Значение и осуществление государственного экологического контроля

Действие организационно-правового механизма обеспечения требований экологического права и провозглашение гарантий экологических прав будут не эффективными без осуществления постоянного регулярного разноуровневого контроля над использованием природных ресурсов и охраной окружающей среды всеми физическими и юридическими лицами — экологического контроля. Главным в течение.

XX в. было осуществление государственного экологического контроля собственником земель и других природных ресурсов — государством. В период рыночных реформ государственный контроль продолжает быть эффективным средством осуществления контроля над исполнением эколого-правовых требований.

В задачи экологического контроля, согласно законодательству, входят: проверка соблюдения требований экологического законодательства и нормативов качества окружающей среды, выполнение мероприятий и соблюдение требований по рациональному использованию и охране земель, иных природных ресурсов, в том числе государственный контроль над воспроизводством плодородия земель сельскохозяйственного назначения организациями, независимо от организационно-правовой формы, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами.

Достижение этих целей предполагает четыре апробированных формы экологического контроля — государственный, общественный, муниципальный и производственный контроль, каждый из которых имеет свои, специфические функции и адекватные им средства их реализации, свое место в защите экологических прав физических и юридических лиц и, соответственно, актуальные теоретические и практические проблемы. Со стороны государства экологический контроль осуществляется исполнительными органами государственной власти и специально уполномоченными на то государственными органами. В условиях реформирования экономических отношений и многообразия форм собственности на природные объекты и управления ими немаловажное значение приобретает система органов, полномочных осуществлять государственный экологический контроль.

В настоящее время государственный экологический контроль осуществляют Минприроды России, Минсельхоз России во взаимодействии с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами, с органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, а также гражданами. Эти органы и учреждения должны:

• — осуществлять государственный экологический контроль в соответствии со своей компетенцией;
• — организовывать проверку и экспертизу изменения качественного состояния окружающей среды, функционального зонирования городов и других поселений;
• — принимать меры к устранению нарушений экологического законодательства;
• — информировать население о состоянии окружающей среды, эффективности использования природных ресурсов и принимаемых мерах по их охране.

Отсюда возникают и становятся актуальными проблемы согласования, разграничения и взаимодействия деятельности государственных и иных публичных органов по осуществлению государственного экологического контроля. На его эффективность влияют конкретность и разграничение полномочий органов государственного экологического контроля, реальное знание и осуществление должностными лицами органов государственного экологического контроля их полномочий.

В условиях ухудшения окружающей среды и изменения социально-экономических условий жизни российское государство принимает меры к усилению государственного экологического контроля и его правовой базы. В утвержденных Правительством РФ положениях о государственных органах, в том числе о министерствах, государственных федеральных службах и федеральных агентствах, предусматриваются полномочия, призванные обеспечить постоянный, систематический и всеобщий экологический государственный контроль. В Минприроды России применяются правила осуществления государственного экологического контроля, в которых конкретизируются обязанности, права и ответственность государственных инспекторов по охране природы, меры по устранению экологических правонарушений и привлечению виновных к ответственности, порядок оформления документации.

На основании актов Правительства РФ принимаются приказы, инструкции, правила и иные ведомственные акты, детализирующие порядок осуществления государственного экологического контроля. Принятые в ходе его решения обязательны для исполнения всеми предприятиями, учреждениями, организациями, министерствами и ведомствами, должностными лицами и гражданами, которым они адресованы. Решения органов государственного экологического контроля и их должностных лиц могут быть обжалованы в суд или в арбитражный суд.

В условиях кризиса важно поддержать законодательную норму, заключающуюся в том, что на основании принятых в законном порядке и в соответствии с предоставленной компетенцией решениями банковские учреждения — как государственные, так и негосударственные — должны прекращать финансирование запрещенной или прекращенной деятельности на период до отмены этих решений органом государственного экологического контроля.

В начале XXI в. были приняты меры по снятию административных барьеров перед развитием малого и среднего бизнеса. Был принят ФЗ о защите прав юридических лиц. Указом Президента РФ от 23.07.2003 № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах»^[1] были намечены приоритетные направления: ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства; развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики; организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам; завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Большое значение придается ФЗ о защите прав юридических лиц.

Развитие системы саморегулируемых организаций названо и в постановлении Правительства РФ от 31.07.2003 № 451 «О правительственной комиссии по проведению административной реформы»^[2]. Деятельность саморегулируемых организаций предусматривается в области функционирования арбитражных управляющих (Федеральный закон от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»^[3]), участников фондового рынка (Федеральный закон от 29.11.2001 № 156- ФЗ «Об инвестиционных фондах»^[4]), технического регулирования (ФЗ о техническом регулировании), регулирования связи (Федеральный закон от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи»^[5]).

Позднее был принят Федеральный закон от 01.12.2007 № 315-?3 «О саморегулируемых организациях»^[6], реализация которого осуществляется в борьбе с коррупционными проявлениями. Вместе с тем в условиях превращения ряда природных объектов в предмет купли-продажи и возникновения их рынка ослабление или отсутствие надлежащего государственного контроля и надзора могут привести к криминализации этого рынка, к отрыву его от потребностей и нужд общества.

По своим специфическим формам осуществления и правовым последствиям государственная контрольно-надзорная деятельность в теории права нередко рассматривается наряду с правотворческой и оперативно-исполнительной (правоприменительной) самостоятельной стадией правовой деятельности. Ее реализация в соответствии с требованиями законодательства РФ имеет решающее значение для охраны окружающей среды, для поддержания экологического правопорядка, о чем свидетельствует практика осуществления контроля природоохранными органами и надзора прокурорскими органами.

Проверкой государственных природоохранных органов и прокуратуры России выявлено более 2000 объектов, незаконно возведенных в водоохранных зонах Московской области. Прокурорские проверки только одного Клязьминского водохранилища, где незаконно возведено 182 коттеджа, выявили превышение уровня загрязнения земель и вод нитритами в два раза, фосфатами и хлоридами — в три раза, аммонием — в 10 раз. Поданным Рослесхоза и прокуратуры Московской области, в ней осуществлен самовольный захват 1400 га земель лесного фонда (здесь все леса относятся к первой группе). Захватываются лесные поляны, пашни, карьеры, запущенные усадьбы, спортивные площадки, дома отдыха, земли под линиями электропередач и даже кладбища, чем попираются гигиенические требования и нравственные устои общества.

Из земель историко-культурного назначения и лесного фонда нескольким авторитетным юридическим лицам незаконно предоставлено в аренду 46 га уникальных рощ, входящих в состав музеяусадьбы «Архангельское»: лесорубочные билеты незаконно выданы бывшим Федеральным агентством по культуре и кинематографии. По итогам этих прокурорских проверок принимаются меры, в том числе по возврату земель по принадлежности, сносу незаконно возведенных строений, возмещению в судебном порядке причиненного ущерба.

В ряде субъектов РФ усиливается загрязнение и захламление земель биологическими отходами, которые захораниваются не в скотомогильники, а прямо в землю или на поверхности земли в ямы без перекрытий вблизи зон отдыха и проезжих дорог в нарушение экологических и санитарно-эпидемиологических правил. Государственная ветеринарная служба районов на протяжении длительного времени лишь констатирует эти факты, не используя свои контрольные и юрисдикционные полномочия и не привлекая к ответственности.

Омской природоохранной прокуратурой проведены проверки использования земель для захоронения отходов производства и потребления, которыми установлено, что при утилизации отходов на полигонах нарушался технологический процесс, что являлось причиной возгорания и горения твердых отходов, деградации земель. 27 руководителей и должностных лиц полигонов и коммунальной службы города привлечены к административной ответственности; руководителям организаций внесено по итогам проверок 25 представлений об устранении имеющихся нарушений, 10 руководителям объявлены письменные предостережения^[7].

Для завершения цикла и механизма действия права после осуществления контроля и наряду с ним наступает юрисдикционная или правоохранительная стадия, в которой получают завершение итоги и осуществляется судебная и арбитражная поддержка контрольной деятельности, осуществляемой в соответствии с законом.

Спецлесхоз «Балашихинский» обратился в Арбитражный суд Московской области с иском об обязании ЗАО «Кулаково» освободить территорию государственного лесного фонда в квартале № 69 Горенского лесопарка спецлесхоза «Балашихинский»^[8]. К участию в деле в качестве третьих лиц привлечена администрация Балашихинского района и Комитет по земельным ресурсам и землеустройству района. Сотрудник спецлесхоза «Балашихинский» в порядке осуществления контроля составил протокол о лесонарушении, в котором зафиксировал факт самовольного захвата ЗАО «Кулаково» территории гослесфонда под возведение строения с уничтожением лесной подстилки и плодородного слоя лесных почв. Исчисленный на основании названного протокола ущерб общество уплатило, однако захваченную территорию не освободило, в связи с чем спецлесхоз подал иск об обязании освободить этот участок.

Утверждение общества о заключении в отношении спорного участка договора аренды земли является неверным. Из материалов дела, объяснений представителя администрации и самого ответчика следует, что указанный договор не распространяется на 69-й квартал Горенского лесопарка. Таким образом, вывод первой и апелляционной судебных инстанций о законности требования об освобождении самовольно занятого участка земли является правильным.

Ссылка ЗАО «Кулаково» на неисследованность вопроса о принадлежности спорного участка лесного фонда на каком-либо зарегистрированном вещном праве Московскому городскому управлению лесами, отраслевым органом которого является истец, не влечет за собой отмену обжалованных судебных актов. Из содержания ЛК следует, что иск об освобождении самовольно захваченных участков лесного фонда предъявляется в рамках реализации контрольных функций, а не в связи с осуществлением полномочий собственника. В соответствии с п. 1 Положения о государственном учреждении «Московском городском управлении лесами», утвержденном Правительством Москвы, оно является специально уполномоченным органом государственного управления в области охраны и защиты городских лесов и лесного фонда. Согласно п. 5.1 Положения о специализированном лесхозе Балашихинский на истца возложены функции по осуществлению государственного контроля над состоянием лесов.

• [1] Собр. законодательства РФ. 2003. № 30. Ст. 3046.
• [2] Собр. законодательства РФ. 2003. № 31. Ст. 3150.
• [3] Собр. законодательства РФ. 2002. № 43. Ст. 4190.
• [4] Собр. законодательства РФ. 2001. № 49. Ст. 4562.
• [5] Собр. законодательства РФ. 2003. № 28. Ст. 2895.
• [6] Собр. законодательства РФ. 2007. № 49. Ст. 6076.
• [7] Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. Инф.-аналит. записка НИИ проблем укрепления законности и правопорядка М., 2004. С. 34−49; Винокуров, А. Ю. Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2000; Галиченков, А. К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. М., 1992; Кичигин, Н. В. Правовые проблемы муниципального экологического контроля: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2004.
• [8] Из архива Арбитражного суда Московской области.