Организационно-правовой механизм охраны окружающей среды

Наряду с экономическим механизмом в охране окружающей среды участвует организационно-правовой механизм, включающий свои несколько необходимых звеньев, взаимодействующих между собой и дополняющих друг друга. В научной литературе в них включаются самые разнообразные элементы — в зависимости от оснований классификации и периода ее осуществления.

В экологическом праве такими элементами организационно-правового механизма обеспечения действия — институтами экологического права признаются нормирование, лицензирование, сертификация, комплекс экологических требований, государственное управление охраной окружающей среды и природопользованием и др.

В настоящее время пристального внимания заслуживают актуальные проблемы экологической экспертизы и экологического контроля как части организационно-правового механизма, подвергаемые серьезной критике и сокращению, а также объявление зон экологического бедствия и чрезвычайной экологической ситуации, провозглашенных в праве, в законодательстве, но не нашедших дорогу к практике.

Стратегическое значение экологической экспертизы

Развитие института экологической экспертизы

Являющаяся среди социальных и правовых проблем современной России одной из важнейших проблема охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов, их включение в обеспечение социальной функции государства решается с помощью соответствующего организационно-правового механизма. У каждой отрасли российского права есть свой организационно-правовой механизм обеспечения действия норм и требований этой отрасли права; в основном он имеет общие черты и звенья, свойственные всем либо большинству отраслей права.

Однако каждой отрасли, если она претендует на самостоятельность, присущи свои элементы и звенья организационно-правового механизма обеспечения действия, посредством которых налаживается и обеспечивается применение специфических требований и норм отрасли права. Можно рассматривать эти специфические элементы в качестве институтов либо субинститутов, категорий экологической отрасли российского права.

Не будет преувеличением констатировать, что экологическая экспертиза и ее законодательное регулирование являются важнейшим элементом организационно-правового механизма, институтом экологического права, стержнем охраны окружающей среды и всего природоохранного, экологического законодательства. Поэтому проблемы наступления экономики, предпринимательского сообщества на этот важнейший институт экологического права, трудности действия ФЗ об экологической экспертизе требуют некоторого анализа и осмысления, как и стратегического значения всего института государственной и общественной экологической экспертизы.

Формирование и развитие экологического права и законодательства постоянно связаны с концепцией и осуществлением экологической экспертизы, основываются на ней. Начиная с Закона РСФСР от 27.10.1960 «Об охране природы в РСФСР», согласно которому проекты важнейших строек должны были подвергаться в первую очередь общественному, а затем и профессиональному рассмотрению, природоохранные, экологические законы приковывали внимание граждан и должностных лиц к экологии, являлись образцами реагирования общества на цивилизованные проблемы научно-технического прогресса.

Природоохранные законы то забегали вперед, то отставали от требований времени и нередко пробуксовывали в своем действии, в обеспечении адекватности целей законодателя полученным результатам, но всегда предусматривали всевозможную государственную и общественную оценку проектов хозяйственной деятельности с точки зрения вторжения в окружающую человека природную среду^[1].

Критика Закона об охране окружающей природной среды, узаконившего на федеральном уровне экологическую экспертизу, началась едва ли не сразу после его принятия. Уже само его подписание и опубликование затянулись почти на три месяца. Осенью 1994 г. приказом Министра охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ В. И. Данилова-Данильяна было утверждено Положение об ОВОС. Порядку проведения экологической экспертизы посвящались постановления Правительства РФ и иные подзаконные, прежде всего ведомственные, акты.

В ряде субъектов РФ законодательными (представительными) органами были приняты региональные законы об экологической экспертизе, опережающие федеральное правотворчество. В Республике Коми, например, установили положение об обязательности и опубликовании требований заключения государственной экологической экспертизы, о механизме проверки и обеспечения их выполнения. Тогда же в Государственной Думе Федерального собрания РФ, в федеральных органах исполнительной власти была активизирована работа по подготовке отдельного законопроекта об экологической экспертизе. К ней подключались опытные специалисты по разработке законопроектов — О. С. Колбасов, член-корреспондент РАН, только что оставивший пост замминистра; А. К. Голиченков — заведующий кафедрой экологического и земельного права МГУ им. М. В. Ломоносова; ?. М. Бринчук, О. Л. Дубовик и О. И. Крассов — ведущие научные сотрудники Института государства и права РАН, а также сотрудники Института законодательства и сравнительного правоведения.

Оснований для разработки законопроекта об экологической экспертизе виделось и называлось более чем достаточно: большое число в принятых до этого законах декларативных положений; стратегическое изменение полномочий, в том числе экологических, у законодательных и представительных органов государственной власти и у появившихся органов местного самоуправления после октября 1993 г.; роспуск СССР и иные социально-экономико-политико-правовые изменения и реформы в стране; необходимость узаконения в прямом и переносном смыслах ОВОС, более подробного регулирования проведения государственной и общественной экологической экспертизы как рычагов долговременного воздействия на проектирование и строительство потенциально вредных, опасных объектов и производств.

В 1995 г. ФЗ об экологической экспертизе, наконец, был принят и вступил в действие. Интересно напомнить, что даже даты его принятия, подписания, опубликования и начала действия в ноябре — декабре того года тщательно и остро обсуждались на коллегии Минприроды РФ в связи с рассмотрением заключения государственной экологической экспертизы по проекту высокоскоростной магистрали Санкт-Петербург — Москва. Следует также отметить нашу позицию, совпадающую нередко с позициями правовых ведомств и министерств, о необходимости при разработке и обновлении нормативных правовых актов обеспечивать стабильность и преемственность законодательства об экологической экспертизе, не допускать изменений, не обусловленных крайней необходимостью^[2].

Заслуга ФЗ об экологической экспертизе состоит не только в том, что он провозгласил экологическую экспертизу обязательной, комплексной, научно обоснованной оценкой любой деятельности, но и в том, что он не ограничивается заявлениями и декларациями, свойственными порой российскому законодательству, но предусматривает подробный механизм их выполнения, права и обязанности различных звеньев и участников государственной экологической экспертизы, их ответственность за нарушение закона (последнее подкрепляется в настоящее время нормами КоАП). В Законе регулируется общественная экологическая экспертиза, причем без крайностей, с одной стороны, без ее ущемления и дискриминации, а с другой — без допущения анархии и алармизма. Хорошо отработанный с точки зрения юридической техники ФЗ об экологической экспертизе оказался весьма «юридичным» и наиболее стабильным, не претерпев за полтора десятилетия серьезных изменений.

На пороге и в начале XXI в. предпринимались попытки изменения ФЗ об экологической экспертизе, встретившие поначалу отпор депутатов и общественности — экологической, биологической, географической, юридической. Инициаторы изменений пошли затем по пути массовых нарушений этого Закона на практике либо передачи функций государственной экологической экспертизы не уполномоченным на это законом организациям и учреждениям. В мае 2000 г. в Госкомэкологии (в последний день его существования) было утверждено очередное Положение об ОВОС, а 10 января 2002 г. принят ФЗ об охране окружающей среды, продолжившие развитие экологической экспертизы.

В ФЗ об охране окружающей среды предусматриваются цели экологической экспертизы и установление порядка ее проведения федеральным законом. Можно считать этот лапидарный характер норм обоснованным, поскольку принят и действует развернутый, наполненный юридическими предписаниями ФЗ об экологической экспертизе, правда почти ежегодно дополняемый — не в сторону усиления экологической экспертизы.

Ряд требований к проведению экологической экспертизы из Закона об охране окружающей природной среды и ФЗ об экологической экспертизе перекочевал в ст. 3 ФЗ об охране окружающей среды в принципы охраны окружающей среды — как бы повысил свой статус, и это можно только приветствовать. Так, стали основными принципами экологического законодательства презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности, обязательность ОВОС и государственной экологической экспертизы при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности.

ОВОС заняла в ФЗ об охране окружающей среды целую статью из трех пунктов и вошла в заголовок главы наряду с экологической экспертизой. Кроме того, в ст. 1 ФЗ об охране окружающей среды дается определение понятию ОВОС. Это — вид деятельности по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления.

Такое определение может, разумеется, подвергаться научной критике, так как любая дефиниция является неполной, ущербной, призванной вычленить главные характерные признаки явления, тем более в обстановке регулярных покушений на ОВОС и экологическую экспертизу, как препятствующие безудержному строительству и неэкологическим, антиэкологическим инвестициям.

• [1] Боголюбов, С. А. О возможностях экологического права // Журнал Российского права. 2000. № 11. С. 17−24; Боголюбов, С. А. Развитие и поддержка экологической экспертизы // Актуальные проблемы современного государства и права. Материалы Всерос. науч.-практич. конф. М.; Саранск; МГУ им. М. В. Ломоносова; Мордовский гос. ун-т им. Η. П. Огарева. С. 298−303.
• [2] Бринчук, Μ. М. Перспективы развития российского экологического законодательства // Законодательство России в XXI веке. М.: ИЗиСП; Городец, 2002. С. 147−156; Боголюбов, С. А. Эффективно ли экологическое право? // Законодательство России в XXI веке. М.: ИЗиСП; Городец, 2002. С. 136−146; Голиченков, А. К. Экологический кодекс Российской Федерации // Экологический правопорядок. Вып. 3. М.: Юр. ин-т МГУПС, 2001. С. 3−14.