборот, согласно ст. 129 ГК («в той мере, в какой их оборот допускается законами о природных ресурсах»), повышает ответственность не только собственников за экологическое состояние своего имущества и его воздействие на окружающую среду, но и Федерации за рынок природных объектов, за единое экономическое и экологическое пространство в этой области и их законодательное и прочее правовое регулирование, обеспечение законных конкуренции и свободы экономической и экологической деятельности без присущих порой этим процессам крайностей с учетом накопленного за десятилетия положительного опыта^[2].

Для целей охраны окружающей среды важное значение приобретают не только законодательное гарантирование прав и обязанностей собственников природных объектов и участков, но и разграничение сфер и функций управления природопользованием, охраной окружающей среды, которые могут осуществляться не только собственниками и в их интересах, но и обществом, государством — в интересах народов, проживающих на соответствующей территории.

Обращает на себя внимание отсутствие в Конституции упоминания о животном мире и атмосферном воздухе: федеральные законы об их охране приняты соответственно в 1995 и 1999 гг.; в 2009 г. принят ФЗ об охоте; в субъектах РФ действуют законы об охоте и охотничьем хозяйстве, об ограничении загрязнений автомобильным транспортом. Этими законами устанавливаются права собственности публичных образований, юридических и физических лиц на природные ресурсы и объекты, но проблемы реализации их прав не только не сходят с повестки дня, а постоянно возрастают вследствие активизации процесса разграничения этих прав^[3].

Размежевание прав собственности на природные ресурсы на государственную (федеральную, субъектов РФ), муниципальную и частную собственность служит основным используемым способом разграничения природоохранных и природоресурсных полномочий Федерации и ее субъектов, организации их правотворческой деятельности при административной реформе. При этом во многом копируется положительный опыт разграничения публичной собственности на федеральную и региональную в североамериканской, германской, швейцарской федерациях.

Но там федерации имеют другую историю становления, носят преимущественно договорный, а не конституционный, как у нас, характер. При всей целесообразности и перспективности творческого внедрения в экологические отношения зарубежного опыта гражданскоправовых, имущественных начал, неуклюжесть и неуместная скорость их освоения, неподготовленность общественного мнения и правовой культуры граждан и должностных лиц дают себя знать постоянно.

Разграничение законодательной компетенции и функций управления в области охраны окружающей среды только или преимущественно по формам собственности на природные ресурсы не окажет решающего влияния на ее сохранение и улучшение. Само владение, пользование и распоряжение природными ресурсами, согласно ст. 36 Конституции и 209 ГК, осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Не случайно Правительство РФ призвано обеспечивать проведение единой государственной политики в области экологии, согласно ст. 114 Конституции.

Дискуссии вокруг конституционной формулы об использовании и охране природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, идущие почти полтора десятилетия, получили разрешение в виде толкования Конституционного Суда РФ в постановлении от 07.06.2000 № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ“»^[4].

Конституционный Суд РФ признал, что субъект РФ не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы на своей территории, которое ограничивает их использование в интересах всех народов РФ, поскольку этим нарушается суверенитет РФ.

В области охраны окружающей природной среды и природопользования Федерация должна явить свои преимущества при учете географических, климатических, природных, социально-экономических и иных действительных, а не мнимых особенностей субъектов РФ, при осознании того, что природа, как и экологическая безопасность, — общее благо, не имеющее административных и государственных границ. Еще в древнем Риме солнце, море и текущая вода принадлежали всем.

Усиление общенациональных начал природопользования, охрана и выкуп государством наиболее ценных природных ресурсов при сохранении и уважении прав частных владельцев происходят в других развитых странах, взявших на вооружение плановое, рациональное ведение природопользования, провозглашение и защиту социальных, экологических и иных прав и свобод своих граждан. Деградация и истощение природных ресурсов, всей окружающей среды имеют не только региональный, и даже все чаще не национальный, а глобальный, всемирный характер. Эти проблемы обсуждаются на международных форумах в Стокгольме (1972), Рио-де-Жанейро (1992), Иоханесбурге (2002). Они не могут не учитываться и при обсуждении проблем дальнейшего совершенствования российского экологического законодательства с учетом признанных Россией международных требований и правил.

Разграничение прав собственности на природные ресурсы и объекты привело к активному правотворчеству субъектов РФ в области экологии, используют свои полномочия в соответствии со ст. 73 и 76 Конституции.

Во-первых, это опережающее правотворчество по вопросам совместного ведения, не урегулированным в федеральном законодательстве.

Первая половина 1990;х гг. была периодом разработки и принятия в субъектах РФ законов об экологической экспертизе из-за отсутствия аналогичного федерального закона. Ряд положений этих региональных актов получил свое подтверждение и развитие в ФЗ об экологической экспертизе. После его принятия субъекты РФ приводили свои аналогичные законы в соответствие с ним, но ряд положений, не противоречащих федеральному закону, продолжает действовать. Например, заслуживает внимания предписания Закона Республики Коми «Об организации, сочетании и гласности государственной и общественной экологической экспертизы» .

В ряде субъектов Федерации разработаны и приняты нормативные правовые акты на темы, по которым ведется законопроектная работа в Государственной Думе РФ: об экологическом страховании, о государственной политике в области экологического воспитания и образования, об экологическом аудите, об экологическом предпринимательстве, о зеленом фонде городов. В Республике Саха (Якутия) до принятия в 2001 г. КоАП действовал Закон Республики Саха (Якутия) от 27.03.1993 № I426-XII «Об административной ответственности за экологические правонарушения»^[5]. В ряде субъектов РФ разрабатывались, принимались и действовали акты об обеспечении в городах и иных населенных пунктах владельцами автотранспорта требований к выхлопным газам автомобилей, об охране домашних животных, о поддержании в городах тишины в ночное время.

Во-вторых, правотворчество субъектов Федерации направляется на принятие законов и иных нормативных правовых актов в соответствии с федеральными законами и отведенной в них компетенции субъектов Федерации. Так, на основании ФЗ о недрах большинство субъектов Федерации урегулировали добычу, охрану и использование общераспространенных полезных ископаемых — глины, песка, торфа, щебня.

Во всех субъектах РФ на основании типового положения 1980;х гг. и в соответствии с ФЗ о животном мире разработаны и приняты региональные правила охоты, а в соответствии с ВК — правила пользования маломерными судами и их учета. В них фиксируются природоохранные требования как общего характера, так и — в значительной мере исходя из предметов регулирования — местной специфики.

Активно ведется правотворчество субъектов РФ по организации и обустройству парков, заказников, памятников природы регионального и местного значения, находящихся в собственности субъектов, в соответствии с ФЗ об особо охраняемых природных территориях, предусматривающим возможности и порядок их создания и функционирования на федеральном, региональном и местном уровнях за счет соответственно федерального, регионального и местного бюджетов.

Особую группу природоохранных актов субъектов РФ составляют акты, принимаемые в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции. Обширное поле деятельности представляют конкретизация и размежевание экологической компетенции региональных и муниципальных органов, создания и функционирования комитетов и иных органов природных ресурсов, организации экологической экспертизы, контроля поднадзорных объектов, заключения соглашений об использовании прав собственности на природные ресурсы и объекты^[6]. В Санкт-Петербурге, Москве и ряде других мегаполисов приняты законы о защите зеленых насаждений в этих городах. Разрабатываются законы субъектов РФ о растительном мире, не являющемся лесом.

Полномочия субъектов РФ вне пределов ведения, предусмотренного в ст. 71 и 72 Конституции, составляют значительный массив в области охраны окружающей среды и природопользования и используются до настоящего времени недостаточно из-за недостаточной культуры правотворчества и ненадлежащей развитости в теоретическом и практическом смыслах экологической составляющей правовой системы РФ. Принятие субъектами нормативных правовых актов о регулировании прав собственности на природные ресурсы и объекты и по иным экологическим вопросам должно обусловливаться не столько желанием обозначить свою суверенность, как это случилось с Экологическим кодексом Башкортостана, дублирующим ФЗ об охране окружающей природной среды, сколько необходимостью регулировать нерешенные экологические неперсонифицированные проблемы, имеющие общий характер, не исчерпывающиеся исполнением.

Разграничение законодательной компетенции Федерации и субъектов РФ в области охраны окружающей среды на современном этапе позволяет в основном регулировать возникающие природоохранные и природоресурсные проблемы в достаточной и необходимой мере. Нельзя, однако, допускать их накопления и, признавая необходимость стабилизации экологического права и законодательства, надо осуществлять их своевременную и профессиональную модернизацию с учетом социального, экономического и технического развития страны.

• [1] Комментарий к закону «О разграничении государственной собственности на землю» / под ред. С. А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2002. С. 4−19.
• [2] Гражданское право. Общая часть: курс лекций / под ред. О. Н. Садикова. М., 2003. С. 23−54.
• [3] Игнатьева, И. А. Теория и практика систематизации экологического законодательства России. М.: МГУ. 2007; Реализация прав собственности на природные ресурсы / рук. авт. коллектива С. А. Боголюбов. М.: ИЗиСП; Юристъ, 2007.
• [4] Собр. законодательства РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.
• [5] Якутские ведомости. 1993. № 9.
• [6] Васильева, М. И. Региональная экологическая политика. Правовые аспекты. М.: Центр экологической политики России, 2001; Васильева, М. И. Публичные интересы в экологическом праве. М.: МГУ, 2003; Законодательство России в XXI веке. М.: ИЗиСП, 2002. С. 136−172; Бринчук, Μ. М. Концепция развития экологического законодательства Российской Федерации. М.; СПб.: ИГиП РАН; изд. Юридического института, 2009; Анисимов, А. П., Рыженков, А. Я., Черноморец, А. Е. Экологическое право России: учебник., 2009.